汪愉棟

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。”[1]從《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》中“規(guī)劃建設(shè)一批國(guó)家文化公園，成為中華文化重要標(biāo)識(shí)”，到國(guó)務(wù)院辦公廳《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)“到2023年底基本完成建設(shè)任務(wù)，使長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征沿線文物和文化資源保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)推進(jìn)局面初步形成，權(quán)責(zé)明確、運(yùn)營(yíng)高效、監(jiān)督規(guī)范的管理模式初具雛形”，再到《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》“建設(shè)長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征、黃河等國(guó)家文化公園”，國(guó)家文化公園概念正式確立。

近期，國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》。同時(shí)，《國(guó)家人權(quán)計(jì)劃(2021—2025)》中明確：“推進(jìn)國(guó)家文化公園建設(shè)。整合長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征、黃河沿線等重要文化資源，強(qiáng)化文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)真實(shí)完整保護(hù)傳承，打造中華文化重要標(biāo)志。”[2]國(guó)家文化公園從產(chǎn)生的萌芽階段已邁入全面加速的建設(shè)時(shí)期。

一、國(guó)家文化公園的內(nèi)涵

(一)定性：全新的文化遺產(chǎn)保護(hù)空間

國(guó)家文化公園不同于國(guó)家公園的自然資源優(yōu)先保護(hù)與就地保護(hù)邏輯，以物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為載體，以文化為公園虛擬邊界，形成多地區(qū)協(xié)同保護(hù)的文化經(jīng)濟(jì)紐帶。對(duì)內(nèi)將傳統(tǒng)文化與公民生活深度交融，對(duì)外打破西方文化等級(jí)論、蠻族論、黃禍論、中國(guó)威脅論等偏見，以文化自信實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。探索國(guó)家文化公園協(xié)同保護(hù)的路徑，應(yīng)當(dāng)以厘清國(guó)家文化公園的內(nèi)涵與外延為起點(diǎn)。

1.國(guó)家文化公園是文化空間。在空間維度上，國(guó)家文化公園本質(zhì)形態(tài)既能承載文化記憶所蘊(yùn)含的歷史、情感、意義、符號(hào)，又能體現(xiàn)出建設(shè)實(shí)踐中人與人、人與空間多元互動(dòng)的文化空間[3]。孫華將國(guó)家文化公園進(jìn)行維度解構(gòu)，厘清公園與私園、自然公園與文化公園、國(guó)家公園與其他公園的區(qū)別，指出“國(guó)家文化公園是國(guó)家一級(jí)政府基于保護(hù)國(guó)家重要文化資源、展示國(guó)家文化精華的目的，為歷史研究、文化傳承、公眾教育和人們休息提供服務(wù)，依托重要遺產(chǎn)的公共事業(yè)單位、場(chǎng)所或文化產(chǎn)品”[4]。該定義確定了國(guó)家的管理主體地位、目的、功能，并將國(guó)家文化公園定性為公共事業(yè)單位機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所或者產(chǎn)品。但該定義在使用“國(guó)家一級(jí)政府”的表述、國(guó)家文化公園的事權(quán)歸屬等方面還值得商榷。

2.以物質(zhì)文化遺產(chǎn)為物質(zhì)基礎(chǔ)，國(guó)家文化公園涉及文物、會(huì)址、遺址等特色文化地點(diǎn)、景點(diǎn)等?！顿F州省長(zhǎng)征國(guó)家文化公園條例》第二條指出：“本條例所稱的長(zhǎng)征國(guó)家文化公園是指……與紅軍長(zhǎng)征相關(guān)聯(lián)的重要不可移動(dòng)文物、會(huì)議會(huì)址、活動(dòng)遺址、紀(jì)念設(shè)施、村落以及相關(guān)旅游景區(qū)、景點(diǎn)等。具體范圍由省人民政府劃定并公布”。貴州省是首個(gè)針對(duì)國(guó)家文化公園出臺(tái)地方性法規(guī)的地區(qū)，其對(duì)國(guó)家長(zhǎng)征文化公園范圍定義可為協(xié)同立法提供間接參考。

