袁夢玲 羊海燕

疫苗的供給關(guān)乎國家衛(wèi)生公共事業(yè)，與國計民生息息相關(guān)。新冠疫情的暴發(fā)，使疫苗的供給與分配受到了社會前所未有的關(guān)注和重視，并成為“健康中國”戰(zhàn)略推進過程中的重要內(nèi)容。我國以消費者是否支付費用為標準，將疫苗分為一類免費疫苗和二類自費疫苗。不同種類的疫苗在提供主體、提供方式以及使用后所產(chǎn)生的風險分配方面都有差別。筆者將從公共產(chǎn)品理論的視域分析疫苗的提供主體、提供方式以及使用后所產(chǎn)生的風險分配等問題，并為完善相關(guān)法律制度提供對策建議。

一、“公共產(chǎn)品”概念闡釋

（一）“公共產(chǎn)品”的涵義

“公共產(chǎn)品”這一概念最早出現(xiàn)在經(jīng)濟學領(lǐng)域，被瑞典經(jīng)濟學家林達爾在其博士論文《公平稅收》中首次正式使用。薩繆爾森認為：公共產(chǎn)品是一種所有人都可以共同使用，且個人的使用不會減少或影響其他人使用的物品。[1]薩繆爾森將公共產(chǎn)品和私人物品區(qū)分開，使公共產(chǎn)品與私人物品相對應(yīng)，但這一概念之所指，對介于兩者之間的準公共產(chǎn)品卻沒有涉及。我國學者將“公共產(chǎn)品”定義為：“為了滿足公共需求，依托公共權(quán)力和通過共識與非對稱性合作從而實現(xiàn)再生產(chǎn)的公共利益性物品”[2]。

（二）公共產(chǎn)品的特征

公共產(chǎn)品是為了滿足公共需要，由國家公權(quán)力向民眾提供的產(chǎn)品（也包括公共服務(wù)），其特征包括非排他性、非競爭性和外部性。

1.非排他性。

公共產(chǎn)品的“非排他性”是指某種公共產(chǎn)品一旦被生產(chǎn)和提供，任何人都可以使用。公共產(chǎn)品所固有的不可分性，使得其不能像私人物品那樣被明確地界定產(chǎn)權(quán)，因而不能排除其他人對同一公共產(chǎn)品進行消費。疫苗接種者之間并不相互排斥，對疫苗的無差別接種說明了疫苗具有公共產(chǎn)品非排他性。

2.非競爭性。

公共產(chǎn)品的“非競爭性”是指個人對某一公共產(chǎn)品的消費不會影響其他消費者對該公共產(chǎn)品進行消費，即增加一個消費者不會引起公共產(chǎn)品分配成本的增加，該消費者所帶來的邊際成本為零。但公共產(chǎn)品分配成本為零，并不意味著生產(chǎn)公共產(chǎn)品的邊際成本為零。政府每提供一個單位的公共產(chǎn)品需要消耗相應(yīng)的資源，因此生產(chǎn)公共產(chǎn)品的邊際成本和提供數(shù)量之間是正相關(guān)的。疫苗以個人為單位進行接種與分配，其邊際成本成等比例增加，其非競爭性不言而喻。

3.外部性。

“外部性”又稱“外部效應(yīng)”，是指個人的某種經(jīng)濟行為對第三人所產(chǎn)生的影響；根據(jù)影響的好與壞又分為正外部性和負外部性。公共產(chǎn)品被生產(chǎn)出來使包括生產(chǎn)者在內(nèi)的經(jīng)濟主體獲利時，產(chǎn)生正外部性；反之，當生產(chǎn)或提供出來的公共產(chǎn)品使第三人產(chǎn)生額外的費用，或者帶來損失時，則具有負外部性。公共產(chǎn)品的正外部性使獲得額外利益的一方經(jīng)濟主體無需支出任何成本便可獲利，由此衍生出私人成本、社會成本不均等情形，使私人成本和社會成本偏離市場規(guī)律，私人收益和社會收益偏離收益規(guī)律，從而導致市場失靈，此時便需要適度的政府管制。接種疫苗具有預防疾病的功能，并可有效阻卻疾病的傳播，其正外部性顯而易見。

