王 憶

（安徽省產(chǎn)權(quán)交易中心有限責任公司，安徽 合肥 230601）

黨的十八大以來，中共中央高度重視國有企業(yè)的監(jiān)督管理工作，國務(wù)院、中紀委多次出臺關(guān)于防控各類風險的意見或辦法，并且提出“大風控”、“大合規(guī)”、“大監(jiān)督”等概念。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出要“強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督”、“建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機制”。2016年，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于進一步加強中央企業(yè)內(nèi)部審計工作的通知》提出，要通過建立部門聯(lián)席會議等方式，加強各類監(jiān)督部門間的溝通交流，充分利用已有的檢查結(jié)果等信息，確保各類監(jiān)督部門在發(fā)揮各自職能的基礎(chǔ)上形成協(xié)同互動局面，切實形成監(jiān)督合力。2019年，國務(wù)院國資委進一步明確要“構(gòu)建業(yè)務(wù)監(jiān)督、綜合監(jiān)督、責任追究三位一體的監(jiān)督工作閉環(huán)，強化監(jiān)督協(xié)同”。

一、“大監(jiān)督”格局的界定

在國資監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的大背景下，如何“構(gòu)建多位一體的大監(jiān)督格局”成為中央、地方國資委和國有企業(yè)開展“十四五”規(guī)劃的重要命題之一。

從政策發(fā)展來看，國有企業(yè)“大監(jiān)督”格局主要有兩個層級：第一個層級是充分發(fā)揮出資人監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督等外部監(jiān)督力量，建立集外派監(jiān)事監(jiān)督、巡視監(jiān)督、外部審計監(jiān)督為一體的監(jiān)督協(xié)同機制；第二個層級是切實增強國有企業(yè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的監(jiān)督職能，明確內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、法律風控、財務(wù)等內(nèi)設(shè)機構(gòu)的監(jiān)督職責，完善監(jiān)督協(xié)同機制，增強監(jiān)督執(zhí)行力，保證企業(yè)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)在履行各自監(jiān)督職責的同時，能夠圍繞一個目標建立協(xié)調(diào)聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃、信息共享、專業(yè)互補的工作格局。本文中關(guān)于構(gòu)建國有企業(yè)“大監(jiān)督”格局的探索，主要討論的是內(nèi)部“大監(jiān)督”格局的建立。

二、建立內(nèi)部“大監(jiān)督”格局的必要性

（一）推進依法治企、合規(guī)發(fā)展的必要

黨的十八大以來，黨中央提出一系列全面依法治國新理念、新思想、新戰(zhàn)略。國有企業(yè)作為黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，貫徹落實全面依法治國的首要就是要推進全面依法治企、合規(guī)發(fā)展。而依法治企、合規(guī)發(fā)展，一方面，要完善公司章程，健全企業(yè)各項基本制度、管理機制和工作體系，讓企業(yè)經(jīng)營循“規(guī)”而治；另一方面，要建立“大監(jiān)督格局”來提升監(jiān)督高度、集中專業(yè)優(yōu)勢、嚴格制度監(jiān)督、強化制度落實，以全面提升和檢視企業(yè)管理的制度化水平。

（二）提升公司治理能力和效率的必要

很多國有企業(yè)，尤其是大型國有企業(yè)，內(nèi)控、審計、紀檢、法律等監(jiān)督部門各自獨立，往往容易出現(xiàn)橫向溝通松散、縱向監(jiān)督不力的局面。僅靠某一個或兩個部門來牽頭落實和執(zhí)行監(jiān)督職能，遠遠不能適應(yīng)任務(wù)繁雜而規(guī)模龐大的經(jīng)營活動；但各部門重復(fù)檢查又不可避免地導(dǎo)致被檢對象疲于應(yīng)付，帶來資源浪費和效率低下。因此，建立“大監(jiān)督格局”有利于通過拓寬監(jiān)督視野、調(diào)整監(jiān)督方式來形成監(jiān)督合力，打破監(jiān)督在內(nèi)部、外部之間以及部門間的壁壘，實現(xiàn)監(jiān)督信息的共享反饋，從而增強監(jiān)督效能，最終達到橫向到邊、縱向到底的內(nèi)部監(jiān)督機制，推動公司治理結(jié)構(gòu)不斷完善。