3.以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為精神內(nèi)核，國(guó)家文化公園是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大文化工程?！斗桨浮分兄赋觥皣?guó)家文化公園是國(guó)家推進(jìn)實(shí)施的重大文化工程，通過整合具有突出意義、重要影響、重大主題的文物和文化資源，實(shí)施公園化管理運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)傳承利用、文化教育、公共服務(wù)、旅游觀光、休閑娛樂、科學(xué)研究功能”。許立勇等[5]以功能、定位的外延出發(fā)，明確大運(yùn)河國(guó)家文化公園的地理邊界，結(jié)合文化教育、公共服務(wù)、對(duì)外交往等功能邊界綜合確定其內(nèi)涵。其中，國(guó)家文化公園線路中蘊(yùn)含的大量非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，對(duì)外形成弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的新窗口，對(duì)內(nèi)以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，促進(jìn)各民族的文化認(rèn)同。

(二)法律屬性：因地制宜的立法標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家文化公園內(nèi)涵至少包含：定性、目的、功能、特點(diǎn)與范圍等問題。學(xué)者們從“事業(yè)單位”“場(chǎng)所”“場(chǎng)景”“公共服務(wù)產(chǎn)品”“重大文化工程”等視角闡釋國(guó)家文化公園的定性問題。學(xué)科視角不同，決定分析問題的方法論之不同。在法律視角下，公園實(shí)體組織的定性更關(guān)注組織存續(xù)形式，即國(guó)家文化公園是獨(dú)立具有管轄權(quán)限的公共事業(yè)單位，或隸屬、受委托設(shè)立的不具有法人資格的專門機(jī)構(gòu)，甚至是其他存續(xù)形式。

同時(shí)，國(guó)家文化公園具象化功能應(yīng)與國(guó)家政策一致，其目的需符合中國(guó)傳統(tǒng)文化的傳承利用、文化教育、公共服務(wù)、旅游觀光、休閑娛樂、科學(xué)研究等功能。換言之，證成某文化空間是否屬于公家文化公園，只要不符合任何一項(xiàng)構(gòu)成要件，則不會(huì)被納入到國(guó)家文化公園保護(hù)范疇之中。另外，明確國(guó)家文化公園范圍是確定外延的關(guān)鍵。以地方性法規(guī)為間接指引，國(guó)家文化公園范圍主要包括：文物、會(huì)議會(huì)址、活動(dòng)遺址、紀(jì)念設(shè)施、村落以及相關(guān)旅游景區(qū)、景點(diǎn)。結(jié)合非遺整體性保護(hù)原則，國(guó)家文化公園也應(yīng)接納人文景觀、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等內(nèi)容。同時(shí)，各省市可因地制宜，依據(jù)現(xiàn)存可以開發(fā)的文化資源進(jìn)行調(diào)研、建檔與數(shù)據(jù)分析，調(diào)整重點(diǎn)保護(hù)范圍。

需要明確的是國(guó)家文化公園與國(guó)家公園無直接聯(lián)系，不應(yīng)混淆。有學(xué)者指出國(guó)家文化公園不同于“國(guó)家公園”“國(guó)家遺址公園”“國(guó)家文化遺產(chǎn)公園”，其理念要點(diǎn)在于國(guó)家是屬性、文化是內(nèi)涵、公園是形式[6]。國(guó)家公園發(fā)源于美國(guó)，依據(jù)國(guó)內(nèi)不同的文化和審美的自覺，美國(guó)國(guó)家公園兼具自然資源保護(hù)與國(guó)家文化保護(hù)雙重功能，明確與國(guó)內(nèi)國(guó)家公園定義與范圍有所區(qū)別[7]。國(guó)家文化公園是全新的文化遺產(chǎn)保護(hù)方式，不應(yīng)納入國(guó)家公園的保護(hù)范疇，其政策背景與文化強(qiáng)國(guó)的需要以及國(guó)家公園建設(shè)目標(biāo)完全不同，非隸屬也非交叉關(guān)系。