（三）公共產(chǎn)品的分類

1.純公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品。

根據(jù)公共產(chǎn)品是否同時具有非排他性和非競爭性，傳統(tǒng)公共產(chǎn)品理論將公共產(chǎn)品劃分為所謂“純公共產(chǎn)品”和“準公共產(chǎn)品”?！凹児伯a(chǎn)品”是指完全具備非排他性與非競爭性，一旦生產(chǎn)和提供出來就不能排除任何人使用的公共產(chǎn)品。由政府免費提供的一類疫苗完全符合公共產(chǎn)品的特點，屬于純公共產(chǎn)品。“準公共產(chǎn)品”是指消費者從同質(zhì)的物品和服務(wù)單位中所獲得的消費并非嚴格均等的物品。[3]準公共產(chǎn)品不完全具備非排他性和非競爭性，其屬性介于純公共產(chǎn)品和私人物品之間。收費的二類疫苗具有一定的競爭性和一定程度的排他性，屬于準公共產(chǎn)品的范疇。

2.具有正外部性的公共產(chǎn)品與具有負外部性的公共產(chǎn)品。

根據(jù)公共產(chǎn)品的“外部性”特征，能產(chǎn)生額外收益的為具有正外部性的公共產(chǎn)品，會產(chǎn)生額外費用的是具有負外部性的公共產(chǎn)品。政府提供疫苗維護了國民健康，產(chǎn)生了積極的作用，具有正外部性。而因疫苗技術(shù)的排他性以及“搭便車”的心理，私人會為獲得高額利潤生產(chǎn)、銷售質(zhì)量不合格的疫苗產(chǎn)品，從而侵害人們身體健康，此為疫苗供給過程中所產(chǎn)生的負外部性。

3.由政府提供的公共產(chǎn)品與由私人提供的公共產(chǎn)品。

以公共產(chǎn)品的提供者為標準進行劃分，可將公共產(chǎn)品分為兩類：一類是由政府及其有關(guān)部門提供的公共產(chǎn)品，另一類是由私人提供的公共產(chǎn)品。疫苗究竟由誰提供是值得探討的問題。現(xiàn)在市場上的免費疫苗多是由政府提供的，而需要消費者自費的疫苗，是應(yīng)該由政府提供、或由私人提供，還是由政府和私人共同提供，則需對其進行類型化分析。

二、公共產(chǎn)品的提供模式

根據(jù)部分西方國家的公共管理經(jīng)驗，可以采取以政府為核心、由政府和私人以及“第三部門”訂立合約等多種方式來提供公共產(chǎn)品，動態(tài)地尋求公共產(chǎn)品供給的最優(yōu)效率?，F(xiàn)有的公共產(chǎn)品提供模式通常有以下三類:

（一）政府提供公共產(chǎn)品

此種模式下，政府定出所有的生產(chǎn)計劃，由政府或國有企業(yè)生產(chǎn)和提供計劃中的公共產(chǎn)品。免費疫苗作為純公共產(chǎn)品，其提供者是政府。在此模式之下，政府需有過硬的財政能力來承擔疫苗研發(fā)和消費者接種的所有費用。同時，政府還需準確把握市場信息，保證及時有效地供給疫苗，防止各種“搭便車”的行為，防止市場失靈，維護正常的市場經(jīng)濟秩序。

（二）政府與私人簽訂合約，由私人管理和提供公共產(chǎn)品

消費者對公共產(chǎn)品的多樣化需求和政府在財政壓力下公共產(chǎn)品供給效率較低之間的矛盾，為政府與私人的合作帶來了契機。但實際情況是某些公共產(chǎn)品的負外部性和分配不均等弊端仍然存在，在政府與私人合作的模式下，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營可以由私人完成，公共產(chǎn)品的所有者仍是政府。疫苗關(guān)系到國家公共衛(wèi)生安全和國民的健康，同時，考慮到社會收入分配差距、地區(qū)差異等因素，二類自費疫苗應(yīng)由政府所有，疫苗的生產(chǎn)和經(jīng)營可以由私人完成，政府可以通過稅收實現(xiàn)收入再分配，也可以通過激勵性財政政策對私人進行補貼，以確保其提供有效的公共產(chǎn)品。與此同時，政府及相關(guān)部門也要加強對私人的監(jiān)管，防止其生產(chǎn)、銷售不合格疫苗。

（三）私人提供公共產(chǎn)品，政府管制

排他性技術(shù)和公共產(chǎn)品的自身生產(chǎn)技術(shù)條件以及有效的競爭，是私人提供公共產(chǎn)品的前提。當某一公共產(chǎn)品的排他性技術(shù)成本很高時，私人無利可圖，這種公共產(chǎn)品往往就會由政府生產(chǎn)；相反，當某一產(chǎn)品的排他性技術(shù)成本較低時，就為該公共產(chǎn)品的收費提供了條件，從而會刺激私人，使其愿意提供公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品實驗理論中的“非盈利組織理論”“俱樂部理論”都說明了私人提供公共產(chǎn)品的可能性和現(xiàn)實性，但在私人提供公共產(chǎn)品的過程中政府需要對其進行適當干預。[4]二類自費疫苗屬于收費的公共產(chǎn)品，其負外部極大，單憑政府管制遠遠不夠，轟動一時的“長生疫苗事件”便是最好的例證。因此，筆者認為，疫苗仍應(yīng)由政府所有，私人可以提供疫苗，但需要接受政府管制。

