韓瑩瑩

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640)

一、問(wèn)題緣起

作為中國(guó)政治體系的重要組成部分，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“人民政協(xié)”)是在新民主主義革命實(shí)踐中創(chuàng)立和發(fā)展起來(lái)的。中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想是中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義民主政治發(fā)展過(guò)程中形成的，對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)定位、功能作用的具體觀點(diǎn)和總體看法，不僅是人民政協(xié)理論建設(shè)的重要依據(jù)，也為不同時(shí)期人民政協(xié)的實(shí)踐發(fā)展提供遵循、指明方向。人民政協(xié)的性質(zhì)定位從 “代權(quán)力機(jī)關(guān)”到“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”“愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，到“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”，再到“社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”“國(guó)家治理體系的重要組成部分”；人民政協(xié)的基本職能從初期的政治協(xié)商到改革開放后民主監(jiān)督、參政議政的逐步拓展，再到新時(shí)代凝聚共識(shí)的提出，中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想經(jīng)歷了從探索到不斷豐富完善的演進(jìn)歷程。中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想是人民政協(xié)理論體系的重要組成部分，是人民政協(xié)創(chuàng)建和不斷發(fā)展的理論淵源，回答了人民政協(xié)的基本問(wèn)題，指引了人民政協(xié)的前進(jìn)方向。

人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想的實(shí)踐產(chǎn)物。毛澤東人民政協(xié)思想、鄧小平人民政協(xié)理論、“三個(gè)代表”重要思想關(guān)于人民政協(xié)的新思想、科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于人民政協(xié)的新論述[1]，以及習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要論述，是中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于人民政協(xié)思想的主要來(lái)源。截至目前，人民政協(xié)思想相關(guān)研究主要集中兩個(gè)方面：一是人民政協(xié)理論演變過(guò)程。主要有“三階段說(shuō)”，即代權(quán)力機(jī)構(gòu)(1949—1954)、統(tǒng)一戰(zhàn)線組織(1954—1978)和中國(guó)特色政治體制的重要組成部分(1978—)[2]；“四階段說(shuō)”，即合作創(chuàng)建階段、探索發(fā)展階段、鞏固提升階段和完善定型階段[3]。二是人民政協(xié)的性質(zhì)、定位和功能。在性質(zhì)方面，人民政協(xié)具有作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治組織和作為協(xié)商民主形式的雙重屬性[4]。在定位方面，主要涉及對(duì)人民政協(xié)在中國(guó)政治體系中定位的探討。人民政協(xié)產(chǎn)生并不屬于政治體系，但在政治運(yùn)作中又嵌入政治體系[5]，是一種“準(zhǔn)權(quán)力機(jī)關(guān)”[6]。在功能方面，人民政協(xié)具有實(shí)踐政治民主與社會(huì)民主的雙重功能，在不同歷史時(shí)期，政協(xié)的功能重心發(fā)生微調(diào)[7]?？偟膩?lái)看，多數(shù)研究主要側(cè)重于人民政協(xié)理論發(fā)展的歷時(shí)性概括和靜態(tài)的理論分析，缺少對(duì)人民政協(xié)理論演變的深層原因和發(fā)展邏輯的深入探討。在不同時(shí)代背景與政治主題下，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于人民政協(xié)有不同的話語(yǔ)表達(dá)，這既是人民政協(xié)理論發(fā)展的結(jié)果，也是實(shí)踐的訴求，體現(xiàn)了現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)和政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯。那么，中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展演變？其背后的邏輯是什么？基于此，本文系統(tǒng)回溯和審視中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想的演變歷程，并將其置于中國(guó)政治發(fā)展的框架體系之中，探索中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想的演變邏輯，以期為新時(shí)代人民政協(xié)改革創(chuàng)新提供參考。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想的演變歷程

