鄭國楠

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，明確要求“依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈?！贝饲?，2019年2月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，提出我國將以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以推動統(tǒng)一市場建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治等為重點，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈。沈陽都市圈位于遼寧省中部，地處東北亞的中心地帶，是東北經(jīng)濟區(qū)的重要組成部分，發(fā)展基礎(chǔ)較好、潛力較大，在東北全面振興、全方位振興中具有重要的戰(zhàn)略地位。

一、都市圈是推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要陣地

都市圈是以超大特大城市為核心，與周邊市縣緊密聯(lián)系協(xié)作形成的一種城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的最核心區(qū)域，是帶動城市群發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)，是人口經(jīng)濟密度最大的區(qū)域，是提升綜合國力的重要引擎，更是參與國際競爭的重要單元，是城市群發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)，也是中心城市攜手周邊城市組團(tuán)發(fā)展的重要方式。我國都市圈發(fā)展處于初步發(fā)展階段，一批現(xiàn)代化都市圈正在積極培育中，正逐步形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。目前我國正在培育和發(fā)展一批都市圈，其中有起步較早、發(fā)展水平較高的深圳都市圈、廣州都市圈、南京都市圈等，有發(fā)展態(tài)勢良好、潛力較大的成長型都市圈，如成都都市圈、武漢都市圈、福州都市圈、沈陽都市圈、鄭州都市圈等，也有初步發(fā)育的培育型都市圈，如長春都市圈、呼和浩特都市圈、貴陽都市圈等。

都市圈是超大特大城市帶動周邊地區(qū)共同發(fā)展的主要陣地。像上海、北京、深圳等我國超大城市與國際大都市聯(lián)系密切，更有利于引領(lǐng)全球化，提高生產(chǎn)要素配置效率、拓展生產(chǎn)性經(jīng)濟腹地、優(yōu)化產(chǎn)學(xué)研知識網(wǎng)絡(luò)、重塑貿(mào)易分工產(chǎn)業(yè)鏈條、鞏固產(chǎn)業(yè)體系競爭力。更為重要的是，這些地區(qū)人才、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新資源等鄰近溢出的趨勢均非常明顯。以上海都市圈為例，2010—2020年，都市圈核心圈的發(fā)明專利授權(quán)量占比從67%下降到45%左右，而外圍圈層的發(fā)明專利授權(quán)量占比逐步提升。都市圈內(nèi)創(chuàng)新要素的集聚和在圈內(nèi)的擴散溢出，促進(jìn)都市圈創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的提升，使都市圈不僅僅有創(chuàng)新的策源地，也有新興產(chǎn)業(yè)的孵化地和承載地。

二.沈陽都市圈發(fā)展的基礎(chǔ)優(yōu)勢與不足

沈陽都市圈是東北老工業(yè)基地的重要承載地，自然資源、科技創(chuàng)新資源豐富，工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好，但是與南京、成都、西安、濟南等都市圈相比，仍存在亟待補足的短板。

（一）工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，但產(chǎn)業(yè)合作和專業(yè)化分工較弱

沈陽都市圈是我國建立最早、規(guī)模最大、門類齊全、配套完整的重要裝備制造業(yè)和原材料工業(yè)基地，在維護(hù)國家產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈完整性等方面發(fā)揮著重要作用。從“一五計劃”開始，沈陽、撫順、鞍山等城市就被作為全國工業(yè)化的重點區(qū)域進(jìn)行建設(shè)，成為我國“工業(yè)搖籃”。經(jīng)過長期發(fā)展，都市圈內(nèi)已形成以汽車、裝備制造、鋼鐵、石化、有色金屬、生物制藥、煤炭為主導(dǎo)的完整工業(yè)體系，近年來，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群不斷壯大。但同時受經(jīng)濟轉(zhuǎn)型遲緩、人口持續(xù)外流、資源枯竭等因素影響，加之都市圈內(nèi)城市的支柱產(chǎn)業(yè)多為石化、鋼鐵、能源、裝備制造業(yè)，缺乏產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)作配套，導(dǎo)致同質(zhì)化競爭現(xiàn)象較突出。而南京、成都等發(fā)展較好的都市圈，已經(jīng)初步形成“中心城區(qū)—郊區(qū)新城—毗鄰地區(qū)—重要節(jié)點城市”產(chǎn)業(yè)圈層分工體系。

