王貞會

(中國政法大學 訴訟法學研究院,北京 100088)

補充偵查是我國《刑事訴訟法》規(guī)定的一項制度，是公安機關或檢察機關在已有偵查基礎上就有關案件事實和證據(jù)繼續(xù)進行偵查的活動，目的是進一步收集證據(jù)、查明案情，對于保證案件的實體公正和準確認定具有積極意義。補充偵查是原有偵查工作之延續(xù)，在本質上屬于偵查程序的范疇[1]，根據(jù)訴訟原理，訴訟行為與訴訟程序應是一種對應和耦合關系，一定的訴訟行為總是與特定的訴訟階段相聯(lián)系，經過了特定的訴訟階段，可能會導致訴訟行為的無效[2]138。補充偵查制度在客觀上造成“偵查行為”與“偵查程序”的分離，偵查行為與審查起訴和審判程序交錯，造成刑事訴訟程序“由后及前”的逆向運行和倒流。尤其是法庭審判階段補充偵查，案件已經進入確定被告人是否有罪和應否處以刑罰的環(huán)節(jié)，此時進行補充偵查無疑將會不恰當?shù)赝癸@偵查在我國刑事訴訟中的重要作用，動搖審判在刑事訴訟中的中心地位，有違程序公正和人權保障等基本理念?？梢?，法庭審判階段補充偵查不僅是一個關系刑事訴訟原理和正當程序構造的基礎理論問題，也是關系推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革和實現(xiàn)庭審實質化的一項重要內容。應當對法庭審判階段補充偵查制度進行深刻反思，逐步限制其在司法實踐中的適用，適時將其廢止并完善相關配套制度，以契合以審判為中心和庭審實質化改革之要求。

一、 審判階段補充偵查的立法邏輯

補充偵查制度在我國刑事訴訟中存在已久，最早在1931年《鄂豫皖區(qū)蘇維埃政府革命法庭的組織與政治保衛(wèi)局的關系及其區(qū)別》中就有關于“法庭在審判案件過程中遇到被告人不承認案情的情形可以轉送保衛(wèi)局進行復審”的規(guī)定。1944年《晉冀魯豫邊區(qū)太岳區(qū)暫行司法制度》首次使用“補充偵查”一語，規(guī)定法庭對起訴材料不夠具體的案件可以送還公安機關補充偵查一次。新中國成立后，法庭審判階段補充偵查的做法得到沿用，并在1956年最高人民法院《各級人民法院刑事案件審判程序總結》中加以規(guī)定。

1979年《刑事訴訟法》將補充偵查制度納入立法，規(guī)定在審查批捕、審查起訴和審判階段可以進行補充偵查，確立了補充偵查制度的基本框架。其中，審判階段補充偵查主要包括兩種情形：一是法院在對公訴案件進行審查時，發(fā)現(xiàn)主要事實不清、證據(jù)不足的，可以退回檢察機關補充偵查；二是合議庭在案件審理過程中，認為案件證據(jù)不充分或發(fā)現(xiàn)新的事實的，可以退回檢察機關補充偵查或自行調查。可見，這一時期審判階段補充偵查采取的是一種“法院主導”模式，法院可以自行決定將案件退回檢察機關補充偵查或者自行調查。

1996年修改的《刑事訴訟法》重新理順審判階段補充偵查的程序規(guī)范，將補充偵查的啟動權由法院轉移給檢察機關行使，并將補充偵查納入延期審理制度，即檢察機關需要向法院提出延期審理的建議并得到法院的同意，方可進行補充偵查。對被告人可能自首、立功等法定量刑情節(jié)，法院可以向檢察機關提出補充偵查的建議，但不能直接退回檢察機關補充偵查。同時，根據(jù)這一時期有關司法解釋的規(guī)定，審判階段補充偵查采取的是一種“兩應當”做法，即公訴人在審理過程中發(fā)現(xiàn)需要補充偵查或補充提供證據(jù)的，應當要求法庭延期審理；法庭對于公訴人提出的延期審理建議，應當同意，這實際上意味著檢察機關基于補充偵查之理由而提出延期審理的建議必然會帶來審判程序中啟動補充偵查之效果，由此確立了審判階段補充偵查的“檢察院應當要求延期審理+法院應當同意”的“檢察院主導”模式。

