蔣云飛

一、問題的提出與樣本的選擇

(一)問題的提出

黨的十九大報(bào)告明確提出“辦好學(xué)前教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，將“幼有所育”作為七項(xiàng)重要民生問題之首。經(jīng)過“十三五”期間學(xué)前教育事業(yè)的全面鋪展與有效推進(jìn)，“幼有所育”目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。然而，我國學(xué)前教育資源投入不足、教育質(zhì)量不高、入園不安全等現(xiàn)狀與人民群眾對普惠安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育需求之間的矛盾日益突出。法律是保障學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基石。[1]

正因如此，2018年十三屆全國人大常委會將《學(xué)前教育法》列為立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目中唯一的教育類立法，正式啟動學(xué)前教育立法的進(jìn)程。2020年，教育部頒布《中華人民共和國學(xué)前教育法(征求意見稿)》(以下簡稱《學(xué)前教育法(草案)》)，向社會公開征求意見。由于學(xué)前教育事業(yè)牽涉的部門多，社會關(guān)注度高，涉及的利益錯綜復(fù)雜，時(shí)至今日《學(xué)前教育法(草案)》仍在征求意見，遲遲未有下一步進(jìn)展，一定程度影響了學(xué)前教育事業(yè)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

在國家層面《學(xué)前教育法》遲遲未能出臺、回應(yīng)學(xué)前教育現(xiàn)實(shí)訴求刻不容緩的時(shí)代背景下，加強(qiáng)地方先行先試立法以保障地方學(xué)前教育工作的有序開展具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)性和緊迫性。由于國家立法長期缺位，江蘇省、浙江省、北京市、天津市、寧波市等省市通過先行先試的方式，出臺了20余部學(xué)前教育地方性法規(guī)。其他尚未出臺相關(guān)法規(guī)的省市中，上海、重慶等地(市)均在其新發(fā)布的《教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中明確提出了“加快推進(jìn)學(xué)前教育地方立法工作”，足見地方政府對學(xué)前教育立法的重視以及用法治方式推進(jìn)學(xué)前教育工作的堅(jiān)定決心。

然而，已出臺的學(xué)前教育地方性法規(guī)的質(zhì)量如何？是否具備較強(qiáng)的可操作性？能否實(shí)現(xiàn)其立法目標(biāo)？這些問題有待檢思。

在理論層面，學(xué)者們對學(xué)前教育地方立法開展了相應(yīng)研究。以陳亮、陳遷、趙小紅、梁慧娟為代表的學(xué)者對學(xué)前教育地方立法的現(xiàn)存困境、原因及完善路徑進(jìn)行了系統(tǒng)研究和分析，形成了諸多理論成果。

在研究內(nèi)容上，現(xiàn)有研究成果側(cè)重分析學(xué)前教育地方立法的具體內(nèi)容及可操作性問題；在研究方法上，注重采取文本分析與對比分析相結(jié)合方式，通過對現(xiàn)行幾部或者多部學(xué)前教育地方性法規(guī)和規(guī)章的分析，梳理問題并提出完善對策，大大豐富了學(xué)前教育地方立法研究。但是，現(xiàn)有研究成果大多圍繞學(xué)前教育地方立法的“實(shí)質(zhì)內(nèi)容”問題展開，忽視從“立法技術(shù)”視角檢討學(xué)前教育地方立法問題，且相關(guān)研究對法規(guī)樣本的選擇不是偏少就是不夠精準(zhǔn)，難以有效揭示我國學(xué)前教育地方立法的共性問題。

基于此，本文從“立法技術(shù)”和“立法內(nèi)容”雙重視角全面審視我國現(xiàn)行有效的學(xué)前教育地方性法規(guī)，總結(jié)和提煉學(xué)前教育地方立法的經(jīng)驗(yàn)、問題與規(guī)律，為國家層面《學(xué)前教育法》的及時(shí)出臺以及地方層面學(xué)前教育立法的制定和修改提供方法論上的借鑒，為地方學(xué)前教育工作的持續(xù)、健康和有序開展提供強(qiáng)有力的法治保障。

(二)樣本的檢索與處理

在展開具體分析之前，有必要對研究樣本的選取予以說明。本文通過國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、北大法寶兩大權(quán)威法律數(shù)據(jù)庫，全面篩選、比對和整理學(xué)前教育地方性法規(guī)，從而精準(zhǔn)篩選出研究樣本。需要說明的是，法規(guī)檢索日期截至2022年6月30日，檢索范圍限于我國大陸地區(qū)。法規(guī)樣本的檢索與處理具體分為三個(gè)步驟。

