何 勇 楊曉璠

新媒體時代的基本特征是多元互動與邊界消融。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)、移動技術(shù)和智能技術(shù)突破了專業(yè)、渠道、行業(yè)和體制的界限,消解了諸如新聞與信息、傳者與受眾、生產(chǎn)與傳播、產(chǎn)業(yè)與社群的邊界,引發(fā)了媒介結(jié)構(gòu)、關(guān)系和規(guī)則的根本性變革?！叭巳私悦健薄皺?quán)力下沉”的現(xiàn)實(shí)條件之下,原本帶有明確大眾傳播屬性、具有專業(yè)性和組織性的傳播主體和信息控制模式逐步泛化和分化。面對開放性與扁平化的媒體格局,以條塊分割為特征、內(nèi)容審查和渠道準(zhǔn)入為手段的傳統(tǒng)管理模式呈現(xiàn)不適應(yīng)的狀態(tài)。

網(wǎng)絡(luò)視聽作為近年來媒介融合創(chuàng)新的風(fēng)口領(lǐng)域,其法律制度與新業(yè)態(tài)、新模式不兼容的矛盾尤為突出。其癥結(jié)在于,通過制度安排有效推進(jìn)媒體高質(zhì)量發(fā)展的先決條件,是在底層邏輯上重建政策目標(biāo)、治理理念、管理模式與媒介現(xiàn)實(shí)的融洽,其中涉及到一系列基本問題尚待澄清和回應(yīng):第一,媒介管理的主、客體發(fā)生了哪些變化？第二,傳統(tǒng)媒體的管理思路和模式是否可以沿用到新媒體時代？第三,黨和政府在管理上的主導(dǎo)性、內(nèi)容上的導(dǎo)向性在開放性平臺上如何得以體現(xiàn)？ 第四,媒介管理的理念、宗旨和目標(biāo),在新發(fā)展階段和“以法治媒”的大環(huán)境、大方向下,需要有哪些革新和轉(zhuǎn)變？

2021年3月16日,國家廣播電視總局發(fā)布《中華人民共和國廣播電視法(征求意見稿)》,向全社會征求意見?！稄V播電視法》屬于人大立法,內(nèi)容涵蓋傳統(tǒng)廣電和網(wǎng)絡(luò)視聽,是我國視聽傳播領(lǐng)域首部“行業(yè)基本法”。廣電總局在《關(guān)于〈中華人民共和國廣播電視法(征求意見稿)〉的說明》中提出,視聽傳播領(lǐng)域長期存在“基礎(chǔ)立法缺位,法規(guī)規(guī)章制訂依據(jù)不足”的問題,尤其是《廣播電視管理?xiàng)l例》等設(shè)定的“以廣播電臺、電視臺設(shè)立審批為主”的管理體制,已經(jīng)不能適應(yīng)全媒體時代視聽傳播的發(fā)展和管理需求。換言之,就是希望通過基礎(chǔ)性立法,推動廣電法律規(guī)制從立法理念到治理結(jié)構(gòu)的重新構(gòu)建。

本文結(jié)合視聽傳播技術(shù)、形態(tài)和功能的當(dāng)代嬗變,梳理總結(jié)我國廣播電視行政立法的歷史路徑和模式特征,探討導(dǎo)致新媒體時代廣電規(guī)制滯后于媒體創(chuàng)新發(fā)展的制度和觀念因素；聚焦《廣播電視法》(征求意見稿)這一具有指向意義的重大立法文本,探討其在“應(yīng)然”和“實(shí)然”的二元邏輯上做了怎樣的揚(yáng)棄,又是否能廓清當(dāng)前積弊；最后就建構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展與高效能治理相協(xié)調(diào)的視聽傳播立法理念提出建議。

一、我國廣播電視立法的歷史進(jìn)路和模式特征

改革開放以后,伴隨文化體制改革的深入和國家法制建設(shè)的推進(jìn),“以法治媒”“依法治媒”逐步成為我國廣播電視管理的主旋律。經(jīng)過近四十年的立法實(shí)踐,我國形成了以《中華人民共和國憲法》為基礎(chǔ),國務(wù)院行政法規(guī)和行政主管部門規(guī)章為主體的廣播電視法律體系。也就是說,行政立法一直是廣播電視立法的主體。當(dāng)前全國性的行政法規(guī)包括《廣播電視管理?xiàng)l例》等6部國務(wù)院行政法規(guī),以及《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》等30多部規(guī)章①。

以管理為取向,主體準(zhǔn)入和內(nèi)容審查為核心內(nèi)容的立法模式貫穿了當(dāng)代視聽媒體發(fā)展的三個主要階段,即傳統(tǒng)廣電階段、視聽傳播網(wǎng)絡(luò)化階段和媒體融合階段。其代表性行政法規(guī)分別為《廣播電視管理?xiàng)l例》(1997),《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》(2007),《專網(wǎng)及定向傳播視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》(2015)。

(一)《廣播電視管理?xiàng)l例》:基本管理模式的確立

1990年前后,傳輸技術(shù)更新促進(jìn)有線電視、衛(wèi)星電視等新興業(yè)務(wù)的發(fā)展,打破了電子媒體頻率有限、供給缺乏的瓶頸。伴隨媒介體制改革的深入,媒體的商業(yè)屬性被認(rèn)可并增強(qiáng)。電視劇、電影攝制逐步市場化,制播分離的趨勢進(jìn)一步顯現(xiàn),視聽節(jié)目供給日漸豐富。廣電管理完成從“單一的內(nèi)部管理轉(zhuǎn)向內(nèi)部管理和面向社會的行業(yè)管理并舉”的模式轉(zhuǎn)型,法制建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。截至1996年底,由國務(wù)院制定的廣播電視行政法規(guī)有4部(《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》等),廣播電影電視部制定、頒布的部門規(guī)章達(dá)到23件(《影視制作經(jīng)營機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》等),規(guī)范性文件80多件。即便如此,我國仍然缺少一部能夠統(tǒng)攝廣電管理全局,為行政部門規(guī)范管理提供依據(jù)的基礎(chǔ)性法律。

