許靜斯， 陳安

(1.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)，北京 100049；2.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，北京 100190)

一、引言

多主體治理是現(xiàn)代應(yīng)急管理改革的趨勢(shì)。我國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展歷程從新中國(guó)成立后可以分為3個(gè)階段：2003年爆發(fā)“非典”，成為我國(guó)應(yīng)急管理體系改革的興起之年，應(yīng)急管理進(jìn)入快速發(fā)展階段。2008年汶川地震進(jìn)一步提高了我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理能力的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)了應(yīng)急管理的能力建設(shè)。2018年國(guó)務(wù)院整合了11個(gè)部門(mén)的職能，正式組建了應(yīng)急管理部，與各部委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)展應(yīng)急管理，進(jìn)一步深化應(yīng)急管理體系改革。我國(guó)的綜合應(yīng)急管理體系從強(qiáng)調(diào)全災(zāi)害管理走向重視全過(guò)程管理，各部委、各領(lǐng)域、各行業(yè)合作的“全災(zāi)種、大應(yīng)急”時(shí)代由此開(kāi)啟。在各類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政府部門(mén)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，扮演的角色和承擔(dān)的責(zé)任也遠(yuǎn)大于其他管理主體。近年來(lái)，應(yīng)急管理部門(mén)面臨內(nèi)外監(jiān)督從緊的政治環(huán)境和突發(fā)事件頻發(fā)的社會(huì)自然環(huán)境[1]，這導(dǎo)致過(guò)度應(yīng)急和應(yīng)對(duì)不足[2]、亂作為和不作為[3]、越位和缺位[4]等矛盾的現(xiàn)象同時(shí)存在。

新冠肺炎疫情期間，全國(guó)多地官員由于防疫不當(dāng)?shù)仍蚴艿教幏?，引起全社?huì)廣泛討論。2021年9月10日，大連市液化氣爆炸事故造成8人死亡、5人受傷，大連坤馬燃?xì)夤镜膬晌回?fù)責(zé)人被刑事拘留，7名大連市和普蘭店人民政府的領(lǐng)導(dǎo)也被免職或停職。由于對(duì)市級(jí)和區(qū)級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的處罰嚴(yán)厲程度高，且處理時(shí)間過(guò)短(問(wèn)責(zé)結(jié)果在事后第三天旋即公布)，此次問(wèn)責(zé)過(guò)程和結(jié)果的公平性、公正性受到各界質(zhì)疑[5]。應(yīng)急管理的問(wèn)責(zé)邏輯應(yīng)遵循政策科學(xué)規(guī)律，應(yīng)當(dāng)依法問(wèn)責(zé)、依規(guī)問(wèn)責(zé)，而不是完全根據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度和事件應(yīng)對(duì)的結(jié)果。應(yīng)急管理多主體治理責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)建立和規(guī)范，為問(wèn)責(zé)提供制度保障。

應(yīng)急管理主體的責(zé)任體系包含“確責(zé)、履責(zé)、問(wèn)責(zé)”3個(gè)環(huán)節(jié)①，三者構(gòu)成應(yīng)急管理主體分工與合作的重要基礎(chǔ)，也成為相輔相成、密不可分的有機(jī)整體(如圖1所示)。在確責(zé)環(huán)節(jié)，法律法規(guī)是應(yīng)急管理主體，特別是政府各管理部門(mén)職責(zé)劃分的根本依據(jù)。各地區(qū)、部門(mén)和組織制定的應(yīng)急預(yù)案則是法律法規(guī)的補(bǔ)充，將應(yīng)急管理過(guò)程中的主體責(zé)任進(jìn)行細(xì)化。但一方面，法律法規(guī)的制定周期長(zhǎng)，容易落后于最緊迫的現(xiàn)實(shí)需求；另一方面，應(yīng)急預(yù)案的制定、評(píng)估和實(shí)施缺乏完善的監(jiān)督保障，一些部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容滯后、形同虛設(shè)。在履責(zé)環(huán)節(jié)，各個(gè)管理主體的治理責(zé)任劃分不夠明確，對(duì)各自承擔(dān)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致在應(yīng)急狀態(tài)下，履責(zé)過(guò)程中出現(xiàn)漏洞，甚至“真空”地帶。問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)是對(duì)應(yīng)急管理工作中的失誤和漏洞進(jìn)行追問(wèn)，但突發(fā)事件帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p失不完全是管理者的問(wèn)題，不能一味地責(zé)問(wèn)過(guò)失。同時(shí)，問(wèn)責(zé)必須遵循合法合理的原則，缺乏充分、合理的法律依據(jù)容易出現(xiàn)主觀化的問(wèn)責(zé)結(jié)果，影響問(wèn)責(zé)的公正和公平。由此，管理過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)難以充分借鑒，為下一次事件的應(yīng)對(duì)留下隱患。責(zé)任體系每個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題最終形成“牛鞭效應(yīng)”，將應(yīng)急管理中主體治理責(zé)任的偏差放大，不利于提高應(yīng)急管理的效率和效果。