2012年修改的《刑事訴訟法》沿用了1996年《刑事訴訟法》關于審判階段補充偵查的規(guī)定。但是，有關司法解釋的規(guī)定在對待審判階段補充偵查這一問題上卻存在一定沖突。2012年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部和全國人大常委會法制工作委員會《關于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》第31條規(guī)定“法庭審理過程中被告人揭發(fā)他人犯罪行為或者提供重要線索，人民檢察院認為需要進行查證的，可以建議補充偵查”，據(jù)此，是否啟動補充偵查取決于法院是否同意檢察機關的補充偵查建議，也就是“法院主導”模式。與之矛盾的是，當時根據(jù)最高人民法院和最高人民檢察院有關司法解釋的規(guī)定，只是2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》將“應當要求法庭延期審理”改為“可以建議法庭延期審理”，賦予檢察機關對是否啟動補充偵查一定的裁量權，但審判階段補充偵查采取的仍然是一種“檢察院建議延期審理+法院應當同意”的“檢察院主導”模式。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，我國刑事訴訟程序開啟了貫穿整個訴訟過程的結構性重大調整。2016年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》第7條和最高人民檢察院《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》第5條提出了完善補充偵查制度的總體方案，但并未明確審判階段補充偵查的改革思路。相對而言，最高人民法院司法解釋或文件對審判階段補充偵查相關規(guī)定的變化，可以看出對審判階段補充偵查予以嚴格限制的立場，并且在不斷加強法院對審判程序中實施相關訴訟活動的審查和主導權。例如，對于在庭前會議中“明顯事實不清、證據(jù)不足的案件”，2017年最高人民法院《關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》第8條規(guī)定的是法院可以建議檢察院補充偵查或撤回起訴，但2021年最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱最高人民法院《刑訴解釋》)第232條則規(guī)定法院可以建議檢察院補充材料或撤回起訴，不能建議檢察院補充偵查。又如，對于審判期間公訴人基于需要補充偵查而提出延期審理建議的，2021年最高人民法院《刑訴解釋》將“合議庭應當同意”修改為“合議庭可以同意”。換句話說，合議庭有權不同意公訴人基于需要補充偵查而提出的延期審理建議。再如，對于補充偵查期限屆滿而檢察院未將補充的證據(jù)材料移送法院的問題，2021年最高人民法院《刑訴解釋》將原規(guī)定的“法院可以決定按人民檢察院撤訴處理”修改為“法院可以根據(jù)在案證據(jù)作出判決、裁定”，明確法院有權根據(jù)補充偵查前的事實和證據(jù)對案件作出裁判。這些規(guī)定，重新確立了審判階段補充偵查的“法庭主導”模式，將審判程序中訴之系屬的裁判權交由法院行使，明確法院對審判程序內有關訴訟事項的審查和主導作用，避免檢察機關在審判階段啟動補充偵查的恣意和造成對法院裁判權的僭越。

回顧立法，可以幫助我們概覽審判階段補充偵查制度生成和發(fā)展的基本脈絡。但是，立法上存在并不意味著制度本身具有理論上的正當性，也無法反映實踐效果與立法目的能否契合。理論前提能否成立以及能否在實踐中發(fā)揮立法目的，決定著審判階段補充偵查制度的改革方向。正如有學者指出：“現(xiàn)行刑事訴訟法所確立的大量訴訟程序，不僅對于保護嫌疑人、被告人以及其他當事人的權益沒有明顯的意義，也不包含太多的價值含量，而帶有明顯的技術性和手續(xù)性?！盵3]這一反思性評價恰恰可以用來檢視法庭審判階段補充偵查制度。在訴訟原理層面，法庭審判階段補充偵查與程序安定性、刑事訴訟構造、公正審判、人權保障等基礎理論存在沖突，與推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革不相適應。由于把“理論供養(yǎng)不足”而帶有“先天缺陷”的制度應用到司法實踐中，造成審判階段補充偵查偏離其立法目的而出現(xiàn)功能異化之傾向。