（三）實現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要

國有企業(yè)的現(xiàn)代化企業(yè)發(fā)展之旅已經(jīng)走過數(shù)十載，積累了一些中國特色企業(yè)發(fā)展的寶貴經(jīng)驗，也遇到過一些諸如國有資產(chǎn)流失或個別“三重一大”事項未經(jīng)過集體決策問題，還存在一些諸如激勵機制跟不上企業(yè)發(fā)展的弊端。近年來，國有企業(yè)通過接受巡視、巡察、專項檢查等方式，發(fā)現(xiàn)了發(fā)展中存在的一些普遍性和個性問題，有些問題正折射出企業(yè)在發(fā)展過程中的風險意識還不強，或者雖然有風險意識但是因機制不健全導(dǎo)致違法的成本過低。因此，建立“大監(jiān)督格局”來發(fā)現(xiàn)問題促進機制整改和風險意識提高，有利于國有企業(yè)內(nèi)部形成“不愿”的思想自覺；有利于倒逼機制改革健全和權(quán)力約束完善，上緊“不能”的發(fā)條；同時合理運用獎懲機制和落實責任追究到位，有利于強化“不敢”的氛圍。

三、構(gòu)建內(nèi)部“大監(jiān)督”格局要解決的主要問題

很多大型國有企業(yè)雖然也建立了監(jiān)督體制，但是運行起來總感覺或者“使不上力”，或者“蜻蜓點水”，又或者“重復(fù)迎檢”，其根本問題主要在于：

（一）頂層設(shè)計尚需進一步優(yōu)化

一是內(nèi)部大監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制還不夠完善，與國有企業(yè)的經(jīng)營體制改革不相適應(yīng)，與黨委主體責任、經(jīng)營班子成員“一崗雙責”責任不夠協(xié)調(diào)。二是內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的站位不夠，監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)層級不夠，各監(jiān)督機構(gòu)因職能側(cè)重不同容易各自為政，要么存在監(jiān)督盲區(qū)，要么重復(fù)監(jiān)督，監(jiān)督力量之間的協(xié)同不到位，效率不高，專業(yè)度和覆蓋面不夠。

（二）運行機制不完全相適應(yīng)

缺乏統(tǒng)一、明確、上下聯(lián)動的工作機制和工作流程，各監(jiān)督機構(gòu)之間界限模糊，監(jiān)督覆蓋不到位，監(jiān)督人員存在“不愿、不敢、不會”監(jiān)督的情況，監(jiān)督不聚焦或是停留于“點到為止”，監(jiān)督流于形式，對監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體都沒有建立相應(yīng)的考核機制等。

（三）未建立常態(tài)化監(jiān)督跟蹤機制

一是對監(jiān)督反映出的問題沒有建立整改跟蹤機制，沒有形成長效完善機制，監(jiān)督“治標不治本”；二是對被監(jiān)督主體的問責力度不夠，壓力傳導(dǎo)不夠，對監(jiān)督反映出的問題達不到震懾效果。

四、構(gòu)建內(nèi)部“大監(jiān)督格局”的實施路徑

構(gòu)建和完善“大監(jiān)督”格局是一項系統(tǒng)性工程，必須要站在戰(zhàn)略的高度謀劃全局。要把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司法人治理結(jié)構(gòu)相統(tǒng)一，從組織體系、工作機制、落實整改等多個方面統(tǒng)籌建設(shè)，直面監(jiān)督“嚴格不起來”、“落實不下去”、“不適應(yīng)客觀實際”等頑疾。

（一）組建領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，明確職責權(quán)限

內(nèi)部監(jiān)督是一項總體性戰(zhàn)略工程，監(jiān)督的層級、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的重點以及監(jiān)督的運用，都決定了它的重要戰(zhàn)略屬性，因此，監(jiān)督體系的建立一定是一項“一把手工程”，只有這樣才能更好地協(xié)調(diào)推進相關(guān)機構(gòu)來共同開展工作，保證監(jiān)督到位。

國有企業(yè)可以通過組建監(jiān)督委員會或監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，整合紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計、法務(wù)風控等內(nèi)部監(jiān)督資源，統(tǒng)一行使黨內(nèi)監(jiān)督和企業(yè)經(jīng)營管理職能監(jiān)督，減少重復(fù)監(jiān)督，提高監(jiān)督效率，形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督的全面性、系統(tǒng)性、有效性和權(quán)威性。監(jiān)督委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組的第一責任人應(yīng)當是企業(yè)黨委（黨組）書記，或由紀委書記（紀檢組組長）等直接掛帥，以提高內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的層級，進而提高監(jiān)督的權(quán)威性。