1997年8月,國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《廣播電視管理?xiàng)l例》在“治散治濫”“強(qiáng)化管理”的特定歷史背景下出臺。該條例以國營廣播電視為本位,以廣播電視臺設(shè)立審批為立足點(diǎn),規(guī)定“廣播電臺、電視臺由縣、不設(shè)區(qū)的市以上人民政府廣播電視行政部門設(shè)立”“其他任何單位和個人不得設(shè)立廣播電臺、電視臺”(第十條)。同時從節(jié)目制作準(zhǔn)入、內(nèi)容禁載、節(jié)目審查等方面對廣播電視節(jié)目內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定,要求“廣播電視節(jié)目由廣播電臺、電視臺和省級以上人民政府廣播電視行政部門批準(zhǔn)設(shè)立的廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營單位制作”(第三十一條),廣播電臺、電視臺對其播放的廣播電視節(jié)目內(nèi)容,根據(jù)所列出的7個禁載條款“進(jìn)行播前審查,重播重審”(第三十三條)。

《廣播電視管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)仍是迄今為止視聽領(lǐng)域效力最高的主要法律文件,很大程度上代行了“基礎(chǔ)性法規(guī)”的角色?！稐l例》不論在話語、結(jié)構(gòu)還是取向上,都成為廣播電視建規(guī)立制的模板。客觀而言,《條例》承接《憲法》原則和體制改革成果,初步解決了有法可依和執(zhí)法主體資格問題；但另一方面,由于這部行政法規(guī)主要是針對地方在設(shè)臺、播放方面的無序情況的行政立法,帶有“急用先立”的色彩,且效力等級不高,難以滿足“基礎(chǔ)性法律”所應(yīng)該具備的、對相關(guān)法律主體及其權(quán)利義務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)界定和法益平衡的要求,無法包容廣電領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)的社會關(guān)系變化。正因?yàn)槿绱?面對視聽技術(shù)和形式、模式和業(yè)態(tài)的演變,它的權(quán)威性和導(dǎo)向性難以充分體現(xiàn)。1998年6月,國務(wù)院副總理李嵐清表示,《條例》“力度不夠”“要變成法律,這樣就可以依法管理”②。

(二)《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》:網(wǎng)絡(luò)視聽管理探索

本世紀(jì)初,網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)音視頻產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。2004年7月,廣電總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》,將網(wǎng)絡(luò)視聽納入行政許可范圍,其中對于服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體資質(zhì)沒有作明確要求。2005年初,廣電總局陸續(xù)核發(fā)了數(shù)十張《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》,雖然大多為傳統(tǒng)廣電體系內(nèi)國有單位獲得,但當(dāng)時先期存在、體量龐大的非國營視聽服務(wù)提供商同樣獲得生存空間。應(yīng)該說至少在實(shí)踐上,早期網(wǎng)絡(luò)視聽管理在主體準(zhǔn)入方面采取了與傳統(tǒng)廣播電視不同的開放性標(biāo)準(zhǔn)；內(nèi)容管理方面也有所區(qū)分,傳統(tǒng)廣播電視采取的是審查許可制,網(wǎng)絡(luò)視聽采取的是備案制及自主審核。

2007年12月,廣電總局、信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),其中第八條要求從事互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)的主體必須是國有獨(dú)資或國有控股的法人單位。其時,我國已經(jīng)存在400多家非國有的視頻網(wǎng)站,它們占到了活躍的視頻網(wǎng)站的絕大部分。有法學(xué)學(xué)者提出,國內(nèi)相關(guān)法規(guī)并沒有關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)視聽準(zhǔn)入行政許可方面的規(guī)定,所以《規(guī)定》的法律依據(jù)不足,有私設(shè)行政許可的嫌疑③。也有學(xué)者指出,《規(guī)定》主要癥結(jié)是“立法目的的失衡”,即行業(yè)發(fā)展和控制管理比重失衡,以及“可操作差”。④

從實(shí)踐情況看,《規(guī)定》基于傳統(tǒng)媒介管理的慣性思維,在回應(yīng)視聽產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需要方面是有缺陷的,進(jìn)而在規(guī)范和指導(dǎo)實(shí)踐的效能方面也受到制約。時任國家廣電總局副局長的田進(jìn)在2008年的一次會議上提出,“要遵循網(wǎng)絡(luò)視聽媒體特點(diǎn)和規(guī)律,實(shí)行科學(xué)分類管理”,“既要確保天生自由開放的互聯(lián)網(wǎng)仍充滿活力,還要保證政府管理具備有效的約束力”。⑤這體現(xiàn)了管理層對于網(wǎng)絡(luò)視聽管理的發(fā)展性思維。2010年4月,廣電總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)業(yè)務(wù)分類目錄(試行)》,按照現(xiàn)實(shí)業(yè)態(tài),將網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)分為“廣播電臺電視臺形態(tài)的內(nèi)容”、“專業(yè)生產(chǎn)內(nèi)容”(PGC)、“用戶生成內(nèi)容的聚合和轉(zhuǎn)發(fā)”(UGC)和“轉(zhuǎn)播內(nèi)容”四類進(jìn)行管理。

(三)《專網(wǎng)及定向傳播視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》:媒介融合下的制度轉(zhuǎn)型

廣播電視立法的第三個歷史節(jié)點(diǎn)發(fā)生在媒介融合(當(dāng)時稱“三網(wǎng)融合”)背景下廣電產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型時期。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推動了新型視聽傳輸和終端形式的普及,如IPTV、OTT、手機(jī)電視的使用。傳統(tǒng)的以介質(zhì)為區(qū)別,以部門為屏障的媒介邊界被實(shí)質(zhì)性打破。政策層面上,2015年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于三網(wǎng)融合推廣方案的通知》(65號文),要求“推動制定完善廣電行業(yè)管理法律法規(guī)”“為廣電、電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入提供法律保障?！?/p>