二、 審判階段補充偵查的理論反思

(一) 與程序安定理論之沖突

“無程序，則無司法?！盵4]程序公正是現(xiàn)代刑事司法的基本理念。實體公正和程序公正如“車之二輪”“鳥之兩翼”，應當并舉、不可偏廢，刑事訴訟不僅要致力于實現(xiàn)案件最終處理結果的公平和正確，還要保證賴以實現(xiàn)實體公正的訴訟程序本身符合現(xiàn)代法治要求?！靶淌略V訟不容許以不擇手段、不問是非及不計代價的方法來發(fā)現(xiàn)真實，現(xiàn)代國家的刑事訴訟同時還追求合乎法治國基準的訴訟程序?！盵5]

安定性是程序公正的內在品質和屬性，也是實現(xiàn)程序公正的前提和不可或缺的要件。在刑事訴訟中，程序的安定性要求“在進入到刑事程序之后，在每一個訴訟的具體階段上，無論是被追訴人、控方還是司法人員都不能恣意返回上一個或原來的步驟。另外，一旦某一程序階段完成，所有的訴訟主體，尤其是權力行使者都不能任意將已經經過并完成的程序再度重演”[6]。換句話說，刑事訴訟自立案開始一經啟動，就必須嚴格按照法律規(guī)定的立案、偵查、審查起訴、審判和執(zhí)行這一程序規(guī)范循序推進，除非在某一訴訟階段終結刑事程序，否則，前后訴訟階段之間應當緊密銜接、一以貫之，直到對案件作出最終的處理結果，已經過去的訴訟階段原則上不應再次啟動，已經實施完畢的訴訟活動也不得在后續(xù)訴訟階段再次進行。否則，允許刑事訴訟程序隨意地逆向回轉，無疑將會造成不同訴訟職能的混淆和前后訴訟程序的交錯。

審判階段補充偵查作為一種典型的“程序倒流”現(xiàn)象，在刑事訴訟已經結束偵查和審查起訴活動而進入實質性解決被告人定罪量刑的法庭審判程序之后，卻基于案件事實不清、證據(jù)不足等事由將已經進行的法庭審判程序予以擱置，重新啟動對案件事實和證據(jù)的偵查程序，使案件跨越審查起訴階段直接退回到偵查程序。這種審判程序與偵查程序并存、審判行為與偵查行為交錯的做法，違反了程序安定原則的要求。

(二) 與程序構造理論之沖突

推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，歸根結底是要調整和重塑我國刑事訴訟的基本訴訟構造。以審判為中心，“其核心在于構建一個科學、合理的刑事訴訟構造，以實現(xiàn)法院法官作為居中裁判者，審判作為偵查、起訴審查把關者以及案件最終決定者的功能”[7]。審視法庭審判階段補充偵查制度，其不恰當?shù)劁秩玖藗刹樵谛淌略V訟中的突出作用，造成偵查職能和公訴職能的混淆，偵查程序對審判程序的干預使正常有序的庭審活動陷入被動局面，削弱了審判職能和審判程序的核心地位，刑事訴訟難免陷入“偵查中心主義”之窠臼，造成審判程序中偵查職能取代公訴職能、偵查程序“綁架”審判程序的結果，與刑事訴訟的程序構造理論相沖突。

第一，與控辯平等對抗原則的要求不符。控辯平等對抗是刑事訴訟的一項基本原則，強調控辯雙方在訴訟中應當享有平等的法律地位和訴訟能力上的平等有效武裝。這既是正當程序價值的基本要素，也是被告人公正審判權的題中之意。審判階段進行補充偵查，加劇了控辯雙方在審判程序中的訴訟地位不平等和訴訟權利失衡狀態(tài)，顯然與控辯平等的基本原則格格不入。在這種局面下，被告人無異于任人宰割的魚肉，所謂由中立法官主持的平等對話自然無從談起[8]。

一方面，補充偵查使得控方在審判程序中擁有彌補“控訴缺陷”和強化控訴效果的“額外紅利”，而辯方并沒有進一步收集證據(jù)材料和完善辯護的有效渠道。盡管《刑事訴訟法》規(guī)定辯方有權向法庭“申請通知新的證人到庭，調取新的證據(jù)，申請重新鑒定或者勘驗”，但辯方需要“提供證人的基本信息、證據(jù)的存放地點，說明擬證明的事項，申請重新鑒定或者勘驗的理由”，還需得到法庭的同意。補充偵查使得控辯雙方在力量對比上變得更加懸殊，客觀上造成辯方在法庭審判中本已處于劣勢的訴訟地位愈加惡化，違背了控辯平等對抗原則的要求。