因此，筆者認(rèn)為國(guó)家文化公園的法律定義為：以國(guó)家長(zhǎng)城、長(zhǎng)征、黃河、大運(yùn)河線路遺產(chǎn)為項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及文物、會(huì)址遺址、紀(jì)念設(shè)施建筑、村落及景區(qū)景點(diǎn)、人文景觀等物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，為實(shí)現(xiàn)傳承利用、文化教育、公共服務(wù)、旅游觀光、休閑娛樂、科學(xué)研究等目的而成立的專門機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)、獨(dú)立性、管轄權(quán)限與當(dāng)?shù)鼐幹婆c財(cái)政有關(guān)，可能出現(xiàn)地方差異，即可能為事業(yè)單位、受委托單位、公司法人等形式。

二、國(guó)家文化公園協(xié)同保護(hù)的立法背景

(一)立法困惑

根據(jù)國(guó)家文化公園內(nèi)涵與外延的解讀，其類別主要依托物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。那么現(xiàn)行《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》以及下位條例規(guī)章不能成為國(guó)家文化公園的法治保障嗎？從國(guó)家文化公園總體規(guī)劃來看，其更強(qiáng)調(diào)在整體性保護(hù)中形成文化經(jīng)濟(jì)帶，同時(shí)克服物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)分散保護(hù)弊端，并且能夠結(jié)合旅游開發(fā)模式，整合文物保護(hù)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與宣傳，打破文物保護(hù)與文化傳承束之高閣的現(xiàn)狀，讓公眾更好地理解并參與到文化建設(shè)與保護(hù)中。

(二)立法需求

《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》中特別強(qiáng)調(diào)“要修訂制定法律法規(guī)，推動(dòng)保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)，推進(jìn)理念入法入規(guī)；要按照多規(guī)合一要求，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃，分別編制長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃”[8]。從政府層面已經(jīng)明確國(guó)家文化公園立法需求。

另外，實(shí)踐中利益主體具有立法需求。站在法律實(shí)證主義的視角，法治不再是以某種暴力手段強(qiáng)加在混亂社會(huì)結(jié)構(gòu)上已構(gòu)成社會(huì)秩序的東西，反而擁有法律則可符合個(gè)人和社會(huì)愿望，以法治代替人治。國(guó)家文化公園建設(shè)涉及跨區(qū)段、跨領(lǐng)域的公私主體，其利益需求有所差異，立法應(yīng)予以回應(yīng)?；诮鉀Q利益沖突的立法需求，國(guó)家文化公園立法是功能發(fā)展的結(jié)果，符合所涉公私主體利益，而非以法條意義和道德品格來進(jìn)行評(píng)價(jià)[9]。

(三)相關(guān)立法文件

國(guó)家文化公園立法可協(xié)同參照的法律、法規(guī)、政策性文件主要有：《長(zhǎng)江保護(hù)法》《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《長(zhǎng)城保護(hù)條例》《大運(yùn)河條例》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》《貴州省長(zhǎng)征國(guó)家文化公園條例》《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化建設(shè)的決定》《浙江省大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》《長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《北京市大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》等。

三、國(guó)家文化公園協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)：從治理、協(xié)同治理再到協(xié)商共治

(一)治理

從黨的十八大“加強(qiáng)創(chuàng)新社會(huì)管理”，到十八屆三中全會(huì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，到黨的十八屆五中全會(huì)“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，到黨的十九大 “打造共建共治共享的社會(huì)治理格局……社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，再到十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的社會(huì)治理體系，協(xié)同共治已具備政策層面的理論基礎(chǔ)。

(二)協(xié)同治理

1.集體的自主行為。“治理”“共治”“協(xié)同”下具備多元化理論基礎(chǔ)。Andrew Campbell從戰(zhàn)略管理角度探討協(xié)同治理。格里·斯托克提出治理的主體出自政府且不限于政府，治理是行為體網(wǎng)絡(luò)的自主自治，肯定了集體行為的價(jià)值。但是，責(zé)任隨著自治的擴(kuò)張而趨于模糊[10]。

2.各方表達(dá)利益的協(xié)商平臺(tái)。學(xué)者們?cè)趨f(xié)同共治、多元治理模式之上肯定共治的積極作用，但其角度、適用領(lǐng)域不同。如在農(nóng)村社會(huì)治理中，學(xué)者肯定協(xié)商共治在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要作用，認(rèn)為協(xié)同治理是隨著我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境變化而產(chǎn)生的制度，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》同樣明確健全多元治理的共治模式[11]。又如在河、江域治理中，協(xié)商共治模式能夠靈活地將流域治理置于開放性的環(huán)境當(dāng)中，為各方主體提供利益表達(dá)渠道并構(gòu)建多層次的協(xié)商平臺(tái)[12]。