圖1 確責(zé)、履責(zé)、問(wèn)責(zé)的關(guān)系

二、應(yīng)急管理主體治理責(zé)任

20世紀(jì)晚期，治理理論成為關(guān)于政府管理的主流觀點(diǎn)[6]，中國(guó)學(xué)術(shù)界也開(kāi)始將“治理”的概念引入到環(huán)境治理[7]、食品安全治理[8]、鄉(xiāng)村治理[9]、政府內(nèi)部治理[10]等公共管理領(lǐng)域。其中風(fēng)險(xiǎn)治理[11]和公共危機(jī)治理[12]成為了應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)。

我國(guó)在應(yīng)急管理現(xiàn)代化改革中，政府的“無(wú)限責(zé)任”逐漸變成“有限責(zé)任”。李堯遠(yuǎn)等[13]認(rèn)為“科層制”的政府管理體制和政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人組成的“多中心”體制共同構(gòu)成了我國(guó)的應(yīng)急管理體制。各主體的責(zé)任并不是均等的，而是政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，多主體參與，形成協(xié)同治理模式[14]。目前應(yīng)急管理各主體的責(zé)任分工還不明確，因此本文嘗試?yán)迩逭?、企業(yè)、社會(huì)組織和公民的主要責(zé)任。

政府應(yīng)急管理的行政責(zé)任制有多項(xiàng)法律法規(guī)作為保障，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等。根據(jù)突發(fā)事件的分級(jí)分類(lèi)，各級(jí)政府及職能部門(mén)之間承擔(dān)的責(zé)任范圍不盡相同，主要原則是“權(quán)責(zé)統(tǒng)一，以責(zé)確權(quán)”。橫向和縱向之間的府際關(guān)系遵循“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的原則[15]。政府需要回應(yīng)的主要是政治責(zé)任，例如沒(méi)有及時(shí)減少或消除突發(fā)事件帶來(lái)的政治后果和影響[16]。一方面，法律法規(guī)的內(nèi)容具有滯后性，當(dāng)應(yīng)急狀態(tài)下現(xiàn)有規(guī)定的適用性不夠，政府具有自由裁量權(quán)和緊急指揮權(quán)，就有可能出現(xiàn)過(guò)度應(yīng)急、亂作為和越位現(xiàn)象，由此有了連帶責(zé)任[17]。另一方面，當(dāng)客觀上應(yīng)急管理的應(yīng)對(duì)有困難，主觀上政府的積極性不夠，則會(huì)出現(xiàn)應(yīng)急不足、不作為和缺位現(xiàn)象。

企業(yè)的主要責(zé)任是經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任是對(duì)其投資者負(fù)責(zé)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。社會(huì)責(zé)任是指“企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)談判所形成的關(guān)于合格現(xiàn)代產(chǎn)品質(zhì)量的協(xié)議義務(wù),是企業(yè)基于自身守法形象考慮而對(duì)社會(huì)利益相關(guān)者的友好回應(yīng),是企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的保證供應(yīng)商遵守勞動(dòng)法與環(huán)境法的義務(wù)”[18]。企業(yè)為支持教育、環(huán)境保護(hù)、扶貧等公益事業(yè)付出了投資和行動(dòng)。企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任不僅帶來(lái)正外部性效益，而且會(huì)產(chǎn)生正內(nèi)部性效益。而在應(yīng)急管理中企業(yè)的作用被低估[19]。實(shí)際上，企業(yè)在組織、人員和資源方面可以彌補(bǔ)政府力量的不足。在突發(fā)事件中企業(yè)和社會(huì)組織已經(jīng)通過(guò)“自組織”形式參與到了應(yīng)急管理全過(guò)程[20]。

