謝小芹，任世輝

(西南財經(jīng)大學(xué)，四川 成都 610074)

一、“高質(zhì)量政府治理”：一個新的時代命題

政府管理一直是社會學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等不同學(xué)科所共同關(guān)注的話題之一。隨著社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，政府管理內(nèi)涵得以不斷豐富和拓展?！案哔|(zhì)量政府治理”作為一個時代議題被提出，有兩個前提條件。

其一，政府治理是中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，這從內(nèi)部視角對中國政府治理模式的迭代提出了變革要求。以政府和社會的關(guān)系為依據(jù)，政府管理模式大致分為三個階段，即改革開放前以政治整頓為核心的政府統(tǒng)治階段、改革開放到21世紀(jì)初以經(jīng)濟建設(shè)為關(guān)鍵的政府管理階段及2014年十八屆三中全會后以社會治理和發(fā)展為中心的政府治理階段。目前中國提出了“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”的“兩個一百年”重大任務(wù)，其中“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”被確定為國家的核心議題。政府作為國家治理體系中的牽引力和主導(dǎo)力，可以說，在很大程度上，其治理現(xiàn)代化程度決定了國家治理現(xiàn)代化的水平?，F(xiàn)代化一般指從傳統(tǒng)向現(xiàn)代、農(nóng)業(yè)向工業(yè)、現(xiàn)在向未來的轉(zhuǎn)變。政府如何實現(xiàn)高質(zhì)量治理，是新時代給現(xiàn)代政府治理轉(zhuǎn)型提出的新方向和新挑戰(zhàn)。筆者將政府治理細(xì)分為初級階段和高級階段，目前中國正處于邁向高級階段的轉(zhuǎn)折點，即如何順利從低質(zhì)量治理階段邁向高質(zhì)量治理階段。黨的十九屆五中全會指出，中國經(jīng)濟社會已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展時代，全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“以創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給引領(lǐng)和創(chuàng)造新需求”。黨的十九屆四中全會強調(diào)要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。2020年5月22日習(xí)近平總書記在參加內(nèi)蒙古代表團審議時提出了“高效能治理”。這進一步凸顯我國在推進國家治理現(xiàn)代化進程中以高效能治理推動高質(zhì)量發(fā)展的重要性。高質(zhì)量發(fā)展成為國家建設(shè)的重要主題，這同樣給政府治理提出了新要求，即高質(zhì)量政府治理要以推進政府治理現(xiàn)代化為重要抓手，更好發(fā)揮政府在高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中的“領(lǐng)頭雁”作用，深入推進法治型政府、開放型政府、整體智治型政府和服務(wù)型政府建設(shè)，提升治理速度，提高治理效能，以政府高質(zhì)量治理激活社會發(fā)展新動力。

其二，中國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變從外部視角對政府管理模式提出了新要求。新中國成立以來，我國社會主要矛盾經(jīng)歷了從政治斗爭到人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾再到人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的轉(zhuǎn)變。這充分顯示出政府治理的中心應(yīng)該聚焦到以人民為中心上來。如何增進公共利益和提高人民群眾的幸福感、參與感和獲得感，實現(xiàn)共同富裕，是新時代中國政府高質(zhì)量治理的攻堅點。更關(guān)鍵的是，基于政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、社會協(xié)同等的人民幸福感和獲得感的滿足是包括政府治理、縣域治理和市域社會治理等在內(nèi)的高質(zhì)量社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。浙江省的“最多跑一次”、上海市的“一網(wǎng)通辦”、廣東省的“整體政府”、安徽省的“數(shù)字江淮”和貴州省的“大數(shù)據(jù)+政務(wù)”等一系列改革將政府的高效高質(zhì)治理推向了一個前所未有的高潮。高質(zhì)量政府治理應(yīng)該是一種“效率—質(zhì)量”同構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，其重點理應(yīng)由追求“效率”的單一維度轉(zhuǎn)向“效率兼顧公平”的綜合維度。然而,高質(zhì)量政府治理的歷史來源、基本內(nèi)涵、實施路徑等研究已經(jīng)滯后于實踐本身，已有研究仍未給出系統(tǒng)的提煉和總結(jié)，而這是本文嘗試要解決的問題。

上述事實表明，目前我國政府治理正在經(jīng)歷高質(zhì)量方向的變革，政府如何實現(xiàn)高質(zhì)量治理受治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和社會主要矛盾轉(zhuǎn)變二重因素影響，可以說，“高質(zhì)量政府治理”的新提法應(yīng)時而生、順勢可為。目前關(guān)于政府治理效能的研究主要有兩條路徑：一是機制改革的路徑，集中體現(xiàn)在政府的流程再造、多中心治理的關(guān)照下對政府職能和機構(gòu)重塑等的研究①；二是技術(shù)賦能路徑，主要關(guān)注政府治理在技術(shù)治理和智慧治理情境中的功能②。已有研究將政府治理不斷推向一個全新的研究境地。陳振明認(rèn)為，“‘高效能治理’應(yīng)該是一個以結(jié)果為導(dǎo)向的綜合評價標(biāo)準(zhǔn)，既包括效率、節(jié)約、效益等價值尺度，也包括民主、公平、正義和回應(yīng)性等價值尺度，超越了公共管理學(xué)上所謂的‘管理主義’和‘民主主義’之爭”[1]。但既有研究對高質(zhì)量治理的內(nèi)涵、歷史脈絡(luò)和未來走向的探討仍不夠充分。高質(zhì)量政府治理應(yīng)以社會發(fā)展與社會變遷的客觀現(xiàn)實為基礎(chǔ)，因而我們應(yīng)將其置于國家治理現(xiàn)代化的過程中來理解其內(nèi)涵和外延。本文將從高質(zhì)量政府治理的歷史發(fā)展脈絡(luò)、基本內(nèi)涵和未來走向三個方面進行“來龍去脈”的研究。

