殷文潔

（鐵道警察學(xué)院 治安學(xué)系，河南 鄭州 450053）

黨的十九屆四中全會(huì)把“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”寫入了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是治理體系格局的又一次重大創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)市一級(jí)承上啟下的樞紐作用，市級(jí)層面的社會(huì)治理在國家治理格局中承擔(dān)了更為重要的職責(zé)。隨著水域治安形勢(shì)的不斷變化，構(gòu)建立體化水域治安防控體系是保障水域地區(qū)社會(huì)治安秩序、減少案件發(fā)生、提升人民群眾安全感、增強(qiáng)社會(huì)治安防控整體能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。立體化水域治安防控體系在保護(hù)水域及周邊安全方面起著重要作用，但目前在觀念轉(zhuǎn)變、機(jī)制構(gòu)建等方面仍存在一些問題，其應(yīng)在國家加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中不斷完善。

一、概念厘定

（一）市域社會(huì)治理現(xiàn)代化

2018年6月，在延安干部學(xué)院舉辦的全國新任地市級(jí)黨委政法委書記培訓(xùn)示范班的開班儀式上，“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”首次被提出并見于公開報(bào)道。之后，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化多次在國家文件中被提及。2020年11月，習(xí)近平對(duì)平安中國建設(shè)作出重要指示，再次強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，深化平安創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)基層組織、基礎(chǔ)工作、基本能力建設(shè)，全面提升平安中國建設(shè)科學(xué)化、社會(huì)化、法治化、智能化水平，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感［1］。

在國家治理體系建設(shè)和完善的征途上，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為又一切入點(diǎn)和突破口，也是社會(huì)治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的落地途徑，是國家和諧穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安的保障。自“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”這一概念被提出之后，各地掀起了市域社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)的浪潮，也有眾多學(xué)者投入市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的研究當(dāng)中。在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景下討論水域治安防控體系的構(gòu)建，首先需要科學(xué)地界定市域社會(huì)治理的概念和內(nèi)涵，這是研究的邏輯起點(diǎn)，也是研究的關(guān)鍵。

要界定市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，首先要明確“市域”和“社會(huì)治理”。綜觀眾多學(xué)者對(duì)市域的界定，大體分為兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為“市”與“村”相對(duì)應(yīng)，“市域”主要指城市中的各個(gè)區(qū)。這種理解易把概念狹窄化。另一種觀點(diǎn)從“市”的行政級(jí)別來探討，“市域”是指地級(jí)及以上“市”的行政區(qū)劃范圍。因?yàn)榈丶?jí)以上“市”具有更大的政策制定自主空間，具有更厚實(shí)的解決問題的資源基礎(chǔ)，能夠統(tǒng)籌更多的資源力量，擁有更豐富的解決問題的能力和手段，且具有一定的自主創(chuàng)新探索空間和回旋余地。這一級(jí)別的市域具有相對(duì)完備的社會(huì)治理體系，在國家治理體系中能夠發(fā)揮承上啟下的樞紐作用［2］。社會(huì)治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對(duì)國家治理中的社會(huì)問題，完善社會(huì)福利，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程［3］。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化可以界定為地級(jí)及以上行政區(qū)運(yùn)用現(xiàn)代化的治理理念、能力、方式、體系等推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域事務(wù)由傳統(tǒng)型治理方式向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，從而不斷達(dá)到科學(xué)、系統(tǒng)的過程。

（二）立體化水域治安防控體系

“社會(huì)治安防控體系”始見于2001年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見》。經(jīng)過多年探索，眾多學(xué)者從不同視角對(duì)社會(huì)治安防控體系進(jìn)行了研究，也對(duì)治安防控體系的內(nèi)涵進(jìn)行了界定。本研究認(rèn)為社會(huì)治安防控體系是以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和提升公眾對(duì)社會(huì)的安全感為目標(biāo)，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，依靠社會(huì)力量，充分調(diào)動(dòng)各種資源，通過防控網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)而形成的預(yù)防和控制違法犯罪的系統(tǒng)性工程?！傲Ⅲw化”是指在二維圖像中添加一個(gè)方向向量，這個(gè)方向向量能使二維圖像發(fā)生變化，使其從平面性向空間性發(fā)展的過程。在治安防控中，立體化包含多維度、多手段、多層次的含義［4］，主要體現(xiàn)為主體的多元化、防控對(duì)象的多元化、防控運(yùn)行機(jī)制的多維度、功能的多樣化、防控措施的綜合性、模式的分層性、防控的全過程性和適度性等方面。

