蘇 云, 魏再金

(四川省成都市人民檢察院，成都 610041)

檢察改革一直在路上，“1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建至今，我國檢察制度一直在不斷的改革中尋求發(fā)展”[1]。關(guān)于檢察改革的概念，一般認(rèn)為“涉及檢察制度與實(shí)踐的改革都是檢察改革，不僅指改革實(shí)踐還包括相關(guān)立法修改”[2]。這是廣義的檢察改革，本文探討的檢察改革不包含立法修改，僅指地方檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)的涉及檢察制度與實(shí)踐的創(chuàng)新。近年來，全國各地的檢察機(jī)關(guān)一直在如火如荼地推進(jìn)檢察改革，從改革自主性看，這些改革中，有的是高檢院等上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)給的命題改革，如捕訴一體化改革；有的是地方檢察機(jī)關(guān)的自主探索，如成都市檢察機(jī)關(guān)探索的員額檢察官辦案權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制改革。對于改革方向，即對中國檢察改革將向何處去這一宏觀命題的研究，學(xué)界的研究成果豐碩且深刻；而對于改革實(shí)踐，尤其是對作為改革具體“執(zhí)筆人”的地方檢察機(jī)關(guān)究竟如何推進(jìn)某一檢察改革的操作方法研究，學(xué)界的成果屈指可數(shù)。很多檢察改革探索都屬于從無到有的重大創(chuàng)新，難度較大，再加上地方人財(cái)物條件限制，因此對于地方檢察機(jī)關(guān)而言，檢察改革既有方向性，也有局限性。如何克服局限性從而把握好方向性，就需要科學(xué)、創(chuàng)新的檢察改革方法指導(dǎo)，否則檢察改革就可能陷入形式主義，自然也就難以取得令人滿意的結(jié)果。成都市檢察機(jī)關(guān)近年來承擔(dān)了主任檢察官改革、司法責(zé)任制改革、監(jiān)獄巡回檢察改革等一系列重大改革試點(diǎn)工作，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，鑒于此，本文試圖以成都檢察改革經(jīng)驗(yàn)為主要分析個(gè)案，從方法創(chuàng)新的角度對地方檢察機(jī)關(guān)如何具體推進(jìn)檢察改革這一命題進(jìn)行探索。

一、選題：堅(jiān)持內(nèi)在需求與外在需求相契合

這主要是解決改革對象的問題。愛因斯坦認(rèn)為，提出問題往往比解決問題更重要，這點(diǎn)在檢察改革中尤為突出，能否找準(zhǔn)改革選題往往是決定檢察改革是否成功的“第一顆紐扣”：找得準(zhǔn)，道阻且長、雖遠(yuǎn)必達(dá)；反之，則可能是南轅北轍、漸行漸遠(yuǎn)。當(dāng)前的改革選題存在兩種導(dǎo)向。一種是內(nèi)在需求導(dǎo)向，這種觀點(diǎn)認(rèn)為改革費(fèi)時(shí)費(fèi)力，一不小心就容易“傷筋動(dòng)骨”，因此只宜選擇那些檢察機(jī)關(guān)存在極大內(nèi)在需求的項(xiàng)目進(jìn)行改革。另一種是外在需求導(dǎo)向，這種觀點(diǎn)認(rèn)為改革要符合時(shí)代潮流，因此在確定改革選題時(shí)往往不會考慮是否具備內(nèi)在需求，凡是熱點(diǎn)改革都去探索，結(jié)果往往會導(dǎo)致改革流于表面，難以做深、做細(xì)、做實(shí)，這種外在需求導(dǎo)向被學(xué)界批判為形式化[3]。應(yīng)該說單純的內(nèi)在需求導(dǎo)向和單純的外在需求導(dǎo)向都不合理，一方面，如果僅有內(nèi)部需求，而不顧外部需求，就容易導(dǎo)致改革缺乏效率性。檢察改革具有時(shí)代性，如果不順勢而為而僅僅是閉門造車，則難以借力外部支持，改革成本也會相應(yīng)增加。如某基層院曾打算建設(shè)涉案財(cái)物集中統(tǒng)一管理系統(tǒng)，但參與論證的專家指出，涉案財(cái)物涉及公檢法等多個(gè)部門，由檢察機(jī)關(guān)一家建設(shè)不具有可操作性，最終該項(xiàng)改革在上報(bào)政法委之后，由政法委統(tǒng)一牽頭實(shí)施。另一方面，如果僅有外部需求，而不顧內(nèi)部需求，就容易導(dǎo)致改革不接地氣。如某基層院為了完成年度創(chuàng)新考評任務(wù)，打算申請省級院的智慧公訴改革試點(diǎn)，但該基層院公訴案件體量較小，對智慧公訴的需求并不迫切，且該基層院財(cái)力有限，如強(qiáng)行試設(shè)立點(diǎn)可能導(dǎo)致工作推進(jìn)困難，可預(yù)見的成果也不會理想。

