程志遠(yuǎn)，徐本鑫

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

檢察公益調(diào)查核實權(quán)，是指檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中，向其他主體調(diào)查取證、核實情況的權(quán)力，是檢察機關(guān)開展公益訴訟的重要保障。2018年修改的《人民檢察院組織法》第21條賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)①《人民檢察院組織法》第21條：“人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議?！钡?0條：“人民檢察院行使下列職權(quán)：……（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督……”，但并未賦予其檢察公益調(diào)查核實權(quán)［1］。而最高法、最高檢（以下簡稱“兩高”）2018年頒布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第6條②《檢察公益訴訟解釋》第6條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理?！睂Α度嗣駲z察院組織法》調(diào)查核實權(quán)的范圍進(jìn)行擴張［2］，規(guī)定檢察機關(guān)在公益訴訟中可以調(diào)查收集證據(jù)，但未明確調(diào)查核實的手段、內(nèi)容及程序。一方面，“兩高”以司法解釋突破法律條文的原意無異于自我授權(quán)，以下位法擴張上位法，造成權(quán)力架構(gòu)倒懸的問題，亟需在立法方面解決［3］。另一方面，法律與司法解釋的粗疏性，使檢察公益調(diào)查核實權(quán)的配置與運行只能依靠效力層級偏低的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（最高檢2021年7月頒布施行，以下簡稱《辦案規(guī)則》）?！掇k案規(guī)則》內(nèi)容大體上承襲了《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》（以下統(tǒng)稱《辦案指南》），依舊難以解決檢察公益調(diào)查核實權(quán)配置不完善、運行不規(guī)范的問題。檢察公益調(diào)查核實權(quán)的配置與運行問題，亟待在法律監(jiān)督框架下，從權(quán)力目標(biāo)、邊界和功能的角度分析其產(chǎn)生原因，并從制度方面予以解決，以規(guī)范檢察公益調(diào)查核實權(quán)的配置與運行。

一、檢察公益調(diào)查核實權(quán)運行中的問題

調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的非強制性權(quán)力，是檢察公益訴訟工作有序推進(jìn)的基礎(chǔ)性保障，其規(guī)范運行直接影響著檢察權(quán)行使的合法性和檢察監(jiān)督的有效性。然而，實踐中檢察公益調(diào)查核實權(quán)運行依然存在邊界模糊、功能失準(zhǔn)、目標(biāo)不清等問題。

1.調(diào)查重于核實，超越法律監(jiān)督邊界

檢察公益訴訟中的“調(diào)查核實權(quán)”不同于“調(diào)查權(quán)”，不是“調(diào)查權(quán)”與“核實權(quán)”的簡單組合。調(diào)查權(quán)中的“調(diào)查”主要針對未知事實，通過收集相關(guān)證據(jù)線索，確定研究、判斷的事實基礎(chǔ)。而調(diào)查核實權(quán)中的“調(diào)查”服務(wù)于“核實”，“調(diào)查”與“核實”是手段與目的的關(guān)系。調(diào)查核實權(quán)中的調(diào)查行為，意在印證需要監(jiān)督的法定情形，調(diào)取證據(jù)后還需對證據(jù)進(jìn)行分析與核實；核實則主要側(cè)重于采取相應(yīng)措施鑒別已知事實和證據(jù)［4］。

檢察公益訴訟實踐中，相對于“核實”，檢察機關(guān)更重視“調(diào)查”，甚至充分發(fā)揮“主觀能動性”去調(diào)查取證，往往造成檢察公益調(diào)查核實權(quán)行使超越法律監(jiān)督權(quán)力邊界。例如，在?？谑行阌^(qū)檢察院訴某公司運泥船傾倒建筑垃圾一案中［5］，檢察人員長期蹲守、暗訪，“調(diào)查核實搞得像記者暗訪一樣”［6］。這不僅損耗檢察機關(guān)司法威嚴(yán)、矮化法律監(jiān)督地位，而且不符合程序規(guī)定——尚未立案便進(jìn)行全面調(diào)查，已然超出職權(quán)范圍①根據(jù)《辦案規(guī)則》章節(jié)順序可以看出，應(yīng)當(dāng)先立案，再開展訴前程序中的調(diào)查。。檢察公益調(diào)查核實權(quán)的邊界在于權(quán)力行使不應(yīng)超出法律監(jiān)督需要。換言之，檢察公益調(diào)查核實權(quán)的行使足以證實違法行為存在，以便督促糾正違法行為即可。但檢察機關(guān)在檢察公益調(diào)查核實權(quán)運行中，普遍采用在民事行政檢察監(jiān)督中基本不會運用的勘察現(xiàn)場、委托鑒定等調(diào)查手段［7］，使得調(diào)查重于核實并處于主導(dǎo)地位；且檢察機關(guān)所持立場更具有“進(jìn)攻”性［8］，并可能超越法律監(jiān)督邊界。例如，在山東省萊西市檢察院訴該市水利局一案中［9］，檢察院對某公司違法所得1 200余萬元，本可以依據(jù)既有證據(jù)材料進(jìn)行核實，確認(rèn)某公司違法并通過刑事附帶民事訴訟追繳違法所得，但該院卻以水利局作出的已生效行政處罰為調(diào)查內(nèi)容提起行政公益訴訟，要求行政機關(guān)重新作出行政行為，直接侵入行政權(quán)，造成檢察權(quán)與行政權(quán)的對峙局面［10］。由于案件證據(jù)充分，足以證實該公司存在違法行為并督促其糾正，難以充分證明檢察院繼續(xù)調(diào)查是為“核實其違法行為”這一需要服務(wù)。繼續(xù)調(diào)查不僅對保護公益毫無增益，而且超出了法律監(jiān)督的需要，即超越了法律監(jiān)督的邊界。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實需要行政機關(guān)配合與支持，調(diào)查越頻繁，則行政機關(guān)工作壓力越大。如果檢察機關(guān)以調(diào)查干預(yù)行政工作運轉(zhuǎn)，會使檢察公益調(diào)查核實權(quán)越界而侵入行政權(quán)，浪費檢察資源與行政資源。

