楊宏力，喬 允

（聊城大學(xué) 商學(xué)院，山東 聊城 252059）

作為一項(xiàng)重要且構(gòu)造獨(dú)特的安排，中國(guó)的農(nóng)村土地制度不僅一直是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，也是域外研究中國(guó)問(wèn)題時(shí)持續(xù)時(shí)間最久的一項(xiàng)議題。伴隨著對(duì)中國(guó)巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就制度淵藪的挖掘與總結(jié)，西方涌現(xiàn)了一批研究中國(guó)農(nóng)村土地制度的學(xué)者，國(guó)內(nèi)的一些研究者也開(kāi)始借助國(guó)外的期刊等媒介宣傳中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，因而西方理論界在改革開(kāi)放以來(lái)圍繞中國(guó)農(nóng)村土地制度問(wèn)題研究也積累了較為豐富的文獻(xiàn)。在這些理論成果中，中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是其中一個(gè)重要的問(wèn)題，歸納起來(lái)，該領(lǐng)域的研究大致涵蓋了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的制度變遷、發(fā)展成就、存在的問(wèn)題和改革建議等幾個(gè)方面。本文擬對(duì)此進(jìn)行細(xì)致梳理，期望為推動(dòng)國(guó)內(nèi)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革研究的進(jìn)一步深入提供些許理論資源和借鑒參考。

一、中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變遷

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了一個(gè)曲折的演變過(guò)程，可以概括為三次重大改革。①Guo X.The Influences of the Change of Land System on Agricultural Development,Economic Review,1995.第一次土地制度改革在新中國(guó)成立初期啟動(dòng)，土地農(nóng)戶私有，以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律和合同保護(hù)，而耕作權(quán)在很大程度上具有所有權(quán)的事實(shí)歸屬和功能，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后，沒(méi)收了大地主的財(cái)產(chǎn)，并在平等的基礎(chǔ)上向家庭分配土地權(quán)利。②Dorner P,Prosterman R L,Temple M N,et al.Agrarian reform and grassroots development:ten case studies,American Journal of Agricultural Economics,1991(4).

土地制度的第二次改革始于1953年，在農(nóng)村社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)中，通過(guò)從初級(jí)和高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社再到人民公社的逐步升級(jí)和調(diào)整，土地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄?。這次土地改革把包括土地在內(nèi)的所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料都變?yōu)榧w所有制和集體經(jīng)營(yíng)。國(guó)家行使集體土地所有權(quán)，高級(jí)官員控制著生產(chǎn)隊(duì)的土地使用權(quán)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和勞動(dòng)由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一安排，生產(chǎn)成果按工作點(diǎn)統(tǒng)一分配。①Zhou Q.Reform in China’s countryside:Changes to the relationship between the state and ownership(second part)—A review of the history of economic system change,Management World,1995.然而，這次改革給農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)民福利帶來(lái)了災(zāi)難性的后果，最終導(dǎo)致1958-1960年的饑荒，期間有數(shù)百萬(wàn)農(nóng)村居民喪生。②Putterman L,Skillman G L.Collectivization and China’s Agricultural Crisis,Journal of Comparative Economics,1993(2),p.530-539.

1978年，第三次改革啟動(dòng)，此時(shí)人們認(rèn)識(shí)到提高農(nóng)民激勵(lì)機(jī)制的關(guān)鍵是解決集體制中的管理問(wèn)題。然而當(dāng)時(shí)中央政府認(rèn)為將集體所有的土地分割成個(gè)人的土地，是違反社會(huì)主義原則的，因此明確禁止這種做法。不過(guò)到了1978年底，個(gè)別地方開(kāi)始試行土地承包制，并向個(gè)體家庭發(fā)放定額。由于這些團(tuán)隊(duì)帶來(lái)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他團(tuán)隊(duì)，中央政府后來(lái)承認(rèn)了這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的存在，但要求將其限制在貧困地區(qū)?，F(xiàn)實(shí)是，大多數(shù)團(tuán)隊(duì)忽略了這個(gè)限制，最終還是推動(dòng)中央政府在1981年底正式接受了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。③Lin J Y.Rural Reforms and Agricultural Growth in China,The American Economic Review,1992(1),p.34-51.由于對(duì)農(nóng)民努力的監(jiān)測(cè)成本較大且監(jiān)測(cè)困難，因此這種由團(tuán)隊(duì)制到家庭制的轉(zhuǎn)變是自發(fā)的，是一種帕累托改進(jìn)。④Lin J Y.The Household Responsibility System Reform in China:A Peasant’s Institutional Choice,American Journal of Agricultural Economics,1987(2),p.410-415.但家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制并沒(méi)有改變集體所有制本身，每戶承包土地不等于私有，并且國(guó)家出臺(tái)了大量文件，不斷強(qiáng)化集體所有制。⑤Liu S.The structure of and changes to China’s land system,2018.在這種經(jīng)營(yíng)模式下，國(guó)家、集體、家庭三方簽訂合同，規(guī)定對(duì)于國(guó)家和集體的任務(wù)，超過(guò)交付限額的剩余都由家庭保留并可以出售獲益。⑥Mcmillan J,Whalley J,Zhu L,et al.The Impact of China’s Economic Reforms on Agricultural Productivity Growth,Journal of Political Economy,1989(4),p.781-807.