第一，在兩大法律數(shù)據(jù)庫中均以“學(xué)前教育”或者“幼兒教育”為主題詞進(jìn)行精確檢索，共檢索到24部學(xué)前教育地方性法規(guī)，其中省級法規(guī)11部、設(shè)區(qū)的市級法規(guī)12部、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)1部。

第二，對上述24部學(xué)前教育地方性法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步篩選和梳理，排除1部已廢止的法規(guī)(即2009年《合肥市學(xué)前教育管理?xiàng)l例》)，剔除3部已被修改的法規(guī)(2019年《山東省學(xué)前教育條例》、2016年《天津市學(xué)前教育條例》和2013年《青島市學(xué)前教育條例》)，避免將失效的、過時(shí)的學(xué)前教育法規(guī)納入研究樣本。

第三，在篩選出的20部學(xué)前教育地方性法規(guī)中，再將2019年汕頭市人大常委會審議通過的《關(guān)于促進(jìn)和保障農(nóng)村學(xué)前教育普惠健康規(guī)范發(fā)展的決定》排除，究其主要緣由，該特區(qū)法規(guī)針對的是“農(nóng)村學(xué)前教育”問題，調(diào)整范圍較為局限，且立法內(nèi)容較為簡單，缺乏“幼兒園規(guī)劃建設(shè)”“保育教育”“監(jiān)督保障”“法律責(zé)任”等關(guān)鍵內(nèi)容，故不宜將其納入研究樣本。

經(jīng)過以上步驟的樣本篩選和整理，最后將現(xiàn)行有效的19部學(xué)前教育地方性法規(guī)作為研究樣本，其中省級法規(guī)9部，設(shè)區(qū)的市級法規(guī)10部。

二、學(xué)前教育地方立法的現(xiàn)狀檢視

仔細(xì)考察19部學(xué)前教育地方性法規(guī)，現(xiàn)行有效且最早制定的學(xué)前教育地方性法規(guī)當(dāng)屬1999年《鞍山市幼兒教育管理?xiàng)l例》，最晚問世的法規(guī)當(dāng)屬2021年修正的《山東省學(xué)前教育條例》。值得關(guān)注的是，已出臺的19部學(xué)前教育地方性法規(guī)中，絕大部分法規(guī)均在2011年之后制定。

(一)基本特征

第一，法規(guī)數(shù)量區(qū)域分布不均。我國學(xué)前教育地方性法規(guī)數(shù)量總體呈現(xiàn)“東多西少、北多南少”態(tài)勢，其中華東、東北、華北三地的法規(guī)數(shù)量分別為9部、6部、3部，三地法規(guī)共18部，占法規(guī)總數(shù)的95%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育水平相對落后的西北、西南地區(qū)，只有1部學(xué)前教育地方性法規(guī)(2012年《云南省學(xué)前教育條例》)。透視以上數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，盡管學(xué)齡前兒童“入園難”“入園貴”問題得到有效緩解，但學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不充分的問題依舊突出。然而，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、文化教育水平較高的廣東省、上海市，卻沒有出臺相應(yīng)的學(xué)前教育地方性法規(guī)，充分說明學(xué)前教育地方立法與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平并不存在必然的正相關(guān)關(guān)系。概言之，我國學(xué)前教育地方立法數(shù)量總體上存在區(qū)域分布不均衡、不充分問題，這一定程度上阻礙了教育公平在學(xué)前教育領(lǐng)域的貫徹落實(shí)，也不利于學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，法規(guī)名稱形式多樣。法規(guī)名稱是法律的形式要件，其往往反映出立法者的立法追求和視野?？疾?9部學(xué)前教育地方性法規(guī)，法規(guī)名稱為“學(xué)前教育條例”的有13部，法規(guī)名稱為“學(xué)前教育促進(jìn)條例”的有2部，法規(guī)名稱為“學(xué)前教育管理?xiàng)l例”的有3部，法規(guī)名稱為“幼兒教育管理?xiàng)l例”的有1部。顯然，以“學(xué)前教育條例”命名是當(dāng)前學(xué)前教育地方立法的主流。值得一提的是，學(xué)前教育地方立法呈現(xiàn)“學(xué)前教育管理”“幼兒教育管理”“學(xué)前教育促進(jìn)”“學(xué)前教育”等差異化命名特征，體現(xiàn)了各地立法理念差異以及對學(xué)前教育立法性質(zhì)的不同理解。申言之，“管理”二字體現(xiàn)了學(xué)前教育立法之教育行政法屬性，而“促進(jìn)”二字則將學(xué)前教育立法定位于社會保障法范疇。本質(zhì)上而言，學(xué)前教育立法兼具教育行政法和社會保障法雙重屬性，不能以教育管理之名“遮蔽立法的社會保障屬性”[2]。從這一點(diǎn)看，目前學(xué)前教育法規(guī)以“學(xué)前教育條例”命名更為妥當(dāng)。