2.聚焦公益損失，弱化法律監(jiān)督功能

檢察公益調(diào)查核實權(quán)應(yīng)體現(xiàn)檢察機關(guān)保障法律正確統(tǒng)一實施的法律監(jiān)督功能［11］。法律監(jiān)督關(guān)鍵在“法律”上，即審查、監(jiān)督被監(jiān)督對象的行為合法性，以保障法律的正確統(tǒng)一實施②法律實施是指國家法律在社會生活中被實際運用施行，包括國家行政機關(guān)執(zhí)行法律，國家司法機關(guān)適用法律，公民、社會組織、國家機關(guān)等社會全體成員遵守法律的活動。。申言之，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)聚焦違法行為，主要審查被調(diào)查對象的行為違法與否，其應(yīng)被定位為“程序正義守護者”，而非“公益損失鑒定者”。檢察機關(guān)在訴前程序階段行使調(diào)查核實權(quán)，應(yīng)遵循必要性原則而不應(yīng)全面、深度調(diào)查［12］，對于公益損失只需初步了解、證明損失存在即可③《檢察公益訴訟解釋》第14、22條規(guī)定，檢察機關(guān)起訴只需提交“行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料”。，具體損害數(shù)額應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)調(diào)查，若案件進(jìn)入訴訟程序則由法院負(fù)責(zé)查明事實。

在實踐中，檢察公益調(diào)查核實權(quán)的行使往往“舍本逐末”，過多關(guān)注公益損失情況而非行為合法性，阻礙了檢察機關(guān)法律監(jiān)督功能的實現(xiàn)。檢察機關(guān)致力于法律秩序的修復(fù)與整合，其對公益的救濟應(yīng)如同“亡羊補牢”一般。但在公益訴訟中，調(diào)查核實權(quán)的運用往往定著在流失的“羊”身上，過度關(guān)注公益損失，而忽視了“補牢”［10］。檢察機關(guān)將精力置于公益損失調(diào)查上，不僅有礙于及時糾正違法行為及保障法律的正確統(tǒng)一實施，而且會產(chǎn)生一定的消極作用。首先，公益損失調(diào)查專業(yè)性強、周期長。以常見的環(huán)境損害司法鑒定為例，其屬于成本高、難度大、專業(yè)性極強的新興業(yè)務(wù)。由于“術(shù)業(yè)有專攻”，相較于檢察機關(guān)，政府部門往往在公益損失調(diào)查方面更加專業(yè)（如環(huán)保部門對有關(guān)環(huán)境損害的調(diào)查更加專業(yè)）。其次，目前有資歷、有權(quán)威的鑒定機構(gòu)數(shù)量稀少，且鑒定價格昂貴，導(dǎo)致檢察機關(guān)調(diào)查核實公益損失投入成本較大，甚至出現(xiàn)取證成本與所維護的社會公共利益比例不合理的情形。例如，在陜西省某檢察院起訴某政府部門不履職的行政公益訴訟案件中，該檢察院委托西北農(nóng)林科技大學(xué)專家鑒定某處耕地被違法占用受到破壞的程度，僅10畝地竟花費9 000元［13］。受限于高昂的鑒定費用，經(jīng)費不足的檢察院可能放棄辦理有鑒定必要的案件，甚至退而求其次，尋找其他替代方式［8］。陜西省某檢察院在一起民事公益訴訟中，計劃對一片被污染的土地進(jìn)行酸污染鑒定。在得知僅對土地酸污染程度進(jìn)行鑒定就需花費6個月和120萬元后，其放棄了對酸污染程度的鑒定，轉(zhuǎn)而委托某環(huán)境檢測中心僅對土地酸污染進(jìn)行定性鑒定，仍然花費了3萬元［13］?？梢?，檢察機關(guān)聚焦公益損失調(diào)查，不僅會帶來司法資源浪費、效益低下、公益保護不及時等消極后果，而且難以發(fā)揮及時糾正違法行為以及保障法律正確統(tǒng)一實施的積極作用。

3.強調(diào)保障勝訴，偏離法律監(jiān)督目標(biāo)