一般認(rèn)為“?！敝负Ｑ笙嚓P(guān)的水域，“水”指內(nèi)河、湖泊、港口相關(guān)的水域。從警察業(yè)務(wù)的角度來說，“海上”一般由海警進(jìn)行管理，“水上”一般由水警進(jìn)行管理，兩者業(yè)務(wù)范圍、管理對(duì)象、管理體制、勤務(wù)模式等方面有重大差異。本研究中所界定的水域，僅指內(nèi)河、湖泊、港口。因水域環(huán)境不同，治安特點(diǎn)也各有不同。有航運(yùn)的內(nèi)河，治安問題更為復(fù)雜，涉及環(huán)保、運(yùn)輸?shù)雀黝惏讣?，沒有航運(yùn)的內(nèi)河，治安案件更集中在墜河、浮尸等方面；湖泊的治安問題多集中發(fā)生在游船、湖邊；而港口的治安問題多集中于渡船、輪渡口岸及其周邊場(chǎng)所。立體化治安防控體系的建立也需要結(jié)合不同類型的水域的不同特點(diǎn)進(jìn)行。因此，立體化水域治安防控體系是指以維護(hù)內(nèi)河、湖泊、港口及其周邊區(qū)域的穩(wěn)定和提升公眾對(duì)社會(huì)治安的安全感為目標(biāo)，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，依靠社會(huì)力量，充分調(diào)動(dòng)各種資源，通過防控網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)而形成的多維度、多手段、多層次的預(yù)防和控制違法犯罪的系統(tǒng)性工程。立體化水域社會(huì)治安防控體系的構(gòu)建要針對(duì)水域的治安特點(diǎn)與陸上社會(huì)治安防控相輔相成。

二、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的價(jià)值導(dǎo)向

作為我國改革的一個(gè)方向和途徑，社會(huì)治理和治安防控體系的建設(shè)具有價(jià)值耦合性。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要途徑，也是國家治理體系改革的創(chuàng)新要求。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化為水域治安防控體系的建設(shè)與完善提供了新的啟示和要求，可以從以下幾方面進(jìn)行解讀：

（一）重視市級(jí)樞紐作用，強(qiáng)化社會(huì)治理體制建設(shè)

社會(huì)治理包含社會(huì)治理體制建設(shè)和具體社會(huì)事務(wù)的治理。對(duì)于高層次的治理，一般側(cè)重于治理體制的建設(shè)；對(duì)于低層次的治理，一般側(cè)重于具體社會(huì)事務(wù)的治理。地級(jí)以上的市在國家治理框架內(nèi)處于承上啟下的位置，且擁有一定的地方立法權(quán)，因此，具有更強(qiáng)的轄區(qū)頂層設(shè)計(jì)能力，能夠統(tǒng)籌兼顧區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。

近年來，各地普遍推行“省直管縣”“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的管理體制改革。在這種政策下，雖然推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，卻弱化了中心城市的輻射帶動(dòng)作用。同時(shí)，在日常行政事務(wù)治理中，經(jīng)常出現(xiàn)治理主體各自為政的情況，部門之間橫向協(xié)調(diào)成本大、難度大，大大降低了社會(huì)治理的效果。條塊分割的管理方式對(duì)社會(huì)治理分管領(lǐng)域起到了突出作用，但與此同時(shí)，也引發(fā)了治理政策、服務(wù)資源的碎片化，加大了基層工作的負(fù)擔(dān)。

市域社會(huì)治理的“市域”包含行政區(qū)劃內(nèi)的城市和鄉(xiāng)村，把城市社會(huì)治理和鄉(xiāng)村社會(huì)治理融為一體，是一個(gè)完整的治理單元。水域治安防控與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)。從目前全國的水域情況看，不同區(qū)域內(nèi)水域的自然生態(tài)環(huán)境不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差異較大、社會(huì)治理各有特色，立體化水域治安防控體系的建設(shè)隨著社會(huì)生態(tài)的不同呈現(xiàn)出差別。立體化水域治安防控體系的建立和完善不僅需要牽頭部門具有完備的行政權(quán)限、政策的制定和執(zhí)行的力度，并且能夠統(tǒng)籌和整合區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方優(yōu)勢(shì)資源。而市域一級(jí)正好能夠發(fā)揮此種樞紐作用，且能有效避免政策制定和執(zhí)行中“上熱中溫下冷”的問題，使治理效果精準(zhǔn)落地。因此，立體化水域治安防控體系的建立應(yīng)該立足市域?qū)蛹?jí)，并在社會(huì)治理的視角下不斷建設(shè)完善。無論是從當(dāng)前社會(huì)治理體制改革的現(xiàn)實(shí)問題、市域治理的優(yōu)勢(shì)還是水域治安防控的現(xiàn)狀來看，市域社會(huì)治理都有鮮明的體制導(dǎo)向。這本是社會(huì)治理的應(yīng)有之義，也為水域治安防控體系的建設(shè)與完善提供了方向。

（二）構(gòu)建社會(huì)治理共同體，打造協(xié)同化治理方式

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要求堅(jiān)持多元主體協(xié)同治理，并以“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”為共同目標(biāo)，在縱向不同層級(jí)政府、橫向各部門、各治理主體之間積極打造權(quán)責(zé)明晰、上下協(xié)作、多方參與的治理體系，從而最大限度形成治理合力。具體來說：

一是多元社會(huì)治理主體應(yīng)任務(wù)共建。社會(huì)治理體系構(gòu)建的目的還是要落實(shí)治理目標(biāo)，否則將形同虛設(shè)。市域社會(huì)治理行動(dòng)共同體的形成需要黨委切實(shí)發(fā)揮總攬全局、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方的引領(lǐng)作用，形成上下貫通、聯(lián)動(dòng)融合、集約高效的縱向社會(huì)治理鏈條。強(qiáng)化政府管理社會(huì)、服務(wù)群眾、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，勇于承擔(dān)社會(huì)治理的引領(lǐng)作用。強(qiáng)化社會(huì)組織維護(hù)公共利益、參與社會(huì)公共事務(wù)的公共責(zé)任意識(shí)、強(qiáng)化公民在社會(huì)治理中參與者的角色地位，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理各方主體的協(xié)同共治。各方主體應(yīng)通力協(xié)作、共同完成社會(huì)事務(wù)的治理。同時(shí)，通過強(qiáng)化黨委的領(lǐng)導(dǎo)力、政府部門的執(zhí)行力、社會(huì)組織的自組織力、公眾的參與力，形成強(qiáng)大的市域社會(huì)治理合力，推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。這種多元主體協(xié)同共建的工作模式正是水域治安防控本應(yīng)具備的。

