宋幸澤

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽(yáng) 550025）

受行政處罰行為是指行政行為的相對(duì)人與相關(guān)人或者是參加人，危害了國(guó)家對(duì)于行政權(quán)能的掌控，致使社會(huì)秩序遭到破壞，此行為被國(guó)家進(jìn)行譴責(zé)，行政機(jī)關(guān)基于法律、法規(guī)對(duì)其課以懲戒，受行政處罰行為在實(shí)質(zhì)上屬于一種行政違法行為。[1]對(duì)于受行政處罰行為成立要件的爭(zhēng)議主要有三種看法，首先是“四要件”去除主觀要件后的“三要件”說(shuō)；其次是“四要件”齊備說(shuō)的看法；最后是“新三要件”的理論?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》是一部在我國(guó)行政法治建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義的法律，但是在其應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件方面，仍存在一定的缺失。在今年新修訂的，也就是現(xiàn)行的《行政處罰法》中，對(duì)行為人的主觀方面第一次進(jìn)行了提及，但是仍然對(duì)其理解和概念含混不清，不利于基礎(chǔ)概念的統(tǒng)一。受行政處罰行為是成立行政處罰的基礎(chǔ)和前提，相比修訂之前的《行政處罰法》對(duì)受行政處罰行為，在主觀方面彌補(bǔ)了大面積理論空白，逐漸認(rèn)識(shí)到了受行政處罰行為的主觀要件，對(duì)完善行政處罰制度和行政法學(xué)的體系化建設(shè)有承上啟下之功效。不少學(xué)者認(rèn)為，行政違法責(zé)任是行政處罰適用的基礎(chǔ)和前提，只有構(gòu)成了行政違法，才能對(duì)行為人的權(quán)利進(jìn)行減損，為其義務(wù)增加新的負(fù)擔(dān)。而行政處罰的構(gòu)成必須與犯罪構(gòu)成一樣具備四個(gè)要件，即客體、主體、客觀要件和主觀要件，其中主觀要件（違法行為的主觀方面），是指違法行為主體基于故意或者過(guò)失的心態(tài)，實(shí)施的違反行政管理秩序的行為。

現(xiàn)行《行政處罰法》對(duì)于行為人的主觀方面看似采取了過(guò)錯(cuò)推定的要求，但是能否就此認(rèn)為該規(guī)定是對(duì)“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”的適用？前述提及，行政處罰是對(duì)行為課以處罰，但是在給予行政處罰時(shí)并未考慮行為人的主觀方面，而是讓其“自證清白”，這是否還能認(rèn)為主觀要件存在于受行政處罰行為的構(gòu)成要件當(dāng)中？主觀過(guò)錯(cuò)在此理解為抗辯事由更符合邏輯，對(duì)于受行政處罰行為已經(jīng)成立，但是主觀要件卻在處罰成立之后作為構(gòu)成要件考量，這不能自圓其說(shuō)。“不問主觀狀態(tài)”原則是行政處罰中較為重要的思想，大多數(shù)學(xué)者支持其思想主要基于:“在行政處罰中，行為人主觀方面并沒有太多值得考量的意義，主觀因素對(duì)于絕大多數(shù)受行政處罰行為來(lái)說(shuō)，失去了獨(dú)立價(jià)值和實(shí)際意義”?，F(xiàn)階段，人們對(duì)于滿足何種要件才認(rèn)定為受行政處罰行為，并無(wú)準(zhǔn)確定論。主觀過(guò)錯(cuò)在行政處罰的體系地位中，一直處于懸而未決的狀態(tài)。實(shí)務(wù)部門認(rèn)為，主觀要件系行政相對(duì)人的抗辯事由，并不存在于行政處罰的體系中；而部分理論界學(xué)者認(rèn)為，主觀要件應(yīng)在行政處罰中有一席之地，屬于在做出行政處罰決定時(shí)應(yīng)當(dāng)考量的要件。明確將主觀要件作為行政處罰的構(gòu)成要件，對(duì)于完善理論體系將事倍功半。按照形式行政法學(xué)的要求，“行政機(jī)關(guān)做出行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)對(duì)行為人的主觀要件進(jìn)行考量，否則不應(yīng)考慮”，在“我國(guó)行政處罰中，只規(guī)定了當(dāng)事人如果有證據(jù)證明其沒有主觀過(guò)錯(cuò)，才不予處罰”的背景下，“行政機(jī)關(guān)在做出具體行政行為時(shí)，擅自添加主觀條件來(lái)認(rèn)定其違法行為，是一種越權(quán)行為”。[2]