三、疫苗公共產(chǎn)品的有效供給分析

公共產(chǎn)品的提供是“采用集體機制對其提供者、量與質(zhì)、生產(chǎn)與融資方式、管制方式等問題作出決策”[5]的過程。政府通過優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給效率，可以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，避免浪費。不同類型的疫苗其公共性程度各不相同，有不同的付費主體，故其供給方式也因具體情況而異。[6]

根據(jù)分析可知，一類免費疫苗屬于純公共產(chǎn)品，是社會成員不愿意、也無力提供且市場機制提供又可能存在失靈的物品。純公共產(chǎn)品無法通過收費制度實現(xiàn)排他性消費，因此私人不愿提供，也不適合由私人提供。同時，純公共產(chǎn)品非排他性與非競爭性的特征，導致自愿合作機制和市場調(diào)節(jié)配置機制失靈，只能由政府介入。[7]政府應(yīng)當作為一類疫苗的提供主體，為疫苗服務(wù)付費，并進行管理。一類免費疫苗的生產(chǎn)和經(jīng)營可以允許其他市場主體參與。政府在提供一類免費疫苗的同時，要克服由于信息不對稱、公共產(chǎn)品外部性和分配公平問題所帶來的弊端，確保疫苗的及時有效供給。

而二類自費疫苗屬于準公共產(chǎn)品。部分疫苗產(chǎn)品具有較高的技術(shù)性要求，企業(yè)的營利空間比較小，私人并不能很好地提供這種疫苗，“長生疫苗事件”就產(chǎn)生了極大的負外部性。因此，應(yīng)加大政府在二類疫苗供給方面的責任。同時，政府也不是萬能的，應(yīng)由政府和消費者共同為二類疫苗付費。僅由政府承擔二類疫苗的供給成本有以下弊端：一是消費者若沒有對二類疫苗付費，容易導致過度使用疫苗，造成有限資源的浪費；二是二類疫苗的研制成本和對生產(chǎn)技術(shù)要求較高，單由政府提供疫苗會導致疫苗供應(yīng)效率低；三是市場信息有滯后性，且信息不對稱以及“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象屢見不鮮。讓市場主體參與二類疫苗的競爭，既可以更好地提高疫苗服務(wù)質(zhì)量，滿足個體需求，又可以有效地規(guī)避因政府供給二類疫苗可能帶來的弊端，如資源浪費、效率低下和分配不公平問題。[8]因此，在二類自費疫苗的生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以讓市場主體參與，采取多樣化的生產(chǎn)方式，通過政府外包、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等政策，引入市場機制。政府和市場主體共同提供疫苗，既能實現(xiàn)民眾對疫苗的平等消費，又發(fā)揮了市場的優(yōu)勢。這不僅能夠?qū)崿F(xiàn)疫苗服務(wù)的目標，也能提高政策實施和資源配置的效率，保證二類自費疫苗的高效供給。

當公共產(chǎn)品的使用者超過公共產(chǎn)品的最大承載能力時，公共產(chǎn)品就具有了私人物品的性質(zhì)；當實際使用者超過該公共產(chǎn)品的計劃使用者人數(shù)時，公共產(chǎn)品的消費就具有排他性和競爭性，其公共性也會隨之消失。[9]疫苗排他性技術(shù)水平的不斷提高是由私人提供疫苗公共產(chǎn)品的技術(shù)前提。政府和私人可以訂立合約，約定由私人管理和提供公共產(chǎn)品，但是政府擁有公共產(chǎn)品的所有權(quán)。在政府的監(jiān)督下，非政府組織也可通過公開投標取得某項公共產(chǎn)品的特許專利經(jīng)營權(quán)，獲得政府的經(jīng)濟補貼和資助。消費者的消費能力參差不齊，政府對消費者也應(yīng)當給予其適當?shù)呢斦a貼；對于那些有較弱非競爭性的物品，政府要加強對其價格的監(jiān)管。政府與私人訂立合約時也須關(guān)注市場準入、政府管制、正確處理合同的完備性、關(guān)注社會弱勢群體等情形，發(fā)揮政府與私人部門合作的利益最大化和市場調(diào)配的穩(wěn)定性。