第三，法規(guī)修改進(jìn)度不一。法律修改是增強(qiáng)法律法規(guī)適應(yīng)性、可操作性以及保持與時(shí)俱進(jìn)品格的必由之路?？傮w而言，我國學(xué)前教育地方立法的修改進(jìn)度較為遲緩，嚴(yán)重滯后于地方學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)際需要。從法規(guī)修改數(shù)量上看，只有北京市、天津市、山東省、青島市、太原市、鞍山市6地的法規(guī)已進(jìn)行修改，占法規(guī)總數(shù)的31%。換言之，已出臺的19部學(xué)前教育地方性法規(guī)中，大部分法規(guī)未進(jìn)行修改。從修改方式上看，已經(jīng)進(jìn)行修改的6部學(xué)前教育地方性法規(guī)均采取“修正”的方式，對法規(guī)進(jìn)行局部或個(gè)別修改，而非采取“修訂”方式對法規(guī)進(jìn)行全面系統(tǒng)修改。從修改進(jìn)度上看，有些學(xué)前教育地方性法規(guī)修改非常及時(shí)，有些法規(guī)修改則較為遲緩。譬如，《山東省學(xué)前教育條例》于2019年通過，2021年就進(jìn)行修正，《太原市學(xué)前教育管理?xiàng)l例》于2014年通過，兩年后亦進(jìn)行修正。相比而言，《北京市學(xué)前教育條例》和《鞍山市幼兒教育管理?xiàng)l例》的修改較為遲緩，二者均是在實(shí)施10年之后才進(jìn)行修改。

第四，法規(guī)體例結(jié)構(gòu)豐富。我國學(xué)前教育地方立法的體例結(jié)構(gòu)有兩種：一是以“總分附”為基礎(chǔ)的分章式體例結(jié)構(gòu)。在體例上，由總則、分則和附則三部分組成；在結(jié)構(gòu)上，由“幼兒園規(guī)劃與建設(shè)、設(shè)立與管理、保育與教育、教師與其他工作人員、監(jiān)督與保障、法律責(zé)任”等核心章節(jié)構(gòu)成。以“總分附”為基礎(chǔ)的分章式體例結(jié)構(gòu)是目前我國學(xué)前教育地方立法的主流，北京市、天津市、江蘇省等16省市的學(xué)前教育法規(guī)均采取這種體例結(jié)構(gòu)，占法規(guī)總數(shù)的84%。上述法規(guī)盡管均采取分章式體例結(jié)構(gòu)，但章節(jié)數(shù)量卻有所不同，其中北京市、太原市兩地法規(guī)采取六章體例，天津市、江蘇省等六地法規(guī)采取七章體例，吉林省、山東省等四地法規(guī)采取八章體例，而浙江省、青島市、杭州市三地法規(guī)采取九章體例。二是按條文順序排列的體例結(jié)構(gòu)，與采取分章式主流體例結(jié)構(gòu)所不同，我國共有3部學(xué)前教育地方性法規(guī)“不分章節(jié)，法規(guī)條文采取大流水排列”，分別為遼陽市、徐州市、鞍山市三地學(xué)前教育法規(guī)。盡管按條文順序排列的體例結(jié)構(gòu)不分章節(jié)，但其條文排列順序和內(nèi)容與采取“總分附”體例結(jié)構(gòu)的法規(guī)并無太大差別。

(二)問題檢視

從“立法技術(shù)”和“立法內(nèi)容”雙重視角深入檢視19部學(xué)前教育地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)我國學(xué)前教育地方立法存在如下問題。