立法實(shí)踐上,2015年11月國家新聞出版廣電總局發(fā)布《專網(wǎng)及定向傳播視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》(6號令)。其中明確了將專網(wǎng)及定向視聽服務(wù)(IPTV、手機(jī)電視和互聯(lián)網(wǎng)電視三類新興業(yè)務(wù)的內(nèi)容提供服務(wù)、集成播控服務(wù),IPTV和手機(jī)電視的內(nèi)容分發(fā)服務(wù))納入廣電部門管理,并要求提供者必須是國有獨(dú)資和國有控股的法人單位,即地市級以上廣播電視機(jī)構(gòu)或中央新聞機(jī)構(gòu)。國家“三網(wǎng)融合”政策的初衷是促進(jìn)廣電、電信互聯(lián)互通,突破原來的條條塊塊所設(shè)置的行業(yè)屏障,改善線上線下資源配置的不平衡,促進(jìn)縱向和橫向的行業(yè)整合。但作為先決條件的機(jī)構(gòu)體制改革(當(dāng)時稱“大部制改革”)一直沒有完成,統(tǒng)一的歸口部門無法建立,再加上廣電內(nèi)部“條塊結(jié)合,以塊為主”的傳統(tǒng)廣電管理模式尚存慣性,導(dǎo)致無論在制度上還是實(shí)體上都無法完成頂層設(shè)計(jì)的要求。這個背景下,立法行動最終只能下沉于管制性的部門規(guī)章。

實(shí)際效果上,雖然2016年5月中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司獲批第四家基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的牌照,但是近年廣電以內(nèi)容安全掌握集成播控和內(nèi)容分發(fā),電信以信道優(yōu)勢控制IPTV,形成“一條線雙主體”的基本格局說明,我們離真正的“三網(wǎng)融合”尚有差距。而“雙認(rèn)證雙計(jì)費(fèi)”的管理模式,給運(yùn)營方和播控方同步用戶信息、實(shí)施有效管理提出了更為繁瑣和復(fù)雜的底層技術(shù)和基礎(chǔ)運(yùn)營要求。

(四)深度融合時代的管理模式變遷

進(jìn)入2020年,AI、5G、云錄制、云直播等新興傳播技術(shù)被廣泛應(yīng)用于視聽內(nèi)容的制作、生產(chǎn)、分發(fā)、傳輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié),這再次顛覆性地改變了視聽傳播的形態(tài)和業(yè)態(tài)。在傳統(tǒng)廣播電視以及主流網(wǎng)絡(luò)視聽形式進(jìn)入存量博弈的背景下,網(wǎng)絡(luò)直播經(jīng)濟(jì)開拓出新的增量空間。根據(jù)《2020年中國網(wǎng)絡(luò)表演(直播)行業(yè)發(fā)展報(bào)告》,2020年我國網(wǎng)絡(luò)直播主播賬號累計(jì)超過1.3億,用戶規(guī)模達(dá)到6.17億,電商直播用戶達(dá)到3.88億,總的市場規(guī)模達(dá)1930.3億元。直播經(jīng)濟(jì)在創(chuàng)造眾多就業(yè)崗位、巨大經(jīng)濟(jì)效益、更多消費(fèi)選擇的同時,也暴露出諸如導(dǎo)向偏差、內(nèi)容低俗、虛假宣傳等問題,同時對現(xiàn)實(shí)的文化空間和生活空間產(chǎn)生外部性影響。

視聽媒體跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),不斷拓展和疊加的消費(fèi)場景,全面突破了傳統(tǒng)行政管理框架,給機(jī)構(gòu)和部門間的協(xié)同管理、參與者和相關(guān)方的合作共治提出了更高的要求。2021年9月中宣部印發(fā)《關(guān)于開展文娛領(lǐng)域綜合治理工作的通知》,要求構(gòu)建多領(lǐng)域、跨部門協(xié)同合作的工作格局；同時壓實(shí)平臺責(zé)任、強(qiáng)化行業(yè)管理,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用,以“主播”治理為重點(diǎn),對失德人員和縱容失德行為的經(jīng)紀(jì)公司、明星工作室進(jìn)行行業(yè)抵制和聯(lián)合懲戒。文旅部于同月發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理辦法》,對網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)紀(jì)服務(wù)(MCN)的準(zhǔn)入,以及所承擔(dān)的主體責(zé)任提出規(guī)范要求。11月,中國演出行業(yè)協(xié)會網(wǎng)絡(luò)表演(直播)分會根據(jù)其內(nèi)部的《網(wǎng)絡(luò)主播警示和復(fù)出管理規(guī)范》,發(fā)布網(wǎng)絡(luò)主播警示名單共計(jì)88名,呼吁全行業(yè)封禁。這是制約劣跡藝人曲線復(fù)出的制度創(chuàng)新,但也引發(fā)了社會爭議。有學(xué)者質(zhì)疑行業(yè)協(xié)會依據(jù)其內(nèi)部規(guī)范文件處罰某些藝人,甚至實(shí)行全面終身禁入,是否具有法律授權(quán)和事實(shí)依據(jù),是否符合公平公正公開的正當(dāng)程序。這表明由行業(yè)協(xié)會和平臺代行一定的管理職能,包括內(nèi)部規(guī)范文件的合規(guī)性,因?yàn)樯婕暗焦窕緳?quán)利,仍需嚴(yán)格的法律背書和合法性審查。

考察我國廣電領(lǐng)域近四十年的行政立法進(jìn)程,應(yīng)該說在防范即刻風(fēng)險(xiǎn)、填補(bǔ)法律空白、推進(jìn)中國特色法律體系建設(shè)等方面,其起到積極作用；另外,如果將行政立法看作立法實(shí)驗(yàn)的一種途徑⑥,它同時具有人文和技術(shù)層面的認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)價(jià)值。但需要正視的是,廣電立法及制度模式呈現(xiàn)出明顯的重本位、重管理,輕權(quán)利、輕發(fā)展的特征,在法制統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,法律預(yù)見性和前瞻性,明確行政部門權(quán)責(zé)和保障行政相對人權(quán)益,對接媒介進(jìn)化實(shí)際和促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等方面存在缺位。究其原因,一方面如廣電總局所說,是基礎(chǔ)性立法(上位法)缺失影響到行政立法的質(zhì)量和效率。更為深入的,則是底層邏輯中,傳統(tǒng)的管理思維和本位意識一直產(chǎn)生影響,制約了立法理念轉(zhuǎn)換和管理模式創(chuàng)新。