可見，就改革選題而言，應(yīng)該堅(jiān)持內(nèi)在需求與外在需求相契合。首先，要全面摸清內(nèi)在需求。“改革創(chuàng)新是事業(yè)發(fā)展的不竭動(dòng)力”[4]，龍宗智教授指出，“不改革沒有出路，不改革就不可能實(shí)現(xiàn)依法治國，也就無從實(shí)現(xiàn)國家長治久安”[5]。當(dāng)下我們正在大力推進(jìn)全面依法治國，新一輪的司法體制改革正在如火如荼地推進(jìn)，制約檢察機(jī)關(guān)發(fā)展的很多瓶頸問題亟待解決。因此檢察機(jī)關(guān)有必要辯證評估自身發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，列出改革需求清單。如，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革盡管會涉及部門數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等利益問題，但該改革是檢察機(jī)關(guān)專業(yè)化發(fā)展的必然選擇，是一次破繭重生，是真正需要推進(jìn)的檢察改革。其次，要精準(zhǔn)把握時(shí)代脈搏。很多領(lǐng)域、很多環(huán)節(jié)都可能存在檢察改革需求，但是囿于人、財(cái)、物限制，改革必須有的放矢，地方檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際和時(shí)代需要，找準(zhǔn)內(nèi)在需求和外在需求的結(jié)合點(diǎn)，重點(diǎn)攻克那些最為緊迫和最為重要的領(lǐng)域。只有做到了內(nèi)在需求和外在需求相契合，既不保守也不盲目，才可能選準(zhǔn)檢察改革的孕育土壤。

二、擇路：堅(jiān)持上層設(shè)計(jì)與基層探索相互動(dòng)

這主要是解決改革的路徑問題。俗話說：“條條大路通羅馬”，在檢察改革路徑選擇上，不僅需要考慮“距離”，還需要考慮“路況”，經(jīng)綜合權(quán)衡從而找出一條又快又好的檢察改革之路。從近些年的檢察改革來看，檢察改革的路徑主要有兩種。一是基層探索。如成都市檢察機(jī)關(guān)探索的檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)機(jī)制建設(shè)就是基層自主探索產(chǎn)生的。二是上層設(shè)計(jì)。如司法責(zé)任制改革就是由中央設(shè)計(jì)并自上而下以行政命令的方式逐級推進(jìn)的。那么檢察改革到底該選擇哪一種路徑呢？有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察改革只能是自上而下地推進(jìn)[6]，“上層設(shè)計(jì)有助于促進(jìn)改革試點(diǎn)工作的規(guī)范化和有序化”[7]，能避免改革無用功現(xiàn)象。也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該自主探索優(yōu)先，如葛洪義教授認(rèn)為，“司法改革的重心在基層”[8]。這種觀點(diǎn)認(rèn)為基層最貼近現(xiàn)實(shí)，最有改革動(dòng)力需求，最能把握改革時(shí)機(jī)，也最有推進(jìn)效率。

