黃 鑫

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

監(jiān)察是中國政制的專門概念，在不同的監(jiān)察體制下，監(jiān)察權(quán)具有不同意涵表達(dá)[1]。國家監(jiān)察體制改革后，新型監(jiān)察權(quán)作為監(jiān)察制度的基礎(chǔ)性權(quán)能，在屬性上表現(xiàn)政治權(quán)威性和法律權(quán)威性的有機(jī)統(tǒng)一；在功能上表現(xiàn)為監(jiān)督、調(diào)查、處置、授權(quán)四種職責(zé)形態(tài)；在具體執(zhí)行過程中表現(xiàn)為黨紀(jì)與政紀(jì)監(jiān)督、職務(wù)違法調(diào)查、職務(wù)犯罪調(diào)查一體多維面相；在體系上表現(xiàn)為多功能、高效率、一體化的整體指引[2]。憲法學(xué)理論對這一問題的回應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)本身復(fù)合性如何精致界定。從“規(guī)范主義”憲法學(xué)視角考察，2018年《中華人民共和國憲法修正案》(以下簡稱《憲法修正案》)使得“本已復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化，形成了多元復(fù)合的憲法體系”[3]，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱，從而將政治話語中的“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一”轉(zhuǎn)化為憲法規(guī)范的總目標(biāo)。因此，積極展開學(xué)理構(gòu)建，針對憲法文本中相對完備的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范體系[4]，以應(yīng)然、系統(tǒng)的視角構(gòu)建監(jiān)察權(quán)理論。對監(jiān)察權(quán)的規(guī)范闡釋要堅守既要關(guān)注其內(nèi)部規(guī)范要素，也要考察規(guī)范形成的歷史條件以及規(guī)范之間的關(guān)系。對時代變遷中的規(guī)范分析不能停留于現(xiàn)有的法律規(guī)定本身，必須從時代變遷、社會發(fā)展的視角加以闡釋，增進(jìn)規(guī)范與實踐之間交互影響。

一、監(jiān)察權(quán)的基本內(nèi)涵

監(jiān)察權(quán)的規(guī)范闡釋是監(jiān)察理論生成與實踐運(yùn)行的基礎(chǔ)，對監(jiān)察權(quán)的規(guī)范闡釋既要關(guān)注政治實踐動態(tài)，也要將政治實踐融入理論的創(chuàng)新和提煉之中，通過集成和再造重構(gòu)賦予監(jiān)察權(quán)不同的時代內(nèi)涵。目前，對監(jiān)察權(quán)的研究主要圍繞監(jiān)察權(quán)屬性、權(quán)責(zé)配置、組織體制以及改革過程中配套措施等層面展開，有以下學(xué)術(shù)觀點。

其一，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)在憲法制度下權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督屬性。葉海波教授認(rèn)為，“國家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)落實憲法的指示，合理配置監(jiān)察權(quán)，建立監(jiān)察組織法、行為法和基準(zhǔn)法的融貫體系，以法律明確監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序和監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)，并以既有的機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制為基礎(chǔ)建立環(huán)伺式的監(jiān)察權(quán)監(jiān)督模式，形成‘有限’和‘有效’監(jiān)察的國家監(jiān)察法治體系?！盵5]秦前紅教授認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)間關(guān)系及運(yùn)行需以憲法為遵循，同時需注重憲法制度下之國家機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力運(yùn)行的軌跡[6]。劉小妹教授認(rèn)為國家監(jiān)察體制改革是通過重整監(jiān)察權(quán)，“重構(gòu)國家監(jiān)督體制和憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了人民代表大會制度下的監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員的‘二元’監(jiān)督體制”[7]14-27等。

其二，強(qiáng)調(diào)以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為邏輯起點進(jìn)行分析，將“監(jiān)察權(quán)”納入紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制對“紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)”加以形塑。劉怡達(dá)博士指出，將黨內(nèi)法規(guī)引入紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力體制，“實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共治”[8]。王建國教授與谷耿耿博士認(rèn)為，要處理好紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公引發(fā)的監(jiān)察權(quán)與黨的監(jiān)督權(quán)合二為一的權(quán)力行使方式問題[9]。張梁博士認(rèn)為基于我國國家治理中“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的邏輯結(jié)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)涉及黨的治理和國家治理的中國特色“二維”屬性，“二維”監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性是為制約執(zhí)行權(quán)及服務(wù)決策權(quán)的監(jiān)督權(quán)[10]等。

其三，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)的有效銜接及反向制衡。龍宗智教授認(rèn)為通過監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)置相對獨立的刑事調(diào)查部門可以增加與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接，構(gòu)建國家機(jī)關(guān)之間權(quán)力配合、制約新格局[11]。朱福惠教授認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查具有原職務(wù)犯罪偵查的法律效果，屬于刑事訴訟之發(fā)動，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)反向制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和基礎(chǔ)[12]。卞建林教授認(rèn)為監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接，應(yīng)當(dāng)主動關(guān)照檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能以及以審判為中心的實質(zhì)作用，構(gòu)建懲治腐敗與保障人權(quán)兼顧的體系[13]。陳偉教授認(rèn)為監(jiān)察法與刑法中的相關(guān)概念并非一一對應(yīng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查，應(yīng)采取監(jiān)察法和刑法分別判斷的二元論。同時，刑事實體法需要調(diào)整彼此之間的非協(xié)調(diào)性，確保監(jiān)察法與刑法之間的銜接順暢和規(guī)范運(yùn)行[14]。王青斌教授認(rèn)為通過賦予被調(diào)查人程序性權(quán)利，創(chuàng)制監(jiān)察內(nèi)部申訴機(jī)制、保障被調(diào)查人訴權(quán)及國家賠償責(zé)任等實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與被調(diào)查人權(quán)利保障并重[15]。

其四，強(qiáng)調(diào)中國特色反腐敗治理的結(jié)構(gòu)安排與功能實現(xiàn)。李曉明教授、苪國強(qiáng)教授等提出了將“監(jiān)察權(quán)定位為憲法制度下國家集中設(shè)置的反腐敗權(quán)力，并以其為中心提出國家監(jiān)察體制構(gòu)建的構(gòu)成要素”[16]3-4。張震教授等認(rèn)為監(jiān)察權(quán)監(jiān)督的基本屬性和職權(quán)拓展應(yīng)當(dāng)以回應(yīng)和契合時代變遷和國家治理現(xiàn)代化的新要求為中心，構(gòu)建中國特色的國家監(jiān)督體系[17]。