一、主觀要件之考量

（一）主觀要件存在的必要性分析

行政處罰立法體系的不明確，導(dǎo)致法條解釋上的混亂。如果把過(guò)錯(cuò)理解為歸責(zé)原則，這就意味著在構(gòu)成要件中，不必考慮相對(duì)人的主觀問題，可以只憑借客觀給予其處罰。主觀要素是對(duì)受行政處罰行為中，各個(gè)涉及主觀方面的大總結(jié)。其不但包括主觀要件和歸責(zé)原則，還有其責(zé)任階層阻卻事由，例如認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤等。歸責(zé)原則中雖然也包含了對(duì)于主觀要件的表述，但是本文對(duì)主觀要件所論述的角度，基本是從構(gòu)成要件出發(fā)的，基礎(chǔ)概念上并不互相沖突，且具有銜接性，所以不宜過(guò)度將主觀要件涵攝于歸責(zé)原則，兩者將會(huì)分別從兩個(gè)角度進(jìn)行各自的闡述。主觀要素并不會(huì)與歸責(zé)原則和主觀要件產(chǎn)生基礎(chǔ)概念的混淆，將會(huì)以主觀要素為大概念，主觀要件和歸責(zé)原則都是包含其中的子集。國(guó)外之于行政立法的研究雖然超前，但對(duì)于各個(gè)國(guó)家的法律制度，從兼顧行政效率和公平的角度來(lái)看，如果行政機(jī)關(guān)只注重效率，把新修訂條文中的過(guò)錯(cuò)當(dāng)成過(guò)錯(cuò)推定原則，這無(wú)疑會(huì)減輕行政機(jī)關(guān)很大負(fù)擔(dān)，且表面上也兼顧了公平?？墒侨绻@么理解此次修改的條文，在實(shí)踐中，將又會(huì)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。一些國(guó)家行政處罰并沒有制定與國(guó)外類似的行政法典，在我國(guó)，則是以《行政處罰法》作為總則，將其他關(guān)于行政處罰方面的內(nèi)容，分之于單行立法、條例里面。首先，行政職能在生活中隨處可見，其涉及面之廣、復(fù)雜程度之深，其他部門法難以匹及；其次，行政處罰在一些專業(yè)領(lǐng)域中，所涉及的專業(yè)性較強(qiáng)，立法者對(duì)這些專業(yè)問題難以考慮周全，例如醫(yī)藥、質(zhì)檢、信息等領(lǐng)域，立法者往往不能面面俱到，只能通過(guò)授權(quán)立法，由相應(yīng)的行政主管機(jī)關(guān)制定相應(yīng)規(guī)范。

在執(zhí)法中，實(shí)踐和理論往往無(wú)法做到有效結(jié)合，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政處罰的目標(biāo)，不但需要理論的指引，更需要執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于理論的執(zhí)行。在取證過(guò)程中，理論和實(shí)踐難以做到銜接。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)，為了方便高效，只以客觀要件進(jìn)行違法行為認(rèn)定，基于此行為獲得的證據(jù)而對(duì)于行為人給予處罰，絲毫不過(guò)問行為人的主觀要件是否完備。又比如在劉云務(wù)案件中，對(duì)其進(jìn)行行政處罰，而忽視了行為人的主觀要件，做出了不合理的處罰，損害了行為人的合法權(quán)益。而按照文義解釋理解，行政處罰對(duì)于行為人的主觀并未進(jìn)行強(qiáng)制要求，未要求行政機(jī)關(guān)在做出處罰時(shí)，要考慮行為人的主觀要件是否構(gòu)成，而對(duì)于執(zhí)法部門來(lái)說(shuō)，不考慮主觀要件是符合文義解釋之內(nèi)容，但這樣的執(zhí)法不僅會(huì)造成行政權(quán)的濫用，也會(huì)侵害更多的社會(huì)權(quán)益。