二、觀念因素及其體制淵源

我國早期的行政立法以“對敵專政、對民眾進(jìn)行管理”為理念。⑦改革開放初期,法學(xué)界提出了控權(quán)、保權(quán)以及既要控權(quán)又要保權(quán)的三種理論觀點(diǎn)。到上世紀(jì)末本世紀(jì)初,逐步形成了“管理論”“控權(quán)論”和“平衡論”三種理論模式?！肮芾碚摗闭J(rèn)為行政主體和公民是支配與服從的關(guān)系,主張二者法律地位不平等,強(qiáng)調(diào)維護(hù)行政特權(quán)；“控權(quán)論”強(qiáng)調(diào)控制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)利,主張通過立法、行政程序和司法審查來控制行政權(quán)；“平衡論”認(rèn)為行政法關(guān)系的雙方主體既對立又合作,是行政法制發(fā)展的根本原因,行政法對雙方主體既要加以制約,又要加以激勵,在中國現(xiàn)有的法治條件下,我們應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)制約行政權(quán)⑧。

雖然法學(xué)界對行政價(jià)值目標(biāo),包括立法理念并有著長期和富有價(jià)值的討論,但是由于傳統(tǒng)慣性和體制惰性,在近四十年的部門立法實(shí)踐中,“管理思維”占據(jù)上風(fēng)是公認(rèn)的事實(shí),這導(dǎo)致“我國現(xiàn)存的各類部門行政規(guī)制,普遍存在部門性、管理性、行政本位性與遲滯性的基本特征”⑨。具體到廣電規(guī)制領(lǐng)域,則是以“管理論”為思想淵源的“本位思維”發(fā)揮著長期而穩(wěn)定的影響。這里的“本位思維”既包括行政部門普遍存在的“部門本位”和“權(quán)力本位”,還包括廣電領(lǐng)域長期低位、部門立法所形成 的“思維模型”,即以存量管理模式(工業(yè)化、行政化的管理框架)作為基本參照物去丈量全媒體時代的增量業(yè)務(wù),即“存量本位”。

首先是“部門本位”,亦可稱之為“部門中心思維”,指的是以本部門利益為出發(fā)點(diǎn),通過立法擴(kuò)張自己的行政權(quán)力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的結(jié)合是部門利益產(chǎn)生的溫床。二十世紀(jì)九十年代以來,雖然我國通過經(jīng)濟(jì)體制改革,基本實(shí)現(xiàn)了政企分離,建立了市場經(jīng)濟(jì)體制,但是在某些特殊領(lǐng)域,比如廣播電視,有些核心部門(比如新聞采制和播出環(huán)節(jié))因?yàn)殛P(guān)系到意識形態(tài)安全,需要履行政策宣傳和輿論導(dǎo)向的政治責(zé)任,保持國有屬性和事業(yè)單位性質(zhì)。行政主管部門由此具有了多重身份,既是立法者和執(zhí)法者,又是國有資產(chǎn)持有者和經(jīng)營者。當(dāng)然必須看到,我國意識形態(tài)管理有其特殊性,主管部門承擔(dān)著鞏固和發(fā)展主流媒體,做大做強(qiáng)主流輿論的政治責(zé)任；主流媒體則擔(dān)負(fù)著傳導(dǎo)國家政策、服務(wù)公共利益的社會使命。那么立法主體傾向于構(gòu)造符合政策目標(biāo)的制度條件,就具有正當(dāng)性。在判別“部門本位”時需要充分認(rèn)識其復(fù)雜性并區(qū)別對待。

條塊分割的行政架構(gòu),或者說權(quán)力配置的部門化,是“部門本位”產(chǎn)生的體制根源。職能部門對管理事項(xiàng)在決策、立法、執(zhí)行、監(jiān)督全環(huán)節(jié)的封閉式排他性運(yùn)行,為部門維護(hù)既得利益、形成行業(yè)壟斷提供了條件。具體到立法環(huán)節(jié),則表現(xiàn)為“部門利益法律化”,行政部門在起草法規(guī)草案和制定政策文件時,傾向于設(shè)定審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、處罰權(quán)的項(xiàng)目,對制約部門權(quán)力、增加部門責(zé)任的項(xiàng)目則積極性不高。⑩最為嚴(yán)重的情況,是部門本位通過立法將部門意志上升為國家意志,致使管理部門對各自“亞目標(biāo)”的認(rèn)同超過國家總體目標(biāo),從而形成“目標(biāo)沖突”,這是“行政遲滯”的重要根源之一。

其次是“管理本位”,亦可稱之為“權(quán)力本位”。管理本位在權(quán)力與法律的關(guān)系上,傾向于將法律作為管理行政事務(wù)的工具；在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系上,則是重視行政權(quán)的行使與擴(kuò)張,忽略行政權(quán)的規(guī)范與責(zé)任,以及相對人的權(quán)利的保障和救濟(jì)。這就是所謂“法律工具主義”的傾向。雖然說行政立法的主體是經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)的行政部門,立法的內(nèi)容也主要是行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行使,但行政立法性質(zhì)上是行政權(quán)與立法權(quán)的雙重結(jié)合:行政權(quán)以效率為價(jià)值取向；立法權(quán)則必須體現(xiàn)全民意志,以民主為價(jià)值取向。行政立法應(yīng)該保持效率價(jià)值和民主價(jià)值的動態(tài)平衡。具體到廣電領(lǐng)域,“急用先立”原則下絕大部分法規(guī)、規(guī)章傾向于運(yùn)用行政強(qiáng)制力解決急迫問題,行政相對人的權(quán)益在立法中則缺乏體現(xiàn)。

至于其他更大比例的政策性調(diào)控手段(非法源性行政指令、規(guī)范性文件等),具有更加濃郁的“管理本位”色彩。本世紀(jì)初以來,主管部門先后出臺了“限境外動畫”(2000,2006)、“限涉案劇”(2008,2012)、“限港臺主持”(2007)、“限娛令”(2011)、“限宮令”(2012)、“限國外版權(quán)節(jié)目”(2013)、“限劣跡藝人”(2014)、“限古令”(2019)、“限境外劇”(2012,2015)等“臨時禁限令”對視聽傳播內(nèi)容進(jìn)行管理。這些行政調(diào)控手段或可達(dá)到靈活、迅速實(shí)現(xiàn)政策需要的目的,但同時具有時效不清、標(biāo)準(zhǔn)不明、依據(jù)含糊、救濟(jì)缺乏的先天不足,其代價(jià)是與行政相對人的權(quán)利被剝奪或壓縮,市場主體的投資和運(yùn)營的政策風(fēng)險(xiǎn)加大,從而制約了媒介產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展空間。