檢察公益調(diào)查核實權(quán)作為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的手段，其行使應(yīng)追求法律監(jiān)督目標(biāo)之實現(xiàn)，即糾正違法行為、化解法律爭議［11］。而實踐中，檢察機關(guān)因推行初創(chuàng)制度的政策性偏好以及追求勝訴業(yè)績的實踐性傾向，普遍關(guān)注案件是否勝訴、訴求是否得到支持［14］，在調(diào)查核實工作中自我加壓，提高證明標(biāo)準(zhǔn)或采用法律并未授權(quán)的方式進(jìn)行調(diào)查核實。然而，法律監(jiān)督目標(biāo)實現(xiàn)與案件是否勝訴并無必然關(guān)聯(lián)。一方面，案件勝訴與否應(yīng)當(dāng)交由法院審判。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)著眼于被監(jiān)督對象的行為合法性，并督促其糾正違法行為，應(yīng)重點關(guān)注法律爭議實質(zhì)性化解，以保護公共利益。檢察機關(guān)的職責(zé)是在法律規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)調(diào)查取證、行使職權(quán)，而非追求勝訴。另一方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察建議對糾正違法行為及案件解決的重要作用。很多違法行為的糾正和公共利益保護，可以通過訴前階段的檢察建議予以解決。

實踐中，檢察機關(guān)為保障勝訴，取證超出證據(jù)規(guī)則規(guī)定的限度，甚至采用不符合法律監(jiān)督性質(zhì)的調(diào)查核實手段，背離了法律監(jiān)督的目標(biāo)?！掇k案規(guī)則》規(guī)定，檢察機關(guān)可以采取的六項調(diào)查方式都需要被調(diào)查主體的配合與協(xié)助①《辦案規(guī)則》主要內(nèi)容節(jié)選：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開展調(diào)查和收集證據(jù)：查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)執(zhí)法、訴訟卷宗材料等；詢問行政機關(guān)工作人員、違法行為人以及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等；向有關(guān)單位和個人收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯；勘驗物證、現(xiàn)場；其他必要的調(diào)查方式?！?，因而規(guī)范意義上的檢察公益調(diào)查核實權(quán)并未獲得法律授權(quán)的直接強制性②所謂直接強制調(diào)查，是指允許調(diào)查主體采取直接的物理強制手段，以公權(quán)機關(guān)的實力強制相對方配合調(diào)查。參見曹建軍.論檢察公益調(diào)查核實權(quán)的強制性［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2020，28（2）：53-70。。民事公益訴訟案件主要以刑事附帶民事公益訴訟為主［15］，從公布的數(shù)據(jù)看，試點以來通過刑事附帶方式提起訴訟的就占77.82%［16］。檢察機關(guān)常借用刑事偵查強制手段獲取證據(jù)，證明附帶民事公益訴訟的待證事實，以方便訴訟。例如，在廣州市某檢察院訴某公司生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品刑事附帶民事公益訴訟案中［17］，該檢察院在辦理刑事案件過程中，提醒公安機關(guān)著重調(diào)查張某某等兩名犯罪嫌疑人的進(jìn)貨方法、進(jìn)貨價格等11個關(guān)鍵細(xì)節(jié)，系借用刑事偵查手段有意識地收集補強公益訴訟案件證據(jù)?！胺o授權(quán)不可為”，檢察機關(guān)借用強制性刑偵手段進(jìn)行公益訴訟調(diào)查是違法行為［14］。此外，實務(wù)中有檢察機關(guān)選擇與行政機關(guān)合力調(diào)查，借行政機關(guān)的調(diào)查職權(quán)克服檢察公益調(diào)查核實職權(quán)的柔性。例如，在安徽省池州市某檢察院訴某工業(yè)園固廢污染刑事附帶民事訴訟案中［17］，該檢察院在公安機關(guān)偵查階段提前介入，將公益訴訟中需要補充調(diào)取的證據(jù)列出調(diào)查清單，由公安機關(guān)據(jù)此補充調(diào)取有關(guān)證據(jù)。該種調(diào)查核實的主體應(yīng)為公安機關(guān)而非檢察院，通過引導(dǎo)公安機關(guān)調(diào)查為公益訴訟案件收集證據(jù)，是具有變相“直接強制性”的調(diào)查核實方式。檢察機關(guān)采用強制性手段進(jìn)行調(diào)查核實不符合比例原則［18］，公益訴訟中檢察機關(guān)為勝訴而采用法律規(guī)范并未規(guī)定的手段進(jìn)行調(diào)查核實，會造成法律監(jiān)督機關(guān)帶頭違法的尷尬局面。

二、檢察公益調(diào)查核實權(quán)的制度不足

檢察公益調(diào)查核實權(quán)運行中出現(xiàn)的問題，固然有檢察人員思想認(rèn)識偏差、辦案經(jīng)驗不足等原因，但究其根本還在于對該項權(quán)力的制度設(shè)計存在一定缺陷。

1.權(quán)力性質(zhì)模糊

檢察公益調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)還是訴訟權(quán)利（力），法律規(guī)定暫付闕如。實踐中，檢察機關(guān)對檢察公益調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)把握不準(zhǔn)，會導(dǎo)致對調(diào)查核實目的認(rèn)識偏差，影響權(quán)力正確行使［19］。