社會(huì)組織是應(yīng)急管理體系的重要構(gòu)成[21]。有關(guān)社會(huì)組織治理責(zé)任的法律規(guī)定不明確。社會(huì)組織可以按照參與應(yīng)急管理的方式不同，分為經(jīng)濟(jì)類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、公益慈善類(lèi)和社區(qū)類(lèi)[22]。不同類(lèi)型的社會(huì)組織在應(yīng)急管理中承擔(dān)差異化的治理責(zé)任。專(zhuān)業(yè)類(lèi)社會(huì)組織具有參與管理、組織協(xié)調(diào)和外部監(jiān)督的責(zé)任。服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織具有提供服務(wù)的責(zé)任，如宣傳教育應(yīng)急管理知識(shí)、提供安全技能培訓(xùn)、組織志愿者隊(duì)伍等[23]。從利益相關(guān)者來(lái)看，面向政府、面向公眾和面向自身，社會(huì)組織都承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[24]。社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、社會(huì)資源豐富、服務(wù)類(lèi)型多樣，有利于充分發(fā)揮社會(huì)力量，優(yōu)化資源配置[25]。

我國(guó)公民參與應(yīng)急管理的制度渠道和組織渠道尚未完善，政府對(duì)公民參與的重要性認(rèn)識(shí)不足[26]。這導(dǎo)致公眾參與能力和意愿較弱，應(yīng)急管理的群眾基礎(chǔ)不足。國(guó)家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求公民“共擔(dān)責(zé)任”，才能夠完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系。公民有責(zé)任參與應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，與企業(yè)、社會(huì)組織共同構(gòu)成多元共治網(wǎng)絡(luò)[27]。

三、典型突發(fā)事件中管理主體履責(zé)機(jī)制

應(yīng)急管理體制運(yùn)行所遵守的規(guī)則和規(guī)律構(gòu)成了應(yīng)急管理機(jī)制[28]。范超等[29]將應(yīng)急管理的機(jī)制有機(jī)整合為監(jiān)控與啟動(dòng)機(jī)制、處置與協(xié)調(diào)機(jī)制、運(yùn)行與評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)督與獎(jiǎng)懲機(jī)制和終止與補(bǔ)償機(jī)制等五大機(jī)制。從應(yīng)急管理的流程來(lái)看，監(jiān)控機(jī)制的目的是監(jiān)控孕育突發(fā)事件的環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)因子。當(dāng)確定突發(fā)事件將要發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生，啟動(dòng)機(jī)制將按照應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)。在事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，指揮、處置和協(xié)調(diào)是密不可分的3個(gè)環(huán)節(jié)。終止機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制屬于應(yīng)急管理的“善后”流程，目的是將緊急狀態(tài)轉(zhuǎn)化為常態(tài)，并使社會(huì)秩序恢復(fù)到事件發(fā)生之前的正常水平。運(yùn)行和評(píng)價(jià)機(jī)制則貫穿整個(gè)應(yīng)急管理流程，保障應(yīng)急管理體系的有效運(yùn)作。監(jiān)督和獎(jiǎng)懲機(jī)制連接常態(tài)和緊急狀態(tài)，是貫穿應(yīng)急管理全流程的機(jī)制。除履責(zé)機(jī)制之外，應(yīng)急管理履責(zé)機(jī)制分析框架還包括管理主體和突發(fā)事件類(lèi)型兩個(gè)維度[30](如圖2所示)。