（二）科創(chuàng)資源豐富，但創(chuàng)新成果本地轉(zhuǎn)化率低

沈陽是國家重要的區(qū)域創(chuàng)新中心，是我國最早建立現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)體系的城市之一。東北大學(xué)、遼寧大學(xué)、中國醫(yī)科大學(xué)等一批國內(nèi)外知名大學(xué)，產(chǎn)出科技成果較多。擁有一批高水平國家級創(chuàng)新平臺。沈陽材料科學(xué)國家研究中心前身是我國第一批研究類國家實驗室?？萍既瞬刨Y源豐富，2019年擁有兩院院士24名。但是都市圈內(nèi)重大基礎(chǔ)研究平臺少、實力較弱，缺乏國家實驗室和重大科技基礎(chǔ)設(shè)施平臺。目前沈陽在國家實驗室和重大科技基礎(chǔ)設(shè)施布局方面還處于空白狀態(tài)?！半p一流”高校和學(xué)科相對較少，雖然在專利授權(quán)量、中科院研究所數(shù)量上在東北處于領(lǐng)先地位，但相比成都、武漢、西安、南京等城市的高校和基礎(chǔ)研究資源還有較大差距。科技成果就地轉(zhuǎn)化不暢。在沈高校、科研院所科研成果被江蘇、廣東、福建等東部沿海地區(qū)企業(yè)購買，在沈陽本地轉(zhuǎn)化率逐年降低（見表1）?？萍既瞬帕魇栴}顯現(xiàn)。近年來持續(xù)出現(xiàn)在沈高校、科研院所人才向東南沿海地區(qū)流動的現(xiàn)象。

表1 2020年沈陽都市圈與其他都市圈科技創(chuàng)新發(fā)展情況比較

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，但互聯(lián)互通存短板

都市圈內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通水平較高，城際連接帶通道建設(shè)加快推進(jìn)，形成了以高速鐵路、高速公路為骨架，國、省干線公路為補充，互聯(lián)互通的區(qū)域綜合立體交通網(wǎng)，以沈陽為中心直達(dá)撫順、本溪、鐵嶺、遼陽、鞍山的高標(biāo)準(zhǔn)快速通道基本形成，交通通達(dá)度高。都市圈內(nèi)人口向中心城市沈陽的集聚趨勢明顯，來自鐵嶺、撫順的人口遷入、遷出量都占10%以上，來自遼陽、鞍山、本溪的遷移量都在5%—10%之間，來自阜新的遷移量在3%—5%之間。但都市圈城際交通網(wǎng)尚不完善，高鐵、普速鐵路和高等級公路聯(lián)運機制不健全，城際運輸通道功能不完善。都市圈高等級公路環(huán)線、市域（郊）鐵路、毗鄰地區(qū)公交線路對接等都有待加強。供水、供氣、供熱以及污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌考慮。

（四）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，共治共享尚待加強

沈陽都市圈人均綠地面積為31.93公頃/人，僅次于南京都市圈，遠(yuǎn)高于鄭州、西安都市圈和長春、哈爾濱都市圈。近年來，都市圈各市圍繞遼河等流域治理、生態(tài)修復(fù)和保護(hù)、礦山修復(fù)和治理等開展了專項行動，都市圈內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升明顯。但與此同時，國土開發(fā)強度高，大量新城新區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)，導(dǎo)致土地利用較為粗放，規(guī)模效益未能充分發(fā)揮，土地閑置與后備建設(shè)用地不足問題并存。生態(tài)環(huán)境共保共治有待強化，缺乏一體化生態(tài)補償機制，各城市間特別是同流域上下游城市間未建立橫向生態(tài)補償。沈陽都市圈西北部屬于生態(tài)脆弱區(qū)，加之地形地貌原因，環(huán)境容量壓力大，大氣污染問題突出，流域下游水環(huán)境差。資源型、重化工型的產(chǎn)業(yè)多，“十三五”期間連續(xù)突破能源消耗“雙控”要求，污染物排放也難以完成預(yù)定減排目標(biāo)，迫切要求沈陽都市圈在生態(tài)環(huán)境治理和形成綠色低碳生產(chǎn)生活方式方面率先示范。

（五）開放功能地位突出，經(jīng)濟外向度待提高

都市圈內(nèi)的中心城市沈陽是東北地區(qū)唯一集國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)三大國家級平臺于一身的城市，具備全面融入新發(fā)展格局的獨特優(yōu)勢。但與都市圈內(nèi)城市進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模相對偏小，2020年沈陽都市圈貨物進(jìn)出口總額、當(dāng)年實際利用外資金額分別僅為南京都市圈的22%和11%。沈陽都市圈外商投資不活躍，投資自由化、貿(mào)易便利化等制度創(chuàng)新突破不夠，以自由貿(mào)易區(qū)探索為方向的更高水平開放還有待進(jìn)一步探索，開放平臺和通道帶動作用不強，相關(guān)開放措施有待落實。企業(yè)參與國際競爭能力較弱，“走出去”意識不夠，利用外資和對外投資規(guī)模偏小，服務(wù)貿(mào)易、工程承包、勞務(wù)合作發(fā)展明顯滯后。