二是多元社會(huì)治理主體應(yīng)責(zé)任共擔(dān)。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化推動(dòng)社會(huì)治理體系從“國家管理”向“國家治理”的轉(zhuǎn)型，在此過程中要求多方主體的共同參與，并在治理體系中充當(dāng)特定的角色，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在當(dāng)前的國情下，各級(jí)政府仍是社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)者、擔(dān)當(dāng)者，處在核心位置，他們的責(zé)任仍需要通過法定化的形式予以明確，避免出現(xiàn)推諉責(zé)任、胡亂作為的現(xiàn)象。同時(shí)，要積極搭建公眾參與的平臺(tái)，為其他社會(huì)治理主體提供參與載體與渠道，明確參與主體在治理體系中的角色定位，從而調(diào)動(dòng)其積極性與主動(dòng)性。立體化水域治安防控體系更是如此，公安機(jī)關(guān)在其中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但治安防控也是全社會(huì)共同的責(zé)任。

三是多元社會(huì)治理主體應(yīng)利益共享。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)要求把人民利益放在第一位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體利益共享，需要運(yùn)用法治和制度保障社會(huì)公共利益，化解社會(huì)各方利益的沖突，將社會(huì)治理的效能更加廣泛、更加公平地惠及各方社會(huì)治理主體，讓人們感受到市域社會(huì)治理現(xiàn)代化帶來的效能，從而產(chǎn)生認(rèn)同感，進(jìn)一步激發(fā)對(duì)社會(huì)協(xié)同治理的支持度、滿意度和參與度，這也是實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)生動(dòng)力。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的協(xié)同治理理念為水域治安防控體系的構(gòu)建提供了主體動(dòng)力。水域治安防控體系本身也強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化格局，其本身的特殊性決定了需要除政府以外其他社會(huì)主體的參與。

（三）充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的作用，實(shí)現(xiàn)更高的社會(huì)治理效能

數(shù)字化、智能化的治理方式是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的題中之義，提高社會(huì)治理的智能化水平是黨的十九大提出的新時(shí)期社會(huì)治理的發(fā)展路徑及方向。市域處于行政架構(gòu)的中間區(qū)域，具有縣域無法具備的科技創(chuàng)新人才，這為數(shù)字化現(xiàn)代科技推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，市域所處的層級(jí)具有最優(yōu)治理半徑和最大政策邊際效應(yīng)，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾最有效的治理層級(jí)。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要求充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的科技支撐作用，重構(gòu)橫向各治理主體之間、縱向上下級(jí)之間的信息傳遞方式，實(shí)現(xiàn)各信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)開放共享、互通互聯(lián)，從而提升決策的科學(xué)化、治理的精準(zhǔn)化和公共服務(wù)的高效化。

但與此同時(shí)，數(shù)字化治理需要一定的治理層級(jí)和治理規(guī)模才能發(fā)揮大數(shù)據(jù)的輔助研判作用。目前，縣域及其以下的所謂數(shù)字化治理大多都只是借助監(jiān)控技術(shù)實(shí)施社會(huì)管控。特別是對(duì)于農(nóng)村區(qū)域來說，公共事務(wù)的體量較小，并且大多為熟人社會(huì)，通過口口相傳、鄰里互助等方式就可以將社會(huì)治理的絕大多數(shù)信息實(shí)現(xiàn)共享。從理論上講，大數(shù)據(jù)能夠發(fā)揮輔助決策、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判的作用是因?yàn)橹行臉O限定理在統(tǒng)計(jì)推斷中的重要作用。但是，這需要大量的數(shù)據(jù)作為支撐，如若數(shù)據(jù)量較低，推斷的誤差也較大，當(dāng)數(shù)據(jù)少到一定程度時(shí)，單個(gè)數(shù)據(jù)的偏差極易導(dǎo)致截然相反的推斷結(jié)果。因此，數(shù)字化治理應(yīng)該在市域這個(gè)層級(jí)上搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)及信息采集系統(tǒng)。

對(duì)于水域治安防控來說，也存在同樣的問題，省域和市域無論在自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是文化傳統(tǒng)等方面都差距很大。水域治安防控的研判如果按照全省大數(shù)據(jù)的平均值和標(biāo)準(zhǔn)差來輔助研判決策，很可能做出跟各地的實(shí)際情況都有較大偏差的決策。因此，在市域這個(gè)層面建立立體化水域治安防控體系對(duì)于發(fā)揮大數(shù)據(jù)輔助決策和提高社會(huì)治理效能是最好的選擇?？梢哉f市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)化治理為水域治安防控體系的建設(shè)和完善提供了良好的技術(shù)指導(dǎo)。