可見，上述學(xué)術(shù)觀點都基于不同的視角，合理地揭示出了監(jiān)察權(quán)表現(xiàn)出的不同內(nèi)容，為推動監(jiān)察權(quán)規(guī)范闡釋研究提供了充足的理論支撐。然而，監(jiān)察理論及其制度的發(fā)展滯后于監(jiān)察實踐的發(fā)展，監(jiān)察權(quán)的規(guī)范與實踐之間存在眺望監(jiān)察法治遠(yuǎn)景“鴻溝”[18]。監(jiān)察權(quán)理論、監(jiān)察法理論的發(fā)展滯后，不能對立法進(jìn)行有效指導(dǎo)，直接影響了監(jiān)察立法及相關(guān)配套立法。在國家監(jiān)察領(lǐng)域中，監(jiān)察法屬于基本法，但現(xiàn)行《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)中還存在大量的概念概括、抽象、模糊的涵義以及“留白”，不足為監(jiān)察理論與實踐提供足恰的制度供給。如何有效破解此間的壁壘？公法學(xué)者試圖建構(gòu)“國家監(jiān)察法學(xué)”理論體系，形成以法學(xué)學(xué)科為背景下“合法性原則、民主正當(dāng)性原則、功能優(yōu)化原則和人權(quán)保障原則”的監(jiān)察法治原理為軸心，以監(jiān)察基礎(chǔ)理論、監(jiān)察法律制度和監(jiān)察實踐應(yīng)用的立體化監(jiān)察法學(xué)范疇[19]。反腐敗研究學(xué)者則通過建構(gòu)以監(jiān)察立法為起點，以監(jiān)察職權(quán)為范疇、監(jiān)察法理為支撐，形成以相關(guān)法律制度、監(jiān)察實踐及其規(guī)律的開放、融貫、發(fā)展監(jiān)察法體系[20]。值得肯定的是，部分學(xué)者已轉(zhuǎn)向關(guān)注系統(tǒng)性、應(yīng)然性立場建構(gòu)監(jiān)察理論體系。這也正如英國政治學(xué)家約翰·密爾所言：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是對行政部門中的疏忽、徇私或假公濟(jì)私行為規(guī)定精心設(shè)計出來的控制辦法。”[21]基于我國本土資源為基礎(chǔ)將監(jiān)察權(quán)定位為反腐敗權(quán)力，圍繞反腐敗權(quán)力系統(tǒng)配置各類要素具有合理性[16]3。

法學(xué)研究中“最常用的有兩對方法論范疇，即實證分析與規(guī)范分析，個體主義與整體主義”[22]。“規(guī)范分析方法主要關(guān)注法的合法性、法的運(yùn)行效果、法的實體內(nèi)容，全方位考察法的構(gòu)成要素，由此制度事實構(gòu)成規(guī)范分析的對象?！盵23]可以講，憲法不可能脫離政治形態(tài)而存在，其本身是一種價值法和政治法，“其規(guī)范性與一個國家占主流的政治意識形態(tài)或政治力量之間不可能產(chǎn)生完全符合的邏輯的一致關(guān)系”[24]。目前，監(jiān)察權(quán)研究缺乏系統(tǒng)的規(guī)范分析，導(dǎo)致監(jiān)察理論構(gòu)建滯后且監(jiān)察權(quán)定位模糊，對服務(wù)于監(jiān)察法治實踐中的問題解釋難以自洽，監(jiān)察理論也無法為監(jiān)察法治實踐提供可靠性的系統(tǒng)理論支撐。顯然，圍繞法律文本和規(guī)范分析展開探討，不可脫離特有的政治立場[25]。在我國，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。所以，監(jiān)察權(quán)規(guī)范闡釋必須考慮執(zhí)政黨這一核心因素，闡明監(jiān)察權(quán)在黨政體制中的特殊規(guī)范結(jié)構(gòu)，界分監(jiān)察權(quán)在法律關(guān)系中的具體表現(xiàn)。探明建構(gòu)國家監(jiān)察理論的監(jiān)察權(quán)基本理論基礎(chǔ)，進(jìn)而指導(dǎo)監(jiān)察法治實踐，形成國家監(jiān)察法治理論與監(jiān)察法治實踐之體系融貫。

二、監(jiān)察權(quán)的歷史溯源與理論邏輯

(一)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的歷史演進(jìn)

我國古代監(jiān)察制度分為三個階段：第一個階段為戰(zhàn)國、兩漢時期，為我國古代監(jiān)察制度的早期形態(tài)；第二個階段為唐宋元時期，為我國古代監(jiān)察制度的基本定型期；第三個階段為明清時期，為我國古代監(jiān)察制度的最后發(fā)展階段[26]?？傮w上看，在古代中國，皇權(quán)賦予監(jiān)察官員秩卑權(quán)重，通過以官秩較低官員監(jiān)察官秩較高官員的方式，快速診斷國家治理中的弊端，以卑察尊的政治目的在推進(jìn)君主決策和提高監(jiān)察權(quán)運(yùn)行實效上具有一定的積極作用。例如，漢代“選第大吏，所薦位高至九卿，所惡立退，任重職大”[27]；唐代“持有制命，奉制巡按”[28]等制度。監(jiān)察官員秩卑權(quán)重的制度設(shè)計與歷代君權(quán)控制下的古代國家治理和權(quán)力運(yùn)行實態(tài)相契合，其不可避免地打上了皇權(quán)的烙印，古代監(jiān)察制度與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行有違權(quán)力監(jiān)督自上而下的常態(tài)，引發(fā)監(jiān)察權(quán)過度干擾行政權(quán)，淪為政治斗爭的工具，具有歷史的局限性。

2018年以后，監(jiān)察權(quán)已作為一種獨立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的新型國家公權(quán)力被納入憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)之中。事實上，從1921年中國共產(chǎn)黨成立以來，黨的紀(jì)律檢查和政務(wù)監(jiān)察發(fā)展與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)百年奮斗中反腐倡廉歷程是一致的。1921年至1949年，從黨的紀(jì)律建設(shè)到黨的監(jiān)察制度；從工農(nóng)檢察委員部(會)制度、參議會監(jiān)察制度、華北/陜甘寧邊區(qū)人民監(jiān)察制度，這個階段黨內(nèi)監(jiān)督和政務(wù)監(jiān)察的探索為新中國成立監(jiān)察制度的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。新中國成立以來，監(jiān)察權(quán)伴隨人民監(jiān)察委員會、監(jiān)察部(局)等機(jī)構(gòu)的設(shè)置、撤銷呈現(xiàn)不同的形態(tài)。從新中國的監(jiān)察制度發(fā)展歷史看，可以劃分為新中國成立初期的監(jiān)察制度、社會主義建設(shè)時期的監(jiān)察制度、改革開放以來的監(jiān)察制度、黨的十八大以來的監(jiān)察制度[29]。