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的兩級(jí)管理體制確立后，中國(guó)的農(nóng)村土地制度框架趨于穩(wěn)定。在這種制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)民只有土地使用權(quán)，使用權(quán)的期限規(guī)定為15年。到1993年，使用權(quán)的期限被延長(zhǎng)到30年，并規(guī)定這些權(quán)利可以由農(nóng)民的子女繼承或轉(zhuǎn)讓給他人。⑦Chen C H.Property Rights and Rural Development in China's Transitional Economy,Economic Change and Restructuring,2002(4),p.349-363.除了土地使用權(quán)歸屬和具體實(shí)施方面的調(diào)整變化，中國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利也被不斷放松。中國(guó)1982年憲法支持國(guó)家為了公眾的利益征用土地，1987年頒布的《土地管理法》要求土地流轉(zhuǎn)必須以公共利益為基礎(chǔ)，1992年以來(lái)，中國(guó)改變了土地流轉(zhuǎn)政策，將集體建設(shè)活動(dòng)納入其中，1998年修訂的《土地管理法》對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地進(jìn)行了法律限制。⑧Liu S.The structure of and changes to China’s land system,2018.土地出讓直到十七屆三中全會(huì)才被正式認(rèn)可，這意味著名義上屬于村集體所有的土地，以及根據(jù)合同屬于農(nóng)戶的土地，可以流轉(zhuǎn)或出租給第三方。這些措施實(shí)際上將家庭承包責(zé)任制的雙重土地權(quán)劃分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，這一制度被稱為“三權(quán)分離”。⑨Hayward J.China’s Land Reforms and the Logic of Capital Accumulation,2019.

二、中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展成就

一個(gè)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)是，經(jīng)過(guò)40多年的改革開(kāi)放，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了歷史性的變化，農(nóng)村生產(chǎn)力高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷得到調(diào)整和優(yōu)化，農(nóng)民生活水平不斷提高，在這一顯著成績(jī)的背后，是農(nóng)村土地制度的系統(tǒng)性改革。一個(gè)理論共識(shí)是，中國(guó)的農(nóng)村土地制度在世界上是不尋常的，而且，中國(guó)農(nóng)村承包地占土地總量的比重最大，涉及人口的比重最大，因而農(nóng)村承包地制度是影響中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)基本制度安排。

通過(guò)對(duì)域外研究的文獻(xiàn)整理，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成就被從權(quán)利激勵(lì)、生產(chǎn)和市場(chǎng)自由化等方面予以展示。