三、立體化水域社會(huì)治安防控體系建設(shè)審視

受地理因素的影響，各城市水域大小、特征、治安管轄范圍各不相同。但是總體而言，水域流動(dòng)性大、點(diǎn)多線長(zhǎng)、管理難度大。因此，整體治安形勢(shì)呈現(xiàn)出公共安全風(fēng)險(xiǎn)多樣化、風(fēng)險(xiǎn)隱患多、犯罪活動(dòng)隱蔽復(fù)雜、侵財(cái)和浮尸等案件突出且處理難度大的特點(diǎn)［5］。近年來，各地公安機(jī)關(guān)為了維護(hù)水上治安秩序，已經(jīng)建立了初步的水域社會(huì)治安防控體系，但仍存在一定的問題需要改進(jìn)。

（一）水域治安防控中治理意識(shí)淡薄

習(xí)近平總書記就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系，努力建設(shè)更高水平的平安中國，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾安全感［6］。但是，目前在水域治安防控體系的建設(shè)中，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)治理方法手段陳舊、粗放，還未形成從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”的思想觀念。

我國幅員遼闊，各地區(qū)水域情況也各不相同，但水域治安管理大都涉及多家執(zhí)法單位，包括海關(guān)、邊防、水利、環(huán)保等部門。各部門從自身職能角度對(duì)水域進(jìn)行管理，但對(duì)于水域治安防控并未放到應(yīng)有的高度，總認(rèn)為是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。一般而言，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著打擊犯罪、維護(hù)穩(wěn)定的職責(zé)，但實(shí)際上水域的治安防控體系僅靠公安機(jī)關(guān)單個(gè)部門是難以推動(dòng)的。立體化水域治安防控體系的建立是一項(xiàng)綜合性非常強(qiáng)的系統(tǒng)工作，不僅需要行政部門的積極參與，也離不開社會(huì)組織和公民的參與。目前，作為治理主體的一部分，涉水企業(yè)組織、涉水公共組織及涉水相關(guān)人員并未形成參與水域治理的意識(shí)，對(duì)水域治安的關(guān)注度和參與度不高。

另外，公安機(jī)關(guān)自身對(duì)立體化水域治安防控體系的建設(shè)認(rèn)識(shí)也尚未到位，存在重打擊輕防范的思想，認(rèn)為立體化治安防控體系的建設(shè)難度大、投入大、見效慢，開展治安防控的動(dòng)力不足。由于水域治安管理的歷史原因，特別是通航的水域地區(qū)，水域治安管理涉及地方水警公安機(jī)關(guān)、航運(yùn)公安機(jī)關(guān)、港口公安機(jī)關(guān)等多家部門。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在“各守自家田”的情況，對(duì)立體化水域治安防控體系的建設(shè)重視程度不同，也尚未形成合力。

（二）多元主體參與機(jī)制尚未完全建立

多元主體參與是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本方式。水域治安管理本身涉及的管理部門較多，包括水利、公安等單位。但各單位往往在自己的職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使管理權(quán)，存單位間管轄分工不明，缺乏必要的溝通和協(xié)作，各自為政，并未形成整體統(tǒng)一、有機(jī)聯(lián)動(dòng)的協(xié)作模式。目前，公安機(jī)關(guān)和政府其他部門的聯(lián)動(dòng)往往是根據(jù)上級(jí)的統(tǒng)一部署和要求，以專項(xiàng)任務(wù)和臨時(shí)性任務(wù)為主。有些地方雖然以多種形式建立了水上聯(lián)席會(huì)議的制度，但仍存在運(yùn)行不暢、合力不強(qiáng)等問題。

同時(shí)，涉水管理的公安機(jī)關(guān)也呈分散狀態(tài)，分別隸屬不同的部門。地方水上公安機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)厥d的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)維護(hù)本地區(qū)水域及岸邊的治安秩序、船舶治安管理等。各地根據(jù)水域?qū)嶋H情況不同也存在和陸上公安機(jī)關(guān)合署辦公的情況。航運(yùn)公安機(jī)關(guān)隸屬交通運(yùn)輸部公安局，負(fù)責(zé)保障水運(yùn)的安全秩序。港口公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)所轄港區(qū)、港口、碼頭等的治安管理。各類公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，不同序列公安機(jī)關(guān)在同一水域內(nèi)履行相似的職能，從警務(wù)建設(shè)來看，重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)都造成巨大浪費(fèi)。同時(shí)，航運(yùn)公安機(jī)關(guān)與地方水上公安機(jī)關(guān)涉及對(duì)水上企業(yè)、港口、碼頭、船舶的治安管理及消防執(zhí)法，案件辦理、管轄、處置以及警衛(wèi)安保工作等各項(xiàng)公安管理事權(quán)存在爭(zhēng)議，特別是以消防管理突破治安管理尤為突出。由于不同行政體系公安機(jī)關(guān)掌握的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、尺度和處罰幅度不一，導(dǎo)致“一江兩治”“多頭管理”的現(xiàn)象突出。在政府組織內(nèi)部，很難形成順暢的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，多元主體對(duì)水域治安的共治尚未形成，這給立體化水域治安防控體系的建立帶來諸多不便。