二、政府治理的溯源

中國政府管理模式大致可以被勾勒出從政府統(tǒng)治到政府管理再到政府治理三個粗線條階段③。下面主要圍繞價值取向、工作重心和決策幅度三個方面來進行梳理(參見表1)。

表1 政府管理的不同階段

(一)價值取向：從規(guī)訓(xùn)到生產(chǎn)再到生活

改革開放前的很長一段歷史時期，中國政府奉行統(tǒng)治模式，國家成為唯一的權(quán)力中心。在價值取向上，規(guī)訓(xùn)成為政府統(tǒng)治社會的最高價值理念?！耙?guī)訓(xùn)”來源于?？碌摹兑?guī)訓(xùn)與懲罰》，在該書中，規(guī)訓(xùn)特指一種特殊的權(quán)力形式，具有紀(jì)律、教育、訓(xùn)練、校正、懲戒等多種意蘊，此外，這個詞還有作為知識領(lǐng)域的“學(xué)科”之用。換言之，規(guī)訓(xùn)既是權(quán)力干預(yù)肉體的訓(xùn)練和監(jiān)視手段，又是不斷制造知識的手段，它本身還是權(quán)力和知識相結(jié)合的產(chǎn)物。就國家統(tǒng)治而言，國家強調(diào)對社會公眾進行行為、關(guān)系和思想上的改造，目的是馴服社會成員，使其嚴(yán)格遵從制度安排，進而使個體行為和國家意愿保持高度一致。在集體化時段，“大躍進”“反右”等運動將國家規(guī)訓(xùn)演繹得淋漓盡致，國家權(quán)力一竿子插到底，個體和社會空間極度缺乏，個體被塑造成為一個又紅又專的人。在國家管理時段，經(jīng)濟建設(shè)被提上國家議事日程。1978年12月，黨的十一屆三中全會重新確立了解放思想、實事求是的思想路線，作出把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義建設(shè)上來和實行改革開放的戰(zhàn)略決策，確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本國策。安徽省鳳陽縣小崗村實行的“分田到戶，自負(fù)盈虧”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制拉開了中國對內(nèi)改革的大幕。1983年初，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)全面推廣，然后生產(chǎn)性被提到了一個前所未有的高度。生產(chǎn)性偏向于對物質(zhì)世界的改造，包括變革體制機制、迭代生產(chǎn)技術(shù)和改變生產(chǎn)組織方式，其最終目的是提高生產(chǎn)效率或?qū)崿F(xiàn)最大化的產(chǎn)出，如“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的擴散”“從沿海到內(nèi)地的對外開放格局的設(shè)立”等偉大實踐皆導(dǎo)向經(jīng)濟增長。在政府治理階段，黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新社會治理體制、推進社會治理精細(xì)化、構(gòu)建“全民共建共享社會治理格局”。2018年中央一號文件又明確指出要堅持“自治、法治與德治相結(jié)合”，十九大報告進一步提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。黨的十九屆四中全會提出要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。2020年中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這意味著國家在價值理念上已從以生產(chǎn)為核心轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨顬殛P(guān)鍵牽引點，即堅持以人民為中心，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，增強人民的幸福指數(shù)。

(二)工作重心：從政權(quán)內(nèi)部建設(shè)到政權(quán)內(nèi)外兼顧再到社會建設(shè)

在工作重心方面，國家管理經(jīng)歷了從政權(quán)建設(shè)到經(jīng)濟建設(shè)的轉(zhuǎn)變。在國家統(tǒng)治階段，國家的主要任務(wù)在于如何對政權(quán)內(nèi)部系統(tǒng)的人員進行肅清和相關(guān)組織進行內(nèi)部改造。如“三反”和“四清”運動就徹底肅清了行政官員系統(tǒng)的異質(zhì)性力量，掃除了社會主義建設(shè)的障礙，實現(xiàn)了正本清源的政治目標(biāo)。在國家管理階段，政府一方面繼續(xù)進行內(nèi)部整頓，進一步掃清社會主義建設(shè)的障礙，旨在建設(shè)一個更加穩(wěn)固的政治共同體，另一方面開始對市場、社會等外部系統(tǒng)進行整理和變革。如對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)進行社會主義改造，實現(xiàn)了把生產(chǎn)資料私有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x公有制的任務(wù)。再如推動傳統(tǒng)文化復(fù)興運動，使傳統(tǒng)文化憑借自身強大的生命力，彰顯時代價值，真正適應(yīng)中國社會發(fā)展。20世紀(jì)80年代中期，中國在科技、教育、文化等各個領(lǐng)域的改革也開始啟動。1985年起，中國政府又相繼在長江三角洲、珠江三角洲、閩東南地區(qū)和環(huán)渤海地區(qū)開辟經(jīng)濟開放區(qū)。通過對外部系統(tǒng)的整理和改造，政府理順了政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和文化發(fā)展的關(guān)系，將工作重心逐步轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟的軌道上來。在國家治理時期，國家將重心徹底轉(zhuǎn)移到如何進行社會建設(shè)上來，采取各種措施激勵社會力量參與，培養(yǎng)和發(fā)展新型力量，合理引導(dǎo)市場，開啟了一場橫向到邊、縱向到底的靈活而又開放的新格局。如國家鼓勵基層不斷創(chuàng)新，將一些地方經(jīng)驗如浙江諸暨的楓橋經(jīng)驗寫入國家政策文件，而后在全國加以推廣。再如在突發(fā)公共危機處理方面，國家鼓勵企業(yè)參與，培育企業(yè)的責(zé)任意識和公共服務(wù)精神，確保突發(fā)危機事件能得以快速解決?？傊?，該階段是在確保社會總體財富增加和人民收入增長的基礎(chǔ)上，讓發(fā)展成果更多、更公平惠及全體群眾。