權(quán)利激勵(lì)方面，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，農(nóng)民的土地權(quán)益得到保障，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得以提升，為農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)。Lin（1992）認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革使得家庭對(duì)產(chǎn)出有剩余的要求權(quán)，可以自由支配剩余產(chǎn)出，從而大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。①Lin J Y.Rural Reforms and Agricultural Growth in China,The American Economic Review,1992(1),p.34-51.Mcmillan et al等（1989）使用標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)會(huì)計(jì)技術(shù)和簡(jiǎn)單的優(yōu)化模型來(lái)衡量?jī)r(jià)格和激勵(lì)制度改革對(duì)總生產(chǎn)率增長(zhǎng)的影響，研究結(jié)果表明，1978年至1984年間，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長(zhǎng)的22%是由于價(jià)格上漲，78%是由于激勵(lì)機(jī)制的改變。②Mcmillan J,Whalley J,Zhu L,et al.The Impact of China’s Economic Reforms on Agricultural Productivity Growth,Journal of Political Economy,1989(4),p.781-807.而Fan（1991）運(yùn)用會(huì)計(jì)方法對(duì)比分析了投入、技術(shù)和制度對(duì)生產(chǎn)增長(zhǎng)所起的作用，肯定了制度變遷在過(guò)去的生產(chǎn)增長(zhǎng)中發(fā)揮的作用，但持續(xù)的制度變革必須伴隨著相應(yīng)的技術(shù)變革才能發(fā)揮更優(yōu)效果。③Fan S.Effects of Technological Change and Institutional Reform on Production Growth in Chinese Agriculture,American Journal of Agricultural Economics,1991(2),p.266-275.穩(wěn)定有效的農(nóng)村土地制度是過(guò)去40年全面改革和結(jié)構(gòu)變革的前提。Hofman（2018）指出，在過(guò)去的40年里，中國(guó)利用獨(dú)特的土地政策加速國(guó)家的發(fā)展：在農(nóng)村地區(qū)，將用戶權(quán)利下放給農(nóng)村地區(qū)的家庭，引發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的大幅提高，農(nóng)村人口向城市的大幅度遷移，從而使快速工業(yè)化成為可能；在城市地區(qū)，土地價(jià)值的增加和農(nóng)村土地向城市土地的轉(zhuǎn)換在為快速城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金方面發(fā)揮了重要作用。④Hofman B.Reflections on 40 years of China’s reforms,2018.

家庭承包責(zé)任制也帶來(lái)了生產(chǎn)自由化和市場(chǎng)自由化，農(nóng)民可自由種植自由買(mǎi)賣(mài)。在國(guó)家工業(yè)化時(shí)期，農(nóng)民被束縛在集體所有的土地上，正是從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始，在其他改革的支持下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和投入市場(chǎng)逐漸自由化。Guo（2004）認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶動(dòng)了中國(guó)工業(yè)化和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，調(diào)整了農(nóng)村的生產(chǎn)和分配關(guān)系，改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。⑤Guo X.The reform of china’s rural land system,China & World Economy,2004(6),p.62-73.Huang and Rozelle（2018）強(qiáng)調(diào)，伴隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和收入的快速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷的調(diào)整和優(yōu)化，從以主糧生產(chǎn)為基礎(chǔ)的部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛卸喾N多樣的高價(jià)值商品的部門(mén)。⑥Huang J,Rozelle S.China’s 40 years of agricultural development and reform,2018.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，總量規(guī)模、結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)效益都在穩(wěn)步推進(jìn)。農(nóng)民既能參與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的工業(yè)化，又能走出農(nóng)村，參與其他地區(qū)的工業(yè)化，大大推動(dòng)了中國(guó)結(jié)構(gòu)革命的進(jìn)程，⑦Liu S.The structure of and changes to China’s land system,2018.農(nóng)民生活水平顯著提高，為中國(guó)的減貧工作作出了突出貢獻(xiàn)。⑧Ravallion M.A Comparative Perspective on Poverty Reduction in Brazil,China and India,World Bank Research Observer,2009(1),p.71-104.

一些學(xué)者通過(guò)與其他國(guó)家對(duì)比總結(jié)出了這些發(fā)展成就背后的支撐力量。Rezelle and Swinnen（2004）基于東亞、中東歐和獨(dú)聯(lián)體國(guó)家之間改革共性和差異的對(duì)比得出，雖然土地改革中都涉及到權(quán)利改革，但權(quán)利改革的內(nèi)容和方式并不相似，導(dǎo)致東亞和中歐提高績(jī)效的機(jī)制也截然不同。⑨Rozelle S,Swinnen J F.Success and failure of reform:insights from the transition of agriculture,Journal of Economic Literature,2004(2),p.404-456.Meessen and Bloom（2007）指出，中國(guó)的改革實(shí)行實(shí)驗(yàn)主義，即首先在有限的幾個(gè)地方試驗(yàn)新思想，可能出現(xiàn)的政策錯(cuò)誤也僅會(huì)威脅到試點(diǎn)地區(qū)，而效果好的政策可以被迅速推廣給全國(guó)。①M(fèi)eessen B,Bloom G.Economic Transition,Institutional Changes and the Health System:Some Lessons from Rural China,Journal of Economic Policy Reform,2007(3),p.209-231.Rezelle and Swinnen（2009）基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，從歷史遺留、財(cái)富、技術(shù)等方面比較分析了中國(guó)與蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)改革，認(rèn)為中央領(lǐng)導(dǎo)和基層支持的利益融合是中國(guó)農(nóng)業(yè)改革能夠成功的最直接原因，農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境的最初技術(shù)、財(cái)富和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異以及社會(huì)主義的歷史遺留差異可以解釋各國(guó)改革過(guò)渡方式的不同。②Rozelle S,Swinnen J F.Why did the communist party reform in China,but not in the Soviet Union? The political economy of agricultural transition,China Economic Review,2009(2),p.275-287.