另外，因?yàn)楣芾眢w制不同，水上治安防控的群眾自治性組織無法依靠街道委員會(huì)、村委會(huì)等，只能以管轄流域?yàn)榛A(chǔ)，將周邊涉水單位和鄰近居民或村民組織起來，成立水域巡防小組等各種形式的群防組織。但是，目前對(duì)于社會(huì)組織的培育力度不夠，涉水組織及相關(guān)人員參與治安防控的意愿不高，甚至認(rèn)為治安防范僅僅是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。鑒于上述種種問題，目前水域治安聯(lián)防機(jī)制仍需不斷完善，從而形成治安防控的群防群治網(wǎng)絡(luò)。

（三）水域治安防控治理基礎(chǔ)薄弱

水域治安防控體系中治理基礎(chǔ)薄弱表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是防控體系的基層基礎(chǔ)工作比較薄弱?；鶎踊A(chǔ)工作在提升水域治安防控體系的現(xiàn)代化水平方面發(fā)揮著重要作用。目前，一些涉水公安機(jī)關(guān)的民警在對(duì)涉水企業(yè)、居民進(jìn)行法制安全教育、基礎(chǔ)信息采集、流動(dòng)人口管控、技防措施落實(shí)等方面依舊存在流于形式、敷衍應(yīng)付等問題。同時(shí)，水域治安點(diǎn)多線長(zhǎng)，管控難度大。特別是在船舶通航量大、治安相對(duì)復(fù)雜的水域，應(yīng)當(dāng)加大水域的機(jī)動(dòng)巡邏，并設(shè)置治安卡口，但是，目前巡邏警力難于滿足實(shí)際需要，防控網(wǎng)不夠嚴(yán)密，與陸上治安防控網(wǎng)的銜接也存在漏洞。

二是水域治安的警務(wù)保障有限。一方面，因?yàn)樗现伟补ぷ鞯奶厥庑?，日常?jīng)費(fèi)開支較大。以公安艇巡邏為例，不算日常維護(hù)的費(fèi)用，僅油耗就是一般陸上巡邏汽車的50倍左右。同時(shí)，水上治安對(duì)船舶、警械等均有特殊要求，而這些警務(wù)設(shè)施投入大、見效慢，很多地方財(cái)政僅能夠支撐日常開支，難以保障專用巡邏艇、專用船舶碼頭等裝備設(shè)施建設(shè)。另一方面，水上警察的裝備配備專業(yè)程度不夠。目前，水上警察的裝備配備并沒有統(tǒng)一的配備標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。不論是在船上作業(yè)的民警制服、救生衣，還是救生艇等各種水上作業(yè)工具及警械，均沒有國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地自行設(shè)計(jì)、自行配發(fā)，因此，地區(qū)差異性較大，整體配發(fā)較為短缺。

三是民警的自身素質(zhì)亟待提高。在水域治安防控體系的建設(shè)中，雖然多元治理主體均發(fā)揮重要的作用，但以目前我國的國情來說，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，其中最重要的部門就是公安機(jī)關(guān)。因此，水警的自身素質(zhì)直接影響治安防控能力。水警這個(gè)警種對(duì)民警的自身素質(zhì)要求較高，不僅要求其能夠獨(dú)立完成陸上警察的各種勤務(wù)工作，而且要求民警具備不能暈船、會(huì)船舶駕駛、熟悉航道、會(huì)游泳等基本能力素質(zhì)。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，水上公安機(jī)關(guān)普遍存在編制少、人員老齡化、素質(zhì)偏低等情況，尤其是具有船舶駕駛、輪機(jī)、信息技術(shù)等專業(yè)能力的警力普遍短缺。同時(shí)，因?yàn)樗瘜I(yè)素質(zhì)的特殊性，目前還未建立專門的人才培養(yǎng)體系，這不僅影響水上公安機(jī)關(guān)在多元治理主體中主導(dǎo)作用的發(fā)揮，也是水上治安防控體系建設(shè)的又一困境。

（四）水域治安防控技術(shù)支撐力不足

市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化離不開科技的支撐，立體化水域治安防控體系的建設(shè)逐漸完善升級(jí)也需要科技的助力，需要逐步通過數(shù)據(jù)分析、情報(bào)研判來主導(dǎo)警務(wù)。近年來，水域治安防控體系在信息化方面不斷更新完善，但是在技術(shù)手段應(yīng)用和信息化水平建設(shè)上各地發(fā)展并不均衡。不僅區(qū)域間建設(shè)水平差距較大，而且在同一地區(qū)不同地域差距也較為明顯?？傮w而言表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是硬件設(shè)備更新較慢。當(dāng)今社會(huì)技術(shù)發(fā)展日新月異，各類硬件軟件不斷更新?lián)Q代。水域治安的特殊性表現(xiàn)為投入大、消耗大，以科技支撐立體化水域治安防控體系的建設(shè)需要更多的資金，各地因?yàn)楦鞣N原因，給予水域治安的經(jīng)費(fèi)無法及時(shí)更換現(xiàn)有的各項(xiàng)設(shè)備，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者縣級(jí)以下地區(qū)，以當(dāng)?shù)貙?shí)際的經(jīng)濟(jì)水平和治理能力很難承受如此龐大的開支，從而限制了水域治安防控效果。