(三)決策幅度：從黨干到精英群體再到群眾

在政府向治理現(xiàn)代化階段邁進時，政府決策體制的幅度也越來越寬。在政府統(tǒng)治階段，黨員和干部成為中國決策的關(guān)鍵力量，決策體現(xiàn)出高層精英的價值導(dǎo)向。20世紀(jì)50—60年代，高層政治精英在中國決策中起決定性作用，重大政策由高層領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)對國家利益的判斷和偏好來制定。在“文革”期間，“派系”“關(guān)系”“非正式團體”在政府決策中開始發(fā)揮作用，這些“派系”“關(guān)系”和“非正式團體”皆是精英代表，政府決策仍然延續(xù)著精英決策的路子。在政府管理階段，行政部門的聲音逐漸出現(xiàn)在政府決策體系中，這逐漸擴大了政府決策的幅度。20世紀(jì)80年代后期，隨著干部專業(yè)化和知識化程度逐漸加深，行政部門及中層官員在決策中的作用越來越大。高層精英與官僚部門頻繁互動，通過討價還價、競爭性說服和不斷磋商等方式來共同決定新政策，這凸顯了行政機構(gòu)在一定程度上的自主權(quán)和自治權(quán)。然而，在此階段，群眾參政議政的渠道和方式較少。在政府治理階段，中國政府決策體系大幅度向群眾敞開，呈現(xiàn)出前所未有的開放性和包容性。21世紀(jì)以來，中國決策體系中納入了越來越多的新型力量，包括政策共同體、思想庫、利益相關(guān)者和公眾等，這些力量通過圈閱、會議、協(xié)調(diào)、動員、聽證等方式，以達(dá)成共識為目標(biāo)，體現(xiàn)出政府和群眾的高頻互動。按照十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出的要求，要完善國家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強國，就要進一步加強政府治理體系建設(shè)，更好地轉(zhuǎn)變職能，破除制約創(chuàng)新發(fā)展的體制機制障礙，以高質(zhì)量政府治理賦能國家創(chuàng)新體系建設(shè)。因此，與之相適應(yīng)，我國國家政府治理也必須加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的治理體制機制，創(chuàng)造高質(zhì)量的政府治理，兌現(xiàn)“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”的政策承諾。

三、高質(zhì)量政府治理的基本屬性

目前，我國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這就給政府治理提出了新要求。政府高質(zhì)量治理的基本特性如下。

(一) 引領(lǐng)性

質(zhì)量是一個同效率相對的概念，如果說“一網(wǎng)通辦、一站式解決”等改革更多地是從效率上解決政府治理難題，那么如何實現(xiàn)社會的公平正義等則需要政府從質(zhì)量上走出一條兼顧質(zhì)量和效率的治理道路?！笆奈濉逼陂g，我國將轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在政府治理領(lǐng)域，有學(xué)者指出“唯有以高質(zhì)量政府治理賦能國家創(chuàng)新體系建設(shè)，才能強化國家戰(zhàn)略科技力量，加快建設(shè)科技強國”[1]。因此，“以創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給引領(lǐng)和創(chuàng)造新需求”成為我國政府治理的風(fēng)向標(biāo)，高質(zhì)量政府治理不僅要提高行政效率，還需要最大程度提升治理質(zhì)量。鑒于政府治理在治理現(xiàn)代化譜系中的關(guān)鍵地位，高質(zhì)量政府治理的首要特征就是其引領(lǐng)性。