3.國(guó)家文化公園屬于文化治理的范疇。結(jié)合協(xié)同治理基礎(chǔ)理論中集體協(xié)商的基礎(chǔ)屬性，文化協(xié)同治理是治理理論在保障公民文化人權(quán)的實(shí)踐轉(zhuǎn)化，更強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性。國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)與公民均為文化治理的主體，合作共治參與文化治理。同時(shí)，文化共治需要弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，鞏固黨的執(zhí)政之基的作用，要求治理者采取更隱蔽的治理手段，關(guān)注社會(huì)交往中社會(huì)關(guān)系的營(yíng)造，形成塑造社會(huì)秩序[13]。

(三)協(xié)商共治

協(xié)商共治理論是指為政府部門與部門之間、政府與企業(yè)間、政府與公眾、企業(yè)與公眾之間提供理性與平等的協(xié)商平臺(tái)，以達(dá)成對(duì)公共利益分配的共識(shí)，體現(xiàn)治理的真實(shí)性、參與性、合理性等價(jià)值，內(nèi)在包含民主之治、依法之治、多元之治[14]。協(xié)商共治強(qiáng)調(diào)主體多元性、權(quán)力下放性及民主決策等理念，尋求政府、企業(yè)、公民協(xié)同治理的共振，使相關(guān)利益者的耦合治理成為現(xiàn)實(shí)[15]。

協(xié)商共治理論與協(xié)同治理理論相互聯(lián)系，呈現(xiàn)遞進(jìn)關(guān)系，即協(xié)商共治是在協(xié)同治理基礎(chǔ)上形成的更高層面的民主交流機(jī)制。在共建、共治、共享的社會(huì)治理中更需要治理主體間搭建起融合各方利益為基礎(chǔ)的協(xié)商共治機(jī)制?；鶎用癖娔軌蜃韵露媳磉_(dá)訴求，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)。治理主體在協(xié)商共治中共同參與公共事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。通過協(xié)商共治可以明確各方利益訴求，有利于在參與主體平等協(xié)商基礎(chǔ)上尋求最大公約數(shù)[16]。國(guó)家文化公園應(yīng)采用協(xié)商共治方式，并滿足跨省、省內(nèi)跨市區(qū)的協(xié)同需求，厘清中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)，解決物權(quán)及孳息不明晰、本地自然資源開發(fā)利用不合理、傳統(tǒng)村寨開發(fā)利益沖突、文物保護(hù)效果不佳、傳承人利益難以保障等問題。

四、國(guó)家文化公園協(xié)同保護(hù)的主要困境

(一)跨地綜合協(xié)調(diào)機(jī)制未形成合力

國(guó)家文化公園綜合協(xié)調(diào)機(jī)制困難在于“點(diǎn)面結(jié)合”下文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)呈現(xiàn)數(shù)量多、跨地區(qū)、利益群體分散廣、地區(qū)差異大的實(shí)踐現(xiàn)狀，極大增加了前期立法成本。

國(guó)家文化公園綜合協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包含區(qū)域外協(xié)調(diào)與區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)分類，但總體上區(qū)域內(nèi)立法協(xié)調(diào)實(shí)施較好，而區(qū)域外協(xié)調(diào)機(jī)制并未大范圍啟動(dòng)。比如浙江省在《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)第4項(xiàng)、第22項(xiàng)、第24項(xiàng)，《浙江省大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第26條，以及《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第25條均提及大運(yùn)河文化公園的立法建設(shè)等問題，特別是《決定》第22項(xiàng)明確了協(xié)調(diào)機(jī)制，即“建立完善相鄰設(shè)區(qū)的市之間、縣(市、區(qū))之間和跨省界的水域聯(lián)巡聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機(jī)制，開展跨區(qū)域多層次交流合作”。但可惜的是地方條例中對(duì)國(guó)家文化公園建設(shè)實(shí)施細(xì)則與協(xié)調(diào)機(jī)制并未提及，后期浙江省內(nèi)、跨省協(xié)調(diào)的困難較大，制度執(zhí)行力不強(qiáng)。