有觀點認(rèn)為，檢察公益調(diào)查核實權(quán)屬于“訴權(quán)”，行政公益訴訟中的檢察調(diào)查核實權(quán)屬于行政公訴權(quán)的附屬權(quán)力［20］；而在民事訴訟中，當(dāng)事人不僅具有向法院提起訴訟的權(quán)利，還有在訴訟中證明案件事實的證明權(quán)，包含在訴訟中運用、收集證據(jù)的權(quán)利。該觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)當(dāng)事人角色，因而其從當(dāng)事人證明權(quán)中獲取公益訴訟調(diào)查取證權(quán)，但該觀點并不周延。首先，若調(diào)查核實權(quán)屬于“訴權(quán)”，則其著眼點應(yīng)是“訴”，以“訴”為導(dǎo)向，則屬于一種“訴前調(diào)查權(quán)”。但調(diào)查核實之后不一定會發(fā)展至提起公益訴訟的情形③如行政公益訴訟前，檢察機關(guān)在調(diào)查核實后可能有不予立案、提出檢察建議、提起行政公訴等情形。，不能以后續(xù)可能的訴訟權(quán)利來“套用”和反推前期的調(diào)查活動，判斷其性質(zhì)來源與依據(jù)［20］。其次，檢察機關(guān)若只將其理解為訴權(quán)，則會將調(diào)查核實權(quán)誤為“方便訴訟”的工具，加重其追求勝訴率的問題，不利于發(fā)揮檢察建議等手段的作用。

本文認(rèn)為，檢察公益調(diào)查核實權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)。首先，檢察公益調(diào)查核實權(quán)產(chǎn)生于法律監(jiān)督環(huán)節(jié)。我國《憲法》將檢察機關(guān)定位為“專門法律監(jiān)督機關(guān)”①《中華人民共和國憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！?，這一憲法地位決定其提起公益訴訟是履行法律監(jiān)督職責(zé)的方式，即“提起公益訴訟”屬于“法律監(jiān)督職權(quán)”?！稒z察公益訴訟解釋》第2條，印證了“兩高”也秉持這一觀點②《檢察公益訴訟解釋》第2條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務(wù)是充分發(fā)揮司法審判、法律監(jiān)督職能作用……”?！度嗣駲z察院組織法》明確，檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)起源于法律監(jiān)督職權(quán)，在法律監(jiān)督環(huán)節(jié)均可運用這種調(diào)查核實權(quán)。因而根據(jù)體系解釋，可得出檢察機關(guān)可在需要法律監(jiān)督的公益訴訟案件中進(jìn)行調(diào)查核實之結(jié)論，這是由《憲法》和《人民檢察院組織法》的內(nèi)涵得來的。從這個角度看，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)起源于法律監(jiān)督權(quán)，屬于附屬法律監(jiān)督權(quán)。其次，檢察公益調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)的必要手段。檢察機關(guān)為提起公益訴訟、履行法律監(jiān)督職能，必須對監(jiān)督事項進(jìn)行必要的調(diào)查核實。只有發(fā)現(xiàn)線索并展開調(diào)查、核實案情，才能在確認(rèn)被監(jiān)督方違法情形的同時，及時采取有針對性的監(jiān)督手段和方法。可見，檢察公益調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的一項手段性權(quán)力，是法律監(jiān)督權(quán)框架下的一項具體權(quán)力。申言之，檢察公益調(diào)查核實權(quán)歸屬于檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)這一“權(quán)力群（束）”之中。

2.運行規(guī)范欠缺

檢察公益調(diào)查核實權(quán)作為一種法律監(jiān)督權(quán)，是否在立法上得以確立仍有爭議，且相關(guān)規(guī)定原則性和概括性較強。檢察機關(guān)在行使公益調(diào)查核實權(quán)的實踐中，過度關(guān)注公益損失，采取如“記者暗訪”甚至違反法律秩序的調(diào)查核實行為，可歸因于該權(quán)力運行規(guī)范不完善、不合理。

法律與司法解釋對調(diào)查核實具體內(nèi)容的規(guī)定具有概括性，也不盡合理。目前《辦案規(guī)則》第86條承襲《辦案指南》，規(guī)定檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的“調(diào)查事項”包括“公共利益受損的具體數(shù)額”③《辦案規(guī)則》第4章（民事公益訴訟）第86條：“人民檢察院立案以后應(yīng)當(dāng)調(diào)查以下事項：……（三）社會公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或修復(fù)費用等?！?，繼續(xù)為實踐中檢察機關(guān)過多關(guān)注公益損失量的行為提供依據(jù)；《辦案規(guī)則》規(guī)定的行政公益訴訟調(diào)查事項較為模糊，但其兜底性條款也為調(diào)查公益損失提供了解釋空間④《辦案規(guī)則》第3章（行政公益訴訟）第71條：“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，圍繞以下事實進(jìn)行調(diào)查：……（五）其他需要查明的事項?！?。檢察公益訴訟是具有法律監(jiān)督性質(zhì)的客觀訴訟，其功能旨在維護法律秩序、保護國家及社會公益，與救濟私主體利益并無太大關(guān)聯(lián)。因而從訴訟的性質(zhì)和功能來看，公益訴訟對事實確鑿的證明要求遠(yuǎn)不必達(dá)到刑事訴訟中需要調(diào)查具體損失的程度［13］。因而，《辦案規(guī)則》等為“調(diào)查損害具體數(shù)額”提供依據(jù)的規(guī)定需要修改或解釋，以明確檢察公益調(diào)查核實權(quán)的“程序正義守護”功能。