（二）主觀要件存在的理論基礎(chǔ)

法律責(zé)任理論是指當(dāng)行為人實(shí)施違法行為之后，國(guó)家依據(jù)法律對(duì)其進(jìn)行懲罰，每個(gè)公民被法律賦予了各種義務(wù)，當(dāng)這些義務(wù)遭到違反時(shí)，就能對(duì)其進(jìn)行譴責(zé)，此時(shí)要求行為人承擔(dān)責(zé)任是源于法律責(zé)任的要求，而不會(huì)沒有任何合法依據(jù)，也不會(huì)使其遭受道德的譴責(zé)。[3]法律責(zé)任理論發(fā)展至今，已經(jīng)形成了許多學(xué)術(shù)流派，有從道義出發(fā)的“道義責(zé)任論”；也有從法律功利角度探討的“功利主義責(zé)任論”；也有從注重社會(huì)控制效果出發(fā)的“社會(huì)責(zé)任論”；還有注重法律教條主義的“規(guī)范責(zé)任論”；以及平衡利益雙方的“成本收益責(zé)任論”。各個(gè)學(xué)說(shuō)對(duì)于行政處罰的發(fā)展，都有一定的推動(dòng)作用，從一開始只注重法律條文的規(guī)定，到現(xiàn)在注重實(shí)質(zhì)法律，開始思考行為人的切身合法利益，法律責(zé)任對(duì)于其理念的發(fā)展不可磨滅。

依據(jù)價(jià)值平衡理論，行政效率于保障人權(quán)相互矛盾，相互糾纏。各方價(jià)值存在于一定的法律條文中，對(duì)于各種價(jià)值交織在一起的法律，勢(shì)必會(huì)與個(gè)人利益發(fā)生矛盾和沖突，行政法的價(jià)值平衡體現(xiàn)在保證“行政權(quán)力與相對(duì)人權(quán)利”的公平與公正。行政處罰是為了維護(hù)社會(huì)秩序而存在的，但是當(dāng)維護(hù)社會(huì)秩序極端化，將損害相對(duì)人的合法權(quán)益，是否要犧牲一部分行政效率來(lái)保障行為人的權(quán)益，這是價(jià)值平衡理論的自身原動(dòng)力所在。在行政處罰中，由于行政處罰涉及社會(huì)方方面面，不可能要求行政法如同刑法一樣滿足所有邏輯條件才得以苛責(zé)行為人。當(dāng)行政處罰涉及的廣度加深后，難免會(huì)出現(xiàn)違法行政的現(xiàn)象，在實(shí)踐中，行為人做出行為也可能并沒有主觀過(guò)錯(cuò)，換言之，為了行政效率犧牲個(gè)人價(jià)值并不是值得的。如前段時(shí)間出現(xiàn)的上海天價(jià)處罰案，行為人把自己種的樹進(jìn)行了修剪，但是行政執(zhí)法部門卻對(duì)其進(jìn)行了十幾萬(wàn)的行政處罰。形式上是在客觀層面滿足了受行政處罰行為，但是主觀要件卻是缺失的。行政法能夠使社會(huì)穩(wěn)定，但是在行使行政處罰權(quán)時(shí)也應(yīng)當(dāng)保障行為人的申訴權(quán)、抗辯權(quán)。在認(rèn)定受行政處罰行為中，把主觀要件放置于成立要件中，使行為人被公權(quán)力機(jī)關(guān)侵害可能性降到最低。