（六）同城化發(fā)展的體制機制逐步完善，但關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚待突破

沈陽都市圈內(nèi)合作共識強，2008年開始，遼寧省就以沈陽為中心，帶動輻射周邊市縣，開展了沈陽經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，并建立了一體化發(fā)展推進(jìn)機制，先后就產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、金融、商貿(mào)物流、文化旅游、社會事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域簽署了一系列合作協(xié)議。在統(tǒng)一戶口管理標(biāo)準(zhǔn)、整合區(qū)域文化旅游資源、生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、共享農(nóng)產(chǎn)品推廣平臺和區(qū)域創(chuàng)新平臺、共同舉辦展會和對外招商活動、共同推進(jìn)沈陽港和中歐班列國際物流通道建設(shè)等領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)，沈撫同城化、沈遼鞍一體化、沈本一體化發(fā)展取得積極成效。同時，設(shè)立了沈撫新區(qū)，其一直由省政府派出機構(gòu)進(jìn)行管理，積極探索交界地區(qū)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革探索。但都市圈行政壁壘尚未完全破除，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的市場和信用體系建設(shè)滯后，要素流通不暢。都市圈發(fā)展成本共擔(dān)、風(fēng)險共承、利益共享等協(xié)作協(xié)商機制還未完全形成。

三、精準(zhǔn)施力培育和發(fā)展沈陽都市圈的路徑

（一）提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同水平

未來沈陽都市圈應(yīng)著力建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新中心，發(fā)揮沈陽科教資源優(yōu)勢，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新布局和協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)，深化科技體制改革和創(chuàng)新開放合作，著力提升區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新能力，打造具有全國影響力的區(qū)域創(chuàng)新共同體。集中力量建設(shè)一流大學(xué)院所和學(xué)科專業(yè)，建設(shè)一批綜合性、高水平的國際化科技創(chuàng)新基地，支持開展多學(xué)科交叉探索研究。加強對煤炭、礦產(chǎn)資源采掘業(yè)的技術(shù)攻關(guān)，重點突破智能制造、先進(jìn)材料、生物醫(yī)藥、航空航天裝備、汽車制造等領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)。發(fā)揮龍頭企業(yè)支撐引領(lǐng)作用，強化各類創(chuàng)新主體的跨區(qū)域跨領(lǐng)域協(xié)作攻關(guān)，支持智能裝備、生物醫(yī)藥、新材料、新能源汽車等行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。構(gòu)建都市圈共性技術(shù)研發(fā)平臺，建立健全成果轉(zhuǎn)化項目資金共同投入、技術(shù)共同轉(zhuǎn)化、利益共同分享機制。探索在沈陽設(shè)立都市圈協(xié)同創(chuàng)新區(qū)，支持周邊城市在沈陽設(shè)立“創(chuàng)新飛地”，引導(dǎo)都市圈龍頭企業(yè)在沈陽設(shè)立實驗室、研發(fā)中心、技術(shù)中心。共同開展國際科技交流合作，加強中俄科技合作基地、沈陽啟迪科技園、中德（沈陽）高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園等平臺建設(shè)，積極開展國際技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)。加強與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)相關(guān)機構(gòu)合作，共建研發(fā)機構(gòu)，開展高水平聯(lián)合研究、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、科技人員交流與培養(yǎng)等活動。

（二）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境共保共治的宜居大家園

未來要著重構(gòu)建沈陽都市圈生態(tài)安全格局，構(gòu)建都市圈城市與城市之間生態(tài)廊道，筑牢遼東山地丘陵生態(tài)屏障，構(gòu)建遼河、渾河、太子河流域生態(tài)走廊，加強重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。開展重要河流濕地保護(hù)，加強礦山治理與修復(fù)，提高自然生態(tài)災(zāi)害防御能力，保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性。注重治理環(huán)境污染，共同推動空氣質(zhì)量改善，強化水污染共治與聯(lián)控，提升土壤污染協(xié)同防控和修復(fù)能力。協(xié)同推動生產(chǎn)和生活全面綠色轉(zhuǎn)型，推進(jìn)資源節(jié)約利用，合作促進(jìn)產(chǎn)業(yè)清潔循環(huán)發(fā)展，共同倡導(dǎo)綠色節(jié)約生活。