二是數(shù)據(jù)應(yīng)用范圍較窄。水域治安防控的技術(shù)設(shè)備種類繁多，但仍以監(jiān)控?cái)z像為主。目前，根據(jù)地域不同，受區(qū)域、經(jīng)費(fèi)等多方面限制，部分水域的監(jiān)控?cái)z像仍有與陸上公安機(jī)關(guān)共用的情況。水域大多數(shù)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)使用效率偏低，僅用于對(duì)違法犯罪的證據(jù)或線索的查找，并沒有發(fā)揮大數(shù)據(jù)的實(shí)際效果。

三是部門間數(shù)據(jù)壁壘并未打破。水域執(zhí)法管理單位眾多，各部門管理交叉、數(shù)據(jù)分散，重復(fù)采集信息情況屢見不鮮。人員、貨物、船舶等涉水信息分散在不同的行政部門，且各部門間信息系統(tǒng)不兼容、不關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信息共享技術(shù)難度較大。同時(shí)，水域公安缺乏情報(bào)信息中心，高效、權(quán)威、準(zhǔn)確的研判中心尚未建成，難以發(fā)揮情報(bào)支撐決策、預(yù)警的作用，對(duì)于水域治安防控的促進(jìn)作用難以發(fā)揮。

四是高端技術(shù)人員匱乏。一方面，尖端技術(shù)人員很難進(jìn)入公安機(jī)關(guān)。以目前公安機(jī)關(guān)的招錄方式，能夠從事數(shù)據(jù)處理、分析進(jìn)行大數(shù)據(jù)研判的專業(yè)人員很難通過招考進(jìn)入公安隊(duì)伍。同時(shí)，此種技術(shù)人員在公安機(jī)關(guān)和公司企業(yè)的收入與待遇有一定的差距，大多數(shù)畢業(yè)生或從業(yè)者都會(huì)優(yōu)先選擇進(jìn)入公司企業(yè)從事專門的研究或研發(fā)，進(jìn)入公安隊(duì)伍的意愿不強(qiáng)。另一方面，在公安機(jī)關(guān)具有一定專業(yè)技術(shù)的人員大多會(huì)被安排在網(wǎng)安、刑偵等技術(shù)能力較強(qiáng)的部門，其他部門普遍缺乏具有高水平的數(shù)據(jù)管理能力的民警，水警亦是如此。

四、立體化水域治安防控體系完善路徑

構(gòu)建和完善立體化水域治安防控體系是新形勢(shì)下推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要載體，也是平安中國的支柱工程之一。立體化水域治安防控體系的建設(shè)不是簡(jiǎn)單的防控措施的疊加，也不是隨意的機(jī)制體制的搭建，而是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的復(fù)雜工程。應(yīng)結(jié)合市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求，針對(duì)水域治安的問題和特點(diǎn)制定長(zhǎng)期和近期建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)規(guī)劃、精準(zhǔn)建設(shè)，鑒于水域治安防控體系目前存在的一些問題，結(jié)合當(dāng)前各地水上公安機(jī)關(guān)的工作實(shí)際，可以從以下幾個(gè)方面來解決：

（一）轉(zhuǎn)變治理理念、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)籌規(guī)劃

一是突出社會(huì)治理的理念，推進(jìn)立體化水域治安防控體系的創(chuàng)新。在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過程中，立體化水域治安防控體系的建設(shè)應(yīng)該拓展思路，遵循社會(huì)治理的規(guī)律、突出社會(huì)治理創(chuàng)新。立體化水域治安防控體系的建設(shè)屬于社會(huì)工程，需要綜合施策、協(xié)作配合，僅靠一個(gè)區(qū)域、一個(gè)部門、一個(gè)群體單打獨(dú)斗是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。水域治安涉及的單位部門非常廣泛，有行政部門、涉水企事業(yè)單位、社會(huì)組織、涉水居民等。因此，需要各方主體都強(qiáng)化全局觀念，從原來的“管理”思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼崩砟?，?shí)現(xiàn)治理力量的聯(lián)動(dòng)融合。只有將市域社會(huì)治理理念真正融入，才能真正做到力量統(tǒng)籌、資源共享、相互協(xié)作，水域治安防控體系的建設(shè)才能真正防范問題，解決群眾身邊的治安問題。

二是以市域?yàn)榱⒆泓c(diǎn)，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、共管共治的“大防控”格局。我國幅員遼闊，各地水域分別呈現(xiàn)不同的地域特點(diǎn)，區(qū)域間差距較大，區(qū)域內(nèi)同質(zhì)性較強(qiáng)。立體化水域治安防控體系的建立應(yīng)當(dāng)立足市域這個(gè)層面。市域?qū)蛹?jí)處在國家體制架構(gòu)的中間層級(jí)，擁有足夠的引領(lǐng)能力，能夠統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的發(fā)展、協(xié)調(diào)資源的合理調(diào)配，且能夠貼合區(qū)域的水域特征制定治安防控的整體方案，能夠避免更高層級(jí)構(gòu)建水域治安防控體系的過于原則性、缺乏操作性的虛空機(jī)制，又不至于受限于較低層次的無力實(shí)施的尷尬境地。同時(shí)，在立體化水域治安防控體系的構(gòu)建中，應(yīng)充分發(fā)揮黨委政府的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各方并制定切實(shí)可行、具有前瞻性的治安防控意見，落實(shí)水域防控專項(xiàng)資金保障，調(diào)動(dòng)各部門參與治安防控的積極性，從而打破“水域治安防控就是公安一家之責(zé)”的觀念。當(dāng)然，公安機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮在水域治安防控中的主力作用，增強(qiáng)治理主體的協(xié)調(diào)性，切實(shí)履行治安防控的引導(dǎo)職責(zé)。