最后是“存量本位”,即將傳統(tǒng)廣電或者說“存量”的管理模式擴(kuò)展到視聽新媒體。“存量本位”所包含的內(nèi)在邏輯是將“所有制性質(zhì)”和“事前審查”作為標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容安全設(shè)計(jì)推廣到新媒體在內(nèi)的所有媒介。應(yīng)該說在制度變遷中,“傳統(tǒng)”可能仍然具有實(shí)際價(jià)值。比如存量管理模式對于傳統(tǒng)廣電依舊適用,對于互聯(lián)網(wǎng)電視、手機(jī)電視等在節(jié)目來源和播控上屬于線性提供(定制播出)的傳播形式而言也可兼容,但是對個人化的、UGC途徑的視聽傳播(短視頻等),各種社交互動性視聽傳播,網(wǎng)絡(luò)直播等等非線性、即時性場景來說,就難以匹配了。

綜上所述,廣電行政立法中的管理思維和本位意識是特定歷史階段的產(chǎn)物,有著長期的歷史積淀和深刻的體制根源,需要在立法過程中通過法治思維加以辯證和揚(yáng)棄。所謂法治思維,就是“以合法性為底線,以公平正義為核心,重證據(jù)和依據(jù),強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定和權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一性,尊重和保護(hù)人權(quán),堅(jiān)持正當(dāng)程序等等”。十八大以后,“法治思維”逐漸成為我國全面依法治國的重要理論概念和具體內(nèi)容。有鑒于此,國家廣電總局在《關(guān)于2020年度法治政府建設(shè)情況的匯報(bào)》中提出,希望以《廣播電視法》的制訂為龍頭,提升行政立法和行政執(zhí)法運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。

三、“征求意見稿”的取向、安排和待解問題

按照起草單位國家廣電總局對于“立法目的”的說明,《廣播電視法》的性質(zhì),是一部超越單純管理取向的綜合性法律。它既是“行業(yè)管理法”,即在廣播電視領(lǐng)域加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),創(chuàng)新全媒體時代的管理體系；也是“權(quán)益保障法”,即保障人民文化權(quán)益,保障從業(yè)主體和從業(yè)人員的合法權(quán)益；還是“產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”,即推動廣播電視高質(zhì)量、創(chuàng)新性發(fā)展和媒體深度融合。上述規(guī)范性、權(quán)利性和授益性的取向,決定了這部“行業(yè)母法”需要具備全面包容、平衡發(fā)展的視野和質(zhì)素,能夠?yàn)辄h和政府的依法執(zhí)政和依法行政提供符合全面依法治國精神和現(xiàn)代法治理念的價(jià)值導(dǎo)向、法律依據(jù)和方法原則。

“意見稿”分為總則(9條)、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入(6條)、制作播放(17條)、傳輸覆蓋(7條)、公共服務(wù)(5條)、扶持促進(jìn)(7條)、安全保障(6條)、監(jiān)督管理(5條)、法律責(zé)任(15條)和附則(3條),共10章80條。從整體結(jié)構(gòu)上來看,以視聽生產(chǎn)和傳播鏈條(業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、集成播放、傳輸覆蓋) 來設(shè)置融合時代視聽行業(yè)規(guī)范框架,具有明顯的繼承性。突出的變化則是增加了“公共服務(wù)”“扶持促進(jìn)”等體現(xiàn)全局視野、服務(wù)意識和發(fā)展理念的章節(jié)。以下結(jié)合條款,從(一)規(guī)范性和導(dǎo)向性、(二)權(quán)益性和平衡性、(三)發(fā)展性和服務(wù)性,來考察“意見稿”在政策、法治、傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)、經(jīng)驗(yàn)、效能的綜合考量中所做的選擇和安排。

(一)導(dǎo)向性和規(guī)范性:加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),創(chuàng)新融合管理體系

第一,“意見稿”體現(xiàn)了在視聽領(lǐng)域“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的基本方向,提出“堅(jiān)持正確的政治方向、輿論導(dǎo)向、價(jià)值取向,堅(jiān)定文化自信,堅(jiān)持為人民服務(wù),為社會主義服務(wù),堅(jiān)持把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一”的導(dǎo)向原則(第三條)。其與當(dāng)前宏觀政策相銜接,將“促進(jìn)廣播電視高質(zhì)量發(fā)展,推動廣播電視管理創(chuàng)新,推進(jìn)媒體深度融合,弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀,滿足人民群眾精神文化需求”(第一條)作為立法宗旨。

第二,“意見稿”力求在“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”“一體管理”的要求下,解決管理與發(fā)展不兼容的問題。首先,重建法律適用的邊界,以“廣播電視節(jié)目”的概念涵蓋“廣播節(jié)目、電視節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目”(第七十九條第一款)；以“廣播電視節(jié)目集成播放機(jī)構(gòu)”涵蓋所有傳統(tǒng)視聽媒體和新媒體內(nèi)容提供載體,其中包括“廣播電臺、電視臺、融媒體中心、網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目、公共視聽載體播放機(jī)構(gòu)及集成運(yùn)營機(jī)構(gòu)、廣播電視付費(fèi)頻道運(yùn)營機(jī)構(gòu)及集成運(yùn)營機(jī)構(gòu)、廣播電視視頻點(diǎn)播服務(wù)機(jī)構(gòu)、廣播電視站及其他從事廣播電視節(jié)目集成播放活動的機(jī)構(gòu)”(第七十九條第二款)。

其次,在明確適用對象的基礎(chǔ)上,“意見稿”提出了全媒體條件下視聽傳播監(jiān)管的基本模式,即以準(zhǔn)入控制、內(nèi)容控制、渠道控制來達(dá)到“一體管理”的目的。

準(zhǔn)入控制環(huán)節(jié):“機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入”方面,要求 “從事廣播電視制作發(fā)行、集成播放、傳輸覆蓋活動” 的機(jī)構(gòu)按照分類目錄實(shí)行許可或備案制度(第十條、第十一條)?！叭藛T準(zhǔn)入”方面,從業(yè)者需要經(jīng)“主管部門資格認(rèn)定并取得執(zhí)業(yè)證書”(第十三條)。