圖2 應(yīng)急管理履責(zé)機(jī)制分析框架

(一)地震履責(zé)機(jī)制

地震的監(jiān)測(cè)和預(yù)警需要專(zhuān)業(yè)設(shè)備和人員的支持，主要由政府負(fù)責(zé)投資建立地震監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)。政府有權(quán)發(fā)布地震預(yù)警信息和宣布應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)，從事地震行業(yè)的企業(yè)和社會(huì)組織可以支持信息提供和信息決策，并有進(jìn)行地震應(yīng)急演練和應(yīng)急準(zhǔn)備的責(zé)任。地震發(fā)生后要求震區(qū)及周邊地區(qū)的政府迅速反映，聯(lián)合企業(yè)和社會(huì)組織的力量開(kāi)展救援。政府根據(jù)評(píng)估結(jié)果作出終止決策后，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)組織展開(kāi)恢復(fù)重建工作，同時(shí)保險(xiǎn)公司有責(zé)任進(jìn)行商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償。汶川地震級(jí)別高、能量大、影響范圍廣。地震發(fā)生后，由中央政府統(tǒng)一指揮調(diào)動(dòng)、社會(huì)力量廣泛參與、自上而下、高效統(tǒng)一、功能齊全、反應(yīng)靈敏的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是汶川地震應(yīng)對(duì)取得成功的制度保障[31]。在災(zāi)后恢復(fù)和重建中，創(chuàng)新性地采用對(duì)口援助方式、拓展社會(huì)民間組織和志愿者的參與、針對(duì)災(zāi)區(qū)貧困居民的公共財(cái)政援助[32]。更重要的是，此次地震的應(yīng)對(duì)促進(jìn)了應(yīng)急管理體制的現(xiàn)代化改革，加強(qiáng)了應(yīng)急管理的常態(tài)化機(jī)制建設(shè)。

(二)事故災(zāi)難履責(zé)機(jī)制

自然災(zāi)害和人為活動(dòng)都可能引發(fā)事故災(zāi)難，一般發(fā)生在煤炭、化工、交通、建筑等行業(yè)領(lǐng)域，具有顯著的行業(yè)特點(diǎn)。事故災(zāi)難由應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)監(jiān)管和處置，但生產(chǎn)安全監(jiān)控的主體責(zé)任在企業(yè)。事故災(zāi)難發(fā)生后，企業(yè)負(fù)責(zé)人要立即報(bào)告當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)主管部門(mén)，并按照預(yù)案開(kāi)展處置。應(yīng)急管理部聯(lián)合相關(guān)部門(mén)組建指揮中心，領(lǐng)導(dǎo)消防隊(duì)伍和社會(huì)救援力量進(jìn)行救援和處置。企業(yè)和社會(huì)組織有責(zé)任參與救援和善后工作，但不能擾亂正常社會(huì)秩序和違背應(yīng)急規(guī)律。在監(jiān)督和獎(jiǎng)懲機(jī)制中，企業(yè)和社會(huì)組織以及公眾承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)管理流程和政府應(yīng)急處置過(guò)程的監(jiān)督是獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。企業(yè)在常態(tài)化的管理機(jī)制中疏忽大意、盲目追求利潤(rùn)是部分事故的直接原因，如“3·28”王家?guī)X煤礦透水事故，事發(fā)煤礦施工過(guò)程中未嚴(yán)格執(zhí)行《煤礦防治水規(guī)定》等法規(guī)，不落實(shí)掘進(jìn)工作面探放水措施。為了趕工期、趕進(jìn)度，當(dāng)班安排14個(gè)掘進(jìn)隊(duì)同時(shí)作業(yè)，作業(yè)人員過(guò)度集中，施工安全缺乏保障。工作面出現(xiàn)透水征兆后，沒(méi)有發(fā)布預(yù)警及時(shí)撤人和采取有效應(yīng)對(duì)措施等，監(jiān)控和啟動(dòng)機(jī)制失靈。

(三)重大傳染病疫情履責(zé)機(jī)制

重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒等屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍，歸口國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“衛(wèi)健委”)管理。傳染病疫情的應(yīng)對(duì)需要專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)和技能，衛(wèi)健委及下屬的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控機(jī)構(gòu)在管理機(jī)制中承擔(dān)主要責(zé)任(見(jiàn)表1)。企業(yè)、社會(huì)組織、公眾的數(shù)量多、流動(dòng)性大，廣泛影響疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)，因此在處置機(jī)制中必須遵守防疫要求，防止疫情擴(kuò)散，不造謠，不傳謠；在協(xié)調(diào)機(jī)制中，參與物資保障和提供服務(wù)，共享疫情信息，節(jié)約使用醫(yī)療資源。同時(shí)，政府不應(yīng)也不能排斥市場(chǎng)、社會(huì)力量和公眾參與，應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)力量的作用，保障公眾的知情權(quán)。