其實(shí)基層探索和上層設(shè)計(jì)是相輔相成的。“上層設(shè)計(jì)改革方案越詳盡，下面的改革推行質(zhì)量和效率就將大大提高?！盵9]反之，基層探索越充分，上層設(shè)計(jì)的參考樣本也將越豐富。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(現(xiàn)為中央全面深化改革委員會)第七次會議上強(qiáng)調(diào)，“要推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合”[10]，可見，上層設(shè)計(jì)和基層探索都同樣重要。具體而言，上層設(shè)計(jì)和基層探索有三種互動(dòng)模式。一是“規(guī)劃—試點(diǎn)”模式。這種模式主要運(yùn)用于宏觀型的司法改革，如之前的監(jiān)察體制改革涉及相關(guān)司法權(quán)的配置和相關(guān)法律法規(guī)的修改調(diào)整，因此采取全國人大統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一試點(diǎn)的方式。二是“探索—吸納”模式。這種模式主要運(yùn)用于微觀改革，如一些地方探索的打擊非法集資犯罪聯(lián)動(dòng)機(jī)制，主要涉及與地方相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，不需要詳盡的上層設(shè)計(jì)，這些改革經(jīng)驗(yàn)成熟后有可能會被上級院吸納推廣。三是“請示—授權(quán)”模式。這種情況主要存在于中觀改革，但不是所有中觀改革都需要上級授權(quán)，通常在規(guī)范性要求很強(qiáng)的改革中才需要請示授權(quán)，如成都在之前的主任檢察官改革試點(diǎn)過程中，在設(shè)置權(quán)力清單時(shí)就向省院請示并得到了授權(quán)。這三種方式并無優(yōu)劣之分，主要視地方檢察機(jī)關(guān)探索改革的具體情況而定，如是宏觀的改革，宜采用第一種模式；如是中觀的改革，宜采用第三種模式；如是微觀的改革，宜采用第二種模式。

三、保障：爭取黨委支持和上級肯定相并重

這主要是說檢察改革的“外援”問題。俗話說：“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，檢察改革也是如此，如果沒有充足的“糧草”保障，檢察改革往往難以取得成功并持之以恒。檢察改革的“糧草”保障主要有政治保障和業(yè)務(wù)保障兩大類。就政治保障而言，主要是指檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)檢察改革過程中需要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、爭取黨委支持。張軍檢察長指出，“要把黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)貫穿檢察工作全過程各環(huán)節(jié)”[11]，檢察機(jī)關(guān)作為“業(yè)務(wù)性極強(qiáng)的政治機(jī)關(guān)”，在檢察改革中也是如此，無論是在上層設(shè)計(jì)還是在基層探索的過程中，都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅能確保檢察改革的方向正確[12]，還能為檢察改革的順利推進(jìn)提供強(qiáng)勁動(dòng)力。尤其是地方檢察機(jī)關(guān)在檢察改革過程中，積極爭取地方黨委的支持是改革取得成功的重要條件，因?yàn)辄h委能夠很好地協(xié)調(diào)檢察改革推進(jìn)過程中面臨的各種對外關(guān)系，能夠給檢察改革提供充足的支持保障。如成都在推行公益訴訟協(xié)同化、社會化司法保護(hù)體系建設(shè)過程中，就積極爭取市委支持，最終市委全面深化改革委員會將該項(xiàng)改革列入了年度改革臺賬，為其順利推進(jìn)提供了有力保障。堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)，一是要圍繞黨委中心工作確定改革項(xiàng)目。如，成都市檢察機(jī)關(guān)率先探索了知識產(chǎn)權(quán)刑事案件雙報(bào)制，確立這一選題的考量因素之一就是強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)的檢察保護(hù)，服務(wù)保障市委提出的穩(wěn)定公平可及營商環(huán)境建設(shè)工程。二是要多向黨委匯報(bào)檢察改革工作。檢察改革不可能一帆風(fēng)順，也難以完全按部就班，在改革推進(jìn)過程中經(jīng)常遇到各種新情況、新問題，這些都需要及時(shí)向黨委匯報(bào)，爭取黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)支持。

就業(yè)務(wù)保障而言，主要是指檢察改革推進(jìn)過程中需要上級檢察院在業(yè)務(wù)上提供專業(yè)指導(dǎo)。根據(jù)檢察一體化原則，上下級檢察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此在檢察改革過程中，在爭取黨委支持的同時(shí)也離不開上級檢察機(jī)關(guān)的大力支持，尤其需要做好以下工作：一是爭取上級把關(guān)定向。上級檢察機(jī)關(guān)具有更為開闊的決策視野，因此爭取上級檢察機(jī)關(guān)對檢察改革進(jìn)行把關(guān)定向尤為重要，哪些改革具有可操作性，哪些改革適合當(dāng)下進(jìn)行，都需要上級把關(guān)。二是爭取上級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。有些檢察改革并非一個(gè)檢察機(jī)關(guān)能夠勝任，如體系性的智慧檢務(wù)涉及多個(gè)子系統(tǒng)的建設(shè)，可能一個(gè)檢察機(jī)關(guān)在人財(cái)物方面難以獨(dú)自完成，需要多個(gè)兄弟院共同推進(jìn)，這離不開上級院的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是爭取上級保障支持。在人、財(cái)、物省級統(tǒng)管全面落實(shí)之后，上級檢察機(jī)關(guān)將掌握更大的資源分配權(quán)限，地方檢察改革對上級保障支持的依賴也將更為突出[13]。總之，地方檢察機(jī)關(guān)在檢察改革過程中必須保持同上級院的密切聯(lián)系，及時(shí)匯報(bào)改革推進(jìn)的情況和遇到的問題，并按照上級院的指導(dǎo)部署穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)改革。