二、完善受行政處罰行為主觀要件的對(duì)策

（一）域外行政立法中關(guān)于主觀要件適用的啟示

奧地利國(guó)的《行政罰法》“創(chuàng)立了舉世矚目的行政程序四大法典,為后來(lái)國(guó)家的學(xué)習(xí)借鑒提供了完善的藍(lán)本”。[4]該國(guó)的《行政罰法》在1925 年頒布實(shí)施，該法典對(duì)于主觀要件做出了特別要求，即能夠被給予行政處罰行為最低主觀要求也必須為過(guò)失，如果不是過(guò)失或者故意，則不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行懲戒，但是行為能夠證明自己無(wú)法避免違反行政義務(wù)的，則不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為過(guò)失，不能進(jìn)行處罰。[5]從該條可以明確看出，奧地利在進(jìn)行一般的行政處罰時(shí)，把主觀要件作為其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一。

德國(guó)的《違反行政秩序罰法》在1952 年頒布實(shí)施，其中對(duì)于主觀要件限制于故意，過(guò)失為例外，也即只有當(dāng)受行政處罰行為主觀要件是故意時(shí)，才能被處罰，如果沒有特別規(guī)定，過(guò)失不能成立受行政處罰行為。[6]德國(guó)的行政法典對(duì)于主觀要件規(guī)定詳細(xì)明確，設(shè)立了以處罰故意為常態(tài)、過(guò)失為例外的原則。該規(guī)定的偏于理想化，在社會(huì)實(shí)踐中，故意違反行政處罰相關(guān)法律的行為人反而占少數(shù)，大多數(shù)人都處于“不知法”的狀態(tài)中，主觀上為過(guò)失的偏多。[7]據(jù)此可以看出，德國(guó)對(duì)于行政處罰中行為人主觀心態(tài)關(guān)注較多，反而不像我國(guó)，大多適用客觀歸責(zé)，注重客觀要件的滿足，但這也是本國(guó)的實(shí)際情況所決定的。

國(guó)家公權(quán)力為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，而借用立法的形式，創(chuàng)造出了行政處罰，不但約束了行政機(jī)關(guān)不得濫用行政職權(quán)，還得以對(duì)破壞社會(huì)穩(wěn)定的個(gè)人或者組織給予合法懲戒。國(guó)家行政機(jī)關(guān)借此對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行管理，而又把侵害降到了最低，但是仍然需要考慮行為人合法利益的保護(hù)，對(duì)行政處罰的權(quán)能進(jìn)行限縮，這也為主觀要件在受行政處罰行為的構(gòu)成要件中提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。在當(dāng)代國(guó)家行政權(quán)能不斷擴(kuò)張的同時(shí)，行為人的合法利益不免會(huì)遭受侵害，法律不能解決所有矛盾，法律規(guī)定的是最低限度的行為人義務(wù)，當(dāng)行政權(quán)能擴(kuò)張，勢(shì)必會(huì)蠶食行為人所擁有的權(quán)利，所以發(fā)展受行政處罰行為的主觀要件，是合法行政的內(nèi)在邏輯要求。行政法治理論發(fā)展是圍繞行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡而不斷發(fā)展的。

（二）公民對(duì)主觀要件觀念的補(bǔ)強(qiáng)