內(nèi)容控制環(huán)節(jié):在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上隱現(xiàn)分類管理思維。廣播電視機(jī)構(gòu)在根據(jù)9項(xiàng)禁載條款(第十九條)建立“播前審核、重播重審、適時復(fù)審”制度(第二十二條)的基礎(chǔ)上,針對那些“通過節(jié)目上傳等形式向社會公眾提供播放服務(wù)的”集成播放機(jī)構(gòu),確認(rèn)“進(jìn)行自主審核”(第二十四條)。同時要求“廣播電視集成播放機(jī)構(gòu)為用戶提供節(jié)目上傳、評論等服務(wù)的,應(yīng)當(dāng)要求用戶提供真實(shí)身份信息,并按照國務(wù)院廣播電視主管部門的要求承擔(dān)審核等管理責(zé)任”(第五十三條)。

渠道控制部分:首先是在概念上以“廣播電視傳輸覆蓋機(jī)構(gòu)”的概念涵蓋了當(dāng)前所有視聽節(jié)目傳輸形式,包括地面無線、有線、衛(wèi)星、廣域網(wǎng)和局域網(wǎng)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)(第七十九條)。在管理權(quán)力上,確定“國務(wù)院廣播電視主管部門制定全國廣播電視節(jié)目傳輸覆蓋網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、業(yè)務(wù)運(yùn)營、管理和保護(hù)規(guī)范”(第三十三條),同時“廣播電視節(jié)目傳輸覆蓋機(jī)構(gòu)傳輸?shù)膹V播電視節(jié)目,應(yīng)當(dāng)具有合法來源并符合國務(wù)院廣播電視主管部門的規(guī)定”(第三十六條)。

第三,構(gòu)建監(jiān)管部門、服務(wù)平臺、行業(yè)組織、社會受眾共同參與的多元治理系統(tǒng)。監(jiān)管部門方面,“完善廣播電視節(jié)目監(jiān)測監(jiān)管體系和平臺建設(shè),提升內(nèi)容監(jiān)管和技術(shù)監(jiān)測能力”(第五十九條)；服務(wù)平臺方面,“建立健全廣播電視節(jié)目內(nèi)容審核機(jī)制”(第二十二條)；行業(yè)協(xié)會方面,“廣播電視行業(yè)組織依法制定行業(yè)自律規(guī)范,引導(dǎo)行業(yè)主體履行社會責(zé)任”(第六十二條)；公眾參與方面,“建立廣播電視違法行為投訴、舉報(bào)制度,任何組織和個人有權(quán)投訴、舉報(bào)違反本法的行為”(第六十一條)。

(二)權(quán)益性和平衡性:權(quán)利保障和權(quán)責(zé)統(tǒng)一

權(quán)益性和平衡性是破除管理思維的具體表現(xiàn)?！皺?quán)益性”主要體現(xiàn)在對法律主體進(jìn)行權(quán)利保障的視角。一是針對公民文化權(quán)益:總則第一條明確立法目的是“滿足人民群眾精神文化需求”,第四條特別提出“保障人民文化權(quán)益”；二是針對廣播電視創(chuàng)作主體:“與廣播電視有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)依法受到保護(hù),任何組織和個人不得侵犯”(第七條)；三是針對傳媒機(jī)構(gòu):行業(yè)組織要“維護(hù)其成員合法權(quán)益”(第六十二條)；四是針對采訪和報(bào)道主體:“從事廣播電視節(jié)目采訪、編輯、播音、主持等活動的人員依法享有以所在機(jī)構(gòu)名義從事相關(guān)工作、人身安全和人格尊嚴(yán)不受侵犯等權(quán)益”(第三十一條)；五是針對未成年人對象:“廣播電視節(jié)目包含可能影響未成年人身心健康內(nèi)容的,廣播電視節(jié)目集成播放機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以顯著方式進(jìn)行提示并合理安排播放時間、版面”(第二十三條)；六是針對國際交流主體:“國家鼓勵和支持平等互利的廣播電視國際交流與合作,促進(jìn)中外文明交流互鑒”(第八條)等等。

“平衡性”體現(xiàn)在相關(guān)法律主體權(quán)責(zé)的平衡和統(tǒng)一。比如針對廣播電視主管部門,深化職權(quán)法定,除行政立法權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)之外,還規(guī)定了主管部門“可以根據(jù)公共利益的需要,對廣播電視節(jié)目的播放進(jìn)行調(diào)控,并可以做出完整轉(zhuǎn)播、臨時停播、更換特定節(jié)目等決定”(第二十一條),對即時性行政執(zhí)法依據(jù)不足的情況進(jìn)行了完善；在職責(zé)方面,“意見稿”規(guī)定了主管部門具有日常監(jiān)管、專項(xiàng)檢查的職責(zé),節(jié)目監(jiān)測與內(nèi)容監(jiān)管的職責(zé)以及建立違法行為投訴、舉報(bào)制度并及時調(diào)查處理的職責(zé)等等。針對傳播主體,如集成播放機(jī)構(gòu),一方面給予其在許可和備案情況下,按照分類目錄的規(guī)定進(jìn)行廣播電視活動的權(quán)利,另一方面,要求其健全審核機(jī)制(第二十二條),體現(xiàn)主體責(zé)任,及時、主動配合主管部門管理(第二十條)。上傳節(jié)目的集成播放機(jī)構(gòu)用戶,在進(jìn)行自主審核的同時,“應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī),尊重社會公德,恪守職業(yè)道德,樹立良好社會形象”(第六十二條)。針對新聞采訪編輯等人員,既保證其人身權(quán)、人格權(quán)和采訪權(quán),又要遵守“真實(shí)、全面、客觀、公正”原則(第二十條)等等。

(三)發(fā)展性和服務(wù)性:扶持促進(jìn)和服務(wù)保障

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,提升行政部門的服務(wù)效能是“意見稿”的基本宗旨?！翱倓t”部分第四條“國家促進(jìn)和保障廣播電視事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將廣播電視事業(yè)、產(chǎn)業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”,兩次提到“產(chǎn)業(yè)”概念,體現(xiàn)了“意見稿”明確的產(chǎn)業(yè)扶持和促進(jìn)取向。