四、借力：堅(jiān)持前期孵化與后期培育相銜接

這主要是說檢察改革依靠誰的問題。檢察改革終究需要落實(shí)到具體的推進(jìn)力量，俗話說“各人自掃門前雪”，檢察機(jī)關(guān)是檢察改革的發(fā)動(dòng)者，也是當(dāng)然的排頭兵，需要全流程做好檢察改革前期孵化和后期培育兩個(gè)階段的相關(guān)工作。前期孵化主要是指檢察改革從無到有的過程，而后期培育主要指檢察改革從小到大的過程。具體而言，孵化過程要做好以下工作。一是前期調(diào)研。檢察改革終究是檢察機(jī)關(guān)自己分內(nèi)之事，檢察機(jī)關(guān)對自己的優(yōu)勢和不足最為了解，對需要推進(jìn)什么改革最有發(fā)言權(quán)，因此在實(shí)施某一改革之前必須進(jìn)行深入廣泛調(diào)研，了解擬開展改革項(xiàng)目的國內(nèi)外現(xiàn)狀，即便是上級檢察機(jī)關(guān)布置的命題改革，也需要了解相關(guān)改革的推進(jìn)現(xiàn)狀、存在問題以及下一步的發(fā)力空間，從而避免低水平的重復(fù)和無用功。二是充分論證。檢察機(jī)關(guān)要立足客觀實(shí)際、揚(yáng)長避短，從面臨的最為緊迫的實(shí)際問題出發(fā)，以“礦工”眼光敏銳地從眾多“問題礦石”中捕捉擬推進(jìn)的檢察改革項(xiàng)目，大膽假設(shè)、小心求證，從而確定具體的改革方案，孵化出檢察改革雛形。

同時(shí)，檢察改革也是一個(gè)系統(tǒng)工程，往往涉及方方面面，非檢察機(jī)關(guān)一家能夠勝任，換言之，前期孵化只是檢察改革的開始，一項(xiàng)檢察改革要成熟定型還需要系統(tǒng)全面的后期培育。具體而言，一是需要檢察業(yè)務(wù)專家的經(jīng)驗(yàn)培育。法諺有云，“法律的生命不在于邏輯而在于經(jīng)驗(yàn)”，檢察改革在豐富的司法經(jīng)驗(yàn)加持下往往更為合理、更為效率，因此來源于檢察業(yè)務(wù)專家們的智力支持自然不可或缺。高檢院自2005年啟動(dòng)首批全國檢察業(yè)務(wù)專家評審以來[14]，全國各省市不同層級的檢察業(yè)務(wù)專家?guī)煲呀?jīng)初具規(guī)模，這些專家?guī)斐蓡T對檢察改革有思考、有研究、有對策，是檢察改革重要的智力源泉，對于檢察改革的后期培育具有重要意義。二是需要地方院校專家的智力培育。地方院校專家們熟悉改革相關(guān)領(lǐng)域的前沿問題，能夠從理論高度對相關(guān)改革項(xiàng)目進(jìn)行檢視反思和提煉升華，有助于提升檢察改革的質(zhì)量。從最近幾年各地的檢察改革來看，幾乎都離不開院校專家們的智力支持。在改革項(xiàng)目確定之初就邀請相關(guān)專家進(jìn)行分析論證；在改革推進(jìn)過程中通過研討會、座談會、推進(jìn)會等多種形式邀請相關(guān)專家積極參與；在結(jié)項(xiàng)過程中也邀請相關(guān)專家進(jìn)行總結(jié)點(diǎn)評?？梢哉f吸納各領(lǐng)域的專家參與檢察改革的后期培育已經(jīng)成為地方檢察機(jī)關(guān)推行檢察改革的一個(gè)關(guān)鍵路徑和有益經(jīng)驗(yàn)。