(一)人民政協(xié)性質(zhì)定位的演變

1.從代權(quán)力機(jī)構(gòu)到人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到：無(wú)產(chǎn)階級(jí)要戰(zhàn)勝?gòu)?qiáng)大的敵人、奪取政權(quán)，就必須聯(lián)合一切革命的階級(jí)、團(tuán)結(jié)各種政治力量，結(jié)成最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。緣此，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民形成了反帝、反封建和反官僚資本主義的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利形勢(shì)提前到來(lái)，擺在中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)人民面前的迫切任務(wù)是迅速召開由各民主黨派、各人民團(tuán)體、各民族和社會(huì)各界進(jìn)步人士等共同組成的政治協(xié)商會(huì)議，組建民主聯(lián)合政府、建立新中國(guó)。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人最初的建國(guó)構(gòu)想中，第一步是邀請(qǐng)各民主黨派及人民團(tuán)體召開新政協(xié)會(huì)議，商討召開人民代表大會(huì)的相關(guān)問(wèn)題；第二步是召開人民代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生中央政府。但當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)尚未完全結(jié)束、解放區(qū)土地改革尚未完成，實(shí)施全面普選的條件還不具備，無(wú)法召開全國(guó)人民代表大會(huì)。在此背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人審時(shí)度勢(shì)對(duì)建國(guó)程序作了重大調(diào)整，由原先的“政協(xié)—人大—政府”調(diào)整為“政協(xié)—政府”。緣此，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議肩負(fù)建立新中國(guó)的歷史使命應(yīng)運(yùn)而生——由于它所具有的廣泛的代表性、民主性，被賦予了代行人大職權(quán)、承擔(dān)制憲建國(guó)的歷史重任。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(1949)明確將中國(guó)人民政協(xié)協(xié)商會(huì)議定性為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。周恩來(lái)在全國(guó)政協(xié)第一屆全體會(huì)議上指出：“在籌備會(huì)討論中，大家認(rèn)為在整個(gè)新民主主義時(shí)期，這樣一個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線應(yīng)當(dāng)繼續(xù)下去，而且需要在組織上形成起來(lái)，以推動(dòng)它的發(fā)展。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，就是它的最好的組織形式?！盵8]1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開后，人民政協(xié)雖然不再代行人大職權(quán)，但作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)定位沒有改變。

2.從人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織到愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線主要包括兩個(gè)聯(lián)盟：一個(gè)是工人階級(jí)同農(nóng)民和其他勞動(dòng)人民形成的工農(nóng)聯(lián)盟；另一個(gè)是工人階級(jí)同可以合作的非勞動(dòng)人民的聯(lián)盟，主要是同民族資產(chǎn)階級(jí)的聯(lián)盟。作為一種政治斗爭(zhēng)策略，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)不同聯(lián)盟采取不同性質(zhì)的聯(lián)合。隨著社會(huì)主義改造的順利完成，資產(chǎn)階級(jí)作為剝削階級(jí)被消滅，我國(guó)階級(jí)狀況發(fā)生了根本變化，尤其是隨著黨的十一屆三中全會(huì)的勝利召開，黨和國(guó)家的工作重心從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。在此背景下，鄧小平對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的對(duì)象和范圍作出了新的判斷：統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)發(fā)展為以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛國(guó)者的廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線[9]360。而作為愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，此時(shí)人民政協(xié)的核心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)、動(dòng)員各族人民和海內(nèi)外愛國(guó)力量，投身于改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。

3.作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)。從抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期開始，中國(guó)共產(chǎn)黨就開啟了與各民主黨派協(xié)商合作的實(shí)踐。新中國(guó)成立后，人民政協(xié)作為黨際協(xié)商合作的組織平臺(tái)和制度化載體被固定下來(lái)。隨著社會(huì)主義政治建設(shè)的推進(jìn)，在總結(jié)以往多黨合作和政治協(xié)商發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體十分重視推進(jìn)民主政治制度建設(shè)。從中共十三大將中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度確立為一項(xiàng)基本政治制度，到1994年修訂的《政協(xié)章程》中首次增加了“人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”的表述[9]538?？梢?，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不斷深化，人民政協(xié)在宏觀制度層面得到了顯著推進(jìn)和發(fā)展。這意味著人民政協(xié)開始與國(guó)家基本政治制度掛鉤，成為開展和實(shí)踐中國(guó)政黨制度的載體和平臺(tái)。