(1)對監(jiān)察制度的奠基和曲折探索時期(1949-1982年)進(jìn)行考察，可以大致總結(jié)出以下特點。第一，政務(wù)監(jiān)察權(quán)主要發(fā)揮加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)，如1951年政務(wù)院頒布《各級人民政府人民監(jiān)察委員會設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》規(guī)定，各級政府內(nèi)廣泛聘用人民監(jiān)察通訊員，以“密切聯(lián)系人民，加強(qiáng)監(jiān)察工作”[30]，直至1959年4月撤銷監(jiān)察部。第二，黨紀(jì)監(jiān)察權(quán)主要功能是對黨員的檢查和處分以及接受黨員控訴和申訴。如1956年9月26日通過的《中國共產(chǎn)黨章程》第七章專章恢復(fù)設(shè)置“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，并規(guī)定了黨的中央監(jiān)察委員會與地方監(jiān)察委員會的選舉方式、工作職責(zé)及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。然而，1969年和1973年在《中國共產(chǎn)黨章程》中將“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”刪除，這也為監(jiān)察法和監(jiān)察制度發(fā)展的暫停埋下了伏筆。在1977年《中國共產(chǎn)黨章程》中恢復(fù)設(shè)立紀(jì)律檢查委員會，規(guī)定“黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團(tuán)和團(tuán)以上各級黨的委員會，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會”以及各級紀(jì)律檢查委員會的具體職責(zé)，包括紀(jì)律教育和檢查紀(jì)律情況等?？傮w來講，這段時期人民監(jiān)察委員會的職權(quán)定位較低，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織、職責(zé)搖擺不定，在“立”與“撤”中舉步維艱，群眾監(jiān)督制度保障缺失，基于“政務(wù)監(jiān)察-黨紀(jì)監(jiān)察”實效不彰在所難免。

(2)對監(jiān)察制度恢復(fù)和發(fā)展時期(1982-2018年)進(jìn)行考察。1982年9月，中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會通過了《中國共產(chǎn)黨章程》，并在此黨章的第八章專章設(shè)立“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”，詳細(xì)列舉了紀(jì)律檢查委員會的職責(zé)、職能、工作流程等。同年12月《憲法》頒布后，我國開始著手恢復(fù)重建國家層面上的監(jiān)察機(jī)關(guān)。1986年11月，在《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部議案的說明》稿件中，首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)定位為“專司監(jiān)察職能”的國家機(jī)關(guān)。然而遺憾的是，在1990年頒布的《行政監(jiān)察條例》中規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的專門機(jī)構(gòu)”。1993年監(jiān)察部和中央紀(jì)委合署辦公，實行“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、一套人馬”的模式[31]?；?982年《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?995年11月，最高人民檢察院反貪污賄賂總局正式成立。自此，我國權(quán)力監(jiān)督制約構(gòu)建起了“以紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充的‘三駕馬車’模式”[32]。從1993年至2018年，以“三駕馬車”模式下權(quán)力監(jiān)督制約與反腐敗制度試圖通過權(quán)力分立制約，構(gòu)建“紀(jì)檢監(jiān)察、行政監(jiān)察、檢察監(jiān)督”協(xié)調(diào)銜接的高效反腐模式，然監(jiān)察范圍狹窄、監(jiān)察職能分散、“同體監(jiān)督”難證，此25年間我國監(jiān)察制度和監(jiān)察法制在不斷探索、重組和發(fā)展[33]。此外，從黨的十三大到黨的十九大對黨章進(jìn)行“修改”或“修正案”中對“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”進(jìn)行了專章保留并不斷完善。行政監(jiān)察、法律監(jiān)督法制中相關(guān)條文亦如此。對監(jiān)察制度全面整合提升時期(2018年至今)的考察。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的職能進(jìn)行整合和重組，組建監(jiān)察委員會，依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公。2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。

(3)截至2018年2月底，全國31個省級、340個市級、2849個縣級監(jiān)察委員會全部完成組建，劃轉(zhuǎn)編制6.1萬個，轉(zhuǎn)隸干部4.5萬人[34]。全國省市縣三級監(jiān)察委員會全部完成組建。2018年《憲法修正案》通過，在憲法“國家機(jī)構(gòu)”中增設(shè)“監(jiān)察委員會”。中共十九大以來一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，重點查處政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的腐敗案件，形成不敢腐的震懾。與過去的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)相比，國家監(jiān)察委員會的地位、獨立性前所未有地提升，有效整合多種反腐力量。在監(jiān)察對象上，監(jiān)察范圍擴(kuò)大為法定的六大類。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公后，既堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要對同級人大及其常委會以及上級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督[17]80-82，在中國特色國家監(jiān)察制度史上具有史無前例的開創(chuàng)性意義。

(二)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性的理論邏輯

監(jiān)察權(quán)作為“治官之權(quán)”“治權(quán)之權(quán)”，其在國家權(quán)力體系中發(fā)揮著重要的功能。它是以馬克思國家權(quán)力監(jiān)督觀為基礎(chǔ)，以“權(quán)力制衡思想”為借鑒，創(chuàng)造性發(fā)展和豐富了馬克思主義中國化的新型國家權(quán)力監(jiān)督觀。