五、架構(gòu)：注重指導(dǎo)原則與制度構(gòu)建相呼應(yīng)

這主要是說檢察改革的體系問題。檢察改革好比修房造屋，需要“四梁八柱”，也需要“精裝修”，沒有“四梁八柱”，再精美的“裝修”也是空中樓閣，而沒有“精裝修”，“四梁八柱”就顯得粗糙，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。就“四梁八柱”而言，主要是指檢察改革的指導(dǎo)原則，能起到貫穿始終的宏觀引領(lǐng)作用。近些年中觀層面以上的改革幾乎都有各自的指導(dǎo)原則。如最新一輪司法責(zé)任制改革的指導(dǎo)原則是“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”(1)，智慧檢務(wù)改革的指導(dǎo)原則是“科學(xué)化、智能化、人性化”(2)。就“精裝修”而言，主要指在指導(dǎo)原則之下的若干具體制度構(gòu)建。如司法責(zé)任制改革之下又包含辦案主體確定、權(quán)力清單設(shè)置、司法責(zé)任認(rèn)定與追究等具體內(nèi)容。而權(quán)力清單設(shè)置之下又包含員額檢察官權(quán)力清單設(shè)置、司法輔助人員權(quán)力清單設(shè)置等不同內(nèi)容，正是這些不同層級的若干制度組成了制度體系。指導(dǎo)原則與制度構(gòu)建二者相互依存，對檢察改革而言不可或缺。一方面，指導(dǎo)原則是檢察改革的基本遵循。如果沒有指導(dǎo)原則，制度構(gòu)建就缺乏明確的方向路徑，也缺乏內(nèi)在的體系性聯(lián)系，有可能使制度構(gòu)建偏離了檢察改革的初衷。另一方面，制度構(gòu)建是檢察改革的具體呈現(xiàn)。如果缺少制度構(gòu)建，檢察改革就不能落地落實(shí)，江必新教授也認(rèn)為，“從制度學(xué)的角度看，核心制度要有‘制度群’的支撐才能落地生根，否則就容易形成‘半拉子’工程”[15]，可見檢察改革中指導(dǎo)原則和制度構(gòu)建都極為重要。

具體而言，指導(dǎo)原則與制度構(gòu)建有以下問題需要注意。一是指導(dǎo)原則的確定。如何確定指導(dǎo)原則呢？一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)的路徑是參考高檢院發(fā)布的《檢察改革工作規(guī)劃》。2018年12月27日，高檢院印發(fā)《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》，確立了2018年之后五年的各大檢察工作的改革規(guī)劃，其中有些改革明確了指導(dǎo)原則，如第11項(xiàng)“健全控告檢察機(jī)制”，明確規(guī)定了“堅(jiān)持‘受理、辦理’相分離的原則”；有些改革則需要自己去提煉指導(dǎo)原則，如第10項(xiàng)“健全刑事申訴案件受理、移送、復(fù)查機(jī)制”就沒有明確相應(yīng)的指導(dǎo)原則(3)。二是制度構(gòu)建之漸進(jìn)性。指導(dǎo)原則一開始就需要確定，且通常在改革推進(jìn)過程中不能隨意變更，但制度構(gòu)建則有一個(gè)漸進(jìn)過程。如本輪司改之初主要包含司法人員分類管理改革、司法責(zé)任制改革、司法人員職業(yè)保障、人財(cái)物省級統(tǒng)管四大具體制度構(gòu)建，但是隨著改革的推進(jìn)又催生了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等相應(yīng)的配套性制度構(gòu)建。整體上，制度構(gòu)建越完善，改革的整體效果就越明顯。