4.作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)。從中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派和各界民主人士共商國(guó)是、協(xié)商建國(guó)開始，選舉表決式民主和協(xié)商討論式民主并存的理念就在國(guó)家政治制度層面建立起來(lái)了。江澤民強(qiáng)調(diào)：“選舉投票行使權(quán)力和重大決策之前充分協(xié)商這兩種民主形式比一種形式好?！盵9]506習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中明確指出：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見，是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”[10]人民政協(xié)通過(guò)制度化、程序化、規(guī)范化的安排將各個(gè)政黨和無(wú)黨派人士緊密聯(lián)系起來(lái)，團(tuán)結(jié)合作、協(xié)商議政，推動(dòng)決策的科學(xué)化、民主化，避免了西方政黨制度下多黨輪流執(zhí)政、惡性競(jìng)爭(zhēng)局面的出現(xiàn)，從而成為中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的載體。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代，作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的新定位更是深刻闡釋了人民政協(xié)職能的本質(zhì)特征和協(xié)商民主的核心要義。從新中國(guó)成立時(shí)的“黨派性協(xié)商機(jī)關(guān)”演變?yōu)楝F(xiàn)今的“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了鮮明的時(shí)代特征和歷史發(fā)展要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想的創(chuàng)新與發(fā)展。

5.國(guó)家治理體系的重要組成部分。十八屆三中全會(huì)提出：全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[11]。作為一種重要政治制度和民主形式，人民政協(xié)在國(guó)家治理中的重要作用日益凸顯。如何將人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，是新時(shí)代對(duì)人民政協(xié)的內(nèi)在期許。習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中指出：“人民政協(xié)是具有鮮明中國(guó)特色的制度安排，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。”[10]這一重大論斷是黨中央從戰(zhàn)略全局高度對(duì)人民政協(xié)提出的新要求，既彰顯了人民政協(xié)的價(jià)值屬性，又適應(yīng)了新時(shí)代的發(fā)展要求和基本趨勢(shì)。從國(guó)家治理宏觀層面對(duì)人民政協(xié)進(jìn)行重新定位，同時(shí)將人民政協(xié)發(fā)展納入到國(guó)家制度建設(shè)的整體方略，這不僅是人民政協(xié)理論的升華，更是為新時(shí)代人民政協(xié)發(fā)展提供了廣闊空間。

(二)人民政協(xié)職能的拓展

1.政治協(xié)商。從中共中央“五一口號(hào)”的發(fā)出到人民政協(xié)的創(chuàng)建，在難以實(shí)現(xiàn)全國(guó)性普選人大代表的情況下，中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派、各團(tuán)體、各族各界人士通過(guò)政治協(xié)商達(dá)成建國(guó)共識(shí)，完成了新中國(guó)建構(gòu)的歷史使命。這種民主協(xié)商思想是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和組織中國(guó)革命的進(jìn)程中建立和發(fā)展起來(lái)的，根植于中國(guó)土壤，極具中國(guó)特色。在此基礎(chǔ)上，形成了“各革命階級(jí)的聯(lián)盟”，強(qiáng)調(diào)以黨派合作與協(xié)商來(lái)代替黨派競(jìng)爭(zhēng)與沖突，奠定了中國(guó)特色政黨制度的基礎(chǔ)。全國(guó)政協(xié)第一屆全體會(huì)議由46個(gè)單位的622名代表組成，其中黨外人士約占56%[12]?？梢哉f(shuō)，協(xié)商建國(guó)的成功實(shí)踐樹立了黨派合作的典范，也賦予了人民政協(xié)政治協(xié)商的基本職能。在人民政協(xié)代行人大職權(quán)期間，國(guó)家大政方針都要先經(jīng)參加人民政協(xié)的各民主黨派充分協(xié)商討論后，再建議人民政府施行。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)政協(xié)參與了國(guó)家大政方針的諸多決策，參加政協(xié)的各黨派協(xié)商討論了土地改革、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、鎮(zhèn)壓反革命、抗美援朝等重大決策，審議了《婚姻法》《土地改革法》等法律草案。第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開后，人民政協(xié)雖然不再代行人大職權(quán)，但仍繼續(xù)存在于國(guó)家政治生活中，具有向人大和政府提出建議案的協(xié)商權(quán)和建議權(quán)。毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》(1954)中明確指出：“有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商。各黨派、各民主、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來(lái)協(xié)商新中國(guó)的大事非常重要?！盵13]360此后，人民政協(xié)的性質(zhì)定位雖不斷調(diào)整，但政治協(xié)商作為其基本職能延續(xù)至今。