三是立體化水域治安防控體系的建設(shè)要保持統(tǒng)籌推進(jìn)。以市域?yàn)榱⒆泓c(diǎn)，立體化水域治安防控體系的建設(shè)要納入整個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃，特別是與整個(gè)城市社會(huì)治安防控體系的建設(shè)要相融合，水域治安防控體系與陸上治安防控體系能夠互通互聯(lián)，做到同理念、同部署、同建設(shè)。

（二）加強(qiáng)群防群治，積極構(gòu)建治理機(jī)制

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化以多元主體的參與共治為基本價(jià)值取向。“要充分發(fā)揮社會(huì)協(xié)同作用，堅(jiān)持黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下的多方參與、共同治理，發(fā)揮市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等多方主體在社會(huì)治安防控體系建設(shè)中的協(xié)同協(xié)作、互動(dòng)互補(bǔ)、相輔相成作用?！保?］公眾參與犯罪預(yù)防不僅是需要的，而且是必須的，刑事司法系統(tǒng)能否成功對(duì)付大量的違法犯罪問題，在很大程度上依賴公眾的參與活動(dòng)［8］。立體化水域治安防控體系的建設(shè)同樣離不開社會(huì)各界的共同參與。

一方面，公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極與其他涉水部門聯(lián)系建立聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)制度。在立體化水域治安防控體系的建設(shè)中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該發(fā)揮引領(lǐng)作用，積極與水利、海事、漁業(yè)、航道等涉水單位溝通，通過聯(lián)席會(huì)議、合作平臺(tái)等形式共同研討水上治安的防控工作。在信息、裝備、保障上相互支持、互通信息、相互合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，對(duì)水上治安突出問題進(jìn)行綜合治理整頓，將各種單位的執(zhí)法力量納入立體化水域治安防控體系。通過聯(lián)合行動(dòng)、專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)動(dòng)演練等形式共同維護(hù)水上治安秩序。目前，我國部分城市已經(jīng)推行了水域社會(huì)綜合治理聯(lián)席會(huì)議制度。以連云港為例，連云港公安機(jī)關(guān)水警部門通過與水利等涉水行政單位協(xié)商、互動(dòng)，建立了獅樹閘等4個(gè)水上治安卡口檢查點(diǎn)和云善船閘等6個(gè)警務(wù)室的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制［9］。同時(shí)，還應(yīng)積極與陸上公安機(jī)關(guān)協(xié)作，聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、定期互通信息、溝通治安狀況，聯(lián)合整治水陸交接區(qū)域的突出治安問題，形成水陸公安協(xié)抓共管共同維護(hù)水域治安秩序的治理機(jī)制。

另一方面，積極組織社會(huì)其他力量參與水域治安防控?！熬τ邢蕖⒚窳o限”，公安機(jī)關(guān)作為立體化水域治安防控體系的主導(dǎo)部門，還應(yīng)該積極動(dòng)員其他社會(huì)力量參與治安防控，與涉水單位和涉水人員溝通，使其了解水域治安防控的重要性。樹立水域“大內(nèi)保”的理念，將包括碼頭、裝卸、船廠等各類涉水企業(yè)的內(nèi)保力量組織起來，形成聯(lián)防聯(lián)保防控格局。同時(shí)，大力推進(jìn)公民社會(huì)建設(shè)，讓社會(huì)其他成員也充分了解水域治安防控的內(nèi)容，以志愿者、巡防隊(duì)、觀察員等形式融入這項(xiàng)工作中。為多元共治搭建溝通平臺(tái)，引導(dǎo)廣大群眾利用電腦、手機(jī)等常見移動(dòng)終端提供水域治安信息，切實(shí)提升群眾在水域治安防控工作中的參與度。

（三）增強(qiáng)基層基礎(chǔ)，切實(shí)提升治理能力

治安基層基礎(chǔ)工作是整個(gè)治安防控的根基。只有基層基礎(chǔ)工作做扎實(shí)，才能使整個(gè)防控體系堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固。同時(shí)，治安基層基礎(chǔ)工作也是提升整個(gè)治安防控體系治理能力的核心，水域治安亦是如此。

一要緊抓基礎(chǔ)工作中的關(guān)鍵要素。近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人、財(cái)、物加速流動(dòng)，水路運(yùn)輸空前發(fā)展、社會(huì)生活日益活躍，公共安全隱患也日益突出。海恩法則指出：每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。認(rèn)真剖析事故背后的原因，這些隱患源于我們?cè)谏鐣?huì)治安防控中的管控要素的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。水域治安管控要素主要集中于人、物、事、船等方面。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立水域治安管控要素分類管理機(jī)制，在充分收集各類信息的基礎(chǔ)上，將信息靈活使用在躉船、治安卡口、巡防點(diǎn)等各防控場(chǎng)所，提升基礎(chǔ)信息使用的信度和效度。同時(shí)，提升做群眾工作的能力，加強(qiáng)法制宣傳教育，提升防范意識(shí)。