六、界域：堅(jiān)持創(chuàng)新思維與法治思維相統(tǒng)一

這主要是說檢察改革的“度”的問題。唯物辯證法認(rèn)為量變是產(chǎn)生質(zhì)變的前提，但質(zhì)變過后新的量變又可能會引起新的質(zhì)變。檢察改革也一樣，不能囿于一隅、低水平重復(fù)，否則無法實(shí)現(xiàn)質(zhì)變過程，但也不能天馬行空、我行我素，否則可能引發(fā)新的質(zhì)變，既耗費(fèi)司法成本也違背改革初衷。如司法責(zé)任制改革如果不堅(jiān)持“誰辦案、誰決定”而賦權(quán)給檢察官，那么就談不上真正意義上的司法責(zé)任制，但如果不實(shí)行“誰決定、誰負(fù)責(zé)”，而完全放權(quán)不監(jiān)督，則又會導(dǎo)致新的司法腐敗。因此檢察改革必須合理界域，準(zhǔn)確把握好“度”。這種界域主要體現(xiàn)在兩方面，一是體現(xiàn)上線的創(chuàng)新思維。二是體現(xiàn)底線的法治思維。就創(chuàng)新思維而言，檢察改革已經(jīng)步入了深水區(qū)，都是些難啃的“硬骨頭”[16]，要取得突破性的成果，還必須具有人無我有、人有我精的創(chuàng)新突破。創(chuàng)新思維如何獲取呢？有兩個(gè)關(guān)鍵要素。一是關(guān)注本土資源。蘇力教授在《法治及其本土資源》一書中提出了本土資源的概念并倡導(dǎo)利用本土資源實(shí)現(xiàn)中國的法治現(xiàn)代化[17]，這一觀點(diǎn)并引起了學(xué)界的廣泛共鳴。究其原因，主要在于中國特色社會主義法治體系建設(shè)的特殊性決定了法律移植難以實(shí)現(xiàn)中國的法治現(xiàn)代化。如我們推行的環(huán)境公益訴訟就和美國等國家的環(huán)境公益訴訟大不一樣，不能直接進(jìn)行法律移植，而必須探索符合我國國情的環(huán)境公益訴訟之路[18]，否則容易導(dǎo)致水土不服。二是具有域外眼光。正如法國、德國等大陸法系國家民法深受羅馬法影響一樣，法治的發(fā)展是一個(gè)比較借鑒、完善超越的過程，任何國家的法治都難以獨(dú)善其身。同理，檢察改革也需既立足于國情，又放眼世界[19]。

就法治思維而言，盡管創(chuàng)新思維十分重要，但創(chuàng)新思維還必須受法治思維的約束。換言之，創(chuàng)新不能漫無邊際，更不能毫無底線，必須在法律框架之下推進(jìn)，“否則將可能出現(xiàn)法制混亂的局面”[20]。具體而言，一方面，必須仔細(xì)甄別檢察改革的合理性。如果是合理的改革，即便存在法律制肘，也需通過法律修訂的方式繼續(xù)推行。如2017年“兩法”修訂之前，檢察機(jī)關(guān)并不存在公益訴訟職能，但這并不利于社會公共利益保護(hù)，于是在社會各界的推動(dòng)下，通過“兩法”修訂確立了檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟檢察職能。另一方面，必須充分發(fā)掘現(xiàn)有法律的解釋空間。通過法律修訂來推動(dòng)相對重大的檢察改革是最為理想狀態(tài)，但法律具有穩(wěn)定性，修訂法律需要經(jīng)歷各種煩瑣程序，因此這一路徑不具有便捷性?？赡艿穆窂绞沁\(yùn)用各種解釋方法對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行充分解釋，發(fā)掘現(xiàn)行法律法規(guī)中可能隱藏的檢察改革法律依據(jù)，如果這一路徑走不通，可再尋求法律修訂路徑。總之，“中國的檢察改革應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的框架范圍內(nèi)進(jìn)行，走合法改革之路”[21]，不能以違法為代價(jià)。

七、統(tǒng)籌：堅(jiān)持牽頭抓總與分工協(xié)同相協(xié)調(diào)