圖1 數(shù)字治理的發(fā)展階段

高質(zhì)量治理的引領(lǐng)性指政府對科層制內(nèi)部的引領(lǐng)和對社會的引領(lǐng)。一方面，在科層行政體制內(nèi)部，高質(zhì)量成為引領(lǐng)地方政府治理現(xiàn)代化的最高價值目標(biāo)。通過上下行政連接點實現(xiàn)行政關(guān)系的撬動，形塑出一幅“高位推動、中位鏈接和低位奮進”的縱向有序治理接續(xù)圖，助推政府治理現(xiàn)代化的進程，最終推動國家內(nèi)部管理的現(xiàn)代化和良性發(fā)展。另一方面，在政府對社會的引領(lǐng)上，以創(chuàng)新驅(qū)動為核心的高質(zhì)量治理助推政府由主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變成服務(wù)引導(dǎo)型，形成中國特色的黨政統(tǒng)合下多元共治和協(xié)同演進模式。政府治理現(xiàn)代化應(yīng)緊緊圍繞黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，形成風(fēng)向標(biāo)和導(dǎo)航者，鼓勵多方力量參與聯(lián)動，推動形成“共治圈”，打造“共建共治共享”的社會治理格局，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體，不斷提高人民的安全感、幸福感和滿足感?？傊?，高質(zhì)量政府治理的引領(lǐng)性需要充分發(fā)揮黨委的政治引領(lǐng)作用，將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢同政府的資源整合優(yōu)勢、企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢、社會組織的服務(wù)群眾優(yōu)勢有機結(jié)合起來。高質(zhì)量政府治理可以實現(xiàn)向其他領(lǐng)域的經(jīng)驗擴散，如參考政府高質(zhì)量治理經(jīng)驗，企業(yè)和社會組織可以考慮如何實現(xiàn)高質(zhì)量治理，同樣公民個體也可以借此思考如何更好地發(fā)展和提升自己。

(二)迭代性

從政府統(tǒng)治、政府管理到政府治理，政府管理模式主要經(jīng)歷了三次迭代，這主要源于執(zhí)政理念的變革。在政府治理階段，高質(zhì)量治理由低質(zhì)量治理發(fā)展而來，其內(nèi)部變革主要基于大數(shù)據(jù)理念和方法及社會發(fā)展階段和內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)變等的直接誘發(fā)，并經(jīng)歷了從早期的電子政務(wù)到近年來的智能智慧化治理兩個階段。

在早期，政府治理模式主要采取電子政務(wù)的形式，政府積極利用互聯(lián)網(wǎng)和ICT技術(shù)來提高辦公效率。政府治理的電子政務(wù)階段本身也經(jīng)歷了兩代。第一代電子政務(wù)主要依托門戶網(wǎng)站，通過門戶網(wǎng)站提供公共服務(wù)和處理政府事項，這在一定程度上提高了政府辦事效率，但這一階段也會出現(xiàn)界面不友好等問題。第二代電子政務(wù)主要依托搜索引擎，民眾可以通過搜索引擎自主搜尋所需服務(wù)，但該階段也出現(xiàn)服務(wù)不精準(zhǔn)等問題?？傊?，電子政務(wù)的目標(biāo)主要在于通過網(wǎng)絡(luò)辦公提高效率，然而在實踐中現(xiàn)了“上線既是起點，也是終點”的困境?！半娮诱?wù)是現(xiàn)代政府治理與現(xiàn)代信息技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物，它鮮明地體現(xiàn)了現(xiàn)代政府治理行政高效化、政治民主化的內(nèi)在要求，其通過現(xiàn)代信息技術(shù)極大地提高了行政效能，改善了公共服務(wù)，降低了行政成本，擴大了民主參與，強化了政務(wù)公開和政府信息資源全面共享，最終使政府向著治理現(xiàn)代化進程邁進了一大步”[2]。

2017年后，數(shù)字政府替代電子政務(wù)，成為治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在關(guān)于“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國”的講話中指出要“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”。十九屆四中全會作出推進“數(shù)字政府治理”的重大決策部署，而后各省市紛紛開展數(shù)字政府治理實踐，掀起數(shù)字治理的改革熱潮。依靠大數(shù)據(jù)，政府加強了公共事務(wù)的制度化、規(guī)范化和程序化，提高了辦事效率、治理效率和治理水平，大數(shù)據(jù)成為國家治理現(xiàn)代化的科技驅(qū)動力。然而萬物聯(lián)網(wǎng)、萬物皆數(shù)和萬物皆智也帶來了治理的超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，海量的數(shù)據(jù)與交易、海量的人群和海量的物集形成了對治理的挑戰(zhàn)。而后隨著人工智能的興起，算法被引入政府治理領(lǐng)域，這開啟了政府治理的全新時代?；谌斯ぶ悄艿乃惴梢跃珳?zhǔn)感知社情民意、預(yù)測社會風(fēng)險并輔助決策，推動了城市治理的智慧化。因此，“算法是數(shù)字時代的核心范疇和基本方法，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等先進技術(shù)均需依賴各種算法設(shè)計或以算法為底層原理”[3]。如很多平臺的廣告和信息推送、公共服務(wù)供給、個人和企業(yè)畫像等皆是根據(jù)算法得出的?！斑M入21世紀(jì)后，人工智能由側(cè)重快速計算、記憶和儲存的計算智能向側(cè)重視覺、聽覺、觸覺、人臉識別、語音識別的感知智能演進，并以此為基礎(chǔ)向更為復(fù)雜的側(cè)重理解、分析、思考、判斷的認(rèn)知智能沖擊。 ”[4]

簡言之，區(qū)塊鏈、人工智能等信息技術(shù)手段倒逼政府治理方式改革。在電子辦公階段，政府治理任務(wù)很容易堆積，形成一個個超載事務(wù)，而借用大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)，數(shù)據(jù)超載問題可以得到輕松解決?？梢哉f，現(xiàn)代政府是一個打通數(shù)據(jù)流、整體智治和開放互動性的政府，致力于數(shù)字政府建設(shè)，形成用數(shù)據(jù)對話、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)服務(wù)和數(shù)據(jù)創(chuàng)新的新治理模式，實現(xiàn)政府從履職觀念到運作方式、流程、手段、工具的全局性和系統(tǒng)性的全新塑造。