二要構(gòu)建治安巡防網(wǎng)絡(luò)。立體化水域治安防控體系的重點(diǎn)還是在“防”。水上治安巡防網(wǎng)絡(luò)要以水上巡邏為助力，加大水上巡邏民警的比重，結(jié)合水域治安特點(diǎn)，采取靈活機(jī)動(dòng)的巡邏形式，增大巡邏的覆蓋面和巡邏的密度，圍繞重點(diǎn)部位、重點(diǎn)水域形成全面的巡、堵、控的立體化、全覆蓋的防控網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，水警警力在短時(shí)間內(nèi)難以得到充分的補(bǔ)充，但是可以引導(dǎo)水上救援隊(duì)、游泳愛好者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織積極參與治安防控，也可組建輔警隊(duì)伍，提升社會(huì)力量的專業(yè)化程度。

三要優(yōu)化水警勤務(wù)模式。水上公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、充實(shí)一線警力，科學(xué)調(diào)配警力，將有限的警力放在實(shí)戰(zhàn)需要的地方。在構(gòu)建立體化水域治安防控體系中做到分工不分家，達(dá)到能防、能截、能守、能堵的防控效果。深入分析近年來在本區(qū)域內(nèi)發(fā)生的案件事件，對(duì)水域治安巡邏的重點(diǎn)區(qū)域、頻率、路線，治安卡口船閘盤查量等進(jìn)行科學(xué)周密安排。在保證警力不浪費(fèi)的情況下，做到警力效能的最大量發(fā)揮，構(gòu)建治安卡點(diǎn)、船艇巡邏線、防控面的點(diǎn)線面協(xié)同機(jī)制，為水上治安防控體系做好支撐點(diǎn)。

（四）提升防控技術(shù)，加大治理的科技支持

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化需要發(fā)揮信息引領(lǐng)和科技支撐作用。現(xiàn)代技術(shù)手段與傳統(tǒng)防控方法應(yīng)該互為補(bǔ)充和支撐，二者的緊密結(jié)合可以提升立體化水域治安防控體系的防控能力。

一要提升水上安全防控系統(tǒng)?，F(xiàn)有水域河道監(jiān)控系統(tǒng)已經(jīng)具備了一定的規(guī)模，但是仍然存在圖像清晰度低、監(jiān)控范圍狹窄、環(huán)境適應(yīng)性差、系統(tǒng)功能單一等問題，甚至影響情報(bào)信息比對(duì)研判的開展，進(jìn)而影響水域治安防控體系防控功能的充分發(fā)揮。在立體化水域治安防控體系的建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)不斷推廣應(yīng)用人臉識(shí)別、GIS可視化指揮系統(tǒng)、無人機(jī)等，在沿河兩岸、碼頭、重點(diǎn)港區(qū)、河道等均完善智能信息采集，從而構(gòu)建水上、水面、水下多維立體式防控體系。

二要打通各部門間信息壁壘。在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智慧警務(wù)的背景下，信息分析研判是精準(zhǔn)開展水域治安防控的基礎(chǔ)。立體化水域治安防控體系的建設(shè)需要信息資源并使其成為重要的防控力量。目前，在眾多涉水單位收集的貨物、涉水單位、涉水船舶、涉水人員等各級(jí)各類信息中可以按照“先易后難、先重要后次要”的原則把信息匯集、轉(zhuǎn)化，建立共同的水域管理信息平臺(tái)，在市委牽頭的總體規(guī)劃中，逐步打破區(qū)域界線，真正實(shí)現(xiàn)信息共享，從而逐步建成智慧政府、智慧警務(wù)，提升水域治安防控體系的防控能力。

三要拓寬涉水信息采集渠道。水域治安防控應(yīng)當(dāng)不斷樹立強(qiáng)化情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的觀念。豐富、準(zhǔn)確的信息資源是支撐研判的保障，沒有信息數(shù)據(jù)的支撐，任何平臺(tái)和系統(tǒng)都是無本之木，無法發(fā)揮其作用。因此，應(yīng)當(dāng)拓寬收集涉水信息的渠道、增加涉水信息的種類。為了避免出現(xiàn)信息孤島現(xiàn)象，應(yīng)由省級(jí)公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)各單位統(tǒng)一制定信息采集的種類、標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)實(shí)際需要為民警提供相應(yīng)的采集設(shè)備，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息的規(guī)范化，提高整體水域治安防控精確指揮和精確打擊、防范、控制的能力。

四要著力培養(yǎng)專業(yè)信息處理人才。根據(jù)目前公安的招錄體制，新警一般都是通過公開招考進(jìn)入公安隊(duì)伍。在招錄過程中單設(shè)大數(shù)據(jù)處理相關(guān)專業(yè)的崗位較少，能夠分到水上治安工作的新警更少，因此，通過培養(yǎng)培訓(xùn)的方式獲得水上治安的大

數(shù)據(jù)信息處理人才更為實(shí)際。水上公安機(jī)關(guān)可以在民警進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)專門開設(shè)相關(guān)課程，從學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)異且有興趣的民警中培養(yǎng)更為專業(yè)的人員。同時(shí)，也可以與公安院校建立長(zhǎng)期合作，聯(lián)合開展研究或管理，并加設(shè)研究中心，從而獲取專業(yè)技術(shù)支持。