四、由疫苗供給產(chǎn)生的風險之分配解析

疫苗供給過程中面臨著各種各樣的風險，各個階段風險各不相同。應(yīng)該如何識別風險？這些風險又應(yīng)該由誰承擔？如何制定風險分配方案？這些都是目前社會最為關(guān)注、也是急需解決的問題。

（一）疫苗供給的風險分配原則

疫苗提供過程中要確定風險的承擔主體，同時要明確風險的內(nèi)容有：哪些風險由政府承擔，哪些風險由私人承擔，哪些由政府和私人共同承擔，哪些由政府和消費者共同承擔，哪些風險可以轉(zhuǎn)移給第三方保險公司，等等。政府要明確風險分配方案，進而明確各方主體的責任，激勵各方主體做好風險分擔工作。[10]

1.風險與收益相匹配的原則。

獲得相應(yīng)利潤就要承擔相應(yīng)風險是市場活動的基本規(guī)律。作為純公共產(chǎn)品的一類免費疫苗，只能由政府提供，以實現(xiàn)社會福利的最大化。因此，此類疫苗供給所產(chǎn)生的風險應(yīng)由政府承擔。當然，政府或消費者也可以通過購買保險，將其風險轉(zhuǎn)移給保險公司。二類疫苗因可以對其收費，私人參與其生產(chǎn)、經(jīng)營后可以從中獲利，因此，除了政府之外，私人也應(yīng)承擔二類疫苗供給中的風險，特別是生產(chǎn)中的質(zhì)量分險、流通中的儲存風險。保險公司收取了保險費，當合同范圍內(nèi)的風險發(fā)生時，其也應(yīng)依據(jù)保險合同承擔風險。

2.明確風險承擔的責任原則。

明確疫苗風險責任承擔主體的關(guān)鍵在于該主體應(yīng)承擔什么責任。我國的《疫苗法》對于風險承擔責任分配問題并沒有加以明確，需加以完善。過錯責任原則是通行的，無論是一類免費疫苗，還是二類自費疫苗，只要該主體存在過錯便應(yīng)該承擔其相應(yīng)的責任，分擔相應(yīng)的風險，政府、私人甚至消費者都不能例外。無過錯責任原則要求風險承擔主體沒有過錯也要承擔責任。因為一類疫苗是由政府提供的，消費者基于對政府的信賴接種了疫苗；而消費者自身的風險承擔能力較低，當風險發(fā)生時，如果政府不分擔風險，所將損害政府威信、降低國民對政府的信心，因此，政府對一類疫苗供給所產(chǎn)生的風險應(yīng)承擔無過錯責任。而二類自費疫苗由私人生產(chǎn)或經(jīng)營，當其所提供的疫苗對消費者造成人身或財產(chǎn)損失時，私人應(yīng)承擔無過錯責任。保險公司則根據(jù)訂立的合同承擔合同責任。

3.遵循效率與公平原則。

在一類免費疫苗供給過程中，政府能有效預測防止和控制風險，能通過宏觀調(diào)控降低損失，此時應(yīng)將風險分配給政府承擔。在二類疫苗供給過程中所產(chǎn)生的風險分配中，私人參與市場競爭，在疫苗提供中獲得收益，且其能科學預判風險，在風險承擔方面方便且有效，此時可以將風險分配給私人。但是將風險分配給私人并不意味著政府就不要承擔風險，政府作為疫苗的所有者也要分擔相應(yīng)的風險。

（二）疫苗供給中的風險因素及其特點

疫苗研制、生產(chǎn)、流通、接種、監(jiān)督的全過程中都可能面臨影響疫苗正常供給的或相關(guān)主體利益的風險因素。這些因素包括疫苗研發(fā)期間的財政因素、疫苗生產(chǎn)質(zhì)量因素、疫苗接種風險等。這些因素的特點主要體現(xiàn)在以下三個方面:

1.階段性。

疫苗的有效供給并非一蹴而就，需要經(jīng)歷研制、生產(chǎn)、流通、接種等各個階段。疫苗供給的風險存在于整個過程中，各個階段所面臨的風險不盡相同：在研制階段的成本風險，在生產(chǎn)階段的風險，在流通環(huán)節(jié)的存儲、運輸風險，接種環(huán)節(jié)的生命健康風險，等等。