(三)集成性

集成性是一個管理科學(xué)領(lǐng)域的詞匯，指促使相互孤立的事物(元素)產(chǎn)生聯(lián)系。這里的集成性亦有其意，特指治理要素的組合和系統(tǒng)的組合。一方面，在要素組合方面，中國政府在諸多突發(fā)事件管理方面積累了經(jīng)驗，驗證了社會主義制度的優(yōu)越性。政府高質(zhì)量治理也將繼續(xù)發(fā)揮社會主義制度的巨大優(yōu)勢，通過解決問題使制度更加成熟和穩(wěn)定。政府通過資源、信息、權(quán)力等要素的逐漸累加和優(yōu)化組合來實現(xiàn)制度的創(chuàng)新性突破，最終通過制度優(yōu)勢積累不斷激發(fā)出治理效能。另一方面，在系統(tǒng)組合上，高質(zhì)量政府治理集成了政府間上下左右的社會生態(tài)鏈，也集成了時空物理生態(tài)系統(tǒng)，涉及官僚體制內(nèi)部、群眾生產(chǎn)生活、發(fā)展和改革的協(xié)同以及城鄉(xiāng)聯(lián)動問題等。高質(zhì)量政府治理需要政府系統(tǒng)、市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的協(xié)同合力，以確保問題得到更快更好的解決。

(四)互嵌性

互嵌性指政府和社會組織、市場等其他主體形成友好協(xié)同關(guān)系，彼此之間共生共存，自然有序，相互激發(fā)，相互支撐和共同成長。20世紀(jì)70年代末，西方掀起了一場新公共管理運動。新公共管理運動的核心做法在于引入企業(yè)家精神來重塑政府結(jié)構(gòu)，盡管也引發(fā)了一系列問題，但政府的服務(wù)效率大幅提升。對于高質(zhì)量政府治理而言，市場的加入可謂給政府注入一劑“強心劑”，其協(xié)同政府促進治理更快速、方便和有效。社會組織又稱第三部門，其優(yōu)勢在于“小而美”，是社群意識的一種表達(dá)，它的作用在于激發(fā)出一種互幫互助的公共精神，協(xié)助政府解決一些十分微觀和細(xì)碎的公共需求。高質(zhì)量政府治理需要引入各種力量，借助其機制來“為我所用”(參見表2)。

表2 三種機制的內(nèi)涵和特征

行政機制是一種權(quán)力邏輯，市場機制是一種交換邏輯，社群機制是一種團結(jié)邏輯。行政機制在于對公共利益的維護和社區(qū)治理共同體的認(rèn)同和關(guān)注，市場機制在于獲得更多的政策支持和良好的營商環(huán)境，社群機制通過關(guān)系和信任實現(xiàn)凝聚力的增強。高質(zhì)量政府治理要實現(xiàn)行政、市場和社群機制的有機結(jié)合，發(fā)揮三者之間的復(fù)合功能，促進各個治理機制的自身完善和相互增強，構(gòu)建一套復(fù)合型治理機制。具體而言，要實現(xiàn)黨的引領(lǐng)力、政府的推動力、市場的原動力、公眾的創(chuàng)造力、社會的協(xié)同力的相互融合和多方聯(lián)動，建立“政府主導(dǎo)、公眾主體、社會主力”的“三駕馬車”復(fù)合新機制。

(五)全域性

在改革開放至21世紀(jì)初的很長一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)村社會和城市基層的諸多公共事務(wù)游離于政府視野外。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和人民需求的提升，越來越多的基層事務(wù)被納入國家治理范疇，政府治理邊界得以大規(guī)模擴張，公共服務(wù)需求彌散在社會的每一個角落。此外，社會呈現(xiàn)出高度流動的態(tài)勢，群眾需求呈現(xiàn)出高度彌散化且不斷變化的特征。當(dāng)然，中國政府治理也必須呈現(xiàn)出能應(yīng)對彌散性需求的全域性局面，全域性是政府對公眾需求不斷擴散的一種主動回應(yīng)。一方面，公共事務(wù)呈現(xiàn)出跨部門、跨層級、跨地區(qū)的特征，單一部門或地區(qū)難以很好地滿足公眾需求。如行政審批需要多部門協(xié)作， 跨界河流治理需要多市甚至多省攜手合作，這需要建立跨層級、跨部門、跨地區(qū)的綜合協(xié)同體系和常規(guī)性合作治理機制。另一方面，公共事務(wù)也具有全領(lǐng)域特征。當(dāng)前社會矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)變，人們不僅僅滿足于物質(zhì)生活需求，對精神文化、政治參與、社會公平正義和生態(tài)環(huán)境等多方面都有著較高的追求。這就要求政府統(tǒng)籌謀劃綜合性治理體系，縱深協(xié)同推進基層政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明等各方面能力建設(shè)。

四、高質(zhì)量政府治理的中國路徑

高質(zhì)量政府治理的命題應(yīng)時而生，必將與時俱進。高質(zhì)量政府治理須從頂層設(shè)計著手，按照系統(tǒng)化和制度化的思路推進，立足當(dāng)前現(xiàn)實，以問題為導(dǎo)向，構(gòu)建出一套相對獨立而又相互支撐的治理路徑圖。高質(zhì)量政府治理應(yīng)該堅持走以下幾條路徑，以此構(gòu)建出一個“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下銜接、運作高效、統(tǒng)籌有力、整體推進”的高質(zhì)量政府體系。