1.分權(quán)與制衡之結(jié)構(gòu)性權(quán)力制約的批判與反鑒

人類至今幾千年的政治實踐表明，對權(quán)力必要監(jiān)督制約與發(fā)生腐敗現(xiàn)象成反相關(guān)。正如阿克頓所言：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”[35]，“如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外在的或內(nèi)在的控制力”[36]。從早期立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)合而為一的“君權(quán)神授論”，到以洛克、孟德斯鳩倡導(dǎo)的權(quán)力分立理論所提倡的“權(quán)力民授論”，再到馬克思主義經(jīng)典作家所開創(chuàng)的“人民主權(quán)論”，人民(公民)始終是權(quán)力來源的核心。“三權(quán)分立”可以從制度上保障公職人員廉潔從政，但未能從根本上解決公職人員的廉政問題。我國分權(quán)制衡觀的核心在于“分”，規(guī)范約束之功能；制衡在于“合”，強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間行使協(xié)調(diào)與銜接的體系性調(diào)整功能。馬克思主義國家權(quán)力監(jiān)督觀認(rèn)為，權(quán)力監(jiān)督是政黨與國家的基本職能，同時也是維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會秩序的重要方式。隨著政治制度的不斷發(fā)展，監(jiān)察制度在政治機(jī)構(gòu)和政治治理中扮演著平衡國家權(quán)力及鞏固政權(quán)的重要“工具”[37]。例如，我國老一輩公法學(xué)者王連昌先生很早就洞察到：“在社會主義國家里，監(jiān)察權(quán)則是鞏固和加強(qiáng)無產(chǎn)階級專政事業(yè)不可缺少的武器”[38]，并提議重建國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。新時代，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)基于時代變遷需要創(chuàng)設(shè)出了監(jiān)察權(quán)，并根據(jù)分工負(fù)責(zé)、功能適當(dāng)?shù)仍瓌t將該權(quán)力重組并配置給了監(jiān)察機(jī)關(guān)。作為一種新型國家權(quán)力的監(jiān)察權(quán)，其調(diào)整功能主要表現(xiàn)為在國家機(jī)構(gòu)中“引入”黨政體制，以執(zhí)政黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)為監(jiān)察權(quán)行權(quán)的出發(fā)點，以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的基本保障[39]，彰顯分權(quán)制約理論的中國智慧。

2.分工與配合之功能性權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)與發(fā)展

誠如青年政治憲法學(xué)者田飛龍指出，我國憲法結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為人民主權(quán)在“基于真理的黨的領(lǐng)導(dǎo)代表制+基于程序的人民代表大會制+非代表的參與民主制”[40]的“三重肉身”。傳統(tǒng)的權(quán)力制衡模式是突出人大制度模式下立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的制約與配合功能，而在我國政治實踐中，“執(zhí)政黨本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種社會權(quán)力，然基于我國特殊的政治傳統(tǒng)及執(zhí)政黨在國家政治生活中的重要影響，執(zhí)政黨的權(quán)力也是應(yīng)當(dāng)屬于國家權(quán)力體系中的重要部分”[41]，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)各自形成紀(jì)檢檢查權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)四項監(jiān)督權(quán)力。黨的紀(jì)檢督權(quán)是由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)行使，通過對黨員干部的思想理論、業(yè)務(wù)情況以及政治生活等方面展開政黨內(nèi)部監(jiān)督，其目的是為了維護(hù)政黨內(nèi)政治秩序及作風(fēng)制度建設(shè)。人大監(jiān)督權(quán)是指各級人大及其常委會為全面保障國家法律的實施和維護(hù)人民的根本利益，通過法定程序，對其產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)及工作人員開展的檢查、調(diào)查、督促、處理的強(qiáng)制性權(quán)力。行政監(jiān)察是指人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照國家法律對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。法律監(jiān)督權(quán)是指在法律實施中嚴(yán)重違反國家法律的情況所進(jìn)行的監(jiān)督，表現(xiàn)為專門性監(jiān)督和程序性監(jiān)督兩個方面?；谏鲜鏊捻棻O(jiān)督權(quán)力，分別在各自的場域開展監(jiān)督工作，各項權(quán)能難以逾越權(quán)力間“高墻”壁壘，在出現(xiàn)監(jiān)督職能交叉、僭越時或極力避免抑或爭論不止。一方面，監(jiān)督權(quán)的獨立性難以有效保障，同體監(jiān)督的實效不彰[42]；另一方面，監(jiān)督力量分散，各類監(jiān)督監(jiān)察主體在各自的領(lǐng)域內(nèi)開展監(jiān)督工作，難以形成實質(zhì)意義上的監(jiān)督合力[43]，不可避免地形成權(quán)力制約的有限性、同體性及分散性監(jiān)督乏力等弊端。例如，檢察機(jī)關(guān)集公訴、監(jiān)督、偵查于一身，既參與訴訟，又監(jiān)督訴訟；既自行偵查，又自行審查起訴，有違偵、訴、審各負(fù)其責(zé)、相互制約的法治原則，飽受既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的詬病，客觀上減損了司法公信力。所以，就需要在人民主權(quán)制度下對權(quán)力“元素”重新分離、重組，形成新的分權(quán)與配合的模式。監(jiān)察權(quán)是獨立于行政權(quán)、司法權(quán)的一項新型國家公權(quán)力，它將原隸屬于黨的黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)，政府的行政監(jiān)察權(quán)與行政違法預(yù)防權(quán)，原檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)與職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)從原有的“黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)、行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)”中抽離出來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度統(tǒng)合下的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)范疇內(nèi)進(jìn)行重新分配、重組的新型國家權(quán)力。

需要注意的是，新型監(jiān)察權(quán)與黨的紀(jì)律檢查委員會所代表的黨內(nèi)監(jiān)督職權(quán)相結(jié)合，共同構(gòu)成我國以反腐敗為主要導(dǎo)向的黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。這一組合使得黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察實現(xiàn)了緊密契合，優(yōu)化了國家監(jiān)督職權(quán)的運(yùn)行效能。于邏輯上而言，監(jiān)察體制改革的必要性主要緣于現(xiàn)行的監(jiān)察體制未能有效地發(fā)揮其預(yù)期功效，監(jiān)察體制自身及其運(yùn)行皆存在某些問題。而此次改革的一個重要特點則是實現(xiàn)了對不同監(jiān)督部門監(jiān)督“職權(quán)的整合”[44]，以促進(jìn)監(jiān)督實效的提升。此外，黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公使得監(jiān)察委員會同時具有這兩類國家機(jī)構(gòu)的屬性，既是黨的監(jiān)督和國家監(jiān)督協(xié)同銜接，又對全國人民代表大會負(fù)責(zé)和報告工作。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)最終來源于人民的賦權(quán),同時又要堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，監(jiān)察委員會的設(shè)立使得作為政治原則的“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”得以一定程度的法權(quán)化[45]105。監(jiān)察權(quán)基于“社會關(guān)系雙方主體的調(diào)整，既制約他人也制約自身”[46]，復(fù)合型監(jiān)察權(quán)充分展現(xiàn)中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督新模式及權(quán)力相互制約、相互配合新格局。

三、監(jiān)察權(quán)規(guī)范建構(gòu)的基本屬性與功能定位

(一)監(jiān)察權(quán)的屬性定位

監(jiān)察權(quán)在中國特色監(jiān)督體系中表達(dá)鮮明的政治屬性和法律屬性，兩者并行不悖。政治屬性體現(xiàn)黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)地位；法律屬性體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行必須受制于法治規(guī)范，監(jiān)察權(quán)必須受到人大制度下憲法制度分權(quán)的制約與監(jiān)督。