第一，立法文本之間相抵觸與沖突。此處論及的“立法文本之間相抵觸與沖突”意指同一地區(qū)不同層級學(xué)前教育法規(guī)之間的抵觸與沖突情形。根據(jù)2015年修正的《立法法》第72條第二款的規(guī)定，下位法不得與上位法相抵觸和沖突。就學(xué)前教育立法而言，設(shè)區(qū)的市級法規(guī)與省級法規(guī)存在一定的抵觸情況。譬如，針對殘疾兒童的學(xué)前教育問題，2017年《遼寧省學(xué)前教育條例》第39條規(guī)定“鼓勵幼兒園接收有接受教育訓(xùn)練能力的殘疾兒童入園”，其中“鼓勵”二字意味著地方政府“盡量”而非“必須”加強(qiáng)殘疾兒童學(xué)前教育。但是，2014年《沈陽市學(xué)前教育條例》第18條規(guī)定“市和區(qū)、縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)支持幼兒園為具有接受普通教育能力的殘疾兒童提供融合教育”，其中“應(yīng)當(dāng)支持”之表述意味著加強(qiáng)殘疾兒童學(xué)前教育是地方政府的法定義務(wù)。由此可見，作為下位法的《沈陽市學(xué)前教育條例》與上位法《遼寧省學(xué)前教育條例》存在一定的抵觸和沖突。再比如，針對學(xué)前教育對象問題，部分法規(guī)也存在規(guī)定不一致甚至沖突情形。如2017年《浙江省學(xué)前教育條例》第2條規(guī)定“3-6歲學(xué)齡前兒童的教育保育以及0-3歲嬰幼兒的早期教育”，2011年《杭州市學(xué)前教育促進(jìn)條例》第2條規(guī)定“3-6歲學(xué)齡前兒童的教育保護(hù)”，2011年《寧波市學(xué)前教育促進(jìn)條例》第2條則模糊規(guī)定“學(xué)齡前兒童教育保護(hù)”。顯而易見，杭州市、寧波市兩地法規(guī)在學(xué)前教育對象的規(guī)定上與其上位法《浙江省學(xué)前教育條例》存在矛盾甚至抵牾之處，亟須予以規(guī)范和協(xié)調(diào)。

第二，立法語言和條文表達(dá)失范。立法工作從來都是嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致又充滿技術(shù)性的法律制定活動，語言準(zhǔn)確和表達(dá)規(guī)范是地方立法的基本要求。考察19部學(xué)前教育地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)部分法規(guī)中的立法語言和條文表達(dá)失范現(xiàn)象較為突出。一是對立法目的條款的表述不規(guī)范。2009年全國人大常委會法制工作委員會(以下簡稱全國人大法工委)制定的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》(以下簡稱《立法技術(shù)規(guī)范(一)》)第“5.1”規(guī)定，法律一般需要明示立法目的，表述為“為了……，制定本法”。目前，吉林省、遼陽市、鞍山市三地學(xué)前教育法規(guī)在表述立法目的時(shí)均用“為”，字句表述明顯不規(guī)范。二是對學(xué)前教育行政機(jī)關(guān)的表述不夠規(guī)范。學(xué)前教育地方立法在表述“學(xué)前教育行政機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)使用“教育主管部門”的稱謂。目前而言，只有遼寧省、吉林省、長春市三地的學(xué)前教育條例使用“教育主管部門”來表述“學(xué)前教育行政機(jī)關(guān)”，其他地方性法規(guī)均用“教育行政部門”這一非規(guī)范表述。三是對法規(guī)目錄的設(shè)置不夠規(guī)范?！读⒎夹g(shù)規(guī)范(一)》第“1.1”規(guī)定，法律設(shè)章、節(jié)的，在正文前須列“目錄”將各章、節(jié)的名稱按序排列表述。然而，在16部已經(jīng)設(shè)置章、節(jié)的學(xué)前教育地方性法規(guī)中，安徽省、遼寧省、淮南市、寧波市、杭州市五地的法規(guī)并沒有在正文前列明“目錄”。