這主要是說檢察改革的組織問題。有些檢察改革不是檢察機(jī)關(guān)一家能夠完成的，需要其他部門的協(xié)同配合，如“兩法銜接”改革就需要行政機(jī)關(guān)的積極參與。因此，檢察機(jī)關(guān)既是檢察改革的發(fā)動(dòng)者，也是檢察改革的推進(jìn)者，更是檢察改革的組織者，需要發(fā)揮好統(tǒng)籌組織作用，做好內(nèi)外協(xié)調(diào)工作。具體而言，需要做好牽頭抓總和分工協(xié)同兩方面的工作。就牽頭抓總而言，作為檢察改革發(fā)動(dòng)者，檢察機(jī)關(guān)是義不容辭的牽頭部門，需要始終發(fā)揮好總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的牽頭抓總作用。如成都市檢察機(jī)關(guān)在司法責(zé)任制改革過程中，就成立了由檢察長任組長、院領(lǐng)導(dǎo)任成員的司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)司法改革方案的設(shè)計(jì)、司法改革協(xié)調(diào)會議的召開、司法改革文件的起草審議等宏觀工作。同時(shí)在司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)置司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由法律政策研究室主任擔(dān)任負(fù)責(zé)人，專門負(fù)責(zé)司法責(zé)任制改革的內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作。就分工協(xié)同而言，由于檢察改革也是一個(gè)系統(tǒng)工程，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，在發(fā)揮好牽頭抓總作用的同時(shí)，還要有具體的分工協(xié)同機(jī)制。如檢察建議工作是檢察機(jī)關(guān)牽頭的一項(xiàng)重要改革，但僅憑檢察機(jī)關(guān)一家之力，難以有效解決檢察建議剛性缺乏的問題。因此不少檢察機(jī)關(guān)就積極探索分工協(xié)同機(jī)制，有的地方檢察機(jī)關(guān)積極爭取地方人大的立法協(xié)同，爭取出臺加強(qiáng)檢察建議工作的有關(guān)決議[22]；有的地方檢察機(jī)關(guān)積極爭取地方黨委的考核協(xié)同，將落實(shí)檢察建議情況納入黨政考核指標(biāo)[23]；有的地方檢察機(jī)關(guān)積極爭取紀(jì)委監(jiān)委的辦案協(xié)同，聯(lián)合紀(jì)委監(jiān)察委公開宣告檢察建議[24]。通過這一系列舉措就把人大、黨政部門、紀(jì)委監(jiān)察委等外部力量吸納進(jìn)了檢察建議工作，形成了“眾人拾柴火焰高”的局面，從而有助于把檢察建議做成剛性、做到剛性。

要做好分工協(xié)同工作，作為牽頭抓總的檢察機(jī)關(guān)就必須找準(zhǔn)共鳴點(diǎn)。外單位部門通常有自己的部門利益考量，對于檢察改革不一定都關(guān)注，檢察機(jī)關(guān)的一些改革還可能在短期內(nèi)給相關(guān)部門帶來不適應(yīng)，這就要求檢察機(jī)關(guān)在檢察改革中畫出最大“同心圓”，找到最大“公約數(shù)”，與相關(guān)單位形成共識共鳴。如檢察建議改革過程中，只有從檢察建議制發(fā)對象的實(shí)際需求考量，提出具有針對性和可操作性的檢察建議，才能獲得相關(guān)部門的真正認(rèn)可，這也是張軍檢察長提出“雙贏多贏共贏”監(jiān)督理念的題中之意。又如，在以審判為中心的刑事訴訟制度改革提出之初，社會上有觀點(diǎn)將其誤讀為以“法院”為中心，這就沒有找準(zhǔn)這一改革的外部共鳴點(diǎn)。如堅(jiān)持這一觀點(diǎn)，不但在法理上與憲法關(guān)于公檢法三機(jī)關(guān)之間“分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約”的規(guī)定相矛盾，在策略上也會導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的抵觸，因?yàn)榇_立中心就意味著同時(shí)樹立了邊緣。但以“審判”為中心的提法就準(zhǔn)確地找到了這一改革的共鳴點(diǎn)，因?yàn)閭刹闄C(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都是審判的重要參與力量，以審判為中心意味著審判質(zhì)量的提升，更能保障訴訟參與人的合法權(quán)利[25]，同時(shí)也有利于防止檢察機(jī)關(guān)的捕訴工作陷入偵查中心主義[26]，是互利共贏之舉。