(一)引領(lǐng)性路徑

圖2 政府高質(zhì)量治理的多維路徑

高質(zhì)量政府治理需要將傳統(tǒng)政府治理強調(diào)的行政部門小政府的局部功能強化轉(zhuǎn)移到追求黨政大政府系統(tǒng)韌性的提升上來。筆者將之概括為“二元統(tǒng)合，三環(huán)相扣”的引領(lǐng)性路徑。在傳統(tǒng)西方政治學(xué)理論中，政黨不是直接的公權(quán)力主體，而是代表和選舉工具，不直接參與公共治理。但在當(dāng)代中國，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)、參與國家治理、推進國家發(fā)展，是非常重要的公權(quán)力主體。與西方傳統(tǒng)意義上的行政和政治二分法不同，黨和政府的統(tǒng)合整體是具有中國特色的大政府概念，在很多時候，中國治理模式實行的是黨政不分家、黨政同責(zé)?！岸y(tǒng)合，三環(huán)相扣”成為中國治理特色，“二元統(tǒng)合”指的是黨和政府對社會和市場的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，“三環(huán)相扣”指民意表達(dá)、傳遞和反饋三個環(huán)節(jié)的遞進關(guān)系。

具體而言，引領(lǐng)性路徑指面對治理價值多元且治理主體多樣的情勢，政府因其特殊角色而行使的價值主導(dǎo)、頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能所構(gòu)成的一個有序治理體系。第一，在價值引領(lǐng)上，堅持以人民為中心。消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，也是中國共產(chǎn)黨堅持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。要推進高質(zhì)量政府治理，就必須始終堅持以人民為中心，努力滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷增進民眾福祉。黨的十九大首次將“安全”列為與“民主、法治、公平、正義、環(huán)境”同等重要的美好生活指標(biāo)，指明了人民生命安全是政府治理底線。公平正義是群眾最關(guān)心的話題。十九屆五中全會強調(diào)要“扎實推動共同富?！?，在描繪2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)時，明確提出要使“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”。第二，在制度設(shè)計和規(guī)范上，政府可以有效破除體制機制障礙，發(fā)揮頂層設(shè)計能力。政府占據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)上的良好位置，擁有治理資源上的巨大優(yōu)勢，是實現(xiàn)推進治理現(xiàn)代化的“牛鼻子”。黨政在角色分配和責(zé)任分配上起主導(dǎo)作用，并塑造行為者之間的規(guī)則。政府既要充當(dāng)“科層—村莊”縱向維度下的政治關(guān)聯(lián)點，也要扮演“政府—社會—市場”橫向維度下的利益整合點。政府治理中的多元力量并非簡單的排列組合，而是產(chǎn)生一種新的結(jié)構(gòu)和秩序。黨政圍繞治理任務(wù)和目標(biāo)發(fā)揮整合功能，既塑造科層制內(nèi)部的政府間關(guān)系，也引導(dǎo)社會互助行為和市場經(jīng)濟行為。政府力求在有限理性下形成最佳決策機制并作出最佳決策。第三，在事務(wù)處理上，黨政要充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，提升數(shù)字治理效能，實現(xiàn)以權(quán)力為中心的政府理念向以任務(wù)為中心的轉(zhuǎn)變，將基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。圍繞治理的中心工作，政府要充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，確保底線不突破，積極追求高線。治安是底線，做好系統(tǒng)的預(yù)防方案、提高處理危機事件的能力，以保障群眾的生命和財產(chǎn)安全是最低標(biāo)準(zhǔn)。高線是群眾的幸福指數(shù)，在具體公共事務(wù)中，通過提高群眾的參與感來實現(xiàn)群眾的獲得感和幸福感。因此，引領(lǐng)型治理體系倡導(dǎo)在黨政引領(lǐng)下形成彈性的組合模式。

