彭曉旭

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

我國基層治理在縱橫維度上具有兩個顯著的不均衡特征。在縱向的權(quán)責(zé)配置上，越是上級，其掌握的權(quán)力和支配的資源就越多，越是下級，其所需要承擔(dān)的責(zé)任與處理的事務(wù)就越多，這就催生了基層治理體制責(zé)權(quán)利不對稱現(xiàn)象[1]。近年來，中央及省市各級政府為確保各項政策有效落實，紛紛通過向上集中行政權(quán)加強對基層的控制，向基層傳達的任務(wù)越來越多、標(biāo)準(zhǔn)越來越高、要求越來越嚴(yán)，但基層所需的人財物等配套資源卻缺少相應(yīng)保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)位于官僚體制序列末梢，責(zé)權(quán)利不均衡現(xiàn)象最為明顯。與此同時，在橫向的治理結(jié)構(gòu)中，同一個縣域范圍內(nèi)有近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)與遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)等諸多類型劃分，各種類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟社會條件以及歷史文化傳統(tǒng)等方面存在巨大差異，治理需求與治理能力也截然不同，共同構(gòu)成了不均衡的縣域治理格局。由基層治理縱橫結(jié)構(gòu)中“兩個不均衡”所引發(fā)的“權(quán)虛責(zé)實”[2]“層層加碼”[3]等權(quán)責(zé)不均衡問題加劇了基層治理中唯上主義、形式主義以及官員避責(zé)[4]等問題的發(fā)生，嚴(yán)重制約著基層治理績效的提升。

為扭轉(zhuǎn)此格局，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，要求切實加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)?；诖?，各地紛紛探索化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不均衡困境的可行路徑，學(xué)界也結(jié)合基層治理實踐對其進行了深入考察和剖析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡困境的背后直接體現(xiàn)了科層體制內(nèi)部上下級之間權(quán)責(zé)配置的問題，因此既有研究成果也主要聚焦在“自上而下”和“自下而上”這兩種路徑之上。

一是自上而下的路徑，該路徑主張通過上級向下級放權(quán)的形式來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡困境。如發(fā)源于廣東、浙江等地，隨后在全國多地推廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，通過向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放自主審批權(quán)、綜合執(zhí)法權(quán)、人事主動權(quán)等權(quán)力，擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展自主性[5]，化解“看得見的管不著、管得著的看不見”的權(quán)責(zé)悖論[2]。在簡政放權(quán)背景下，治權(quán)下放使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在有力執(zhí)行上級多重治理任務(wù)的同時還能有效回應(yīng)基層多元治理需求，形塑出基層政府“復(fù)合治理”的實踐樣態(tài)[6]。二是自下而上的路徑，該路徑強調(diào)通過下級治理責(zé)任向上轉(zhuǎn)移來改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)狀。具有代表性的如領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組、作戰(zhàn)指揮部等特殊的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，其通過政治壓力傳導(dǎo)、職責(zé)結(jié)構(gòu)調(diào)整和協(xié)作風(fēng)險控制等實踐機制，優(yōu)化科層體制上下級之間的關(guān)系[7]，高效地集中行政資源,處理跨部門、跨區(qū)域的公共事務(wù)，使制度化與有效性之間達成平衡，進而提升基層治理能力[8]。

上述研究具有一定的啟發(fā)性，但同時也存在不足之處。

第一，以權(quán)力下放為主要途徑的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革可以在一定程度上取得經(jīng)濟發(fā)展和制度創(chuàng)新的成效，但需要建立在正確理解放權(quán)賦能、理順上下層級關(guān)系以及科學(xué)有效合理放權(quán)的基礎(chǔ)之上，否則單向度的權(quán)力下放勢必會成為上級政府或職能部門“甩鍋避責(zé)”的策略性選擇[9]。當(dāng)前基層服務(wù)型政府建設(shè)過程中所出現(xiàn)的供需錯位和服務(wù)泛化等困境[10]已經(jīng)充分印證了這一點。

第二，領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組等運動式治理機制雖然能夠依托黨政體制有效統(tǒng)合治理事務(wù)和治理責(zé)任，但在實際運行過程中仍舊以科層制為底色，這就意味著領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組只有在一個高度穩(wěn)定且確定的組織環(huán)境中才能實現(xiàn)高效率的運行[11]。通過這種方式來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡的狀況，只會導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)的簡單再生產(chǎn)，不僅極易陷入“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的機械循環(huán)，還會因為統(tǒng)一性的治理標(biāo)準(zhǔn)無法適配具有高度復(fù)雜性和綜合性的基層治理情境，而帶來地方性知識的損耗。

第三，無論是自上而下的視角還是自下而上的視角，其實踐過程都是通過單方面的權(quán)力下沉或責(zé)任上移來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡的狀況，這就忽略了一個極為重要的事實：權(quán)責(zé)關(guān)系是科層組織運作的基礎(chǔ)，權(quán)責(zé)失衡也必然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政體系的實踐常態(tài)，這是壓力型體制下不可避免的制度性產(chǎn)物[12]。因此，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡難題不能只停留在放權(quán)或移責(zé)的層面，更重要的是通過治理機制創(chuàng)新，實現(xiàn)權(quán)力資源的合理化配置，建立起一套完善的激勵結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級組織本身擁有的人財物資源達到較為理想的匹配狀態(tài)[13]。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的資源是人[14]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理只有通過對基層干部的有效動員，才能實現(xiàn)對具體事務(wù)的有效治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有效高度依賴合理的人事制度作為支撐。