現(xiàn)有法律與司法解釋均未明確實現(xiàn)檢察公益調(diào)查核實權(quán)的手段。雖然《辦案指南》與《辦案規(guī)則》規(guī)定了檢察機關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查手段，但其規(guī)定較為單一，和訴訟監(jiān)督調(diào)查核實方式并無二致，不利于檢察機關(guān)進(jìn)行公益訴訟調(diào)查核實。而且《辦案規(guī)則》等作為規(guī)范性文件并無法律適用效力［21］，由于目前沒有較高位階的法律規(guī)范來約束調(diào)查核實權(quán)，明確其手段，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)檢察機關(guān)“蹲點”、秘密調(diào)查等調(diào)查核實行為，甚至出現(xiàn)具有變相強制性的調(diào)查行為，造成不良影響。

檢察機關(guān)在調(diào)查核實受到監(jiān)督對象消極抵抗時權(quán)力保障不足。檢察機關(guān)對調(diào)查過程中的積極阻礙行為可以進(jìn)行刑事追責(zé)、行政處罰，甚至從嚴(yán)懲處⑤《刑法》第246條侮辱罪和誹謗罪、第277條妨害公務(wù)罪可以援引，處置以暴力、威脅等方法嚴(yán)重干擾和阻礙調(diào)查活動的行為；《治安管理處罰法》第50條第1款第2項可以援引，對妨礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的行為處以警告、拘留、罰款。，但對消極拒絕行為卻無從救濟?！掇k案指南》雖增加了司法警察協(xié)助調(diào)查、檢察人員警告后果、從嚴(yán)懲處妨礙司法公務(wù)行為三項措施⑥參見《行政公益訴訟案件辦案指南》第一（三）1.（5）處規(guī)定、《民事公益訴訟案件辦案指南》第一（三）1.（4）處規(guī)定。，但司法警察協(xié)助調(diào)查的權(quán)力限度，從根本上仍取決于檢察機關(guān)和檢察人員在調(diào)查核實活動中的權(quán)力強度。現(xiàn)有法律規(guī)范并沒有授權(quán)檢察機關(guān)采取強制性調(diào)查手段，這也是公益訴訟中監(jiān)督對象消極拒絕調(diào)查核實時，檢察機關(guān)不得不采用其他手段進(jìn)行調(diào)查取證的原因。

3.運行目標(biāo)偏移

檢察公益調(diào)查核實權(quán)應(yīng)以糾正違法行為、化解法律爭議為運行目標(biāo)，但實務(wù)中這一目標(biāo)已偏向滿足政績考核要求和追求高起訴率、高勝訴率。以行政公益訴訟為例，在公益訴訟試點開始后9個月內(nèi)（2015年7月至2016年3月），全國試點地區(qū)檢察院僅提起12起行政公益訴訟案件。但最高檢于2016年5月提出“三步走消滅空白”①最高檢在2016年5月召開的公益訴訟試點推進(jìn)會上提出“三步走”工作目標(biāo)，即2016年上半年，各試點地區(qū)一個不少地實現(xiàn)起訴案件零的突破；2016年底，所有試點市級檢察院均有案件起訴到法院；2017年上半年，所有試點基層檢察院消滅起訴案件空白狀況。的任務(wù)目標(biāo)后，各試點地區(qū)公益訴訟案件數(shù)量急劇增長，至試點兩年期滿時，全國共提起1 150起行政公益訴訟［13］。案件數(shù)量快速增長的同時，各地檢察院進(jìn)一步追求勝訴率，多省檢察院年度工作報告中將其作為一項重要工作業(yè)績。例如，某省檢察院2020年工作報告中指出，當(dāng)年1～9月全省檢察機關(guān)提起公益訴訟判決支持率達(dá)98.52%［22］。追求極高勝訴率在一定程度上反映了檢察機關(guān)對“法律監(jiān)督機關(guān)”憲法地位的誤解：監(jiān)督并非問責(zé)，應(yīng)當(dāng)給予審判機關(guān)司法決斷權(quán)最終的決定空間；監(jiān)督并非制約，對行政機關(guān)依法行使職權(quán)、承擔(dān)法定職能的行為不能掣肘，造成不良影響。檢察公益調(diào)查核實權(quán)作為一項公權(quán)力，其享有者絕不可將權(quán)力視為謀取部門利益的工具［23］。