又如《貴州省長(zhǎng)征文化公園條例》是首個(gè)針對(duì)國(guó)家文化公園專門設(shè)立的地方法規(guī)，其第5條明確“省建立長(zhǎng)征國(guó)家文化公園綜合協(xié)調(diào)機(jī)制……”，第6條“省人民政府長(zhǎng)征國(guó)家文化公園主管部門和市州人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的決策……文化和旅游、發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、退役軍人、交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)部門以及史志研究、檔案等機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)做好相關(guān)工作?！泵鞔_了國(guó)家文化公園省級(jí)主管機(jī)關(guān)，落實(shí)聯(lián)席的責(zé)任部門，厘清權(quán)限劃分，提高后期執(zhí)行效率，開啟綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的法治化進(jìn)程。

實(shí)踐困境在于：同步啟動(dòng)中央與地方立法的概率較小。為加速推進(jìn)國(guó)家文化公園法治保障工作，地方立法往往成為實(shí)踐中的主要選擇。以浙江、貴州為代表的省份陸續(xù)開啟國(guó)家文化公園的立法工作，出臺(tái)了地方性法規(guī)等法律文件。除了“跨省合作水域聯(lián)巡”機(jī)制，跨省協(xié)同機(jī)制處于法律空白或滯后狀態(tài)，明顯屬于“各自立法”的情況。國(guó)家文化公園中無論是長(zhǎng)城、長(zhǎng)征、黃河與大運(yùn)河，均會(huì)涉及跨省段的文化帶保護(hù)。若地方各自規(guī)劃、各自立法、各自管理，后期則可能與上位法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章沖突，違反法律優(yōu)先的原則，加大統(tǒng)一立法的難度。同時(shí)，結(jié)合不同地區(qū)可開發(fā)的文化資源存在差異的情況，若地方立法中優(yōu)惠政策出現(xiàn)差異，傳統(tǒng)社區(qū)、集體、個(gè)人等在共治共享國(guó)家文化公園中可能出現(xiàn)利益不均，不利于實(shí)踐工作的開展。比如，長(zhǎng)征文化公園以流動(dòng)線路為主體，缺少連貫的地物，難以形成連貫的旅游流網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)出紅色旅游的“流空間”極不均衡[17]。

(二)協(xié)同保護(hù)中主體眾多

總體上國(guó)家文化公園協(xié)商保護(hù)分為3個(gè)層面：政府內(nèi)部層面、物質(zhì)文化層面、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)層面。

1.政府內(nèi)部層面涉及中央政府及文化主管部門、跨區(qū)橫向政府、區(qū)域內(nèi)不同縱向政府及文化主管部門，以及橫向綜合協(xié)調(diào)的參與部門。橫縱向交叉的行政權(quán)，以及出現(xiàn)及參與部門間職能劃分、管轄力度、行政權(quán)限的沖突，直接地降低了協(xié)同保護(hù)決策效率。

2.物質(zhì)文化層面。在權(quán)屬方面，合理配置產(chǎn)權(quán)是保護(hù)自然資源的前提。國(guó)家文化公園各區(qū)段涉及國(guó)有、集體用地的地權(quán)劃分，以及自然資源的產(chǎn)權(quán)判定。以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生了孳息歸屬和傳統(tǒng)社區(qū)、集體、個(gè)人對(duì)自然資源合理利用權(quán)限范圍等問題。同時(shí)，在文物保護(hù)、傳統(tǒng)村寨開發(fā)、遺址保護(hù)、建筑保護(hù)中，還需考慮利益補(bǔ)償機(jī)制的必要性與補(bǔ)償機(jī)制合理性等問題。