八、總結(jié)：堅(jiān)持總結(jié)提煉與宣傳推廣相兼顧

這主要是說檢察改革的收尾問題。俗話說有始有終，如果說選題是檢察改革的開端，那么總結(jié)就是檢察改革的終端。在論文寫作中結(jié)尾講究“豹尾”，即文章的結(jié)尾表現(xiàn)力要像豹的尾巴一樣強(qiáng)，一個(gè)豹尾似的總結(jié)能夠提升文章的韻味意境和整體層次。同理，檢察改革費(fèi)時(shí)費(fèi)力，在收尾上也不能草草了事，而應(yīng)該下足功夫、精雕細(xì)琢。具體而言，檢察改革在收尾上應(yīng)該在總結(jié)提煉和宣傳推廣兩方面下功夫。就總結(jié)提煉而言，檢察改革要達(dá)到“可復(fù)制、可推廣”(4)的要求離不開細(xì)致精妙的改革總結(jié)，否則即便是一項(xiàng)成功的改革也可能出現(xiàn)“養(yǎng)在深閨人未識”的困境?？v觀近些年一些有影響力的司法改革，在總結(jié)提煉上都可謂下足了功夫。如“河長+檢察長”制，“長”的提法暗含了“一把手”負(fù)責(zé)制，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對河道保護(hù)工作的重視；“+”的提法也暗含了協(xié)作主體多元化的可能，符合協(xié)同共治理念，如一些地方就在“河長+檢察長”制的基礎(chǔ)之上探索了“河長+檢察長+警長”的河道保護(hù)工作機(jī)制[27]。又如，某市法院探索的“訴源治理”改革項(xiàng)目，一開始并非叫“訴源治理”，而是叫“多元化糾紛化解機(jī)制”。但“訴源治理”概念更簡潔明了，更具有包容性，更能體現(xiàn)中國傳統(tǒng)的“無訟”文化，更為重要的是為司法工作融入國家治理體系建設(shè)找準(zhǔn)了切入點(diǎn)[28]，具有鮮明的時(shí)代性，因此做了調(diào)整。

就宣傳推廣而言，從節(jié)省整個(gè)檢察系統(tǒng)的改革成本考慮，檢察改革成果要盡可能爭取復(fù)制推廣，避免其他檢察機(jī)關(guān)的重復(fù)勞動(dòng)，從而降低整個(gè)檢察系統(tǒng)的改革成本。具體而言，可進(jìn)行以下方面的努力。一是上級推廣。上級院具有承上啟下的作用，一些檢察機(jī)關(guān)將改革經(jīng)驗(yàn)層報(bào)上級，在得到領(lǐng)導(dǎo)肯定批示后可能實(shí)現(xiàn)更大范圍的推廣應(yīng)用，這種推廣路徑具有效率性。二是研討會推廣。一些檢察機(jī)關(guān)通過召開研討會等方式，廣泛邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和兄弟院對改革項(xiàng)目進(jìn)行研討，并通過匯編、出版論文集等方式鞏固改革成果、推廣改革經(jīng)驗(yàn)，這種推廣路徑具有深入性。三是社會推廣。一些檢察機(jī)關(guān)通過官方網(wǎng)站、官方微博、官方微信、手機(jī)客戶端和手機(jī)報(bào)等社會化新興媒體載體對檢察改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行報(bào)道，這種推廣路徑具有廣泛性。需要注意的是，即便一項(xiàng)改革并未完全成熟也有宣傳的必要，因?yàn)橹挥行麄髦蟛艜鸶嗳说年P(guān)注和參與，從而有助于檢察改革的自我完善。

2021年1月14日，最高檢發(fā)布了首批7個(gè)檢察改革典型案例[29]，這些案例都是地方檢察機(jī)關(guān)在檢察改革中探索出的優(yōu)異成績。但和新時(shí)代人民群眾對檢察產(chǎn)品的新要求相比，檢察改革還有很長的路要走，也還有很大的潛力可以發(fā)掘。作為檢察改革的操刀者，地方檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)檢察改革過程中不僅要弄明白“去哪里”，更要弄明白“怎么去”，只有實(shí)現(xiàn)了方向和路徑的統(tǒng)一，檢察改革之路才能蹄急步穩(wěn)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

注釋：

(1)參見高檢院2015年9月25日印發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第一條。

(2)張軍檢察長在檢察機(jī)關(guān)智能輔助辦案系統(tǒng)建設(shè)工作座談會上強(qiáng)調(diào)，“智慧檢務(wù)建設(shè)要聚焦科學(xué)化、智能化、人性化”。

(3)參見2018年12月27日高檢院印發(fā)的《最髙人民檢察院公報(bào)》(高檢發(fā)〔2018〕14號)。

(4)參見2015年4月9日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會決定進(jìn)一步深化司法體制和社會體制改革的實(shí)施方案》。