檢察機關(guān)為方便訴訟，提高起訴率與勝訴率，在實務(wù)中另辟蹊徑，更多地提起刑事附帶民事公益訴訟，借用刑事偵查強制手段獲取有利證據(jù)，證明附帶部分的待證事實；或者與行政執(zhí)法機關(guān)合力調(diào)查，借力其他機關(guān)或部門的強制性調(diào)查職權(quán)彌補自身調(diào)查取證職權(quán)的非強制性。目前檢察機關(guān)取得近乎100%的勝訴率，并不能證明公益訴訟已不存在調(diào)查難題，也不能歸功于檢察機關(guān)以公權(quán)威信或取證優(yōu)勢克服了調(diào)查難題。運行目標(biāo)偏移，折射出檢察調(diào)查核實權(quán)的程序問題。盡管在立案之前借用公安機關(guān)調(diào)查權(quán)或刑偵手段進(jìn)行調(diào)查核實，在一定程度上反映了檢察機關(guān)在調(diào)查核實困境下的實踐智慧與靈活思路，但就檢察公益訴訟的職權(quán)配置與運行目標(biāo)而言，嚴(yán)格調(diào)查核實權(quán)程序是一項亟待在法律規(guī)范上彌補完善的工作。

目前我國仍處于公益訴訟制度初創(chuàng)階段，檢察機關(guān)為完成政績考核目標(biāo)，往往有意篩選可能勝訴的案件，加強與行政執(zhí)法機關(guān)溝通合作，集全院之力調(diào)查核實，積極獲得法院理解支持，造就了高勝訴率這一現(xiàn)象②在試點期間，全國試點地區(qū)提起的1 000多起行政公益訴訟案件中，檢察機關(guān)無一敗訴。。但是，極高的勝訴率會成為拖累檢察機關(guān)辦案的負(fù)擔(dān)，加劇“調(diào)查難”問題，帶來一定負(fù)面影響［14］。首先，高勝訴率會影響檢察機關(guān)后期辦案心理，導(dǎo)致實踐中繼續(xù)出現(xiàn)選擇性辦案、有意篩選可能勝訴案件、過分追求高勝訴率等現(xiàn)象。其次，目前近乎100%的勝訴率，讓法院不禁形成“檢察院必勝”的思維定勢，影響司法裁判權(quán)，不利于保護被告人合法權(quán)利。

三、檢察公益調(diào)查核實權(quán)的完善路徑

為解決檢察公益調(diào)查核實權(quán)的運行問題，彌補其制度缺陷，亟需完善檢察公益調(diào)查核實權(quán)有關(guān)法律規(guī)范，調(diào)整制度設(shè)計，改變檢察公益調(diào)查核實權(quán)規(guī)范單一、模糊及可操作性較差的局面。

1.修改《人民檢察院組織法》，完善相關(guān)司法解釋

通過立法規(guī)定檢察公益調(diào)查核實權(quán)，并明確其權(quán)屬特征。檢察公益調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督功能的重要手段，是新時代法律監(jiān)督內(nèi)涵發(fā)展的必然邏輯③檢察機關(guān)構(gòu)筑了“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”的新格局和新框架，法律監(jiān)督的內(nèi)涵有了新的發(fā)展。為實現(xiàn)民事、行政和公益訴訟領(lǐng)域全覆蓋，實現(xiàn)“四大檢察”的充分、協(xié)調(diào)發(fā)展，提升檢察機關(guān)在民事、行政和公益訴訟領(lǐng)域的法律監(jiān)督質(zhì)效，必須強化和豐富檢察機關(guān)法律監(jiān)督的手段和方法。和職權(quán)需要［24］，具有立法必要性。檢察公益調(diào)查核實權(quán)作為影響公民權(quán)利的公權(quán)力，屬于法律保留事項，不能僅從下位法層面進(jìn)行規(guī)定，而需從法律層面予以明確規(guī)定。由于《人民檢察院組織法》規(guī)范模糊，實務(wù)中已出現(xiàn)檢察機關(guān)錯誤理解檢察公益調(diào)查核實權(quán)屬性并不當(dāng)行使該權(quán)力的情況，嚴(yán)重減損了法律監(jiān)督權(quán)威。因此，有必要通過法律明確檢察公益調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)。建議修改《人民檢察院組織法》第20、21條規(guī)定，明晰“法律監(jiān)督職權(quán)”范圍，規(guī)定法律監(jiān)督包含公益訴訟監(jiān)督④有學(xué)者建議出臺公益訴訟專項法律。參見《人民檢察院提起公益訴訟立法研究》，中國檢察出版社2017年版，第71-255頁。。具體而言，可將第20條中“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”修改為“依照法律規(guī)定進(jìn)行公益訴訟法律監(jiān)督”，明確“提起公益訴訟”屬于法律監(jiān)督職權(quán)，以便檢察機關(guān)依據(jù)第21條獲得在公益訴訟中進(jìn)行調(diào)查核實的權(quán)力。這樣既能解決檢察公益調(diào)查核實權(quán)的法律規(guī)定缺失問題，加強公益訴訟檢察話語權(quán)；又能解決司法解釋規(guī)制上位法造成的權(quán)力架構(gòu)倒懸問題，明確檢察公益調(diào)查核實權(quán)法律監(jiān)督性質(zhì)，防止權(quán)力擴張。