3.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)層面。國(guó)家文化公園建設(shè)涉及不同地區(qū)、不同傳承體系、不同名錄下的同一類型非遺項(xiàng)目。國(guó)家文化公園制度一旦與《非遺法》存在不同解釋，那么社區(qū)、集體、個(gè)人組成的協(xié)同保護(hù)非遺利益主體則可能會(huì)呈現(xiàn)出不同的公共參與積極性，造成區(qū)段差異，不利于整體性的保護(hù)邏輯。比如，各國(guó)家文化公園建設(shè)區(qū)段內(nèi)傳承人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，不同區(qū)段傳統(tǒng)村寨開發(fā)利用中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，或者當(dāng)?shù)鼐用裨趨^(qū)段內(nèi)對(duì)傳統(tǒng)自然資源非遺開發(fā)利用權(quán)限存在差異。利益相關(guān)人則可能偏好選擇或消極保護(hù)，不利于實(shí)質(zhì)平等，會(huì)影響后續(xù)國(guó)家文化公園的整體性建設(shè)。

(三)公眾參與方式不清晰

公眾參與是國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可與執(zhí)行的文化遺產(chǎn)保護(hù)原則，體現(xiàn)在《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》中。文化遺產(chǎn)保護(hù)強(qiáng)調(diào)公民、法人、其他非法人組織通過提供資金援助、技術(shù)等方式，自愿加入、協(xié)助、支持文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，積極參與文化遺產(chǎn)信息分享、經(jīng)營(yíng)運(yùn)作、監(jiān)督管控等環(huán)節(jié)。從國(guó)內(nèi)法看，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)公眾參與的文化保護(hù)制度，但實(shí)施效果不佳，尤其體現(xiàn)在非遺的立項(xiàng)、驗(yàn)收、結(jié)項(xiàng)、數(shù)據(jù)建立等環(huán)節(jié)。公民、法人、其他非法人組織無法律授權(quán)，執(zhí)行力不強(qiáng)。而按照羅爾斯的正義論原則，公眾參與能夠有效防范政府自利傾向，調(diào)和不同利益主體訴求所造成的社會(huì)矛盾[18]。

五、國(guó)家文化公園協(xié)同協(xié)商保護(hù)的路徑

(一)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的立法完善

1.中央出臺(tái)統(tǒng)一的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌銜接地方性法規(guī)。綜合協(xié)調(diào)機(jī)制立法邏輯應(yīng)以推進(jìn)中央立法為核心。如推進(jìn)制定《國(guó)家文化公園法》《大運(yùn)河保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》《長(zhǎng)城保護(hù)法》等上位法律文件，確定綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的主管機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)文化主管部門以相關(guān)部門在跨省跨區(qū)中的責(zé)任范圍，應(yīng)對(duì)地方性法規(guī)中認(rèn)定、功能劃分、利益補(bǔ)償、資金籌集等不同規(guī)定帶來的實(shí)踐沖突，降低國(guó)家文化公園建設(shè)中個(gè)人本位的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，加強(qiáng)共贏下跨省的整體保護(hù)與合作。

綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施必須依賴于具體主管機(jī)構(gòu)，因而需要立法確認(rèn)。但是，是否需要成立專門的管理機(jī)構(gòu)？各地情況有所不同。受制于地方財(cái)政、編制的影響，是否需求成立專門的主管機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出不同的治理選擇。比如貴州省在長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)中并未成立專門機(jī)構(gòu)，確定省人民政府長(zhǎng)征國(guó)家文化公園主管部門和市州人民政府的主管權(quán)限。江蘇省在大運(yùn)河文化帶建設(shè)中成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)大運(yùn)河文化建設(shè)工作。有學(xué)者建議盡快組織實(shí)體管理機(jī)構(gòu)建立，如設(shè)立江蘇省大運(yùn)河國(guó)家文化公園管理局，并按照功能分區(qū)下“一總多分”格局，設(shè)立江蘇省大運(yùn)河國(guó)家文化公園分園管理委員會(huì)[19]。

2.制定低于地方性法規(guī)的地方政府規(guī)章、政策性規(guī)范等文件。地方政府規(guī)章的靈活性在于能夠有效地提高綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施效果。因此，制定下位規(guī)范中協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)容，明確文物保護(hù)、遺址保護(hù)、傳統(tǒng)村落保護(hù)、建筑保護(hù)、非遺保護(hù)方面具體協(xié)調(diào)內(nèi)容。同時(shí)，在地方規(guī)章與政策性文件中處理好國(guó)家文化公園同國(guó)家公園與文化帶的銜接關(guān)系。如黃河國(guó)家公園建設(shè)中與國(guó)家公園、長(zhǎng)城與長(zhǎng)征國(guó)家文化公園有空間交疊，應(yīng)在文化和自然差異下各自側(cè)重，共同利用建設(shè)資源與平臺(tái)，規(guī)劃層面有所區(qū)分與協(xié)調(diào)，防止平臺(tái)重復(fù)建設(shè)、互相掣肘、互相影響[20]。