1.鮮明的政治權(quán)威屬性貫穿監(jiān)察權(quán)運(yùn)行始末

“國家監(jiān)察委員會履行監(jiān)察職能的最高政治原則與價值功能是維護(hù)中央權(quán)威、鞏固執(zhí)政黨地位、維護(hù)國家統(tǒng)一、維護(hù)黨紀(jì)國法的尊嚴(yán)和權(quán)威?！盵47]

一是，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察權(quán)之根本。黨的十九大報告所強(qiáng)調(diào)的健全黨和國家監(jiān)督體系，實現(xiàn)“統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，其核心要義是“黨統(tǒng)一指揮”，這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是中國特色制度70年以來實踐優(yōu)勢的彰顯，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民實現(xiàn)站起來、富起來、強(qiáng)起來的發(fā)展歷程。同樣也是構(gòu)建國家監(jiān)察制度、中國特色監(jiān)督體系的正當(dāng)性基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨自成立以來就高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，這是中國共產(chǎn)黨代表廣大人民，為人民謀幸福、福祉的無產(chǎn)階級德性政黨的邏輯前提?；邳h史考察，黨的不同歷史時期，只有將黨內(nèi)監(jiān)督作為根本，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動外部監(jiān)督并不斷完善“政黨-國家”協(xié)同監(jiān)督體系[48]，才能實現(xiàn)政治清廉、國家良法善治、社會安定有序之局。

一些官員不敢創(chuàng)新，不敢作為，是擔(dān)心干事過程中一旦出現(xiàn)差錯，要擔(dān)責(zé)受罰。實際上，這完全是多慮了。本刊記者注意到，今年5月，中辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，就建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為提出明確要求。該意見明確指出，要全面落實習(xí)近平總書記關(guān)于“三個區(qū)分開來”的重要要求，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，旗幟鮮明為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭拧?/p>

2018年《憲法修正案》將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色最本質(zhì)的特征”寫入總綱。將“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”的政治話語轉(zhuǎn)化為法律話語。同時，2018年《憲法修正案》賦予各級監(jiān)察機(jī)關(guān)行使國家監(jiān)察職能?！侗O(jiān)察法》第二條規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)……構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制?！备鶕?jù)黨中央的決策部署，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)采取合署辦公模式，因此，它既是執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)，又是執(zhí)法機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置的雙重職責(zé)，合署辦公的根本目的是要強(qiáng)化黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)兩者的屬性和依據(jù)上看，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是經(jīng)《中國共產(chǎn)黨章程》定位的黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會是經(jīng)《憲法》定位的國家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)。因此，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公共同構(gòu)筑起了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的“防線”，增強(qiáng)黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)力。改革后，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能明顯，主要表現(xiàn)為：首先，在黨的直接全面領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行“全面性、零死角”的監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為。可以看出，監(jiān)察體制改革契合我國“廣義政府”的范疇下國家機(jī)關(guān)權(quán)力行使的實踐[49]。從總體位階上看，監(jiān)察權(quán)是依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法的三維層次展開，總體指向構(gòu)建“一加一大于二”的新型國家監(jiān)察模式。其次，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的監(jiān)督邏輯位階，代表黨和國家行使監(jiān)察紀(jì)法貫通的全面覆蓋。有效回應(yīng)原紀(jì)檢部門與檢察院在各自工作范圍內(nèi)展開協(xié)調(diào)配合時也存在眾多阻滯。

二是，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中的政治屬性貫穿監(jiān)察法治實踐。“良法產(chǎn)生美德，美德產(chǎn)生良法?！盵50]實踐表明，良好的政治生態(tài)的形成通過監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署行使得以彰顯。黨政機(jī)構(gòu)合署采用的是新公共治理中的混合式組織形式，通過黨規(guī)和國法的混合法實現(xiàn)組織關(guān)系規(guī)范化后，其權(quán)力的行使必然依法進(jìn)行。黨政機(jī)構(gòu)合署是在合理分工，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力分配與協(xié)調(diào)、銜接，共同在黨政場域中的組織任務(wù)。在具體的公職人員腐敗行為中往往會牽扯到錯綜復(fù)雜的利益甚至嚴(yán)重政治問題。例如在日本、新加坡早期腐敗案件中，一般都存在黨、政、財“三位一體”的政治結(jié)構(gòu)[51]。公職人員的貪腐行為既削弱黨和政府公信力，又破壞某個區(qū)域甚至全國政治生態(tài)，也破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公平競爭的營商環(huán)境。傳統(tǒng)查辦公職人員職務(wù)違紀(jì)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查或偵查模式已是捉襟見肘，亟待向制度頂層訴諸“政治權(quán)威”襄助。

反腐敗是關(guān)系政治生態(tài)和人心向背的重大政治問題，政治生態(tài)直接關(guān)系法律的實施和政治治理的雙重實效，直接影響人民群眾對黨員、公職人員廉潔從政從業(yè)良好形象的認(rèn)同與信任?！侗O(jiān)察法》第十一條第一款規(guī)定：“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進(jìn)行監(jiān)督檢查?！笨梢姡瑢毴藛T開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進(jìn)行監(jiān)督檢查，既是監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律職責(zé)，又是一項政治職責(zé)。世界上多數(shù)國家都認(rèn)為，一旦出任公職以后，政府官員就應(yīng)比一般老百姓承擔(dān)更大的社會責(zé)任和道德義務(wù)，因此其公然違反社會道德的行為也屬于腐敗范疇。黨的十八大以來，中央提出抓作風(fēng)建設(shè)，反對形式主義、官僚主義、享樂主義，反對奢靡之風(fēng)，就是提出了一個抓反腐倡廉建設(shè)的著力點，提出了一個夯實執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)的切入點[52]。監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會“合署”是始終堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一政治根本原則執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法的全過程，實現(xiàn)黨和國家集中統(tǒng)一、高效權(quán)威反腐敗目的，也是“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一”政治原則的重要表征。

2.極強(qiáng)的法律權(quán)威屬性保障《監(jiān)察法》全面實施

《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察制度和監(jiān)察權(quán), 實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項權(quán)能，以及訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等調(diào)查措施，這些措施幾乎涵蓋了《刑事訴訟法》中的八項偵查措施。這種前所未有的法律權(quán)威性表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)職權(quán)的全面性與紀(jì)法貫通性、獨立性與異體監(jiān)督權(quán)威性兩個方面。