“兩高”2018年3月頒布實施的《檢察公益訴訟解釋》第6條“越位”規(guī)定，檢察機關(guān)在公益訴訟案件中享有“調(diào)查收集證據(jù)權(quán)”，《辦案規(guī)則》等也使用“調(diào)查收集”的表述。但“調(diào)查收集證據(jù)”的字面意思只是“調(diào)查”而不包括“核實”，無疑會加劇實踐中檢察機關(guān)偏重調(diào)查的問題，且難以同行政機關(guān)的調(diào)查權(quán)以及普通訴訟主體的調(diào)查取證權(quán)相區(qū)別，以致有觀點認(rèn)為，該解釋確定的“調(diào)查收集權(quán)”是檢察機關(guān)作為原告，為支撐其公益訴訟請求而調(diào)查收集證據(jù)的訴訟權(quán)利，而非法律監(jiān)督權(quán)［2］。從《人民檢察院組織法》第21條、《民事訴訟法》第210條①《民事訴訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況?！笨煽闯?，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)時行使的是“調(diào)查核實權(quán)”而非“調(diào)查收集證據(jù)權(quán)”，調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督專有的權(quán)力。因而，在公益訴訟這一法律監(jiān)督活動中，進(jìn)行調(diào)查核實使用“調(diào)查收集”這一表述并不恰當(dāng)，會使檢察公益調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)模糊，且矮化法律監(jiān)督地位。對此，建議在以法律明確檢察公益調(diào)查核實權(quán)的基礎(chǔ)上，司法解釋與規(guī)范性文件統(tǒng)一使用“調(diào)查核實”的表述，以體現(xiàn)檢察公益調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督屬性，便于在實務(wù)中厘清檢察公益調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督屬性及其邊界。

2.明確調(diào)查核實內(nèi)容，規(guī)范調(diào)查核實手段

針對實踐中檢察機關(guān)行使公益調(diào)查核實權(quán)時過度關(guān)注公益損失的問題，建議制定有關(guān)法律或司法解釋，明確檢察機關(guān)在公益訴訟中調(diào)查核實的內(nèi)容應(yīng)圍繞行為的合法性展開［25］。若檢察機關(guān)確有必要證明公益損害具體數(shù)額，應(yīng)以吸收政府環(huán)保部門、公安機關(guān)的評估報告及專業(yè)機構(gòu)的鑒定意見為主，而不是由并不擅長調(diào)查“公益損失量”的檢察機關(guān)來完成，以明確職能分工，節(jié)約檢察資源。司法解釋可指導(dǎo)檢察機關(guān)對不同案件的損害數(shù)額調(diào)查作出不同應(yīng)對：對于需要鑒定且專業(yè)性較強的案件，應(yīng)當(dāng)借助行政機關(guān)或?qū)I(yè)機構(gòu)的力量進(jìn)行損害結(jié)果調(diào)查，可直接申請調(diào)取政府環(huán)保部門或公安機關(guān)評估報告中的損害數(shù)額鑒定數(shù)據(jù)［26］；對于專業(yè)性不強、難度不大或費用不高的案件，則可以獨自完成鑒定②例如調(diào)查違法占用耕地的面積。。

制定法律或司法解釋，明確檢察公益調(diào)查核實的手段。目前檢察公益調(diào)查核實權(quán)的行使方式，主要是《辦案規(guī)則》等規(guī)定的調(diào)閱復(fù)制卷宗材料、詢問案件相關(guān)機關(guān)及人員、咨詢專業(yè)意見等。但由于《辦案規(guī)則》效力有限以及法律缺失，不合理、不合法的調(diào)查核實手段依然存在。因而，應(yīng)通過法律或司法解釋對調(diào)查核實手段予以確定。首先，運用《辦案規(guī)則》中合理的調(diào)查核實方式，將蹲點、暗訪等調(diào)查核實行為排除在法律規(guī)定以外，以體現(xiàn)調(diào)查核實手段的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，維護法律監(jiān)督權(quán)威。其次，通過法律規(guī)定增設(shè)新的調(diào)查核實手段，以更好地實現(xiàn)法律監(jiān)督。例如，建立“檢察院申請證據(jù)調(diào)查令制度”，但對此須作出必要限制：當(dāng)被監(jiān)督對象及相關(guān)人員消極不配合調(diào)查核實，且案情不符合民訴法證據(jù)保全規(guī)定時③《檢察公益訴訟解釋》第6條明確，檢察院在檢察公益訴訟中，可按照民訴法相關(guān)規(guī)定采取證據(jù)保全措施。，檢察機關(guān)可向法院申請調(diào)查令，由法院根據(jù)案件緊急程度及公益受損情況，決定是否頒發(fā)調(diào)查令。