第三，立法目的未凸顯教育普惠優(yōu)質(zhì)?？疾?9部學(xué)前教育地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)這些法規(guī)的立法目的設(shè)置可大體分為三類：一是單一立法目的類。如北京市、遼寧省等8地的學(xué)前教育法規(guī)，其立法目的設(shè)置較為單一，即強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)學(xué)前教育管理”。二是雙重立法目的類。如安徽省、吉林省等10地的學(xué)前教育法規(guī)，其立法目的為“促進(jìn)和保障學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，提高學(xué)前教育質(zhì)量，維護(hù)學(xué)齡前兒童的合法權(quán)益”，申言之，這些學(xué)前教育法規(guī)既強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)學(xué)前教育管理”，又強(qiáng)調(diào)“維護(hù)學(xué)齡前兒童權(quán)益”。三是多元立法目的類。如2021年修正的《山東省學(xué)前教育條例》，其既要求“保障學(xué)齡前兒童的權(quán)益”，又要求“保障保育教育人員的權(quán)益”，還強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)學(xué)前教育安全普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展”以及“提高民生保障水平”?？v觀19部學(xué)前教育地方性法規(guī)，除了2021年修正的《山東省學(xué)前教育條例》，其他學(xué)前教育法規(guī)均未將“促進(jìn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)”作為立法目的，導(dǎo)致教育不公平、不平等現(xiàn)象在學(xué)前教育領(lǐng)域被放大，難以有效保障學(xué)齡前兒童的利益。

第四，立法內(nèi)容缺乏可操作性。法律法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行力。以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，發(fā)現(xiàn)我國學(xué)前教育地方立法的可操作性還有待提升。一是學(xué)前教育地方立法中存在大量原則性、倡導(dǎo)性和鼓勵性規(guī)定。針對殘疾兒童的入學(xué)及教育問題，天津市、遼寧省等地法規(guī)要求“幼兒園鼓勵接收”。譬如，2020年修正的《天津市學(xué)前教育條例》第19條規(guī)定“鼓勵幼兒園接收能夠適應(yīng)幼兒園集體生活和教育的殘疾兒童隨班就讀”，但究竟如何“鼓勵”幼兒園接收殘疾兒童？如何認(rèn)定“能夠適應(yīng)幼兒園集體生活和教育”？這些問題均缺乏明確的制度設(shè)計(jì)與安排。二是部分學(xué)前教育地方立法的“特色性”不夠明顯。有特色是衡量地方性法規(guī)規(guī)章質(zhì)量的重要標(biāo)尺。[3]目前，部分學(xué)前教育地方性法規(guī)未能結(jié)合地方實(shí)際充分彰顯地方特色，難免影響其可操作性。以2017年《遼寧省學(xué)前教育條例》為例，該法規(guī)未能針對性、創(chuàng)造性的規(guī)范省內(nèi)少數(shù)民族學(xué)齡前兒童的入學(xué)及教育問題。作為少數(shù)民族大省的遼寧省，其學(xué)前教育法規(guī)竟然沒有一個(gè)條款規(guī)范少數(shù)民族兒童的學(xué)前教育內(nèi)容，也未對少數(shù)民族地區(qū)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)建設(shè)、教育管理機(jī)制、教師隊(duì)伍建設(shè)、資金投入、教育保育人員資質(zhì)等問題作出特別規(guī)定。如此，遼寧省少數(shù)民族地區(qū)的學(xué)前教育工作將與非少數(shù)民族地區(qū)同質(zhì)化，嚴(yán)重缺乏地方特色，勢必難以有效保障少數(shù)民族學(xué)齡前兒童的教育權(quán)利。

三、學(xué)前教育地方立法完善路徑

盡管不少省市已經(jīng)出臺甚至修改完善了學(xué)前教育地方性法規(guī)，確保了部分省市學(xué)前教育工作“有法可依”，但相關(guān)法規(guī)的質(zhì)量還有待提升，離學(xué)前教育“良法善治”目標(biāo)還有一定距離。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從提升立法技術(shù)和完善立法內(nèi)容兩大環(huán)節(jié)共同發(fā)力，進(jìn)一步提升學(xué)前教育地方立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)地方學(xué)前教育“良法善治”。

(一)善用包裹立法技術(shù)，促進(jìn)學(xué)前教育立法文本協(xié)調(diào)