三、中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度中存在的問(wèn)題

在肯定中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，西方學(xué)者們亦進(jìn)行了理性思索，指出了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度一些存而未決的問(wèn)題。有分析指出，20世紀(jì)80年代末以來(lái)，在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的過(guò)程中，制度變遷的初始動(dòng)力逐漸減弱，農(nóng)村土地制度績(jī)效的邊際收益遞減，土地產(chǎn)權(quán)界定不清、土地調(diào)整不間斷、缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制等問(wèn)題日益突出。③Hofman B.Reflections on 40 years of China’s reforms,2018.

除此之外，土地政策實(shí)施的異質(zhì)性、土地使用權(quán)的不安全、土地管理體系的不合理等問(wèn)題也在影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

土地政策實(shí)施存在異質(zhì)性。一些學(xué)者分析了中國(guó)農(nóng)村土地政策實(shí)施的異質(zhì)性問(wèn)題，Brant et al.（2002）認(rèn)為地方政府和村領(lǐng)導(dǎo)職能發(fā)揮欠缺，一定程度上影響了一些農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，耕地分配的控制權(quán)在村莊層面存在巨大的異質(zhì)性。④Brandt L,Huang J,Li G,et al.Land Rights in Rural China:Facts,Fictions and Issues,China Journal,2002(47),p.67-97.Krusekopf（2002）指出，地方土地政策的執(zhí)行也存在著巨大的異質(zhì)性，⑤Krusekopf C C.Diversity in land-tenure arrangements under the household responsibility system in China,China Economic Review,2002(2),p.297-312.中央政府30年的農(nóng)村土地使用權(quán)和對(duì)行政土地重新分配的限制性政策往往沒(méi)有在地方一級(jí)執(zhí)行，土地調(diào)整在一些地區(qū)仍有發(fā)生，而在另一些地區(qū)卻沒(méi)有發(fā)生，⑥Ma X,Heerink N,Ierland E,et al.Land tenure insecurity and rural-urban migration in rural China,Papers in Regional Science,2014(2),p.383-406.那么，農(nóng)民對(duì)于土地使用權(quán)感到不安全亦是情有可原。

土地使用權(quán)不安全。中國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)的安全性不足是西方學(xué)者的普遍共識(shí)，諸多研究結(jié)論和實(shí)證結(jié)果都支持這種觀點(diǎn)，可對(duì)原因的解釋卻很不相同。Brant et al.（2004）從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考察了土地使用權(quán)，發(fā)現(xiàn)地方政府為了效率和公平犧牲土地使用權(quán)保障，地方領(lǐng)導(dǎo)人的尋租行為也會(huì)導(dǎo)致行政再分配的持續(xù)存在，這是造成土地使用權(quán)不安全的一個(gè)重要原因。⑦Brandt L,Rozelle S,Turner M A,et al.Local Government Behavior and Property Right Formation in Rural China,Social Science Electronic Publishing,2004(4),p.627-662.James（2007）從土地產(chǎn)權(quán)的歷史入手，結(jié)合產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律得出，農(nóng)民土地使用權(quán)不安全的原因主要在于政府征用土地的持續(xù)威脅和承包過(guò)程中由于權(quán)利界定不清導(dǎo)致的各項(xiàng)問(wèn)題。⑧James B W.Expanding the Gap:How the Rural Property System Exacerbates China’s Urban-Rural Gap,Columbia Journal of Asian Law,2007(2),p.451-491.He and Luo（2016）從合同、產(chǎn)權(quán)、資源配置等方面，指出我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的弊端主要來(lái)自集體所有制，盡管進(jìn)行了旨在增加土地使用權(quán)安全的法律改革，農(nóng)村家庭仍然感到土地使用權(quán)不安全，這種看法影響了他們?cè)跊](méi)有運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地租賃市場(chǎng)的地區(qū)做出的城鄉(xiāng)遷移決定。①He G,Luo H.The drawbacks and reform of China’s current rural land system:an analysis based on contract,property rights and resource allocation,Review of innovation and competitiveness,2016(1),p.61-78.