(二)共生性路徑

圖3 三大主體間的關(guān)系

治理事物具有分散性和跨界性，這就需要以政府為主的治理模式包容性地吸納企業(yè)、社會組織、個人等多元化力量，形塑出一種多元主體之間的建設(shè)性合作關(guān)系，這決定了政府要扮演整體性角色和跨界促成者角色。隨著中國決策體制開放性和包容性的增強，公眾、媒體、智庫等不同力量加入治理行列中，豐富了橫向治理網(wǎng)中的行動主體單元，形成了“有為政府、有效市場、有機社會”的黨政統(tǒng)領(lǐng)共治的高質(zhì)量治理體系模式。首先，建立一個公共接觸平臺，制造不同的接觸點，增進多元主體間的熟識度。中國政治最大的進步是容許不同力量的加入，同時也包容不同的意見。打造一個大家都能參與的公共平臺是實現(xiàn)共生治理的前提。讓公眾、智庫、政策企業(yè)家等不同力量通過聽證會、網(wǎng)絡(luò)參與、民意直通車等不同渠道進入，在不斷優(yōu)化行政機制自身模式、拓展市場機制運作空間和激活社群機制的同時，形成相互交織的競爭和協(xié)同力。其次，優(yōu)化不同機制，建立轉(zhuǎn)換機制，設(shè)立跨界合作的旋轉(zhuǎn)門，實現(xiàn)多元主體間的認(rèn)可和借鑒。在熟悉和認(rèn)識之后，要實現(xiàn)各個主體間的相互啟發(fā)和學(xué)習(xí)，需要一套良好的轉(zhuǎn)換機制。一是設(shè)立一扇“政企旋轉(zhuǎn)門”，即在政府中增加契約邏輯，在企業(yè)中增加公共利益邏輯，并明確政府的關(guān)鍵樞紐位置，實現(xiàn)政企理念和思維的友好轉(zhuǎn)換。二是設(shè)立一扇“政社旋轉(zhuǎn)門”，即政府在滿足“大而全”的普惠性治理事務(wù)之外，充分發(fā)現(xiàn)、挖掘社區(qū)在“小而美”事務(wù)上的優(yōu)勢，彌補國家宏大視角的不足，而社區(qū)組織在提供細(xì)碎化服務(wù)的同時，可以“以小撬大”，將自己升級成為國家治理的重要補充力量。同時，由于社群多基于信任和互惠關(guān)系而形成，容易導(dǎo)致責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和搭便車，需要一些強制約束，因而應(yīng)構(gòu)建出“有為政府、有效市場和有機社會”的治理結(jié)構(gòu)。最后，增加制度供給，實現(xiàn)激勵相容。在實現(xiàn)了認(rèn)識和熟知后，要發(fā)揮各個力量的最大作用，就需要從整體上來設(shè)計一套方案，增加制度供給，確保前兩者的順利實現(xiàn)。如設(shè)立一套恰當(dāng)?shù)募顧C制，使各個主體間達(dá)到奧爾森所說的激勵相容；建立一套友好型的社會協(xié)作機制，使各主體相互配合，相互支撐，共同指向群眾生產(chǎn)、生活、生命、生態(tài)的有機協(xié)同；建立一套回應(yīng)機制，形成“反映-回應(yīng)”的循環(huán)機制。

高質(zhì)量政府治理不僅需要政府這個關(guān)鍵主體，而且需要市場和社會這一類關(guān)鍵行動者。政府作為元治理主體，不僅需要為自身變革做準(zhǔn)備，還需要為行業(yè)協(xié)會和社會組織提供良好的制度基礎(chǔ)和秩序。社會組織可以接續(xù)治理“最后一公里”，以社群組織的友好互惠等特性起到對矛盾的潤滑作用?？傊?，共生性路徑的實現(xiàn)需要建立一個有效的治理共同體，在這個共同體中，各個主體皆能參與進來，且參與主體都可以充分發(fā)揮功能。

(三)平臺性路徑

當(dāng)前，以5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算和大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用為核心內(nèi)容的數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮風(fēng)起云涌，給全球經(jīng)濟和人們生活帶來了全方位的沖擊。2015年8月國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出，“數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)是提升政府治理能力的新途徑”。2016年12月《“十三五”國家信息化規(guī)劃》提出，大數(shù)據(jù)應(yīng)用、政務(wù)信息化成為國家信息化重大工程，并支持現(xiàn)代化國家治理體系構(gòu)建。一系列文件的出臺標(biāo)志著國家對信息科學(xué)技術(shù)的積極接納和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，以致于有學(xué)者提出“整體智治”現(xiàn)代政府的概念。姜曉萍等人認(rèn)為，“運用智能化手段變革和創(chuàng)新多元主體發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的方式方法，打造大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科技手段相互融合、共創(chuàng)共享的智能治理新模式”，“技術(shù)變革”推動著“政府治理變革”[5]。政府?dāng)?shù)字化建設(shè)投入越來越多，數(shù)字治理能力也相應(yīng)得到大幅提升。一方面，平臺性路徑要求將治理事務(wù)和數(shù)字技術(shù)深度融合，精準(zhǔn)滿足群眾多元的需求。如各個地方可以因地制宜將“最多跑一次改革”“一枚印章管審批”“一網(wǎng)通辦”等經(jīng)驗進行充分吸收和轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能。另一方面，讓數(shù)智代替經(jīng)驗，提升公共決策的科學(xué)化、理性化和智能化水平。建立數(shù)據(jù)集成平臺、監(jiān)測預(yù)警平臺、決策支持平臺和指揮調(diào)度平臺，利用用戶畫像、機器學(xué)習(xí)等人工智能技術(shù)清晰識別公眾需求，進一步提升數(shù)據(jù)流量和技術(shù)在公共決策中的智慧化能力。

平臺性路徑可以在兩方面發(fā)揮功能。一是提高政府治理的質(zhì)量。通過設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，完善數(shù)據(jù)治理體系，深化集成改革，建立平臺驅(qū)動的大數(shù)據(jù)治理體系。二是打造人民群眾高品質(zhì)的生活。“整體智治”現(xiàn)代政府把滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)字化建設(shè)的目標(biāo)，構(gòu)建完整的數(shù)字社會治理圖景。加快大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)筑“萬物互聯(lián)、全面感知、科學(xué)決策、精準(zhǔn)服務(wù)”的新型智慧城市治理形態(tài)，提升公共服務(wù)的智能化水平，探索智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，以更好滿足群眾更高需求，實現(xiàn)從“群眾走路”向“數(shù)據(jù)跑路”的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府。

總之，平臺性路徑的最終目標(biāo)是實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施云化、業(yè)務(wù)在線化、全觸點數(shù)字化，充分利用大數(shù)據(jù)方法，讓政府治理智能化和智慧化。