包裹式立法指“立法機(jī)關(guān)基于一個(gè)共同的立法目的，將存在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展明顯不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)問題的數(shù)個(gè)(或多個(gè))法律文本整合在一個(gè)法律案中進(jìn)行小幅度變動的法律修改技術(shù)”[4]?？茖W(xué)運(yùn)用包裹式立法對于提升立法質(zhì)量有著十分明顯的作用。因此，為加強(qiáng)學(xué)前教育立法文本之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)，提升地方立法質(zhì)量，有必要在學(xué)前教育領(lǐng)域嘗試并推廣包裹立法技術(shù)。包裹立法技術(shù)的運(yùn)用，具體可從以下兩方面著手。

一方面，針對同一地區(qū)學(xué)前教育地方立法中關(guān)鍵性、爭議性條款的修改完善，可由省級立法機(jī)關(guān)“打包”提案。省級人大常委會在制定學(xué)前教育新法或者修改舊法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對所涉及的其他法律進(jìn)行“打包”修改，一次性解決與之相關(guān)的問題。以浙江省為例，2017年《浙江省學(xué)前教育條例》、2011年《杭州市學(xué)前教育促進(jìn)條例》、2011年《寧波市學(xué)前教育促進(jìn)條例》三部法規(guī)在學(xué)前教育立法的性質(zhì)定位、立法目的設(shè)置、立法調(diào)整的學(xué)前教育對象、學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入比例、保教人員資格與權(quán)益等重要問題的規(guī)范上均存在不協(xié)調(diào)甚至矛盾之處。為此，浙江省人大常委會可以對上述三部法規(guī)中不協(xié)調(diào)的條款啟動一次性“打包”修改提案，并且采取逐條審議、逐條表決的方式對擬修改條款一一把關(guān)，確保同一地區(qū)不同層級學(xué)前教育地方立法在立法性質(zhì)定位、立法目的設(shè)置、立法調(diào)整對象等關(guān)鍵性問題上保持內(nèi)部協(xié)調(diào)。

另一方面，針對中央和地方學(xué)前教育立法中相沖突條款的修改，可由全國人大常委會“打包”提案并逐一審議表決，確保地方學(xué)前教育地方立法與國家立法的協(xié)調(diào)一致，使學(xué)前教育地方立法既不抵觸上位法，也能立足地方實(shí)際細(xì)化上位法的規(guī)定，從而增強(qiáng)學(xué)前教育地方立法的可操作性。

(二)提升立法技術(shù)規(guī)范，規(guī)范學(xué)前教育立法條文表達(dá)

目前，我國學(xué)前教育地方立法普遍存在立法語言使用隨意化和句式表達(dá)失范問題，未來地方立法機(jī)關(guān)在學(xué)前教育立法及修改完善過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《立法技術(shù)規(guī)范》的要求，統(tǒng)一和規(guī)范立法語言和句式，科學(xué)表述法律條文。

首先，要規(guī)范立法目的表述。吉林省、遼陽市、鞍山市三地學(xué)前教育法規(guī)在修改時(shí)應(yīng)當(dāng)用“為了”來表述立法目的，確保立法目的條款符合立法技術(shù)規(guī)范。另外，按照《立法技術(shù)規(guī)范(一)》第“5.1”的規(guī)定，立法目的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有層次性和邏輯性。為此，安徽省、江蘇省等地學(xué)前教育法規(guī)在表述立法目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取從“保障學(xué)齡前兒童權(quán)益”到“保障保育教育人員權(quán)益”再到“促進(jìn)和保障學(xué)前教育健康發(fā)展”這樣有層次性的設(shè)計(jì)進(jìn)路，確保立法目的表述由微觀到宏觀、由具體到抽象。其次，規(guī)范“學(xué)前教育行政機(jī)關(guān)”表述。具體而言，將學(xué)前教育地方立法中的“教育行政部門”統(tǒng)一表述為“教育主管部門”。最后，規(guī)范法規(guī)的“目錄”結(jié)構(gòu)設(shè)置。目前，我國有5部學(xué)前教育地方性法規(guī)未在正文前列明目錄(如2017年《遼寧省學(xué)前教育條例》)，亟須予以調(diào)整，確保法規(guī)目錄設(shè)置符合《立法技術(shù)規(guī)范》的要求。

(三)重塑立法目的條款，昭彰學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)目標(biāo)