“意見稿”專設(shè)第六章“扶持促進(jìn)”,要求各級政府“統(tǒng)籌安排財(cái)政資金支持廣播電視發(fā)展,……鼓勵金融機(jī)構(gòu)為從事廣播電視活動的主體提供知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、信貸、保險(xiǎn)、擔(dān)保等服務(wù)”(第四十六條)。同時,“廣播電視行業(yè)按照國家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策”(第四十七條),“國家支持廣播電視全國統(tǒng)一市場體系和產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),鼓勵建立廣播電視產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺,提升廣播電視產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平”(第四十八條)等等。

“意見稿”專設(shè)第五章“公共服務(wù)”,提出“國家完善廣播電視公共服務(wù)體系,推動廣播電視基本公共服務(wù)均等化、可及性、時效性”(第四十條)。既要求國營廣播電視機(jī)構(gòu)就農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū),對未成年人、老年人、殘疾人、流動人口提供公共服務(wù)(第四十二條),又要求“推進(jìn)廣播電視公共服務(wù)主體多元化”(第四十四條)等等。

“意見稿”還針對主管部門服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和權(quán)益保障的效能提出具體要求:“根據(jù)廣播電視節(jié)目創(chuàng)作的需要,為創(chuàng)作人員深入基層、深入群眾、體驗(yàn)生活等提供必要的便利和幫助”(第十七條)。“保障廣播電視節(jié)目安全播放傳輸和設(shè)施安全運(yùn)行,維護(hù)用戶收聽收看廣播電視節(jié)目權(quán)益”(第五十二條)等等。

(四)尚待討論的方面

首先是法律邊界與現(xiàn)實(shí)關(guān)系相對應(yīng)的問題:這主要體現(xiàn)在管理主客體的設(shè)定上。管理主體方面,我國現(xiàn)實(shí)的視聽傳播監(jiān)管呈現(xiàn)多部門協(xié)作的管理格局,比如網(wǎng)信辦、廣電總局、文旅部、工信部、市場監(jiān)督管理總局等按照各自歸口都承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任,其中亦有交叉和重疊部分,而“意見稿”總體來看還是從廣播電視主管部門的角度出發(fā)。作為國家層面立法,應(yīng)該體現(xiàn)當(dāng)下合作監(jiān)管部門的管理職責(zé)及其制度安排,幫助各部門之間厘清界限,理順關(guān)系；另外,基于傳播扁平化的格局,視聽服務(wù)平臺、行業(yè)協(xié)會、甚至經(jīng)紀(jì)公司(MCN)逐漸承擔(dān)一定的管理責(zé)任,那么他們行使管理乃至處罰權(quán)力是否需要法律的確認(rèn)和授權(quán)？管理客體方面,新媒體時代視聽傳播主體的變化,尤其是個人化、社交化的視聽制作是不是屬于“廣播電視節(jié)目制作”,其傳播主體是不是屬于從業(yè)人員？隨之而來的問題是,這些傳播主體是不是都要被納入到資質(zhì)準(zhǔn)入的范圍之內(nèi),如果對所有上傳視聽作品的個人進(jìn)行資格認(rèn)證,是不是具有可行性,其社會成本如何,又會對視聽傳播創(chuàng)新發(fā)展造成怎樣影響？這些都有待深入討論。

其次是概念術(shù)語和語義現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一的問題:立法技術(shù)要求“每個特定的法律概念的含義必須是明確的、唯一的、統(tǒng)一的”?！耙庖姼濉敝小皬V播電視”概念的使用,有時候是廣義概念(涵蓋傳統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)方式的所有視聽形式),有時候是狹義概念(傳統(tǒng)廣播電視)。比如第六條“推進(jìn)廣播電視在全媒體傳播體系中深度融合發(fā)展”,這里指的顯然是傳統(tǒng)廣電。同樣,“廣播電視”與“網(wǎng)絡(luò)視聽”的概念關(guān)系,有時候是并列的,有時候是包容的。這里涉及到一個更為深入的邊界問題,即“廣播電視”作為大眾傳播語境下的概念,是不是有足夠的歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)去涵蓋全媒體條件下的所有視聽媒介？語義混用反映了深層次的邊界和邏輯困境。

然后是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與分類管理相協(xié)調(diào)的問題:其一,“意見稿”規(guī)定按“分類目錄”進(jìn)行節(jié)目制作和傳播的許可或備案。這里“許可”指“經(jīng)依法審查準(zhǔn)予從事特定活動”,即審查程序?！耙庖姼濉币浴半娨晞∑备拍詈w所有“電視劇、電視動畫片、電視電影、電視紀(jì)錄片、網(wǎng)絡(luò)劇、網(wǎng)絡(luò)動畫片、網(wǎng)絡(luò)電影、網(wǎng)絡(luò)紀(jì)錄片”(七十九條第一款),并將其全部納入發(fā)行和播放的“許可制”(第二十七條),而現(xiàn)行管理體制是傳統(tǒng)電視劇片被納入許可管理,網(wǎng)絡(luò)劇、微電影實(shí)行備案管理的“雙軌制”。如果將所有“電視劇片”納入許可范疇,將需要巨大的審查成本,其審查周期也會對整個網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)業(yè)鏈流程造成影響。其二,“意見稿”要求對播音、主持人員采用統(tǒng)一的資質(zhì)許可制度。據(jù)中國演出行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2020年中國網(wǎng)絡(luò)表演(直播)行業(yè)發(fā)展報(bào)告》,截至2020年末,我國網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)主播賬號累計(jì)超1.3億。是否對所有主播按照播音、主持上崗的資質(zhì)來要求,或者進(jìn)行其他認(rèn)證要求,尚需討論。其三,“意見稿”中還提到對劣跡藝人作品的限制問題,由于作品涉及的權(quán)利方眾多,而作品限制又具有“從業(yè)限制”實(shí)質(zhì)效果,“一刀切”管理更容易對當(dāng)事人、權(quán)利人以及文化產(chǎn)品創(chuàng)作和投資生態(tài)造成不可預(yù)知的影響。