行政處罰是在行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系形式中運(yùn)作的，具體表現(xiàn)在行政主體做出行政處罰決定，相對(duì)人承受行政處罰結(jié)果。2015 年的劉云務(wù)訴山西省太原市交警支隊(duì)一案，其中劉云務(wù)明顯沒有主觀過(guò)錯(cuò)，但是行政機(jī)關(guān)仍然讓其提交當(dāng)事人無(wú)法證明的證據(jù)，如果把過(guò)錯(cuò)看作過(guò)錯(cuò)推定原則，劉云務(wù)明顯沒辦法與公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)抗，在這種明顯無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的案件中，讓當(dāng)事人提交證據(jù)是在苛責(zé)當(dāng)事人。如果不能厘清應(yīng)受行政處罰行為中的主觀要件，行政機(jī)關(guān)將只憑借客觀要件作出處罰，這不利于保障公民的權(quán)利。從兼顧行政效率和公平的角度來(lái)看，如果行政機(jī)關(guān)只注重效率，把新修訂條文中的過(guò)錯(cuò)當(dāng)成過(guò)錯(cuò)推定原則，這無(wú)疑會(huì)減輕行政機(jī)關(guān)很大負(fù)擔(dān)，且表面上也兼顧了公平?？墒侨绻@么理解此次修改的條文，在實(shí)踐中，將又會(huì)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。再比如2021 年4 月5 號(hào)，一名貨車司機(jī)，因“北斗系統(tǒng)”自動(dòng)掉線，被交警認(rèn)為是疲勞駕駛從而給予了行政處罰，其貨車司機(jī)也沒有能力證明“北東”的自動(dòng)掉線，和自己沒有疲勞駕駛。在這種案例中，相對(duì)人明顯沒有能力來(lái)完成證明責(zé)任，行使“一刀切”的方式，把證明自己無(wú)過(guò)錯(cuò)的責(zé)任都給行政相對(duì)人，這有點(diǎn)強(qiáng)人所難的意味。在這種情形下，只有行政相對(duì)人增加自身觀念，對(duì)行政處罰的主觀要件有所認(rèn)識(shí)，才能在遇到處罰時(shí)進(jìn)行合理抗辯。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的時(shí)代，行為人了解并學(xué)習(xí)行政處罰主觀要件的內(nèi)容再容易不過(guò)，并且貼近人們生活，并不會(huì)晦澀難懂，這是基于受行政處罰行為中主觀要件可以快速補(bǔ)強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)所在。

相對(duì)人是行政處罰結(jié)果的最終承受者，其對(duì)行政處罰機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格遵循行政處罰具體規(guī)定有著切身認(rèn)識(shí)，相對(duì)人監(jiān)督是發(fā)展行政處罰的重要方式之一。具體到主觀要件而言，國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)處于優(yōu)勢(shì)地位，當(dāng)其減損公民權(quán)利時(shí)，將很難進(jìn)行控訴和申辯，所以對(duì)主觀要件內(nèi)容要進(jìn)行政府信息公開，即只要不是涉及法律、法規(guī)規(guī)定保密的范圍就應(yīng)當(dāng)予以公開，如果涉及到保密信息，信息能夠拆分的，也要把能夠公開的信息拆分后進(jìn)行公布，讓相對(duì)人最短時(shí)間內(nèi)了解到行政處罰中的新動(dòng)態(tài)。應(yīng)認(rèn)真對(duì)待相對(duì)人的陳述、申辯意見。陳述、申辯權(quán)是公民對(duì)抗行政權(quán)力的重要機(jī)制，是權(quán)利約束權(quán)力的重要手段。由其在相對(duì)人進(jìn)行陳述申辯后，行政機(jī)關(guān)可以清楚認(rèn)識(shí)到實(shí)施該行為的主觀要件，保障相對(duì)人合法權(quán)益。

三、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于受行政處罰行為的主觀要件，如果把條文中的過(guò)錯(cuò)理解為主觀要件，這就意味著受罰行為必須要滿足構(gòu)成要件，然后才能考慮阻卻事由。這將大幅度保障行為人的合法權(quán)益，減少國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)侵害的可能。行政法學(xué)大幅度進(jìn)行發(fā)展變革之際，應(yīng)當(dāng)以合法行政為原則，合理行政作指導(dǎo)，有效推進(jìn)行政處罰在實(shí)踐中的發(fā)展，以更合理的處罰方式，助力依法治國(guó)的新發(fā)展。受行政處罰行為主觀要件的判定是后續(xù)判定行為成立的基礎(chǔ)之一，而主觀要件相關(guān)概念與知識(shí)的梳理，使相關(guān)理論研究中對(duì)各類條例的應(yīng)用更加規(guī)范，從而讓法律的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性得到保障。盡管主觀要件本身包括了隨意性，但通過(guò)立法的方式將其固化，使得行政處罰能夠在應(yīng)用過(guò)程中逐漸實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)格規(guī)則主義向功能主義的轉(zhuǎn)化。