2020年《學(xué)前教育法(草案)》第1條明確將 “促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”作為立法目的之一，既凸顯了國家對學(xué)齡前兒童受教育權(quán)的重視，又回應(yīng)了人民群眾對學(xué)前教育公平和優(yōu)質(zhì)普惠的強(qiáng)烈訴求。就地方立法而言，縱觀19部學(xué)前教育地方性法規(guī)，目前只有1部法規(guī)(即2021年修正的《山東省學(xué)前教育條例》)將“學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)”作為立法目的之一。在過去的10余年中，地方立法機(jī)關(guān)不斷制定學(xué)前教育新法或修改舊法，但絕大部分法規(guī)并未將 “學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)普惠”作為立法目的并予以充分貫徹落實(shí)，也未建立相應(yīng)的制度體系，導(dǎo)致學(xué)前教育的優(yōu)質(zhì)普惠特性長期無法得以昭彰。

未來學(xué)前教育地方立法在修改時(shí)應(yīng)當(dāng)重塑其立法目的條款，將“促進(jìn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)”作為立法目標(biāo)。具體而言，一方面，在學(xué)前教育地方立法目的處新增“促進(jìn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)”的表述?！按龠M(jìn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)”屬于較為直接、具體的立法目標(biāo)，在立法目的的具體設(shè)置上，宜將其放在“保障學(xué)齡前兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利”之前、“提高學(xué)前教育質(zhì)量”之后，以確保立法目的設(shè)置的層次性。另一方面，在學(xué)前教育地方立法的制度設(shè)計(jì)上全面體現(xiàn)“促進(jìn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)”立法目的。詳言之，在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的規(guī)劃與建設(shè)、普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定與扶持標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入、弱勢學(xué)齡前兒童(如經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、農(nóng)村留守兒童、殘疾兒童)入學(xué)資助、保育教育人員隊(duì)伍建設(shè)等制度上全面落實(shí)“學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)”目標(biāo)，真正讓學(xué)前教育資源無差別地惠及所有學(xué)齡前兒童。

(四)增強(qiáng)地方立法特色，提升學(xué)前教育立法的可操作性

現(xiàn)行19部學(xué)前教育地方性法規(guī)屬于典型的先行性地方立法。為增強(qiáng)學(xué)前教育法規(guī)的可操作性，立法機(jī)關(guān)必須立足地方實(shí)際，創(chuàng)設(shè)一些前瞻性、特色性且符合地方實(shí)際的法律條款，有效回應(yīng)地方學(xué)前教育的實(shí)際需要。針對當(dāng)前部分學(xué)前教育地方性法規(guī)特色不夠、針對性不強(qiáng)、可操作性不足等問題，未來應(yīng)當(dāng)從“立法內(nèi)容”和“立法程序”兩方面增強(qiáng)學(xué)前教育地方立法的特色，提升其可操作性和執(zhí)行力。

第一，在立法內(nèi)容上，立足地方學(xué)前教育實(shí)際需要增設(shè)創(chuàng)制性規(guī)定。學(xué)前教育地方立法必須結(jié)合地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、民族特色、地域條件、生源條件等作出針對性規(guī)定，確保學(xué)前教育地方立法能夠滿足當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育需求。譬如，針對少數(shù)民族聚集地區(qū)的學(xué)齡前兒童入學(xué)問題，學(xué)前教育地方立法應(yīng)當(dāng)針對性規(guī)定少數(shù)民族學(xué)齡前兒童入學(xué)及教育、教育保育人員隊(duì)伍建設(shè)、教育課程設(shè)計(jì)等特殊內(nèi)容，如2012年通過的《云南省學(xué)前教育條例》第34條、第38條和第40條分別就少數(shù)民族地區(qū)的雙語教育機(jī)構(gòu)建設(shè)、幼兒教師津補(bǔ)貼、雙語幼兒教師培養(yǎng)等問題作出針對性規(guī)定，這些經(jīng)驗(yàn)值得其他省市借鑒。再比如，針對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入問題，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況明確學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)支出的最低比例，在各地區(qū)實(shí)行差異化經(jīng)費(fèi)配置，向弱勢地區(qū)和弱勢群體傾斜，“通過立法建立公平導(dǎo)向的教育經(jīng)費(fèi)分配制度來推進(jìn)學(xué)前教育公平”[5]。江蘇省、杭州市、寧波市三地學(xué)前教育法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，各地法規(guī)均“對區(qū)縣一級學(xué)前教育財(cái)政占同級財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例作出了最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，杭州和江蘇都是5%，寧波8%”[6]，同時(shí)考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差異，三地法規(guī)進(jìn)一步作出差異化規(guī)定。如，2012年《江蘇省學(xué)前教育條例》第3條規(guī)定“有條件的地區(qū)可以實(shí)行免費(fèi)學(xué)前教育”，不受5%經(jīng)費(fèi)占比的最低標(biāo)準(zhǔn)限制。以上創(chuàng)制性規(guī)定均立足地方實(shí)際，積極回應(yīng)地方問題，因此在地方學(xué)前教育工作中具有較強(qiáng)的可操作性，也更有助于保障學(xué)齡前兒童的教育權(quán)利。