另一方面，補充偵查也造成處于審判階段的被告人在訴訟身份上發(fā)生錯亂。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，公訴案件的被追訴人在偵查和審查起訴階段稱為“犯罪嫌疑人”，自檢察機關向法院提起公訴后稱為“被告人”。審判階段補充偵查造成審判程序和偵查程序、審判行為和偵查行為的并存，本已系屬于審判程序而作為審判對象的“被告人”由于受到補充偵查而同時又具有“犯罪嫌疑人”的訴訟身份。盡管兩者是同一對象，但“犯罪嫌疑人”和“被告人”的不同稱謂所體現(xiàn)的訴訟關系和權利義務并不等同，不應混淆。審判階段補充偵查制度造成同一對象在審判過程中的身份沖突，訴訟關系錯亂，勢必會影響被追訴人在審判程序和補充偵查程序中的權利保障。

第二，與審判獨立原則的要求不符。法官在司法審判中所處的中心地位是現(xiàn)代性司法制度和司法模式不容辯駁的司法法理[9]。從訴訟原理的角度而言，審判獨立包含兩個方面的要求，即“不受裁判者以外的人或者組織的控制以及不在審判過程中兼行不相容的職能”[2]28。我國審判階段補充偵查采用的是“補充偵查+延期審理”的模式，盡管有關文件在具體操作上的規(guī)定有所差異，但無論是檢察機關享有補充偵查的決定權，還是法院享有延期審理的裁量權，都會造成檢察機關或者法院在補充偵查啟動上的決定權合一問題，要么檢察機關通過啟動補充偵查而介入法院審判權的行使，要么法院通過延期審理而參與檢察機關偵查權的啟動，從而間接波及另一方的權力行使，違反了審判獨立原則的要求。

雖然2021年最高人民法院《刑訴解釋》將“合議庭應當同意”改為“合議庭可以同意”，通過賦予法院對延期審理的裁量權實現(xiàn)對檢察機關啟動補充偵查的限制，但該規(guī)定也使得法院通過行使延期審理的裁量權而間接享有對補充偵查的啟動決定權，在某種意義上意味著法院承擔了一定的偵查權能，導致“審判者承擔了其不能也不應承擔的追訴職責”[10]，與法庭客觀中立和不偏不倚的訴訟地位不相適應，違背審判獨立原則關于“不在審判過程中兼行不相容的職能”的要求。

(三) 與公正審判理論之沖突

第一，與集中審理原則的要求不符。集中審理，是實現(xiàn)迅速公正審判的原則，要求審判盡可能連續(xù)開庭、持續(xù)審理[11]。集中審理排斥對審判程序的干擾，強調訴訟環(huán)節(jié)上的連貫性和裁判結果的及時性，要求庭審不間斷、不拖延。審判階段補充偵查與集中審理原則的要求不相適應。一方面，補充偵查在程序上必然帶來法庭的延期審理，造成正常審判程序的中斷。而且，根據(jù)有關司法解釋的規(guī)定，法庭可以延期審理兩次。也就是說，檢察機關可以通過啟動補充偵查這一“合法手段”使法庭審理中斷兩次，違反集中審理原則關于不間斷的要求。另一方面，補充偵查在結果上將會導致已經經過的審理期限歸零，法院得以重新計算審理期限。一次補充偵查，可以為辦案機關帶來“一個審理期限和補充偵查一個月”的高附加值，從而將預期審判期限大大延長，如果在法庭審理中進行兩次補充偵查，變相延長的訴訟期限還要加倍，嚴重違反集中審理原則關于不拖延的要求。