(二)明確利益補(bǔ)償機(jī)制

《長(zhǎng)江保護(hù)法》中涉及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家文化公園建設(shè)中黃河國(guó)家文化公園的整體建設(shè)與長(zhǎng)江流域保護(hù)具有一定共性，可提供間接指引。

《民族區(qū)域自治法》第65條中對(duì)“輸出自然資源的民族自治地方給予一定利益補(bǔ)償”，破解以利益受損為前提的矯正性補(bǔ)償模式。國(guó)家文化公園建設(shè)與民族自治地方高度關(guān)聯(lián)。如長(zhǎng)征國(guó)家文化公園貴州段中多民族聚居的特點(diǎn)反映此特征。因此，國(guó)家文化公園利益補(bǔ)償機(jī)制具備了參考基礎(chǔ)。

國(guó)家文化公園會(huì)特別影響民族自治地方對(duì)森林、農(nóng)牧業(yè)、流域、礦產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)與利用，考慮民族自治地方本身經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和規(guī)模現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)建立民族地區(qū)文化遺產(chǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償，主要以經(jīng)濟(jì)手段為主[21]。同時(shí)，傳統(tǒng)村寨開發(fā)過程中各主體地位不對(duì)等，特別是傳統(tǒng)社區(qū)、集體、個(gè)人可能信息相對(duì)不對(duì)稱。如傳統(tǒng)社區(qū)、集體、個(gè)人既要配合與尊重行政權(quán)的行使，又要被動(dòng)接受開發(fā)企業(yè)“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的商業(yè)模式。國(guó)家文化公園建設(shè)可善用利益分享機(jī)制，履行事先同意的程序道德。如“家庭或個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)制”“收入的集體所有原則”“以家屋為本的管理體制”等[22]。

(三)提高公眾參與

國(guó)家文化公園協(xié)同保護(hù)中明確了公眾參與。其中《貴州省長(zhǎng)征文化公園條例》第3條“長(zhǎng)征國(guó)家文化公園……統(tǒng)籌推進(jìn)、社會(huì)參與的原則”。地方性法規(guī)中明確社會(huì)參與是一項(xiàng)原則。按照20世紀(jì)70年代初現(xiàn)代自然法學(xué)的趨勢(shì)，特別是富勒所論述的法律與道德不可分割聯(lián)系，將道德區(qū)別為愿望道德與義務(wù)道德。愿望道德是人們贏取并努力實(shí)現(xiàn)的有關(guān)善行的道德，它是肯定性道德，公民實(shí)行愿望道德會(huì)受到贊揚(yáng)。而義務(wù)道德是必須遵守的道德，若公民未遵守義務(wù)道德將受到譴責(zé)[23]。公眾參與作為一項(xiàng)基本原則，并非“命令”“義務(wù)”，更應(yīng)看作一種“道德”，而這種“道德”更偏向富勒所指的愿望道德，協(xié)同政府共同治理國(guó)家文化公園。那么，將肯定性道德與公眾參與進(jìn)行連接，政府主管部門通過榮譽(yù)稱號(hào)等精神性獎(jiǎng)勵(lì)等方式表?yè)P(yáng)協(xié)同保護(hù)中做出重大貢獻(xiàn)的社區(qū)、集體或個(gè)人，提升公眾參與的積極性。因此在內(nèi)容方面，特別是在國(guó)家文化公園所涉非遺項(xiàng)目中，地方政府可以在聯(lián)合傳播、市場(chǎng)合作、資源共享、信息整合、人才學(xué)術(shù)交流等方面進(jìn)行合作，發(fā)揮公眾參與，形成有效的非遺協(xié)同保護(hù)機(jī)制[24]。