第一，全面性與紀(jì)法貫通性。國家監(jiān)察體制改革旨在構(gòu)建多功能、多層級、一體化國家監(jiān)察權(quán)，實現(xiàn)黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)三項權(quán)能的有效整合、重組，構(gòu)建“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的監(jiān)察制度。一是監(jiān)察對象依法全面覆蓋。根據(jù)《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)“依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”，改變了行政監(jiān)察“監(jiān)察對象失之過窄，權(quán)力監(jiān)督存在盲區(qū)”[53]的弊端。重組后的國家監(jiān)察權(quán)監(jiān)察范圍更廣泛，其覆蓋了從黨、政機(jī)關(guān)至一切依法行使公權(quán)力的人員。因此，國家監(jiān)察全面覆蓋已經(jīng)超越了對傳統(tǒng)“公權(quán)力”監(jiān)督對象的涵射范疇，覆蓋從公權(quán)、公職、公務(wù)、公財?shù)葘嵸|(zhì)要件為要素判斷和界定的所有公權(quán)力所涵射的法定監(jiān)察范圍[54]。二是調(diào)查措施依法全面覆蓋。為依法全面開展監(jiān)察工作，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)中可采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等調(diào)查措施，這一系列的措施幾乎涵蓋了《刑事訴訟法》中有關(guān)偵查強(qiáng)制措施規(guī)定。以“訊問”“留置”措施為限制人身、財產(chǎn)等權(quán)利最為嚴(yán)厲，“搜查”等措施的強(qiáng)制力次之，同時配置相應(yīng)法律程序嚴(yán)格調(diào)查權(quán)的行使。例如《監(jiān)察法》第四十一條第二款規(guī)定：“調(diào)查人員進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對全過程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳??！笨梢姡戒浺翡浵穹秶诒O(jiān)察法中得到更加廣泛的使用?！侗O(jiān)察法》第三十三條第三款規(guī)定：“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)?！憋@然，這里的“非法方法”要比刑事訴訟外延更寬。再如《監(jiān)察法》第二十二條對監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的使用條件、審批程序、場所、期限等做出了相應(yīng)的規(guī)定，這是對監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施合法性的確認(rèn)，實現(xiàn)了“兩規(guī)”的法治化。三是監(jiān)察職能依法全面覆蓋?！侗O(jiān)察法》第二十一條規(guī)定，依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查、處置的職能。從廣義上講，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)相較于調(diào)查和處置兩項職能更廣泛且居于首要地位[55]。從談話提醒、批評教育至留置等履行方式均有體現(xiàn)。因此，開展調(diào)查、形成調(diào)查結(jié)論、形成處置意見或建議都是為最終的監(jiān)督提供支撐。從狹義上講，《監(jiān)察法》規(guī)定開展日常監(jiān)察的具體履職方式為廉政教育和監(jiān)督檢查工作兩項，監(jiān)督職能是調(diào)查、處置的前提和基礎(chǔ)，“三者有機(jī)統(tǒng)一于強(qiáng)化國家監(jiān)察、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、深入開展反腐敗斗爭的生動實踐”[56]。可以說，在合署辦公體制下，紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置是對應(yīng)的，實現(xiàn)黨紀(jì)與國法相銜接、相貫通。

第二，獨立性與異體權(quán)威性。根據(jù)2018年《憲法修正案》的規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”由此可見，監(jiān)察權(quán)的獨立性表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行的整個過程中不受來自立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)以及社會團(tuán)體和個人的不當(dāng)干涉，而保持一種相對獨立的半封閉狀態(tài)。獨立性特征較為明顯的表達(dá)監(jiān)察委員會能夠充分發(fā)揮異體監(jiān)督的比較優(yōu)勢，從而對各國家機(jī)關(guān)展開充分且適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。監(jiān)察委員會不會受制于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)，避免了監(jiān)察權(quán)不獨立所帶來的監(jiān)督無效、低效的詬病。有學(xué)者指出，我國憲法賦予國家機(jī)關(guān)的“獨立行使”概念是一種相對概念。例如人民法院獨立行使審批權(quán)，僅指獨立行使審判權(quán)，而非法院獨立，更非司法獨立。因此，這種相對獨立狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是將“人民代表大會及其常委會、檢察機(jī)關(guān)、中國共產(chǎn)黨除外，就是說，他們可通過合法途徑對人民法院的審判工作進(jìn)行必要的干預(yù)”[57]。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)的獨立顯性優(yōu)勢明顯，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立于“一府兩院”，其融入人大憲法制度之下，由人大任命，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，形成“一府一委兩院”的權(quán)力制約格局，監(jiān)察機(jī)關(guān)是依法獨立的反腐敗專責(zé)國家機(jī)關(guān)。首先，創(chuàng)設(shè)國家監(jiān)察權(quán)的初衷即是從黨和國家監(jiān)督體系高度和視角上重構(gòu)對國家公權(quán)力的監(jiān)督和制約，而公權(quán)力的擴(kuò)張性天然地排斥權(quán)力的監(jiān)督和制約，勢必對監(jiān)察權(quán)的獨立行使造成較大困擾。因此，監(jiān)察權(quán)保持憲法層面的獨立性，才能最大限度地抵制國家權(quán)力(實踐中主要是規(guī)制行政權(quán)及其他依法賦予的國家公權(quán)力)的恣意侵?jǐn)_。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法不受干擾地行使監(jiān)察權(quán)是監(jiān)察權(quán)獨立運(yùn)行的前提條件和根本保障。因此，這里的“依法”是指監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必須遵循法治基本原則，一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須給監(jiān)察“全面覆蓋”劃出“監(jiān)察紅線”；另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身須設(shè)定恪守權(quán)限，不僅體現(xiàn)在人大制度下權(quán)力制約與監(jiān)督，以及《監(jiān)察法》具體條文及法治價值的承載為規(guī)范指引[7]17；還體現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式下更加強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的功能。把監(jiān)察權(quán)“關(guān)進(jìn)制度籠子”，監(jiān)察委的權(quán)威和效率才可得以全部激活和彰顯。