第二，與疑罪從無原則的要求不符。疑罪從無，就是在刑事司法中出現(xiàn)這種既不能排除犯罪嫌疑又不能證明有罪的兩難情況下，從法律上推定為無罪的一種處理方式[12]。根據(jù)疑罪從無原則，只有控訴方提供確實、充分的證據(jù)證明被告人有罪，法院才能依法作出定罪判決。進一步講，即使被告人可能事實上有罪，但如控訴方未能提供確實、充分的證據(jù)證明被告人有罪，法官也不能認定被告人有罪，否則審判就是不公正的[13]35。然而，這種基于訴訟原理的分析結論并沒有在我國立法和司法中得到有效呈現(xiàn)和落實。在立法上，《刑事訴訟法》規(guī)定審判階段補充偵查來對“事實不清、證據(jù)不足”的情形予以彌補；在實踐中，當法庭審理中遇到“事實不清、證據(jù)不足，或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人”等情形，檢察機關通過補充偵查來收集補充證據(jù)，完善事實，強化控訴效果，甚至可能基于其他法外事由而啟動補充偵查。當然，補充偵查的事實和證據(jù)，既可能是不利于被告人的，也可能是有利于被告人的。無論是有利于被告人的事實和證據(jù)，還是不利于被告人的事實和證據(jù)，在法庭審理過程中，都不應通過補充偵查的方式予以補充收集和完善。如果是不利于被告人的事實和證據(jù)，法院可以要求檢察機關補充移送相關證明材料，對于檢察機關不能補充材料的，法院應當按照疑罪從無原則依法對被告人作出無罪判決。如果是有利于被告人的事實和證據(jù)，可以由法院依法進行調查核實或者要求檢察機關補充移送材料，法院調查核實不了或者檢察機關無法進一步提供相關材料的，法庭即應作出有利于被告人的認定，而無需進行補充偵查來確認有關事實和證據(jù)的存在與否。

三、 審判階段補充偵查的問題檢視

審判階段補充偵查制度的目的在于彌補前期偵查工作的疏漏，完善案件事實和證據(jù)，保證案件處理的實體公正。但是，這一制度在追求實體公正的同時卻犧牲了程序公正價值，理論上難以自恰。由于缺乏理論上的有效證成，審判階段補充偵查制度在實踐中成為辦案機關變相延長訴訟期限、強化控方優(yōu)勢、規(guī)避業(yè)務考評和終結刑事訴訟程序的變通之策，背離立法初衷。

(一) 變相延長訴訟期限，造成對被告人的超期羈押

補充偵查能否實現(xiàn)進一步收集證據(jù)和查明案件事實的立法目的在一定程度上帶有“偶然性”，但通過補充偵查來實現(xiàn)延長訴訟期限的效果卻在法院作出延期審理的決定時即已顯現(xiàn)，具有“必然性”。在實踐中，隨著員額制改革和案件數(shù)量的增加，對于辦案人員而言，補充偵查可以“合法”延長訴訟期限的實際效果在某種意義上比其查明事實和收集證據(jù)的應然價值更具誘惑力。當法院無法在法定期限內作出裁判時，可以建議檢察機關補充偵查而將已經經過的審理期限“歸零”，從而獲得變相延展審理期限的“紅利”，依法重新計算審理期限。如此一來，對于被羈押的被告人而言，法庭審理期限的延長則意味著對其羈押期限的延長，造成對被告人的隱性超期羈押，客觀上侵害了被告人的合法權益。

(二) 規(guī)避控訴風險，紓解業(yè)務考評的消極評價

審查起訴是公訴案件的必經程序，是連接偵查程序和審判程序的中間環(huán)節(jié)，起著承前啟后的重要作用。一方面，作為偵查的后續(xù)程序，通過審查起訴，檢察機關可以監(jiān)督偵查活動是否合法，并對偵查工作成果進行質量檢驗和程序把關；另一方面，作為審判的前置程序，通過審查起訴，檢察機關依法作出提起公訴或不起訴的決定，保證起訴的公正和準確，保障每一位公民的合法權益。根據(jù)最高人民檢察院《刑訴規(guī)則》的有關規(guī)定，在審查起訴階段，對于符合法律規(guī)定的起訴條件的，檢察機關依法向法院提起公訴；對于不符合法律規(guī)定起訴條件的，如果屬于“事實不清、證據(jù)不足或遺漏罪行、同案犯罪嫌疑人等情形”，檢察機關可以依法將案件退回偵查機關補充偵查或自行偵查，經過兩次補充偵查仍然證據(jù)不足不符合起訴條件的，檢察機關應當作出不起訴的決定。可見，凡是檢察機關向法院提起公訴的案件，必須滿足犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分的要件，對于審查起訴階段進行兩次補充偵查后仍然證據(jù)不足的案件，根本不應提起公訴、交付審判。