2.民主監(jiān)督。毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出，中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派之間是互相監(jiān)督的關(guān)系[13]268。這是關(guān)于人民民主監(jiān)督職能形成的最早淵源。但值得注意的是，這里側(cè)重的是黨派之間的監(jiān)督，而非將其作為政協(xié)的職能。直到十一屆三中全會(huì)后國(guó)家政治生活秩序被重新建構(gòu)，人民政協(xié)的獨(dú)特作用開始顯現(xiàn)，人民政協(xié)民主監(jiān)督思想才呼之欲出。1979年，鄧小平提出人民政協(xié)要發(fā)揮對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督作用，后又多次提出人民政協(xié)是我國(guó)政治體制中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、實(shí)行互相監(jiān)督的重要形式[9]369。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)集體首次將人民政協(xié)與社會(huì)主義民主形式、與監(jiān)督職能聯(lián)系起來(lái)，意味著人民政協(xié)在民主政治層面上功能定位的重大突破與發(fā)展。1982年，《政協(xié)章程(修改案)》中人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能才在文本表述上臻于完善，但還缺少程序性規(guī)定。之后，隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的推進(jìn)，從“政治監(jiān)督”到“社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分”，再到中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》(2017)中“協(xié)商式監(jiān)督”的提出，人民政協(xié)的民主監(jiān)督在探索中不斷完善，經(jīng)歷了一個(gè)從模糊到明確的不斷規(guī)范和拓展過(guò)程。

3.參政議政。隨著政治體制改革和市場(chǎng)導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，社會(huì)矛盾和利益沖突不斷積累、時(shí)有爆發(fā)，人民政協(xié)原有的政治協(xié)商和民主監(jiān)督職能已不能滿足更大范圍內(nèi)的利益表達(dá)和溝通協(xié)商的需要。在此背景下，黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將參政議政作為人民政協(xié)一項(xiàng)新的基本職能，極大拓展了人民政協(xié)發(fā)揮作用的空間。相比政治協(xié)商與民主監(jiān)督，參政議政在內(nèi)容上更加廣泛、方式上更加靈活，主要通過(guò)調(diào)查報(bào)告、提案和建議案等方式對(duì)重大問(wèn)題提出建議和意見或?qū)ι缜槊褚膺M(jìn)行反映，是政治協(xié)商和民主監(jiān)督職能的拓展和延伸。參政議政職能的確立，使人民政協(xié)的履職范圍逐步深入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面，對(duì)于政協(xié)委員深入基層、聯(lián)系群眾、匯聚民意起到了積極作用，進(jìn)一步增強(qiáng)了人民政協(xié)工作的主動(dòng)性和靈活性。

4.凝聚共識(shí)。人民政協(xié)是在協(xié)商建國(guó)的共識(shí)中誕生的，是在團(tuán)結(jié)和民主的共識(shí)中發(fā)展的。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見》(中發(fā)[2019]40號(hào))指出：要在堅(jiān)持做好政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政工作的同時(shí)，把凝聚共識(shí)作為政協(xié)重要職能。這一論述意味著凝聚共識(shí)已經(jīng)成為新時(shí)代人民政協(xié)的一項(xiàng)重要職能，體現(xiàn)了新時(shí)代黨對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作提出的新任務(wù)新要求。在國(guó)內(nèi)改革發(fā)展迎來(lái)新問(wèn)題新挑戰(zhàn)、各類矛盾突發(fā)的情形下，就需要人民政協(xié)緊扣經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾變化，發(fā)揮大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合的優(yōu)勢(shì)，健全不同利益群體的利益表達(dá)和訴求機(jī)制，調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系?！叭嗣裾f(xié)廣泛凝聚共識(shí)，并由此而形成合力，塑造以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的政治結(jié)構(gòu)，這是人民政協(xié)制度的初心。”[14]70多年來(lái)，人民政協(xié)的發(fā)展歷程就是中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派、人民團(tuán)體以及各界社會(huì)人士凝聚共識(shí)的過(guò)程。人民政協(xié)獨(dú)特的政治價(jià)值和制度優(yōu)勢(shì)是通過(guò)切實(shí)履職來(lái)體現(xiàn)的，凝聚共識(shí)可以說(shuō)是政協(xié)三大職能的統(tǒng)一深化和目標(biāo)指向。凝聚共識(shí)是方向、是目的，三大職能是手段、是方式。人民政協(xié)三大基本職能的履行過(guò)程就是一個(gè)增進(jìn)團(tuán)結(jié)、求同存異、凝聚人心的過(guò)程，凝聚共識(shí)貫穿于履職的各方面和全過(guò)程，通過(guò)有效的程序機(jī)制把國(guó)家方針政策轉(zhuǎn)化為共識(shí)和行動(dòng)，在協(xié)商交流中把社會(huì)各界的智慧和力量匯聚起來(lái)。發(fā)揮好人民政協(xié)凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)性職能，在協(xié)商交流中形成共識(shí)，在團(tuán)結(jié)民主中凝聚人心，是新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想的演進(jìn)邏輯