(四)恐怖襲擊履責(zé)機(jī)制

恐怖襲擊是嚴(yán)重危害國(guó)家安全和國(guó)際安全的社會(huì)安全事件，其風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，涉及政治因素、宗教因素和民族因素等。平均受教育年限、內(nèi)部沖突、人權(quán)程度、青年撫養(yǎng)比等指標(biāo)構(gòu)成了恐怖風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系[33]。恐怖襲擊活動(dòng)往往事前進(jìn)行周密的組織，難以被監(jiān)測(cè)。近年來(lái)恐怖活動(dòng)以網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的形式頻繁開(kāi)展，已經(jīng)形成網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，給恐怖主義治理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，亟需國(guó)際社會(huì)聯(lián)合治理。我國(guó)的反恐治理已經(jīng)從精英模式轉(zhuǎn)向參與模式[34]，充分重視公眾的作用，在重點(diǎn)地區(qū)調(diào)動(dòng)群防群控。《反恐怖主義法》對(duì)反恐怖主義戰(zhàn)略進(jìn)行立法規(guī)定，明確專(zhuān)門(mén)工作與群眾路線結(jié)合。由于恐怖活動(dòng)的后果危害性和社會(huì)影響性，對(duì)于恐怖襲擊等恐怖主義活動(dòng)以防范和制止為主。各級(jí)政府與基層村委會(huì)、居委會(huì)都有宣傳反恐怖主義教育的責(zé)任，學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等也有義務(wù)將其納入培訓(xùn)體系。國(guó)家安全委員會(huì)聯(lián)合外交部、公安、國(guó)防等部門(mén)主導(dǎo)恐怖襲擊事件的監(jiān)控、處置、評(píng)價(jià)與終止。企業(yè)、社會(huì)組織、公眾有責(zé)任協(xié)助政府偵察和舉報(bào)恐怖襲擊活動(dòng)，接受反恐教育、參與反恐演練和形成應(yīng)對(duì)能力等。

四、應(yīng)急管理中的問(wèn)責(zé)

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制經(jīng)歷了多次改革，經(jīng)歷了壓力型問(wèn)責(zé)階段(2001—2005年)、運(yùn)動(dòng)式問(wèn)責(zé)階段(2006—2010年)、常態(tài)化問(wèn)責(zé)階段(2011—2015年)[35]，形成當(dāng)前的全面問(wèn)責(zé)制度[36]。人大、黨和政府都對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任履行進(jìn)行了制度約束，根據(jù)問(wèn)責(zé)的性質(zhì)可以分為績(jī)效問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)、黨紀(jì)問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)、政治問(wèn)責(zé)等[37]。隨著應(yīng)急管理的內(nèi)容和環(huán)境日益復(fù)雜化，問(wèn)責(zé)形態(tài)、問(wèn)責(zé)形式、問(wèn)責(zé)領(lǐng)域和問(wèn)責(zé)事由已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，問(wèn)責(zé)制度顯現(xiàn)出局限和不足[38]。

(一)問(wèn)責(zé)的法律依據(jù)不夠清晰

多項(xiàng)法律對(duì)生產(chǎn)事故、環(huán)境事件、公共衛(wèi)生事件的問(wèn)責(zé)有相關(guān)規(guī)定。就具體定罪量刑而言，在實(shí)踐中不能充分發(fā)揮指導(dǎo)意義。以我國(guó)《刑法》中規(guī)定的“玩忽職守罪”為例，“玩忽職守罪”屬于過(guò)失型瀆職罪，指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員因玩忽職守而造成重大公共損失，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。司法解釋中補(bǔ)充了具有國(guó)家行政管理職權(quán)的公司、企事業(yè)單位的工作人員也適用瀆職罪的規(guī)定。但在新冠肺炎疫情期間，履行防疫相關(guān)責(zé)任的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和企事業(yè)單位工作人員眾多，且內(nèi)部責(zé)任的分工尚未明確規(guī)范。在疫情期間出臺(tái)的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎防控違法犯罪的意見(jiàn)》規(guī)定了疫情防控工作中玩忽職守罪適用的主體范圍和前提條件，由于界定不夠明確導(dǎo)致認(rèn)定混亂。原本不具有公共衛(wèi)生突發(fā)事件管理責(zé)任的主體也被臨時(shí)分派到各個(gè)崗位參與防疫，同時(shí)履行臨時(shí)職務(wù)和主要職務(wù)可能會(huì)產(chǎn)生沖突或漏洞，給問(wèn)責(zé)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