實踐中檢察機關“帶病”起訴，有的時候是由于審查起訴工作疏漏所致，但更多的是受到業(yè)務考評的影響。例如，對提起公訴后的撤訴率、無罪判決率等指標的考評，基本意味著凡提起公訴的案件最終會被定罪。對于“帶病”起訴的案件，一方面面臨法院判決無罪的風險，從而影響檢察機關對起訴后無罪判決率的考評；另一方面對撤訴率的考評又在很大程度上阻斷了檢察機關將不符合起訴條件的案件撤回公訴的路徑。補充偵查制度則可以在一定程度上緩解業(yè)務考評對“帶病”起訴這一問題的影響。即使檢察機關將不符合起訴條件的案件起訴到法院，檢察機關可以通過補充偵查的方法來進一步補強證據(jù)、查明事實，完善起訴條件，彌補審查起訴工作疏漏，避免撤訴率、無罪判決率等考評指標的消極評價，可謂“一舉兩得”。實踐中，當公訴人庭前準備不足或者當庭表現(xiàn)不佳時，檢察機關可能會將補充偵查作為一種技術策略而中斷法庭審理，通過補充偵查來進一步完善公訴準備事項或者調整指控思路、修改指控內容等。這種假借補充偵查之名而行加強控訴優(yōu)勢之實的做法，偏離了審判階段補充偵查的立法目的，無疑會進一步加劇控辯雙方在法庭審理中的不平等。

(三) 作為撤回起訴的前置程序，削弱撤回起訴制度的應有功能

根據(jù)最高人民檢察院《刑訴規(guī)則》的規(guī)定，檢察機關在法庭審理過程中發(fā)現(xiàn)“證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件的”，可以撤回起訴。最高人民法院有關文件中也規(guī)定，法院在庭前會議中對明顯事實不清、證據(jù)不足的案件，可以建議檢察機關撤回起訴。從訴訟原理上講，對于已經提起公訴的事實不清、證據(jù)不足的案件，通過檢察機關撤回起訴的方式來處理是妥當?shù)摹５?，根?jù)最高人民檢察院《刑訴規(guī)則》第459條第3款的規(guī)定，撤回起訴對提起公訴的案件的后續(xù)影響較大，一旦將案件撤回起訴，如果沒有新事實或新證據(jù)，檢察機關將不得再行起訴。因此，為了防止撤回起訴造成無法再行起訴的被動局面，補充偵查在實踐中往往變成了撤回起訴的前置程序。經過補充偵查，檢察機關如果能夠收集到需要的事實和證據(jù)，則可以提請法庭恢復審理，實現(xiàn)對被告人的定罪量刑；檢察機關經過補充偵查仍然收集不到支持起訴需要的事實和證據(jù)，則可以在補充偵查期限屆滿后再撤回起訴或者不提請法庭恢復審理而由法院決定按檢察機關撤訴處理，從而結束訴訟程序。這既增加了審判程序的復雜性，也使撤回起訴制度的應有功能無法有效發(fā)揮。

四、 審判階段補充偵查的改革建議

從長遠角度而言，審判階段補充偵查在理論和實踐層面均存在重大缺陷，與以審判為中心的刑事訴訟制度改革和現(xiàn)代刑事司法理念、原則的要求不相兼容，應當予以廢止，但此種改革方案存在較大難度并需要經過一定時間的經驗積累。從現(xiàn)實可行的角度而言，可以進一步完善檢察引導偵查、公訴審查、撤回起訴、司法業(yè)務考評等有關配套制度和工作機制，通過充分發(fā)揮其他輔助制度和機制功能的方式，使偵查、審查起訴和審判在程序布置上井然有序并回歸各自的程序功能，最大程度地限制審判階段補充偵查制度的適用，服務于以審判為中心的刑事訴訟制度改革。

(一) 完善檢察引導偵查制度

檢察引導偵查，是指“檢察機關為指控、證實犯罪，保證偵查活動的合法進行，就偵查方向的選定、偵查措施的選取和刑事犯罪證據(jù)的收集向偵查機關提出建議，發(fā)揮對刑事偵查的引導、監(jiān)督作用”[14]。早在1999年，上海市就開始探索檢察引導偵查的實踐做法，此后最高人民檢察院多次提到要建立完善檢察引導偵查制度，2016年《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求“完善介入偵查、引導取證機制，建立重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議制度”[15]。完善檢察引導偵查制度，有助于重塑科學的警檢關系，提高偵查和公訴質量，加強審判在刑事訴訟中的中心地位和庭審的實質化。