民主是伴隨現(xiàn)代國(guó)家產(chǎn)生的。不同的民主制度實(shí)際上是民主在不同國(guó)家的具體呈現(xiàn)形式。1840年，西方列強(qiáng)通過(guò)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)從外部強(qiáng)行開啟了古老中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，在中國(guó)人民反帝反封建斗爭(zhēng)中，多種現(xiàn)代化方案一一宣告失敗。中國(guó)共產(chǎn)黨不辱使命，推動(dòng)中國(guó)政治現(xiàn)代化最終形成了以社會(huì)主義為取向的人民民主模式。所謂人民民主，實(shí)際包含兩個(gè)方面的含義，即“由誰(shuí)統(tǒng)治”和“如何統(tǒng)治”。首先是國(guó)家權(quán)力的歸屬，即人民是掌握國(guó)家權(quán)力的主體；其次是人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家維護(hù)和保障人民權(quán)利，使人民自由發(fā)展[15]。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)國(guó)家權(quán)力掌握在人民手中的國(guó)家。因此，推進(jìn)現(xiàn)代化和民主化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)是將廣大人民凝聚成為一個(gè)整體，促進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)和政治的整合。在中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)中，人民政協(xié)作為黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織和重要的民主實(shí)踐形式，能夠通過(guò)吸納社會(huì)政治力量，促進(jìn)各階層、黨派、團(tuán)體聯(lián)合和團(tuán)結(jié)的同時(shí)，又以協(xié)商的運(yùn)作程序?yàn)楦骼嬷黧w提供訴求表達(dá)和政治參與的渠道，使人民政協(xié)成為黨和國(guó)家建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要政治資源，從而將現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)與社會(huì)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)人民民主有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。因此，人民政協(xié)既是中國(guó)共產(chǎn)黨整合和動(dòng)員人民的組織形式，又是人民群眾政治參與的制度載體[16]。

70多年來(lái)，隨著黨和國(guó)家中心任務(wù)的變化，中國(guó)共產(chǎn)黨人民政協(xié)思想不斷拓展與深化，其中蘊(yùn)含了三重演進(jìn)邏輯，即現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)邏輯、政治整合邏輯和民主實(shí)現(xiàn)邏輯?，F(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)邏輯決定著人民政協(xié)的發(fā)展方向，即人民政協(xié)的性質(zhì)和功能是由中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)建社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的具體歷史情境所塑造；政治整合邏輯和民主實(shí)現(xiàn)邏輯則體現(xiàn)了人民政協(xié)的價(jià)值功能和實(shí)踐形式，即人民政協(xié)作為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重要制度載體，整合了統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和人民民主制度形式的雙重定位，既承擔(dān)著將各方社會(huì)力量凝聚成為一個(gè)整體的責(zé)任，又肩負(fù)著實(shí)踐人民民主的職責(zé)。在這三重邏輯的互動(dòng)關(guān)系中，現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)邏輯以民主的方式團(tuán)結(jié)和整合社會(huì)各方力量：一方面，政治整合邏輯為現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)動(dòng)員廣泛力量，形成建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)；另一方面，民主實(shí)現(xiàn)邏輯有助于維護(hù)現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的穩(wěn)定和秩序。