(四)“韌性”路徑

在全球風(fēng)險背景下，社會風(fēng)險和自然風(fēng)險相互交織、嵌入并產(chǎn)生傳染效應(yīng)，早已超出了單一組織或部門的應(yīng)對能力，政府治理模式需要從“權(quán)力導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭蝿?wù)導(dǎo)向”，回歸“治事”的治本之路?！绊g性”(resilience)一詞，源于拉丁語中的“resillo”，本意為彈回(原來狀態(tài))。1973年，霍林(Holling)從生態(tài)系統(tǒng)屬性的角度對韌性一詞做了系統(tǒng)性闡釋，而后韌性概念外溢到工程學(xué)、生態(tài)學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。近年來，韌性社區(qū)、韌性城市不斷被提出。同樣，政府治理領(lǐng)域也需要韌性理念作指引，做到“牢固靈便，非脆而不堅”。

第一，面對復(fù)雜的社會風(fēng)險，打造全景式的社會安全防控體系。在基礎(chǔ)設(shè)置與生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟和社會等方面構(gòu)造出全方位、全覆蓋的群防群控體系，打造“小事不出社區(qū)，大事不出街道”的社會防火墻。第二，實現(xiàn)綜治和社治的雙線融合。綜治?；A(chǔ)，社治保發(fā)展，兩者實現(xiàn)互動性雙線融合。第三，構(gòu)建多向度韌性治理機制。為了回應(yīng)異質(zhì)性的多元需求和融合異質(zhì)性，可以從制度韌性、心理韌性和環(huán)境韌性幾個方面構(gòu)建出多個維度的韌性治理機制。在制度韌性上，構(gòu)建有一定彈性的制度。在心理韌性上，重塑堅實的社會心理網(wǎng)絡(luò)。在環(huán)境韌性上，塑造有韌性的政府治理場域。此外，還應(yīng)該始終牢固樹立底線思維和風(fēng)險意識，扎實做好社會治安防控、矛盾糾紛化解以及應(yīng)急減災(zāi)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等工作，確保不觸碰底線。

(五)多軌道路徑

多軌道路徑指著眼于“五治”，建立“全域型”的社會治理體系。在治理手段方面，推進政府治理的具體手段由原來的“三治”發(fā)展到新時代的“五治”，增加“政治”和“智治”。第一，在政治方面，要堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保政府治理的各項條約和措施符合黨的宗旨和精神，堅持政治自覺。只有確保了政府維護地方和國家政治安全的目標(biāo)，才能走出一條方向正確、措施得當(dāng)、辦法適恰和機制健全的現(xiàn)代化之路。第二，在自治方面，要堅持群眾主體地位，擴大群眾參與面，拓寬群眾參與渠道，健全新時代的參與機制，構(gòu)建出一套成熟的自治體系。這套自治體系能夠與國家官僚體制相匹配，形成良好的互補效應(yīng)。第三，在智治方面，高質(zhì)量政府治理現(xiàn)代化的過程也是一個治理智能化的過程。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、5G等信息技術(shù)的不斷迭代更新給新時代政府治理帶來了新的挑戰(zhàn)，也帶來了諸多機遇。在互聯(lián)網(wǎng)時代，政府治理要充分利用各類數(shù)據(jù)平臺，發(fā)揮平臺的作用，實現(xiàn)對相關(guān)信息的實時感知、統(tǒng)計調(diào)查、研判預(yù)警、聯(lián)動處置，不斷完善智輔決策、智輔監(jiān)管、智輔服務(wù)等功能，為公共決策的常態(tài)化、科學(xué)化預(yù)測預(yù)警預(yù)防提供智力支撐，確保政府治理的智能化和精細(xì)化。第四，在德治方面，通過道德約束、榜樣力量、示范帶動等實施德治約束、道德引導(dǎo)和標(biāo)桿感化。第五，在法治方面，以法治為保障，以良法促善治，堅持以法治思維和法治方式協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解矛盾糾紛，最終建立起一套較為成熟和完善的社會治安防控體系?？傊挥写_保公共事務(wù)治理之道始終行走在五條軌道上，政府治理才能邁向更高層面。

注釋：

①參見趙勇：《推進流程再造與建設(shè)‘整體性政府’——大城市政府構(gòu)建權(quán)力清單制度的目標(biāo)指向》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2019年第1期；吳建南、張攀、劉杰：《地方政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革如何推動——某縣級市的案例研究》，《中國行政管理》2015年第4期；何哲：《行政體制改革中的管理問題與政治問題——基于組織變革和流程再造視角的分析》，《中國行政管理》2013年第9期；等等。

②參見葉戰(zhàn)備、王璐、田昊：《政府職責(zé)體系建設(shè)視角中的數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理》，《中國行政管理》2018年第7期；孟天廣：《政治科學(xué)視角下的大數(shù)據(jù)方法與因果推論》,《政治學(xué)研究》2018年第3期；高小平：《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》2014年第1期；吳克昌、閆心瑤：《數(shù)字治理驅(qū)動與公共服務(wù)供給模式變革——基于廣東省的實踐》，《電子政務(wù)》2020年第1期；等等。

③筆者根據(jù)國家治理理念轉(zhuǎn)變進行分類，將我國政府管理模式大致分為三個階段，這能夠使得我們對國家運動的特征和譜系有一個概略的認(rèn)識，在文字解釋部分又不失完整性和豐富性。