中國(guó)的土地管理體系亦飽受詬病，學(xué)者們針對(duì)土地管理體系問(wèn)題的研究集中在三個(gè)方面。一是土地分配方式方面。Deininger et al.（2012）認(rèn)為土地再分配減少了對(duì)永久退出農(nóng)業(yè)的激勵(lì)，②Deininger K,Jin S,Xia F,et al.Moving Off the Farm:Land Institutions to Facilitate Structural Transformation and Agricultural Productivity Growth in China,World Development,2012,p.505-520.土地的再分配影響了土地使用權(quán)的保障，影響了土地租賃、土地投資以及勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市的遷移，進(jìn)而給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了負(fù)擔(dān)。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模方面。Wu（2009）指出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是建立在大規(guī)模生產(chǎn)、專業(yè)市場(chǎng)預(yù)測(cè)和市場(chǎng)導(dǎo)向規(guī)劃基礎(chǔ)上的批量生產(chǎn)，而土地承包制度制約了農(nóng)村土地規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民的生產(chǎn)和銷(xiāo)售處于盲目狀態(tài)，延緩了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。③Wu W.Discussion of the Rural Land Property System Reform According to the Rural Land Contract Management in China,international conference on management science and engineering,2010(1),p.70-72.三是土地?cái)?shù)量和質(zhì)量管理方面。Liu and Zhou（2018）認(rèn)為伴隨著城市化進(jìn)程中建設(shè)用地的過(guò)度擴(kuò)張，土地問(wèn)題以數(shù)量和質(zhì)量的下降為特征，一方面大量征用土地導(dǎo)致了大量農(nóng)民的失地，另一方面部分征收土地的利用程度低導(dǎo)致了土地空置和土地質(zhì)量下降。④Liu H,Zhou Y.Urbanization,Land Use Behavior and Land Quality in Rural China:An Analysis Based on Pressure-Response-Impact Framework and SEM Approach,International Journal of Environmental Research and Public Health,2018(12).

四、中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革建議

由于西方國(guó)家普遍實(shí)行私有產(chǎn)權(quán)制度，養(yǎng)成了學(xué)者們格外關(guān)注產(chǎn)權(quán)安排并且具有私有產(chǎn)權(quán)偏好的邏輯習(xí)慣，認(rèn)為土地私有化是發(fā)展的趨勢(shì)，這一點(diǎn)在中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度研究方面得到了顯著體現(xiàn)。James（2007）指出，中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是混合型制度，其他部門(mén)享受著生產(chǎn)資料的私有化，農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料即土地卻是公有的，這種制度限制了中國(guó)農(nóng)民的發(fā)展?jié)摿?，使他們享受不到市?chǎng)化帶來(lái)的巨大增長(zhǎng)。⑤James B W.Expanding the Gap:How the Rural Property System Exacerbates China’s Urban-Rural Gap,Columbia Journal of Asian Law,2007(2),p.451-491.Tilt（2008）從宏觀層面上探討了中國(guó)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型對(duì)單個(gè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)社區(qū)的影響，認(rèn)為徹底的農(nóng)村土地私有化似乎是中國(guó)農(nóng)村改革政策的合理下一步。⑥Tilt B.Smallholders and the‘Household Responsibility System’:Adapting to Institutional Change in Chinese Agriculture,Human Ecology,2008(2),p.189-199.He and Luo（2016）認(rèn)定中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的弊端主要來(lái)自集體所有制和集體的政府經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，他們闡述了農(nóng)村土地私有化的構(gòu)想，認(rèn)為農(nóng)民私有制下土地權(quán)利是明確的。⑦He G,Luo H.The drawbacks and reform of China’s current rural land system:an analysis based on contract,property rights and resource allocation,Review of innovation and competitiveness,2016(1),p.61-78.