2.復雜性。

疫苗的專業(yè)性和技術(shù)性較強，從研制到接種的周期長，且公眾接種后受到病毒變異、個體消費者體質(zhì)差性的影響，存在諸多不確定因素和突發(fā)情況。各個階段或不同情形下的風險因素之間又具有一定的關(guān)聯(lián)性，主體對風險難以把控，風險因素具有復雜性。

3.不穩(wěn)定性。

疫苗提供過程中各風險因素發(fā)生的概率、風險范圍、損害結(jié)果等都難以掌控，某些預測的風險可能不會發(fā)生，而有些未預測到的風險卻可能發(fā)生，即風險因素具有不穩(wěn)定性。

（三）疫苗供給過程中的風險分擔主體

為了確保免費疫苗和自費疫苗的分配都能更加科學合理，根據(jù)各個主體的自身風險控制能力、承受能力以及其在生產(chǎn)或供給環(huán)節(jié)中是否存在過錯等標準，確定疫苗供給中的風險分擔主體就顯得十分重要。疫苗供給過程中承擔風險的主體主要有幾下幾類：

1.政府。

政府注重社會經(jīng)濟效益，在做出相關(guān)的決策時主要考慮疫苗提供所帶來的社會的福利并利用提供擔保、財政補貼等方式來支持社會經(jīng)濟效益。政府作為疫苗的所有者和提供者，在疫苗提供過程中充當著“運動員”和“裁判員”的雙身份，既提供一類免費疫苗又要監(jiān)督私人提供二類疫苗的行為。

2.私人。

私人與政府訂立合約進行疫苗生產(chǎn)、經(jīng)營的同時，要受到政府的監(jiān)管。政府應(yīng)選擇實力強、信譽好、具有相應(yīng)資質(zhì)的私人并賦予其特許經(jīng)營權(quán)。私人具有保證生產(chǎn)質(zhì)量合格、不危害人們身體健康的疫苗的義務(wù)，接受政府與社會的監(jiān)督，若其違反法律法規(guī)將承擔責任，受到懲罰。

3.保險公司。

當政府和私人部門都不愿意承擔風險時，保險公司可作為風險的承擔方。通過事先訂立保險合同，在疫苗風險發(fā)生并造成財產(chǎn)損失時，保險公司可憑借自身雄厚的財力和良好的社會信譽為疫苗做擔保。政府、私人和消費者也可以依據(jù)保險合同，請求保險公司承擔相應(yīng)的保險責任，從而實現(xiàn)風險的分化以及轉(zhuǎn)移。保險公司做擔保有利于消除政府與私人的顧慮，促進政府與私人的高效合作，有效提供疫苗。

4.消費者。

消費者作為疫苗的接種者，在享受著疫苗帶來的福利的同時，也負有誠實告知義務(wù)和避免浪費的義務(wù)。如果消費者違反相應(yīng)義務(wù)也要承擔相應(yīng)的責任。

總之，因為疫苗有不同的類型，“一刀切”的風險分配方式是不可行的，應(yīng)當遵循風險與收益相匹配的原則和效率與公平原則，識別疫苗的風險因素，明確疫苗供給的主體，科學合理制定疫苗供給中的風險分配方案，促進疫苗的有效供給。一類免費疫苗產(chǎn)生的風險原則上分配給政府；但其他經(jīng)濟主體有過錯或者可以通過合同轉(zhuǎn)移給其他主體時，可以分配給其他經(jīng)濟主體。二類自費疫苗可以根據(jù)收益與風險相當原則和過錯原則，將風險分配給私人、保險公司甚至消費者個人，還可以根據(jù)主體的抗風險能力差異和效率與公平原則分配給政府。

五、總結(jié)

疫苗使人們的疾病得到有效的預防，疫苗的有效供給和其所產(chǎn)生的風險分配是在疫苗使用中最重要的問題之一。一類免費疫苗屬于純公共產(chǎn)品，因其非排他性和非競爭性應(yīng)當由政府提供，原則上也應(yīng)由政府承擔此類疫苗產(chǎn)生的風險，只有在其他經(jīng)濟主體存在過錯的情況下才能將風險轉(zhuǎn)移出去。二類自費疫苗屬于準公共產(chǎn)品，由于其對生產(chǎn)技術(shù)的要求較高以及政府供給的局限性，政府可以通過訂立合同或賦予特許經(jīng)營權(quán)等形式允許私人生產(chǎn)或提供二類疫苗，同時政府要加強監(jiān)管。在風險分配方面，要根據(jù)風險與收益相匹配原則、效率與公平原則，科學合理地將風險分配給各方主體，最終實現(xiàn)疫苗資源科學、合理、高效的管理和供給。