(一)現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)邏輯

舊中國(guó)在外國(guó)列強(qiáng)入侵、傳統(tǒng)帝國(guó)解體以及軍閥割據(jù)分裂的歷史情境中被迫開啟了現(xiàn)代化國(guó)家的探索。在這一過(guò)程中，為了保持中華民族的完整統(tǒng)一，需要一個(gè)強(qiáng)有力的政黨帶領(lǐng)全國(guó)人民對(duì)抗外部侵略并將破裂的政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)重新整合起來(lái)，完成國(guó)家建構(gòu)，進(jìn)而以政治的現(xiàn)代化帶動(dòng)社會(huì)的現(xiàn)代化。正是基于這樣的邏輯，人民政協(xié)被確立為國(guó)家政治架構(gòu)中統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，承擔(dān)著動(dòng)員和整合各階級(jí)、黨派、社會(huì)各界人士的重任，將全國(guó)人民緊密地團(tuán)結(jié)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下，共同推動(dòng)中國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的建設(shè)。為了動(dòng)員不同的社會(huì)政治力量、推翻國(guó)民黨的反動(dòng)統(tǒng)治、建立新民主主義的人民共和國(guó)，在不具備召開普選全國(guó)人大代表的情形下，人民政協(xié)被賦予了制憲建國(guó)的歷史使命。人民政協(xié)通過(guò)廣泛的政黨協(xié)商履行建國(guó)程序，奠定了新中國(guó)政權(quán)建構(gòu)的法理基礎(chǔ)，使新中國(guó)在政治上成為現(xiàn)代意義上的人民主權(quán)國(guó)家。新中國(guó)成立后，很快就開啟了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，通過(guò)對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和工商業(yè)的社會(huì)主義改造，消滅了私有制，建立了社會(huì)主義社會(huì)。在此期間，人民政協(xié)依舊發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的功能，承擔(dān)著社會(huì)動(dòng)員的重要任務(wù)，積極配合社會(huì)主義改造和現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)。

黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開后，黨和國(guó)家的中心任務(wù)發(fā)生變化，人民政協(xié)的性質(zhì)定位迅速地從人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織調(diào)整為愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，動(dòng)員和團(tuán)結(jié)一切熱愛祖國(guó)、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的海內(nèi)外中華兒女積極投身改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。與此同時(shí)，市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革帶來(lái)了新的權(quán)力關(guān)系調(diào)整和利益格局重塑，比之以往更要求建立制度化、規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)行體系和民主政治體系，為社會(huì)多元主體的利益表達(dá)提供足夠的制度渠道和容納空間。因此，隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深入，人民政協(xié)在國(guó)家政治體系中的作用有了重要變化，即拓展為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，與國(guó)家的政黨制度相掛鉤。人民政協(xié)的基本職能也在政治協(xié)商的基礎(chǔ)上逐步拓展為政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，且職能履行也越來(lái)越朝著制度化、規(guī)范化和程序化的方向發(fā)展。

隨著我國(guó)全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，加之國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，這對(duì)作為國(guó)家治理體系重要組成部分的人民政協(xié)提出了新要求。在此背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨將人民政協(xié)作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中連接國(guó)家與社會(huì)、政府與各階層群眾、各黨派人士、社會(huì)各界精英的重要紐帶，上通政意、下接民情、匯集民智，于協(xié)商議政中化解矛盾、凝聚共識(shí)，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

(二)政治整合邏輯

人民政協(xié)誕生于以統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家建構(gòu)目標(biāo)的制度構(gòu)想。統(tǒng)一戰(zhàn)線作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)及其政黨的斗爭(zhēng)策略，其目的在于團(tuán)結(jié)各黨派、各階級(jí)等在內(nèi)的社會(huì)政治力量達(dá)成政治聯(lián)盟，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的整合。為了在保有民族和國(guó)家領(lǐng)土完整的前提下建立現(xiàn)代化的新中國(guó)，作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人民政協(xié)根據(jù)國(guó)家政治發(fā)展需要和順應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷形勢(shì)，以其制度化的組織設(shè)計(jì)吸納一切可以團(tuán)結(jié)的社會(huì)政治力量、實(shí)現(xiàn)政治整合，從而為國(guó)家政權(quán)的創(chuàng)立、建設(shè)與穩(wěn)定運(yùn)行奠定必要的社會(huì)基礎(chǔ)。