監(jiān)督委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組可以下設(shè)各監(jiān)督分委會或工作小組，明確各自的監(jiān)督職責和監(jiān)督主體，比如，紀檢監(jiān)察主要以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，抓好對黨內(nèi)干部的監(jiān)督；內(nèi)部審計主要以內(nèi)控體系和會計準則為依據(jù)，審查和評價公司經(jīng)營活動的合法合規(guī)性和內(nèi)部控制的有效性；法務(wù)風控則以國家法律法規(guī)為依據(jù)，做好經(jīng)營活動中法律風險的防范和落實。各分委會和工作小組要在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的統(tǒng)一部署下，不定期以多種形式、各有側(cè)重地開展黨內(nèi)監(jiān)督和職能監(jiān)督，逐步完善內(nèi)部監(jiān)督機制。

（二）建立工作機制，發(fā)揮監(jiān)督合力

各工作小組之間要堅持“誰主管、誰負責、誰報告”的鏈條式管理原則，同時由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建立各機構(gòu)之間的計劃協(xié)同機制，負責對監(jiān)督計劃進行匯總和管理，做到縱向到底、橫向到邊。對特殊重大事項，要建立專項議題監(jiān)督制度，充分調(diào)動各機構(gòu)和崗位人員的專業(yè)技能，發(fā)揮專門監(jiān)督作用，有針對性地強化不同工作領(lǐng)域的監(jiān)督工作。

首先，要建立定期聯(lián)席會議制度，共享信息反饋。針對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，要通過領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室形成通報，在各小組之間進行反饋，及時、準確地對企業(yè)當前一段時期內(nèi)的監(jiān)督重點單位和薄弱環(huán)節(jié)進行提煉，梳理、合并，完善各機構(gòu)之間的監(jiān)督檢查計劃，制定企業(yè)年度監(jiān)督檢查計劃，印發(fā)至企業(yè)內(nèi)部和所屬企業(yè)，減少重復(fù)監(jiān)督。

其次，各監(jiān)督分委會和工作小組要建立定期報告和重大事項報告制度。對于監(jiān)督中出現(xiàn)的臨時重大情況，要抽調(diào)相互配合、優(yōu)勢互補的專業(yè)人員成立工作專班，核查問題性質(zhì)，綜合研判，查清責任，提高綜合分析和妥善化解重大問題的能力。

再次，要建立考核評價機制。監(jiān)督不僅要有正向激勵，更要有責任追究，既要做好對監(jiān)督人員的考核，更要抓住對被監(jiān)督主體的考核評價。要把“大監(jiān)督”的過程和結(jié)果納入績效考核體系，解決監(jiān)督人員“不愿、不敢、不能”、“干好干壞一個樣”的局面；要把“大監(jiān)督”考核納入所屬企業(yè)經(jīng)營考核體系，綜合評判線索發(fā)現(xiàn)、問題性質(zhì)、整改情況、整改效果等，對發(fā)現(xiàn)問題隱瞞不報、避重就輕、敷衍了事的要嚴肅問責，倒逼“大監(jiān)督”責任的落實。

最后，落實問題整改，建立長效機制。推進內(nèi)部監(jiān)督的閉環(huán)管理，做好監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的整改跟蹤，制作整改清單，明確整改時限。有選擇性地建立“問題清單庫”，定期對“問題清單庫”中的問題進行分析研判，綜合評定風險等級、查找風險發(fā)生原因、制定風險防范措施，逐步形成監(jiān)督檢查、發(fā)現(xiàn)問題、督促整改、研判分析、風險評估、健全制度的有機閉環(huán)管理機制。對具有共性的、重大的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，抓好整改的同時，注意總結(jié)好的經(jīng)驗和做法，深入、全面地剖析問題發(fā)生的情形、原因，匯編典型案例，通過警示教育做好以案促改。

（三）發(fā)展人才隊伍，培育合規(guī)文化

一是要加大對紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計、法務(wù)風控等專業(yè)人才的培養(yǎng)，通過定期學習、崗位輪動、職責交流等多種機制，建設(shè)一支作風素質(zhì)硬、專業(yè)水平高、綜合能力強的內(nèi)部監(jiān)督隊伍。二是要把內(nèi)控與風險意識、合規(guī)管理責任、廉潔從業(yè)教育等有機結(jié)合，融入企業(yè)文化，打造人人都是監(jiān)督和合規(guī)責任人的氛圍，要運用績效管理和文化宣貫來夯實監(jiān)督流程上的每一道防線，不斷提升監(jiān)督意識。

總之，構(gòu)建“大監(jiān)督”格局是國有企業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路，但不會是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的終點。對于國有企業(yè)來說，內(nèi)部監(jiān)督不僅僅是監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督力量的整合，更是建立在資源整合的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)監(jiān)督格局的“高配”，從戰(zhàn)略層面構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一、目標一致、流程標準的監(jiān)督體系，真正讓監(jiān)督落到實處，促進國有企業(yè)更高質(zhì)量地發(fā)展。