一些繞開(kāi)了土地所有制這一根本性問(wèn)題的學(xué)者們表達(dá)了他們對(duì)地權(quán)穩(wěn)定性問(wèn)題的關(guān)注。Melesse and Bulte（2016）運(yùn)用傾向得分匹配法（PSM）驗(yàn)證了對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的完善可以降低土地糾紛發(fā)生的可能性。⑧Melesse M B,Bulte E.Does land registration and certification boost farm productivity? Evidence from Ethiopia,Agricultural Economics,2016(6),p.757-768.De Janvery et al.（2015）認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性通過(guò)影響土地資源重新分配進(jìn)而影響了農(nóng)民的收入水平。⑨De Janvry,Alain.Optimal Levels of Fertilization under Risk:The Potential for Corn and Wheat Fertilization under Alternative Price Policies in Argentina,American Journal of Agricultural Economics,2015(1),p.1.由此看來(lái)，通過(guò)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、穩(wěn)定和擴(kuò)大土地使用權(quán)，能夠改善農(nóng)地使用權(quán)不安全的情況，提高農(nóng)民的投資積極性。Dean（2010）建議，停止將耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，并給予農(nóng)民無(wú)限的合同條款，將增加農(nóng)民對(duì)其獲得土地投資回報(bào)能力的信心，進(jìn)而提高生產(chǎn)水平。①Dean R,Damm-Luhr T.A Current Review of Chinese Land-Use Law and Policy:A Breakthrough in Rural Reform,Pacific Rim Law & Policy Journal,2010(1),p.121-159.在未來(lái)的土地制度改革中，也要把更多的注意力放在感知的土地使用權(quán)安全上來(lái)。Deininger and Jin（2007）則指出，在這一過(guò)程中，政府就要充分發(fā)揮其職能，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)制度并使政府更負(fù)責(zé)任與頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)同樣重要（可能更重要），②Deininger K,Jin S.Securing property rights in transition:lessons from implementation of China’s rural land contracting law,Policy Research Working Paper,2007(1),p.22-38.并應(yīng)成為任何產(chǎn)權(quán)改革努力的重要組成部分。在Ma et al.（2015）看來(lái)，中國(guó)自1998年以來(lái)進(jìn)行的土地市場(chǎng)化改革未能為農(nóng)民提供實(shí)際的和可感知的土地所有制保障。③Ma X,Heerink N,Feng S,et al.Farmland tenure in China:Comparing legal,actual and perceived security,Land Use Policy,2015,p.293-306.所以，盡管現(xiàn)如今中國(guó)的農(nóng)地確權(quán)工作已基本完成，但要注意法律上的土地使用權(quán)保障與人們感知的土地使用權(quán)保障大不相同。

中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度下土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小帶來(lái)的系列問(wèn)題引發(fā)研究者們的憂慮，學(xué)者們對(duì)于擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的實(shí)現(xiàn)路徑集中在兩個(gè)方面。一方面，鼓勵(lì)小農(nóng)加入農(nóng)民合作組織以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。Deng（2010）指出，在認(rèn)識(shí)到小規(guī)模生產(chǎn)容易受到強(qiáng)大市場(chǎng)力量的沖擊后，中國(guó)在過(guò)去30年里推動(dòng)了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，這種安排對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體起著重要的作用。④Deng H,Huang J,Xu Z,et al.Policy support and emerging farmer professional cooperatives in rural China,China Economic Review,2010(4),p.495-507.Yu（2019）也認(rèn)為農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展可以形成一定規(guī)模的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，小農(nóng)可以通過(guò)合作組織進(jìn)入大市場(chǎng)，進(jìn)而獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。⑤Yu G.Current Situation and Countermeasure Analysis of Rural Cooperative Economic Organizations in China,2019 5th international conference on economics,management and humanities science,2019,p.783-787.當(dāng)然，擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模也是需要條件的，Huang and Rozelle（2015）認(rèn)為能否擴(kuò)大規(guī)模取決于對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)保障等形式的社會(huì)保險(xiǎn)的推廣程度。⑥Huang J,Rozelle S.The Role of Agriculture in China’s Development:Performance,Determinants of Successes and Future Challenges,Emerging Economies,2015,p.67-88.另一方面，發(fā)展土地租賃市場(chǎng)也為擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模提供了條件。Deininger and Jin（2005）強(qiáng)調(diào)，土地租賃市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)至關(guān)重要，促進(jìn)了勞動(dòng)力流動(dòng)，改善要素市場(chǎng)運(yùn)作從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的機(jī)制，對(duì)于確保非農(nóng)業(yè)發(fā)展的利益惠及最貧窮的人口將是非常重要的。⑦Deininger K,Jin S.The potential of land rental markets in the process of economic development:Evidence from China,Journal of Development Economics,2005(1),p.241-270.Liu and Zhou（2018）指出發(fā)展土地租賃市場(chǎng)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)也是提高土地質(zhì)量的有效途徑。⑧Liu H,Zhou Y.Urbanization,Land Use Behavior and Land Quality in Rural China:An Analysis Based on Pressure-Response-Impact Framework and SEM Approach,International Journal of Environmental Research and Public Health,2018(12).通過(guò)土地租賃市場(chǎng)的發(fā)展擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模也得到了Liu（2018）的強(qiáng)調(diào)，他提出農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大主要依賴中國(guó)的耕地租賃市場(chǎng)，因此要加快推進(jìn)土地租賃市場(chǎng)體系發(fā)展。⑨Liu S.The structure of and changes to China’s land system,2018.