嚴格限制并最終廢止審判階段補充偵查制度，要求切實提高偵查和公訴質量，保證偵查終結和提起公訴的案件達到事實清楚、證據(jù)確實充分的標準。檢察引導偵查，即檢察機關通過提前介入對偵查機關收集證據(jù)和開展偵查提出意見建議，引導偵查機關圍繞與檢察機關一致的“對犯罪提起有效追訴”的審前目標開展偵查和收集證據(jù)，從而在偵查、起訴和審判之間形成一種良性有序的程序運作。偵查服務于起訴，起訴服務于審判，偵查和起訴作為統(tǒng)一的審前程序共同服務于審判。偵查達不到法律規(guī)定要求的，不能移送審查起訴；起訴達不到法律規(guī)定條件的，不能交付審判[16]。完善檢察引導偵查制度，應當將偵查和審查起訴定位于統(tǒng)一的刑事審前程序，充分發(fā)揮檢察機關在審前程序的主導作用，并就檢察引導偵查的案件范圍、引導方式和內容等進行制度性構建[17]。同時還應當注意，檢察引導偵查并非檢察替代偵查，不是檢察機關取代偵查機關行使對案件的偵查權，也不是檢察機關和偵查機關共同行使偵查權，案件的偵查權仍然由偵查機關行使，檢察機關不能借引導之名而行干預偵查之實。

(二) 完善公訴審查制度

公訴審查，是指檢察機關提起公訴后，法院在開庭審理前對起訴案件進行初步審查，以確定起訴是否合法，是否有必要開庭審判[18]。公訴審查對于過濾不符合法律規(guī)定起訴條件的案件，保障被告人合法權益，保證庭審順利進行等具有重要意義。對公訴案件進行開庭前審查是世界各國的普遍做法，我國在1979年制定《刑事訴訟法》時即對此作了規(guī)定，明確要求法院對提起公訴的案件應當進行事實和證據(jù)上的實質性審查。1996年《刑事訴訟法》將法院對公訴案件的實質性審查調整為對起訴書及證據(jù)目錄、證人名單和主要證據(jù)復印件或者照片的程序性審查。2012年《刑事訴訟法》在恢復檢察機關全卷移送制度的同時保留了程序性公訴審查的方式。程序性公訴審查模式存在一定問題：一是導致證據(jù)明顯不確實、不充分的案件進入審判程序，造成審判程序的虛化；二是為冤錯案件的發(fā)生留下隱患；三是削弱了對被告人權利的保障[13]200-201。

嚴格限制并最終廢止審判階段補充偵查制度，要求進一步完善我國的公訴審查制度，充分發(fā)揮公訴審查的過濾分流作用。補充偵查的主要目的是通過補充收集證據(jù)、查明案件事實來保證法院的有罪判決建立在“事實清楚、證據(jù)確實充分”基礎上。公訴審查的意義在于保證檢察機關提起公訴的案件符合“事實清楚、證據(jù)確實充分”標準，將不符合法定起訴條件的案件排除在審判之外，保證庭審的順利進行和法院的正確裁判。比較而言，兩項制度發(fā)揮的實體價值均為保證法院正確裁判，但體現(xiàn)的程序價值卻有巨大差別。公訴審查是在開始庭審之前，通過程序過濾、阻止不符合起訴條件的案件進入庭審，有助于實現(xiàn)程序公正和人權保障；補充偵查是在庭審過程中，通過延期審理而使刑事訴訟程序由審判程序回轉至偵查程序，違背程序公正和以審判為中心的訴訟原理，也侵犯了被告人的訴訟權利。因此，應當完善公訴審查制度，主要包括：一是恢復實體性審查并加以限制，阻止不符合審理條件的公訴案件進入庭審程序；二是賦予被告人參與權；三是完善公訴審查的處理手段，如增設駁回起訴、完善撤回起訴等[13]202-204。