（三）深化與其他都市圈合作及對外開放

要深化都市圈內(nèi)城市合作，建成高標(biāo)準(zhǔn)市場體系示范，初步構(gòu)建起一體高效的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，合力對接京津冀協(xié)同發(fā)展，加強與東北其他地區(qū)合作，鼓勵都市圈企業(yè)與全國其他重點戰(zhàn)略區(qū)域企業(yè)合作，共同開拓國際市場。打開產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套、生態(tài)環(huán)境共保共治的協(xié)調(diào)發(fā)展新局面，形成聯(lián)動京津冀促進(jìn)南北互動、帶動遼吉黑促進(jìn)東北地區(qū)的全面振興、全方位振興的一體化強大增長極。緊抓區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）、中歐投資協(xié)定中歐投資協(xié)定（CAI）等簽訂的契機，率先在都市圈推動國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，共同促進(jìn)要素市場一體化，完善多層次開放合作體系，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制。深度融入國內(nèi)國際雙循環(huán)，發(fā)揮沈陽都市圈鏈接?xùn)|北亞等國際資源的戰(zhàn)略樞紐作用，協(xié)同企業(yè)深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈。

（四）完善互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

推動交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快構(gòu)建形成以沈陽為核心的京津沈、京沈、沈大、沈哈、沈丹、沈蒙（通遼）、沈白七條綜合運輸大通道。編制沈陽現(xiàn)代化都市圈多層次軌道交通體系規(guī)劃，研究規(guī)劃市域（郊）鐵路沈陽至撫順段，優(yōu)先利用現(xiàn)有鐵路區(qū)段開通市域（郊）列車。在充分論證的前提下，推動沈陽城市地鐵向鐵嶺、撫順等城市延伸。暢通城際間高速公路聯(lián)系，強化沈陽國際空港、國際陸港的中轉(zhuǎn)樞紐功能。提升鞍山、撫順、本溪、阜新、遼陽、鐵嶺等都市圈區(qū)域性綜合交通樞紐城市建設(shè)水平和協(xié)同服務(wù)能力，打造協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效一體的綜合立體交通體系。推動無高鐵站縣（市）建設(shè)高鐵“無軌站”。推廣市際客運班線公交化運行，推行聯(lián)網(wǎng)售票一網(wǎng)通和交通一卡通。加快打通“斷頭路”“瓶頸路”。推動都市圈信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通和資源共享，統(tǒng)籌部署物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)和城市感知網(wǎng)，超前布局建設(shè)一批物聯(lián)網(wǎng)、云計算、數(shù)據(jù)中心等設(shè)施與應(yīng)用場景。加快推動國家工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心遼寧分中心、遼寧鋼鐵行業(yè)分中心等大數(shù)據(jù)中心建設(shè)。共建協(xié)同服務(wù)的城市大腦集群，共同打造智慧都市圈。

（五）堅持全面深化改革，堅決破除制約現(xiàn)代化都市圈一體化發(fā)展的體制機制障礙

共建協(xié)商合作、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會治理新機制，共造要素自由流動與統(tǒng)一開放市場，推動高質(zhì)量的一體化發(fā)展。健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，強化都市圈規(guī)劃與遼寧省國土空間規(guī)劃、遼中南城市群規(guī)劃、沈陽經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和各地級市城市規(guī)劃有機銜接。制定區(qū)域同城化空間發(fā)展指引，推動交通系統(tǒng)互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)鏈條共榮互興、公共服務(wù)共建共享、文化旅游共商共策。構(gòu)建都市圈互利共贏的利益分享機制，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域為重點，在遼寧省政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下加快建立稅收分享、成本共擔(dān)機制。對于跨地區(qū)的公共服務(wù)等成本，在省內(nèi)統(tǒng)籌的情況下，細(xì)化成本分市縣共擔(dān)。推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新飛地等產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈跨區(qū)域布局的稅收共享、指標(biāo)分算改革探索。新發(fā)展格局背景下，隨著RCEP簽署生效，東北亞區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作迎來共同繁榮發(fā)展新機遇；強大的國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)體系加快構(gòu)建，擴大內(nèi)需的有效制度逐步建立，超大規(guī)模的國內(nèi)市場和強大的內(nèi)生潛力前景可期，更為創(chuàng)新都市圈合作發(fā)展體制機制、破解都市圈產(chǎn)業(yè)合作中的突出問題提供了新契機。