部分學(xué)者也關(guān)注到了增加農(nóng)業(yè)投資的重要性，如Fan（1991）認(rèn)為改革的重點(diǎn)要放在對(duì)農(nóng)村的投資上，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)領(lǐng)域技術(shù)研究不足，因而需要增加農(nóng)業(yè)投資，以刺激技術(shù)變革、體制變革。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)投資增加還具有其他意義，比如為解決城鄉(xiāng)收入不平等加劇的問(wèn)題，需要激勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位用大量資本投入替代勞動(dòng)力，以提高農(nóng)業(yè)工人的實(shí)際回報(bào)率。⑩Johnson D G.China’s rural and agricultural reforms:successes and failures,Chinese Economies Research Centre(CERC)Working Papers,1996(7),p.206-207.

此外，對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的重大創(chuàng)新——三權(quán)分置，中國(guó)同行們給予了熱切地關(guān)注，近年來(lái)有大量的著作和論文發(fā)表，邏輯上理應(yīng)引發(fā)西方學(xué)者們的討論，然而對(duì)幾個(gè)主流數(shù)據(jù)庫(kù)檢索卻發(fā)現(xiàn)這方面只有零星幾篇外文文獻(xiàn)。Liu（2018）指出推進(jìn)農(nóng)地改革應(yīng)以三權(quán)分離為中心，三權(quán)分離是創(chuàng)新和農(nóng)地配置的關(guān)鍵，也事關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇。①Liu S.The structure of and changes to China’s land system,2018.

五、借鑒價(jià)值與研究不足

對(duì)國(guó)外研究中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的文獻(xiàn)梳理可見(jiàn)，學(xué)者們的研究?jī)?nèi)容是豐富的，既有廣泛實(shí)驗(yàn)等經(jīng)驗(yàn)介紹，又有經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小等問(wèn)題分析；研究視角是多維的，既有宏觀的政策變遷梳理，又有微觀的政策實(shí)施異質(zhì)性分析；研究方法是多樣的，既有土地均分可能阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這樣的邏輯理論推理，又有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長(zhǎng)的22%是由于價(jià)格上漲，78%是由于激勵(lì)機(jī)制的改變此類詳實(shí)實(shí)證分析，充實(shí)了中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革創(chuàng)新問(wèn)題文獻(xiàn)庫(kù)，為國(guó)內(nèi)研究提供了有益資源。尤其在如下問(wèn)題的研究方面，對(duì)國(guó)內(nèi)研究具有較大參照價(jià)值。一是法律意義上的土地使用權(quán)保障與農(nóng)民感知的土地使用權(quán)保障差異性問(wèn)題，如今農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證已經(jīng)基本結(jié)束，但學(xué)者們的研究和實(shí)踐中反映出來(lái)的線索表明土地確權(quán)政策績(jī)效與政策目標(biāo)存在差距，法律意義上的土地使用權(quán)保障尚沒(méi)有很好地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民實(shí)際感知的土地使用權(quán)保障，亦即產(chǎn)權(quán)保護(hù)行動(dòng)尚未產(chǎn)生顯著產(chǎn)權(quán)保護(hù)成效。西方發(fā)達(dá)國(guó)家由于較早建立產(chǎn)權(quán)體系，權(quán)利保護(hù)經(jīng)驗(yàn)較為豐富，相關(guān)文獻(xiàn)可為國(guó)內(nèi)研究提供借鑒。二是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)研究，通過(guò)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率不但已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)學(xué)界共識(shí)，亦已經(jīng)落實(shí)為實(shí)踐部門(mén)的具體行動(dòng)，國(guó)外文獻(xiàn)中論及的發(fā)展專業(yè)合作社、推動(dòng)土地租賃市場(chǎng)發(fā)展等措施正在部署實(shí)施，通過(guò)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展降低農(nóng)場(chǎng)規(guī)?；l(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)也為人們初識(shí)，然而實(shí)際操作中的具體措施等仍有待國(guó)外經(jīng)驗(yàn)提供參考。三是對(duì)農(nóng)村土地政策實(shí)施效果異質(zhì)性的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)界不僅經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠，甚至尚未納入研究議題?！叭r(nóng)”學(xué)術(shù)研究中，普遍以政策的地域性差異解釋政策效果差異，實(shí)際上忽略了排除地域性差異之外的文化差異、人的個(gè)體差異導(dǎo)致的異質(zhì)性問(wèn)題。換言之，在農(nóng)村土地政策研究方面，國(guó)內(nèi)研究的微觀機(jī)制挖掘仍有不足。