(三) 規(guī)范撤回起訴制度

撤回起訴，是指檢察機關在提起公訴后，法院作出第一審裁判之前，由于發(fā)現(xiàn)存在某項特殊事由，檢察機關依照法律規(guī)定的要求將已經提起的公訴予以撤回，從而終結刑事訴訟進程的訴訟制度[19]。在我國，撤回起訴制度主要見于最高人民法院和最高人民檢察院有關司法解釋的規(guī)定，形式上包括檢察機關自行撤回起訴和按檢察機關撤訴處理兩種。此外，根據(jù)最高人民法院有關司法文件的規(guī)定，法院在庭前會議中對明顯事實不清、證據(jù)不足的案件可以建議檢察機關撤回起訴，如果檢察機關不同意，在開庭審理后，檢察機關沒有新的事實和理由的，一般不準許撤回起訴。從理論上講，對于已經提起公訴的案件，由于已經系屬于法院，原則上只能由法院作出最終處理，這符合以審判為中心的刑事訴訟構造和庭審實質化的要求。但是，對于審判階段事實不清、證據(jù)不足的案件，意味著作為法院審判對象的訴之實質要件存在“瑕疵”，只剩下訴的形式要件。這種情況下，既可以由檢察機關將這一不具事實要件的起訴予以撤回，也可以維系訴之形式而由法院作出無罪判決。

嚴格限制并最終廢止審判階段補充偵查制度，要求進一步規(guī)范撤回起訴制度，完善檢察機關自行撤回起訴的方式，取消按檢察機關撤訴處理的方式。對此，最高人民檢察院《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》中也提出“規(guī)范撤回起訴工作，對于符合撤回起訴條件的案件，依照規(guī)定撤回起訴，并作出不起訴決定”。對于審判階段依然事實不清、證據(jù)不足的案件，不應通過補充偵查來強化對被告人的控訴，而應由檢察機關撤回起訴以結束訴訟進程，或者由法院依法作出指控的犯罪不能成立的無罪判決。對于檢察機關撤回起訴的，應當征得法院的同意。法院同意撤回起訴的，如果沒有新的事實或新的證據(jù)，檢察機關不得再對本案提起公訴。法院不同意撤回起訴的，應當對案件繼續(xù)審理，確實屬于事實不清、證據(jù)不足而無法認定被告人有罪的，法院應當依法作出無罪判決。

(四) 完善刑事司法業(yè)務考評機制

對司法業(yè)務進行考評，猶如一柄“雙刃劍”?？荚u科學、合理，對于加強司法管理、提高司法規(guī)范化水平、保證辦案質量、維護司法公正具有積極作用；考評不科學、不合理，不僅不能實現(xiàn)考評目的，還會給整個司法工作帶來消極影響。近年來中央有關部門多次要求，不能單純以批捕率、起訴數(shù)、無罪判決率、結案率等作為業(yè)務考評的根據(jù)，但實踐中批捕率、不起訴數(shù)、無罪判決率等指標在較長一段時間里仍然是檢察機關評價逮捕質量和起訴質量的重要因素。業(yè)務考評對審判階段補充偵查的適用亦有重要影響。例如，檢察機關經過補充偵查，能夠達到事實清楚、證據(jù)確實充分的，法院作出有罪判決，檢察機關可以避免不起訴數(shù)量、撤訴率和無罪率等多項指標的消極評價；案件仍然事實不清、證據(jù)不足的，檢察機關可以撤回起訴，規(guī)避不起訴數(shù)量和無罪判決率的消極評價。

嚴格限制并最終廢止審判階段補充偵查制度，需要進一步完善刑事司法業(yè)務考評機制。首先，應當充分發(fā)揮以“案—件比”為核心的案件質量評價指標體系對檢察機關辦案的指引作用，將“案—件比”指標與其他評價指標進行綜合分析，加大對補充偵查這一重點辦案環(huán)節(jié)和相關案件的監(jiān)督，以減少不必要的補充偵查，推動檢察機關辦案質效的提升[20]。其次，應當全面清理和廢除不起訴數(shù)量、撤回起訴率、無罪判決率等不合理、不必要的考評指標，考評指標的設置要符合管理規(guī)律和刑事司法業(yè)務屬性的要求并以保證辦案質量和實現(xiàn)司法公正為目標。最后，應當改革簡單量化的計分式考評方法，只有將司法業(yè)務的考評重心從“數(shù)”與“率”的計分式考評方法中解脫出來，突出對辦案質量和司法公正的考評，才能真正實現(xiàn)從形式考評向實質考評的轉變，才能從只關注懲治犯罪的單向考評模式向控制犯罪與司法公正并重的考評模式轉變，才能真正發(fā)揮司法業(yè)務考評的“助推器”和“潤滑劑”功能。