最后是發(fā)展目標(biāo)與動力機(jī)制相匹配的問題:“意見稿”雖然明確了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本宗旨,但是在推動視聽產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的動力機(jī)制上,更側(cè)重于導(dǎo)向性和公共性的行政激勵手段,對于同樣重要的市場體制和創(chuàng)新機(jī)制的培育則缺乏關(guān)注和方案。從新媒體發(fā)展實(shí)際來看,市場體制、創(chuàng)新機(jī)制在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起到了關(guān)鍵性作用。具體而言,無論是準(zhǔn)入制度、審查制度、還是發(fā)行制度、薪酬制度都要考慮到為市場機(jī)制發(fā)揮作用預(yù)留空間。中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要2021—2025》明確提出要“大力歸并減少各類資質(zhì)資格許可事項(xiàng),降低準(zhǔn)入門檻”“完善與創(chuàng)新創(chuàng)造相適應(yīng)的包容審慎監(jiān)管方式”,這些都有待在立法文本中得以體現(xiàn)。

四、理念創(chuàng)新:視聽傳播立法的未來面向

中國特色社會主義法律體系的形成,與立法理念的創(chuàng)新和發(fā)展密不可分。十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》將“視聽傳播立法”明確放置在深化文化管理體制改革、完善生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制、提升文化治理效能的背景之下(第三十六章第三節(jié))。也就是說,以“高質(zhì)量發(fā)展”為主線,以“深化文化管理體制改革”為條件,以“提升治理效能”為目標(biāo)的立法思路在頂層設(shè)計(jì)上是明確的。

“高質(zhì)量發(fā)展”與“高效能治理”的有機(jī)統(tǒng)一是視聽傳播立法的未來面向。要達(dá)到發(fā)展與治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,有必要在以下觀念層面有所轉(zhuǎn)換:

第一,在宏觀思維上,統(tǒng)籌把握安全觀和發(fā)展觀。全媒體和全球化時代迫使我們從封閉和壟斷式的管制思維中轉(zhuǎn)換出來,立足主動性發(fā)展和開放式合作,獲得更大安全閾值。換言之,文化安全來自建設(shè)創(chuàng)新型本土文化和主流文化。以此為目標(biāo),就要塑造開放競爭、公平公正,有利于視聽媒體創(chuàng)新創(chuàng)造和發(fā)展壯大的“軟環(huán)境”。2021年8月,字節(jié)跳動旗下的短視頻平臺TikTok的全球下載量突破25億,首次超過Facebook成為全球第一；2021年2月,中國公民李子柒以1410萬的YouTube訂閱量刷新了由其創(chuàng)下的“YouTube中文頻道最多訂閱量”的世界紀(jì)錄,其粉絲遍及全球。中國視聽傳播的最新發(fā)展態(tài)勢說明,全球化背景下國家傳播力和軟實(shí)力的全方位提升,需要有效利用傳播溢出效應(yīng)(尤其是通過立法將文化溢出的外部性內(nèi)部化),激發(fā)文化創(chuàng)新和文化輸出的主動性和創(chuàng)造力。從這個意義上,全媒體時代的視聽傳播立法,不僅是為國內(nèi)視聽傳播活動立法,一定程度上也是為全球視聽文化的流通共享、合作協(xié)商立法,也是為實(shí)現(xiàn)最具投入產(chǎn)出效益的文化安全戰(zhàn)略而立法。

第二,在權(quán)利結(jié)構(gòu)上,不以所有權(quán)性質(zhì)給視聽傳播主體貼標(biāo)簽,提升行政相對人的法律地位,實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡和權(quán)利平等。法律是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。文化或信息生產(chǎn)者、經(jīng)營者和傳播者,在嚴(yán)格履行政治責(zé)任、公共責(zé)任的前提下,應(yīng)該享有“權(quán)利平等”“機(jī)會平等”和“規(guī)則平等”。當(dāng)前,非公經(jīng)濟(jì)在技術(shù)創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新和業(yè)態(tài)創(chuàng)新等方面發(fā)揮著不可替代的作用,是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和創(chuàng)新發(fā)展的主要驅(qū)動力量。權(quán)責(zé)統(tǒng)一和公平監(jiān)管有利于“黨管媒體”原則的深化落實(shí),有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力,也有利于形成公平的競爭環(huán)境、寬容的創(chuàng)新空間和積極的自律意識。

第三,在監(jiān)管原則上,兼顧統(tǒng)一要求與分類管理。對于不同形態(tài)、業(yè)態(tài)和屬性,尚處于創(chuàng)新發(fā)展階段的新型視聽媒體,有必要采取審慎包容的態(tài)度,根據(jù)其傳播特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律,采取差異化管理。媒介深度融合背景下的創(chuàng)新監(jiān)管是世界各國都面臨的時代難題,也出現(xiàn)了一些值得借鑒的做法。比如歐盟2018年修訂的《視聽媒體服務(wù)指令》,根據(jù)不同的內(nèi)容提供方式,將視聽媒體服務(wù)劃分為“線性”(編排順序播出,如傳統(tǒng)廣電、互聯(lián)網(wǎng)電視)和“非線性”(觀眾自由點(diǎn)播,如視頻分享平臺、播客廣播)兩類進(jìn)行統(tǒng)分管理:在某些基本原則上,如禁止仇視言論,保證未成年人身心健康等方面要求一致,而在歐洲節(jié)目占比、廣告時間比例等標(biāo)準(zhǔn)方面則有所區(qū)別。

第四,在體系建設(shè)上,注重法律銜接和法制統(tǒng)一。一是注重與憲法的銜接,傳媒法具有明顯的憲法屬性,其核心是調(diào)整國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系,在立法中需要依據(jù)憲法原則,在權(quán)利結(jié)構(gòu)上對兩者進(jìn)行合理配置；二是在視聽法律體系內(nèi)部,通過“立改廢”,及時廢止修改與新的立法不相符的既有規(guī)范,做好下位法與上位法之間的協(xié)調(diào),盡量減少法律規(guī)范內(nèi)在沖突；三是注意與其他部門法的協(xié)調(diào),視聽傳播與著作權(quán)法、未成年人保護(hù)法、消費(fèi)者保護(hù)法、電子商務(wù)法等其他部門法有所交集,部門法之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確有利于發(fā)揮法律的指引與預(yù)測作用,實(shí)現(xiàn)有效治理。