賦予調(diào)查核實權(quán)保障措施。為調(diào)查核實權(quán)配備保障措施，可以加強調(diào)查核實權(quán)的實踐操作性。應(yīng)借鑒某些地方性規(guī)范④如2019年9月山東省人民代表大會常務(wù)委員會通過的《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決議》和2020年6月湖北省人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于進(jìn)一步加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》。，明確調(diào)查核實對象配合檢察機關(guān)進(jìn)行調(diào)查的義務(wù)，對不配合調(diào)查核實工作的單位進(jìn)行追責(zé)。明確對不配合調(diào)查核實行為的制裁措施，如采取通報制度，對相關(guān)單位無正當(dāng)理由拒不協(xié)助配合調(diào)查核實工作的，檢察機關(guān)可以通報有關(guān)上級機關(guān)或者主管部門，必要時通報同級人民政府，對拒不改正的移送有關(guān)機關(guān)處理，并通過訓(xùn)誡、警告及罰款等方式追究法律責(zé)任。完善法律規(guī)范對調(diào)查核實權(quán)的救濟保障，有利于消除檢察機關(guān)“調(diào)查核實如記者暗訪”等超越法律監(jiān)督邊界的現(xiàn)象，對解決檢察機關(guān)“采用強制性手段調(diào)查核實”的問題也有裨益。

3.確定調(diào)查核實階段，修正權(quán)力運行目標(biāo)

出臺司法解釋，確定檢察公益調(diào)查核實權(quán)行使的階段。為調(diào)查核實權(quán)設(shè)定明確的期限，既有利于防止檢察公益調(diào)查核實權(quán)提前啟動或過度行使，也有利于防止檢察院拖延辦案，提高公益訴訟的整體效益［8］。建議將檢察公益調(diào)查核實權(quán)行使階段確定在立案后、發(fā)出檢察建議前，但檢察機關(guān)仍可在立案之前的履職過程中發(fā)現(xiàn)線索并進(jìn)行初查（并非調(diào)查核實）。根據(jù)《人民檢察院組織法》第21條，調(diào)查核實權(quán)應(yīng)在“提起抗訴、糾正意見、檢察建議”之前適用。檢察院發(fā)出檢察建議后，再根據(jù)被監(jiān)督對象是否改正違法行為，決定是否提起公益訴訟。若被監(jiān)督對象積極糾正違法行為、承擔(dān)責(zé)任或避免公益受損，則應(yīng)盡量將案件在訴前解決，以及時補救公益，節(jié)約司法資源。進(jìn)入訴訟階段，應(yīng)由法院查明事實、作出裁判，檢察院不應(yīng)過度干預(yù)。如果需要補充證據(jù)，應(yīng)由法院進(jìn)行調(diào)查取證，這樣不僅調(diào)查成本低，而且更具公平性。將檢察公益調(diào)查核實限定在這個階段，既可以避免檢察機關(guān)為提高辦案成功率而過多地使用調(diào)查核實權(quán)，反復(fù)提出取證要求，無止境調(diào)查核實，避免權(quán)力行使超越法律監(jiān)督邊界、浪費司法資源；也可以防止檢察機關(guān)在公益訴訟立案前便通過“列舉提綱”提前介入行政機關(guān)調(diào)查，或在刑事訴訟中借用刑偵手段為后續(xù)附帶民事訴訟調(diào)查取證，提前行使調(diào)查核實權(quán)。

完善考評追責(zé)制度，修正檢察公益調(diào)查核實權(quán)運行目標(biāo)。實踐中，檢察公益調(diào)查核實權(quán)的運行目標(biāo)偏向于追求勝訴。為解決檢察機關(guān)為追求公益訴訟高勝訴率，而采用法律并未規(guī)定的手段進(jìn)行調(diào)查核實的現(xiàn)實問題，各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)完善考核評優(yōu)、責(zé)任追究制度。首先，不以公益訴訟勝訴率評判檢察工作成績。公益訴訟勝訴率只能體現(xiàn)檢察院與法院在案件上的觀點差異，并不能反映檢察機關(guān)的工作業(yè)績，不應(yīng)作為考核檢察人員的一項標(biāo)準(zhǔn)。公益訴訟勝訴率過高，反而使檢察機關(guān)有選擇性辦案之嫌；公益訴訟勝訴率略低，亦不會表明檢察人員辦案能力、效率較低，相反，能體現(xiàn)出檢察機關(guān)廣泛行使了法律監(jiān)督權(quán)。其次，重視訴前結(jié)案率、檢察建議制發(fā)率①對于某些可以及時挽回民事公益損失的案件，可以將“檢察建議制發(fā)率”作為考核標(biāo)準(zhǔn)，如破壞森林、草原植被類公益訴訟案件；行政公益訴訟必須制發(fā)檢察建議。的考核作用。鑒于這兩項數(shù)據(jù)，檢察機關(guān)會致力于通過檢察建議等方式將案件在訴前解決，審慎起訴。最后，通過考評考核強化執(zhí)法辦案責(zé)任意識，完善責(zé)任追究制度，懲戒檢察人員在行使檢察公益調(diào)查核實權(quán)時的越界或程序不規(guī)范行為［27］。完善考評追責(zé)制度，可防范檢察院盲目追求高勝訴率帶來的負(fù)面影響，避免檢察機關(guān)辦理案件時對業(yè)績的后顧之憂，減少檢察公益調(diào)查核實權(quán)法律監(jiān)督目標(biāo)實現(xiàn)途徑上的“心理障礙”。檢察機關(guān)無需再為勝訴率而采用違背法律秩序的調(diào)查核實手段，也避免了審判權(quán)在檢察權(quán)干預(yù)下妥協(xié)、被告人合法權(quán)利受損以及司法資源浪費。