(二)新型監(jiān)察權(quán)的功能定位

在權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行兩個問題上，功能性分權(quán)關(guān)注的是權(quán)力的運(yùn)行，功能性分權(quán)提出了通過改善權(quán)力運(yùn)行的方式和功能，逐漸對權(quán)力結(jié)構(gòu)提出改革的要求。監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)設(shè)便是功能性分權(quán)的產(chǎn)物，對監(jiān)察權(quán)的功能定位應(yīng)置于新的權(quán)力運(yùn)行之下，通過逐漸優(yōu)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行方式和功能推進(jìn)監(jiān)察體制改革?！侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，職責(zé)是“對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”，具體履職方式為“監(jiān)督、調(diào)查、處置”。通過國家立法把黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制、機(jī)制法定化，逐步將中國特色監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。從監(jiān)察權(quán)職權(quán)和運(yùn)行上看，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行須同黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)合起來。

1.橫向上的功能，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)包含三層次的功能

第一層次，依法對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；第二層次，依法對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查；第三層次，對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)等，以實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員勤政、廉政監(jiān)督的全面覆蓋。

2.縱向上的功能，監(jiān)察權(quán)主要包括調(diào)整功能和保障功能

(1)調(diào)整功能。

國家監(jiān)察體制改革是以“地方試點→國家立法”形式展開，通過創(chuàng)新權(quán)力制約監(jiān)督方式推動權(quán)力制約在國家治理現(xiàn)代化層面上的革新，本質(zhì)上是一次馬克思主義中國化的創(chuàng)造性實踐，是辯證唯物主義中國化在新時代的最新成果。從調(diào)整結(jié)構(gòu)體系上看，監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)制是通過黨領(lǐng)導(dǎo)實踐與黨領(lǐng)導(dǎo)立法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)履行國家監(jiān)察職能，從憲法制度層面賦予其政治屬性與法律功能，其目的是要實現(xiàn)維護(hù)黨中央權(quán)威、黨紀(jì)國法權(quán)威、鞏固執(zhí)政黨地位、維護(hù)國家統(tǒng)一。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式既是對原黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察部門合署辦公模式內(nèi)核的承繼，又是根據(jù)新時代的具體國情需要對國家權(quán)力監(jiān)督模式進(jìn)行的自主性調(diào)適與創(chuàng)造性重構(gòu)。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公模式從邏輯上必須始終堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，“這是‘黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一’政治原則的重要表征”[45]105-106，是“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”前提下的各有分工、相互配合協(xié)作關(guān)系的具體化。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式的完善就必須依賴國家監(jiān)察權(quán)的行使過程中黨紀(jì)與國法的有效處理和銜接，這亦是打通中國特色監(jiān)督模式的必由路徑。目前，以原有黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督模式為基礎(chǔ)，以國家監(jiān)察體制改革為拓展，“形成了紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督四個全覆蓋的權(quán)力監(jiān)督格局”[62]。

首先，從調(diào)整范疇上看。改革后，黨內(nèi)法規(guī)對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響將更為直接，甚至成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織運(yùn)行的重要依據(jù)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同時履行黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察兩種職能，其職權(quán)源于黨章及黨內(nèi)法規(guī)和憲法、監(jiān)察法及監(jiān)察法規(guī)，其具體履職依據(jù)則包括黨內(nèi)法規(guī)和國家監(jiān)察法律法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)要求任何黨組織、任何黨員遵守黨的紀(jì)律是無條件的、無期限的，個體一旦加入黨組織，就必須要讓渡一部分權(quán)力到黨組織?？梢?，黨內(nèi)法規(guī)比國家法律的調(diào)整范疇更大，它強(qiáng)制要求黨員在行動和思想上與黨的要求保持高度一致，不得偏頗。

其次，從調(diào)整內(nèi)容上看。“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上”蘊(yùn)含著沒有起點、沒有終點，執(zhí)紀(jì)沒有時限限制，保持作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上。黨員干部無論何時何地發(fā)生的違紀(jì)違規(guī)行為，均要依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅懲處。然而國家法律是全社會、全體公民的規(guī)矩和“社會底線”?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！薄吨袊伯a(chǎn)黨章程》總綱規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。因此，國家法律要求任何行為都必須限定在“憲法和法律”的框架內(nèi)活動，任何破壞憲法和法律的行為，都應(yīng)受到依法制裁。黨內(nèi)監(jiān)督與國家法律監(jiān)督具有兩個不同規(guī)制范疇，黨內(nèi)法規(guī)對社會中黨組織、黨員進(jìn)行規(guī)范。國家法律是對全社會成員，它規(guī)范的社會成員群體更廣泛。黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重于對黨組織、黨員的“高標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)范，國家法律側(cè)重于全社會成員的“最低行為”規(guī)范。因此，必然會出現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的范疇與國家法律監(jiān)督的范疇存在極大的重合性、交疊性，這就不難理解為什么要構(gòu)建既統(tǒng)一又相互獨立的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式。

(2)保障功能。

根據(jù)憲法規(guī)定，國家機(jī)關(guān)監(jiān)督首要還是突出人大監(jiān)督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大產(chǎn)生國家機(jī)關(guān)，產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督。按照憲法和法律所賦予的職權(quán)，人大監(jiān)督的方式主要為：聽取審議工作報告、組織執(zhí)法檢查、提出詢問或質(zhì)詢等，對行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督，以防止其權(quán)力濫用，保證國家機(jī)器按照人民的意志依法運(yùn)行。第十三屆全國人大一次會議設(shè)立的憲法和法律委員會、監(jiān)察和司法委員會，是逐步推進(jìn)人大監(jiān)督具象化的體現(xiàn)。

首先，從保障的黨和國家體系分層上看。監(jiān)察權(quán)是人大憲法制度下黨和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督制約的新型國家權(quán)力。監(jiān)察權(quán)的設(shè)置是保證政令暢通，維護(hù)政治紀(jì)律，提高治理效能。監(jiān)察權(quán)的保障功能在于獨立的國家監(jiān)察權(quán)強(qiáng)化了國家機(jī)關(guān)的分權(quán)與制衡。一是監(jiān)察權(quán)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)履職。有效保障國家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行處于同等的監(jiān)督與制約，規(guī)范其他國家其機(jī)關(guān)行使權(quán)力的邊界及限度，特別國家機(jī)關(guān)權(quán)力秩序的合法化，規(guī)范國家機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的常態(tài)化、制度化，構(gòu)建從“不敢腐-不能腐-不想腐”權(quán)力制約新常態(tài)。二是監(jiān)察權(quán)保障國家監(jiān)督體系構(gòu)建，增強(qiáng)廉潔行政和效率行政的目標(biāo)。通過監(jiān)察全面覆蓋，國家機(jī)關(guān)及其所管轄部門單位形成“敢抓敢管、嚴(yán)抓嚴(yán)管”的局面，促使國家、區(qū)域的政治生態(tài)持續(xù)向好。三是監(jiān)察權(quán)保障調(diào)查權(quán)規(guī)范行使及規(guī)范監(jiān)察對象職權(quán)行為，構(gòu)建有效防止濫權(quán)和保障監(jiān)察對象的合法權(quán)益的國家監(jiān)察價值目標(biāo)。