(二)問(wèn)責(zé)的對(duì)象不夠全面

政府及其工作人員是行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象，企業(yè)、社會(huì)組織和公民缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制約束。除了直接負(fù)責(zé)疫情應(yīng)對(duì)的公共衛(wèi)生部門(mén)具有直接責(zé)任，具體的執(zhí)行者或者上級(jí)監(jiān)管部門(mén)也有間接責(zé)任。在此次新冠肺炎疫情中，全國(guó)多地企業(yè)因疫情防控不到位受到行政處罰、約談、停業(yè)等處罰，公民因妨礙疫情防控被刑拘或受到行政處罰。問(wèn)責(zé)表現(xiàn)出多元性和平等性的特征，政府與社會(huì)主體之間互相要求法律精神和理性精神[39]。多主體參與應(yīng)急管理需要建立起全面問(wèn)責(zé)制度，形成多主體之間的監(jiān)督機(jī)制。

(三)問(wèn)責(zé)的流程不夠科學(xué)透明

首先，在啟動(dòng)階段，只有產(chǎn)生了問(wèn)題才認(rèn)定責(zé)任，如果為了問(wèn)責(zé)而問(wèn)責(zé)，為了給社會(huì)一個(gè)“交待”，那么問(wèn)責(zé)既不合理也不合法[40]。其次，在調(diào)查階段，問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)對(duì)管理主體的政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、道德責(zé)任等多方面的責(zé)任進(jìn)行全面審查，從應(yīng)急管理全過(guò)程的“行為-結(jié)果-責(zé)任”因果鏈出發(fā)進(jìn)行評(píng)估[41]，從社會(huì)多方面的信息來(lái)源收集問(wèn)責(zé)依據(jù)。并且，在決策階段和執(zhí)行階段，問(wèn)責(zé)決策和執(zhí)行結(jié)果必須公開(kāi)透明，不能讓問(wèn)責(zé)結(jié)果缺乏效力。最后，在救濟(jì)階段保證責(zé)任人員申訴的權(quán)利。

(四)問(wèn)責(zé)的原則貫徹落實(shí)得還不完全到位

“依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究”是問(wèn)責(zé)的主要原則[42]。其中最重要的是“依法依規(guī)”和“權(quán)責(zé)一致”，如果在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，管理主體履行了法律規(guī)定的責(zé)任，就不能根據(jù)最后形成的重大損失來(lái)追究責(zé)任。問(wèn)責(zé)是為了認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，糾正偏差，提高應(yīng)急管理的能力和水平，問(wèn)責(zé)泛化和問(wèn)責(zé)基層化現(xiàn)象產(chǎn)生了“逆向激勵(lì)”的效果，導(dǎo)致基層管理者不敢為、不作為[43]。

五、結(jié)語(yǔ)

應(yīng)急管理面臨的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境愈加復(fù)雜，相應(yīng)的管理主體的能力和水平亟待提升。在各領(lǐng)域的應(yīng)急管理中，管理主體的責(zé)任指導(dǎo)和約束了主體的行為。定責(zé)不明晰會(huì)導(dǎo)致管理主體對(duì)自身定位不清，缺乏充分應(yīng)急準(zhǔn)備；履責(zé)不規(guī)范，容易在突發(fā)事件中產(chǎn)生管理混亂，影響管理效率；問(wèn)責(zé)不嚴(yán)肅則不能起到監(jiān)督和約束管理主體的作用。

確責(zé)、履責(zé)、問(wèn)責(zé)有機(jī)聯(lián)系，構(gòu)成了應(yīng)急管理主體的責(zé)任體系。針對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理主體責(zé)任體系中的問(wèn)題，建議構(gòu)建應(yīng)急管理治理責(zé)任體系，明確政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民在各類(lèi)突發(fā)事件中的作用，使管理機(jī)制能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)；完善常態(tài)化全流程風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，將應(yīng)急管理關(guān)口前移，并關(guān)注履責(zé)機(jī)制各環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)；健全糾錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制和問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制，既合理合法問(wèn)責(zé)，又為應(yīng)急管理的探索與創(chuàng)新提供寬松的政策環(huán)境。

注 釋?zhuān)?/p>

①資料來(lái)源：閃淳昌在西華大學(xué)的演講“疫情應(yīng)對(duì)與我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)”。