第二，在立法程序上，深入開展地方學(xué)前教育調(diào)研并廣泛聽取民意。加強(qiáng)立法調(diào)研并廣泛聽取民意是在立法領(lǐng)域落實(shí)全過程人民民主的集中體現(xiàn)，是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的題中之義，也是確保法律法規(guī)可靠、管用、好用的必要舉措。地方立法機(jī)關(guān)在制定學(xué)前教育新法或修改舊法時(shí)，應(yīng)當(dāng)深入幼兒園、幼兒培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭等開展立法調(diào)研，通過問卷、訪談、討論、網(wǎng)上建言獻(xiàn)策等方式廣泛征求社會公眾的意見，精心篩選和梳理那些有針對性、有價(jià)值、有助于解決實(shí)際問題的立法建議。在學(xué)前教育問題受到社會各界高度關(guān)注的當(dāng)下，唯有厚植地方學(xué)前教育立法的民意基礎(chǔ)，傾聽各參與主體的意見建議和利益訴求，將人民群眾普遍關(guān)心的問題擺在立法者面前，學(xué)前教育地方立法的針對性、有效性、可操作性才能大大提高，學(xué)前教育“良法善治”目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

2021年教育部、國家發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合發(fā)布的《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計(jì)劃》提出“加快學(xué)前教育立法進(jìn)程，推進(jìn)依法治教、依規(guī)辦園”，意在將學(xué)前教育工作全面納入法治化軌道。就地方學(xué)前教育工作而言，加強(qiáng)學(xué)前教育地方立法“是破解當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展諸多突出問題的關(guān)鍵所在與迫切需求”[7]，是推進(jìn)地方學(xué)前教育法治化的內(nèi)在要求。在《學(xué)前教育法》遲遲無法出臺、回應(yīng)地方學(xué)前教育需求刻不容緩的大背景下，加強(qiáng)學(xué)前教育地方立法先試先行，對于推動地方學(xué)前教育工作的健康、有序發(fā)展大有裨益。可以預(yù)見，未來幾年隨著國家層面《學(xué)前教育法》的出臺，各省市學(xué)前教育法規(guī)將陸續(xù)迎來修改和清理，因此有必要事先對當(dāng)前學(xué)前教育地方立法進(jìn)行審視，為未來《學(xué)前教育法》的出臺以及地方學(xué)前教育法規(guī)的制定與修改提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

本文以現(xiàn)行有效的19部學(xué)前教育地方性法規(guī)為分析樣本，從“立法技術(shù)”和“立法內(nèi)容”雙重視角進(jìn)行分析和解讀，大體展示了我國學(xué)前教育地方立法的現(xiàn)狀、問題，提出了完善對策，冀望引起教育界對該問題的關(guān)注。然而，本文對學(xué)前教育地方立法與上位法、同位法之間的關(guān)系論述和對比分析較少，缺乏對學(xué)前教育地方立法中特色制度的精細(xì)化研究，同時(shí)較少基于《學(xué)前教育法(草案)》的規(guī)定來思考學(xué)前教育地方性法規(guī)的完善。基于此，未來學(xué)前教育地方立法研究，無論是宏觀層面的學(xué)前教育地方立法目的、立法原則、體例結(jié)構(gòu)、制度體系，還是中觀層面的立法調(diào)整對象、政府監(jiān)管機(jī)制以及《學(xué)前教育法(草案)》對地方學(xué)前教育立法的啟示，抑或是微觀層面的學(xué)前教育財(cái)政投入制度、殘疾兒童入學(xué)及教育制度、虐童預(yù)防制度、教育保育人員資質(zhì)、幼兒園安全保障制度建設(shè)等議題，都需要做更為精深的研究。