其次，從保障的紀(jì)法貫通體系融貫上看。監(jiān)察權(quán)構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)到國家法律的“全面覆蓋”實施方式。一是，黨內(nèi)法規(guī)是一切黨組織、黨員行為的準(zhǔn)則和底線。黨員一旦違反，依照《中國共產(chǎn)黨章程》第四十條、第四十一條和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十四條、第十五條、第二十條等條款規(guī)定，經(jīng)談話函詢、初步核實、審查調(diào)查等黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督程序認(rèn)定后，依紀(jì)依規(guī)可采取約談提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉談話、警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看等黨內(nèi)處罰措施，情節(jié)特別嚴(yán)重的可以開除黨籍、開除公職。另外，《中國共產(chǎn)黨章程》第四十四條規(guī)定：“黨組織違反黨內(nèi)法規(guī)且失職的也必須問責(zé)。”因此，黨內(nèi)監(jiān)督是對德型政黨的“高標(biāo)準(zhǔn)”“嚴(yán)要求”規(guī)范，但其不具有刑罰處分權(quán)，是一般處分權(quán)。二是，在國家監(jiān)察體制改革前，國家法律監(jiān)督主要以強(qiáng)制剝奪公民的人身自由、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)文化社會權(quán)利，嚴(yán)重者可以判處其有期徒刑、無期徒刑，甚至依法剝奪生命刑。可見，國家法律懲罰的嚴(yán)厲程度要遠(yuǎn)高于黨內(nèi)紀(jì)律處分?；邳h內(nèi)處分與國家法律懲罰的“二元”結(jié)構(gòu)，必然造成“階下囚”與“好干部”無法銜接，易導(dǎo)致機(jī)械的“二分”結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)“虛監(jiān)、失監(jiān)、漏監(jiān)”的真空。國家監(jiān)察體制改革著眼于所有公職人員黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的全覆蓋式監(jiān)督，重視追究效率、追究范圍和追究力度?！侗O(jiān)察法》“監(jiān)察程序”專章從第三十五條至第四十九條規(guī)定彌補(bǔ)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家法律監(jiān)督實質(zhì)效力上的“缺漏”。在紀(jì)法援引依據(jù)上，初步形成了黨內(nèi)法規(guī)到國家法律法規(guī)的貫通、銜接；在紀(jì)法懲治手段上，構(gòu)建剛性問責(zé)機(jī)制與加大打擊腐敗力度。

3.剛性懲戒與柔性懲戒的協(xié)同實施功能

考察我國古代的監(jiān)察制度歷史沿革，古代設(shè)置了監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察權(quán)，主要是維護(hù)中央集權(quán)，監(jiān)察朝廷百官。通過實施立法監(jiān)察、行政監(jiān)察、司法監(jiān)察，不斷擴(kuò)大監(jiān)察權(quán)力，實現(xiàn)對監(jiān)察對象的全覆蓋，形成了扼制官吏腐敗的全國監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。1928年至1948年訓(xùn)政時期建立了獨立的監(jiān)察院，賦予監(jiān)察院彈劾、審計、調(diào)查、糾舉、建議和同意等監(jiān)察權(quán)。在社會主義中國，依法行使國家權(quán)力的公職人員具有對憲法和人民忠誠的法定義務(wù)。對掌握國家權(quán)力的公職人員行使公權(quán)力都做出嚴(yán)格的規(guī)范，一旦公職人員背離公職人員規(guī)范行為模式，就易滋生腐敗行為。設(shè)置監(jiān)察權(quán)的目標(biāo)是“懲前毖后，治病救人”，通過監(jiān)察權(quán)的懲戒功能發(fā)揮，凈化國家公權(quán)力行使的環(huán)境。

首先，剛性懲戒。國家監(jiān)察制度在宏觀上是構(gòu)建國家權(quán)力監(jiān)督的制度保障。懲戒腐敗、防止權(quán)力行使異化，是現(xiàn)代監(jiān)察制度產(chǎn)生的動因，強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)在促進(jìn)公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行與推進(jìn)黨和國家治理中的積極作用，則是監(jiān)察權(quán)目標(biāo)指向。所有腐敗的形成則是驅(qū)使權(quán)力違背、脫離其產(chǎn)生的軌道。因此，通過國家監(jiān)察制度的創(chuàng)設(shè)，形成權(quán)力監(jiān)督制約架構(gòu)，以最快的速度修復(fù)受損的區(qū)域或國家政治生態(tài)，形成公權(quán)善治。從根本意義上來講，監(jiān)察制度、監(jiān)察權(quán)具有凈化的作用及功能。通過對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，扭轉(zhuǎn)公權(quán)力腐敗、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。通過高壓反腐，對“老虎蒼蠅一起拍”產(chǎn)生震懾效應(yīng)。

其次，柔性懲戒。柔性懲戒功能主要是監(jiān)察權(quán)針對某個公職人員行使公權(quán)力行為的事前、事中、事后全程監(jiān)督。《監(jiān)察法》第五條、第十一條、第四十五條中規(guī)定或暗含“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”的價值，其中總則第五條是對監(jiān)察懲戒功能基本規(guī)定，第一條第一款是對公職人員事前的監(jiān)督，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過談話、前期檢查可以約束公職人員正確履職，發(fā)現(xiàn)問題苗頭可以及時處置，糾正偏差，抓早抓小、防微杜漸，改變要么是“好同志”、要么是“階下囚”截然對立的狀況，確保公職人員良好的履職能力。第十一條第二款、第三款都屬于事后監(jiān)督，通過開展監(jiān)察調(diào)查，提出監(jiān)察建議等措施，防止腐敗的進(jìn)一步蔓延。第四十五條是在處置結(jié)果中貫徹“懲戒與教育相結(jié)合”等原則?？梢钥闯?，監(jiān)察權(quán)的柔性懲戒功能，既注重事前抓早抓小的防范，也注重懲治與教育相結(jié)合，這個原則是懲前毖后、治病救人方針在監(jiān)察工作中的具體體現(xiàn)。在宏觀層面，拔“爛樹”是剛性懲戒，治“病樹”和正“歪樹”是柔性懲戒。剛性懲戒和柔性懲戒相結(jié)合，才能不斷凈化政治生態(tài)。