新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)社會(huì)多種階級(jí)力量并存。中國(guó)共產(chǎn)黨為了爭(zhēng)取廣大的中間力量，發(fā)展了聯(lián)合民族資產(chǎn)階級(jí)在內(nèi)的各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體以及一切愛國(guó)人士等的統(tǒng)一戰(zhàn)線。1949年，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式的人民政協(xié)肩負(fù)建國(guó)使命應(yīng)運(yùn)而生。人民政協(xié)的組成是以階級(jí)劃分為基礎(chǔ)的，由各階級(jí)產(chǎn)生的民主黨派、團(tuán)體通過(guò)與中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)成階級(jí)聯(lián)盟，構(gòu)成了人民民主專政國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，人民政協(xié)也因此在國(guó)家政治體系中代行人大職權(quán)。第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議涵蓋了46個(gè)參加單位的各階級(jí)、各界精英代表，不僅使新政權(quán)的產(chǎn)生獲得了合法性支持，而且通過(guò)精英吸納為新政權(quán)的國(guó)家建設(shè)提供了重要人才儲(chǔ)備[17]。通過(guò)人民政協(xié)這一制度設(shè)計(jì)，各民主階級(jí)、黨派和人民團(tuán)體等社會(huì)進(jìn)步力量被吸納進(jìn)政治體系，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)精英階層的整合，并按照政治協(xié)商原則將社會(huì)精英和國(guó)家權(quán)威緊密聯(lián)系起來(lái)，使其在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下有序參與政權(quán)建設(shè)。

改革開放之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和快速發(fā)展催生了新的社會(huì)階層，如何將其吸納進(jìn)政治體系，以維持多元社會(huì)結(jié)構(gòu)中高度組織化和政治穩(wěn)定成為國(guó)家政治發(fā)展面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在這種情況下，從人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織轉(zhuǎn)變?yōu)閻蹏?guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，其代表性逐步增強(qiáng)，統(tǒng)一戰(zhàn)線的對(duì)象范圍不斷拓展，成為了社會(huì)各界利益表達(dá)和政治參與的重要渠道。一方面，人民政協(xié)通過(guò)界別調(diào)整來(lái)擴(kuò)大政治參與范圍，進(jìn)一步吸納新社會(huì)階層，為多元化的利益主體提供制度化的政治參與渠道和空間，以回應(yīng)經(jīng)濟(jì)政治體制改革下的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷；另一方面，通過(guò)將港澳臺(tái)同胞和海外僑胞等納入統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍，可以借助他們的身份優(yōu)勢(shì)和社會(huì)關(guān)系吸引更多海內(nèi)外投資。人民政協(xié)通過(guò)發(fā)揮政治整合功能，使一切體制內(nèi)外力量的利益和意志得到制度過(guò)濾和凝聚，減少了社會(huì)不穩(wěn)定因素，促進(jìn)了社會(huì)各階層的政治認(rèn)同。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更趨多樣化，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出固有階層結(jié)構(gòu)被打破、不同社會(huì)階層不斷分化組合的復(fù)雜形勢(shì)；全球化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化的時(shí)代進(jìn)程使得生產(chǎn)生活以及社會(huì)交往方式發(fā)生了巨大變遷，人們的價(jià)值觀念愈加多樣化。尤其是隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，迎來(lái)百年未有之大變局，如何最大限度地化解利益分歧、整合社會(huì)力量、凝聚社會(huì)共識(shí)，從而繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治安定團(tuán)結(jié)，是當(dāng)前我國(guó)進(jìn)行現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)必須解決的重大問(wèn)題。人民政協(xié)作為介于國(guó)家與社會(huì)之間的非權(quán)力機(jī)關(guān)，具有其他政治組織所不具備的組織形式和制度優(yōu)勢(shì)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出凝聚共識(shí)是人民政協(xié)的重要職能，將凝聚共識(shí)擺在更突出位置，為人民政協(xié)充分發(fā)揮大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合優(yōu)勢(shì)，匯聚各族人民大團(tuán)結(jié)的力量建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)指明了方向。

(三)人民民主實(shí)現(xiàn)邏輯

從“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要的形式”到“社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道”，人民政協(xié)的發(fā)展演變實(shí)際上與我國(guó)政治現(xiàn)代化的目標(biāo)——人民民主的發(fā)展相適應(yīng)。作為新民主主義重要產(chǎn)物的人民政協(xié)將整合社會(huì)各階層的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織與人民民主形式有機(jī)結(jié)合，在國(guó)家建設(shè)過(guò)程中成長(zhǎng)為中國(guó)民主政治運(yùn)作程序中的重要主體力量。人民政協(xié)獨(dú)特的歷史基礎(chǔ)和組織特性奠定了其促進(jìn)人民民主發(fā)展的本質(zhì)屬性和實(shí)踐形態(tài)。