當(dāng)然，從梳理的文獻(xiàn)可見(jiàn)，國(guó)外對(duì)于中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度乃至中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的研究具有明顯的缺陷。比如研究往往沒(méi)有很好地顧及制度變革發(fā)生的宏觀環(huán)境和微觀基礎(chǔ)的變化，很多政策的制定實(shí)施與當(dāng)時(shí)的國(guó)際形勢(shì)有關(guān)，也有些政策具有明顯的“倒逼”特征，這些在國(guó)外的文獻(xiàn)中均沒(méi)有被很好地考慮，所以對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的評(píng)價(jià)往往過(guò)于技術(shù)性，有損客觀性。又如產(chǎn)權(quán)功能的國(guó)別差異沒(méi)有得到很好的關(guān)照。大量研究從產(chǎn)權(quán)切入，產(chǎn)權(quán)的作用被過(guò)度解讀，但實(shí)際上農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不僅僅具有產(chǎn)權(quán)意義，而且，事實(shí)上多年來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的巨大成就恰恰是在中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)未發(fā)生根本性變革的約束框架下取得的，被視為圭臬的土地所有權(quán)一直在集體手中，真正發(fā)揮價(jià)值的是被西方學(xué)者視作產(chǎn)權(quán)束而非核心權(quán)利的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。西方文獻(xiàn)還有一個(gè)重要特點(diǎn)即缺乏對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的深度認(rèn)知，導(dǎo)致研究的前沿性和實(shí)踐性不足。作為中國(guó)近年來(lái)最重要的三農(nóng)改革政策措施，“三權(quán)分置”在西方理論界仍然沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注，以此為主題的文獻(xiàn)極為鮮見(jiàn)，其對(duì)中國(guó)農(nóng)村改革最新實(shí)踐缺乏關(guān)照可見(jiàn)一斑。另外，正如西方媒體往往不公允報(bào)道中國(guó)的原因一樣，絕大多數(shù)的西方學(xué)者并沒(méi)有在中國(guó)長(zhǎng)時(shí)間居住甚至大范圍調(diào)研的經(jīng)歷，除了極少數(shù)與中國(guó)同行合作的成果外，他們研究中國(guó)的資料和數(shù)據(jù)一般來(lái)自本來(lái)已失公允的媒體報(bào)道和世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，第一手資料不足加之對(duì)“三塊地”改革試點(diǎn)等最新進(jìn)展及中國(guó)農(nóng)民的“戀土情結(jié)”等實(shí)踐性問(wèn)題少予把握，使得分析往往缺乏真知灼見(jiàn)。

Changes,Achievements,Problems and Suggestions:a Review of Research on the Basic Management System in Rural China outside China

YANG Hong-li，QIAO Yun
（School of Business,Liaocheng University,Liaocheng 252059,China）

Abstract：Based on the literature classification method,this paper sorted out the overseas literatures on the basic management system of China’s rural areas,and summarized them into four aspects according to the research theme:historical changes,achievements,existing problems and reform suggestions of the basic rural management system.The analysis shows that the guiding value of overseas literature to us is mainly reflected in three aspects:the difference between the legal land tenure security and the perceived land tenure security,the empirical research on the expansion of agricultural scale operation and the research on the heterogeneity of the implementation effect of rural land policy.The deficiency of research outside the region is mainly reflected in the insufficient consideration of the macro-environment and micro-level changes of the institutional reform in academic research,the lack of good care for the national differences of property rights functions,and the lack of in-depth knowledge of Chinese agriculture and rural areas,which lead to the lack of frontier and practice of the research.

Key words：basic areas rural management system; policy heterogeneity; stability of land tenure;international comparison of institutions

[責(zé)任編輯 治平]