以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命的過(guò)程中創(chuàng)造性地將馬克思主義民主觀同中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合，確立了人民民主思想。在這一時(shí)期，實(shí)現(xiàn)人民民主首先要解決的是國(guó)家權(quán)力的歸屬問(wèn)題。新中國(guó)的成立正是為了使權(quán)力掌握在廣大人民手中，而不是少數(shù)人手中。1949年，人民政協(xié)以各革命階級(jí)聯(lián)盟的政治協(xié)商為基礎(chǔ)，為構(gòu)建一個(gè)具有廣泛階級(jí)基礎(chǔ)和代表性的新生政權(quán)提供了實(shí)現(xiàn)路徑，回應(yīng)了實(shí)現(xiàn)該階段人民民主的訴求。新中國(guó)成立后，以毛澤東為代表的中共領(lǐng)導(dǎo)人積極開展民主政治建設(shè)實(shí)踐，在實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)上，開啟了實(shí)現(xiàn)人民民主的新階段，即如何實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利。民族區(qū)域自治制度、人民代表大會(huì)制度以及中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障人民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)人民民主打下了堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。然而，由于“文化大革命”運(yùn)動(dòng)中忽視對(duì)法制的重視和建設(shè)所造成的“大民主”之風(fēng)，使得民主政治進(jìn)程遭受巨大挫折，人民民主進(jìn)程被迫中斷。

十一屆三中全會(huì)后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將人民民主與社會(huì)主義現(xiàn)代化聯(lián)系起來(lái)，把人民當(dāng)家作主作為社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)要以人民民主為前提，不斷加強(qiáng)制度化、法制化建設(shè)，從基礎(chǔ)層面保障人民的民主權(quán)利。與此同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革帶來(lái)的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的深刻變化，這一階段民主政治建設(shè)的目的在于保障社會(huì)公平以及為人民自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供支撐。為了回應(yīng)民主政治發(fā)展的需要，人民政協(xié)制度被寫入國(guó)家根本大法，并先后將民主監(jiān)督、參政議政拓展為人民政協(xié)的基本職能，為各民主黨派、人民團(tuán)體和社會(huì)各界人士參與、監(jiān)督國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了依據(jù)。人民政協(xié)逐步確立了作為愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、政治協(xié)商和多黨合作的重要機(jī)構(gòu)和社會(huì)主義民主重要形式的性質(zhì)定位，進(jìn)一步擴(kuò)大了社會(huì)各界人士政治參與的渠道和范圍，為保障人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了更堅(jiān)實(shí)的支撐。

黨的十八大以來(lái)，人民民主的內(nèi)容和實(shí)踐是從更高層次上保障國(guó)家權(quán)力屬于人民，以及更廣泛深入地解決人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題出發(fā)，著力推進(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)治理過(guò)程中的民主。中國(guó)特色社會(huì)主義民主被賦予新的內(nèi)涵，社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)提上日程。協(xié)商民主的本質(zhì)在于通過(guò)“商量”匯集社會(huì)各方面的意見，通過(guò)協(xié)商尋求利益的交集，凝聚最廣大人民群眾的共識(shí)，有效保障人民當(dāng)家作主權(quán)利的落地。協(xié)商民主的發(fā)展有助于擴(kuò)大公民政治參與的廣度和深度，引導(dǎo)人民群眾合理有序地參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)治理。這既是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要途徑，也是推進(jìn)人民民主發(fā)展的題中應(yīng)有之義。協(xié)商民主作為社會(huì)主義民主的重要形式，在推動(dòng)中國(guó)民主政治發(fā)展、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用日益凸顯。只有不斷完善以人民政協(xié)為代表的政治參與的制度化渠道，保證人民享有廣泛、深入地參與國(guó)家政治生活、社會(huì)生活的權(quán)利，才能更好地推動(dòng)協(xié)商民主的建設(shè)。在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義征程中，進(jìn)一步發(fā)揮人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主中的作用，彰顯社會(huì)主義民主政治優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)人民民主的實(shí)現(xiàn)，是人民政協(xié)未來(lái)發(fā)展的重要著力點(diǎn)。