2021年7月，筆者跟隨研究團隊在湖北省西部L鎮(zhèn)①進行了深入的田野調(diào)查，收集了較為豐富的一手資料。L鎮(zhèn)是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，2020年全年完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值91.9億元，實現(xiàn)財政總收入2.21億元②。經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高、速度較快導(dǎo)致社會治理事務(wù)較多、難度較大。為應(yīng)對遠超出鎮(zhèn)級體制所對應(yīng)的公共事務(wù)總量和管理規(guī)模，L鎮(zhèn)自2012年啟動行政管理體制改革，全鎮(zhèn)共設(shè)置2個副處級崗位、4個正科級崗位和16個副科級崗位。較之于臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及中西部地區(qū)的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，L鎮(zhèn)不僅黨政主職領(lǐng)導(dǎo)的行政級別得以提升，而且正副科領(lǐng)導(dǎo)崗位的數(shù)量也明顯增多，其干部隊伍配備具有明顯的“高配”特征③。從資源的角度來看，上述縣處級、鄉(xiāng)科級崗位均屬于縣域內(nèi)的稀缺資源，亦是科層體制內(nèi)部的權(quán)威性資源，正是因為特定的崗位背后集合著制度性的權(quán)力與權(quán)威，官僚個體才擁有了協(xié)調(diào)資源、動員人員服務(wù)于特定治理目標(biāo)的能力。在此基礎(chǔ)上，干部高配制度實際上是縣域權(quán)威性資源通過靈活化配置方式對接社會治理需求的一種特殊的人事制度安排?；诖耍疚膰L試以L鎮(zhèn)干部高配制度為分析基礎(chǔ)，通過揭示經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的運轉(zhuǎn)困境，挖掘干部高配制度的運作邏輯與基礎(chǔ)，探討權(quán)威性資源配置對于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡困境的積極意義，以期對學(xué)界既有成果形成補充與推進。

二、“小馬拉大車”：經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的負(fù)重運轉(zhuǎn)困境

如前所述，不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)成了不均衡的縣域治理格局④。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進展緩慢的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會環(huán)境以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的社會基礎(chǔ)在長時間內(nèi)維持著較為穩(wěn)定的狀態(tài)。尤其是在以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)、工業(yè)化和商業(yè)化水平較低的中西部資源匱乏型地區(qū)[15]，人口大量外流導(dǎo)致本地治理事務(wù)規(guī)模較小且事務(wù)類型較為單一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理僅需在綜治信訪、環(huán)境整治、農(nóng)村公共服務(wù)供給等方面運用一切正式和非正式的資源與手段維持基本的底線秩序，呈現(xiàn)出鮮明的“維控型”特征[16](p.14)。

相反，在聚集了眾多工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，豐裕的就業(yè)機會和不低于外出務(wù)工所能獲得的勞動收入不僅使得本地人口結(jié)構(gòu)較為完整地保留下來，還吸引了大量外來務(wù)工人口。面對數(shù)倍于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至與普通區(qū)縣相差無幾的人口規(guī)模，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)不僅治理事務(wù)體量龐大，而且治理事務(wù)的綜合性更高、復(fù)雜性更強，實現(xiàn)有效治理的難度更大。同時，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的發(fā)展能力與發(fā)展水平對于整個區(qū)縣的經(jīng)濟社會發(fā)展影響巨大。一般情況下，上級政府會給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)置更加全面的考核事項以及更加嚴(yán)厲的考核要求，期望通過經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的快速發(fā)展帶動地方社會的全面進步。因此，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)除了要超負(fù)荷完成治理任務(wù)以外，通常還承擔(dān)著帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等重大職責(zé)，各種壓力都遠高于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

從田野調(diào)查收集到的狀況來看，L鎮(zhèn)作為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)主要面臨三大運轉(zhuǎn)困境。

一是治理事務(wù)總量大、難度高。L鎮(zhèn)下轄19個村、1個社區(qū)，常住人口接近12萬。全鎮(zhèn)個體工商戶共計2575戶，企業(yè)649家，農(nóng)民專業(yè)合作社112家，其中規(guī)模工業(yè)企業(yè)達46家，并包含中國500強企業(yè)1家。僅2019年，L鎮(zhèn)新簽約、投資的項目就有16個，總額達53.23億元，另有新開工、新投產(chǎn)的5000萬以上工業(yè)項目14個。人口基數(shù)大且人口規(guī)模持續(xù)增長導(dǎo)致L鎮(zhèn)的常規(guī)性治理事務(wù)總量龐雜，同時也大大提升了安全生產(chǎn)、環(huán)境整治、征地拆遷、信訪維穩(wěn)等重點工作的治理難度。

二是優(yōu)勢人員集聚導(dǎo)致晉升通道擁擠。受地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差異影響，本地其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年僅有1～2名年輕干部入職，且年輕干部工作“剛上手”就會通過參加遴選考試調(diào)走或被上級單位借調(diào)，“有編無人”和“在編不在崗”現(xiàn)象導(dǎo)致干部隊伍老齡化問題突出，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)。而L鎮(zhèn)近年來每年招錄年輕干部5～6名，全鎮(zhèn)80后干部占比85%以上，規(guī)劃編制始終處于飽和狀態(tài)。L鎮(zhèn)核定編制總額122名，其中行政編制50名，事業(yè)編制72名。為適應(yīng)發(fā)展形勢，實現(xiàn)“人事匹配”，L鎮(zhèn)于2019年底深化行政管理體制改革工作，按照“職責(zé)同構(gòu)”原則將全鎮(zhèn)所有公務(wù)員與事業(yè)編制人員打散重組為“兩辦六局一中心”⑤。年輕干部往往知識儲備豐富、頭腦靈活、事業(yè)心責(zé)任心強，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中的優(yōu)勢群體，對于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體工作質(zhì)效具有關(guān)鍵促進作用。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政層級較低、領(lǐng)導(dǎo)崗位稀缺、隱性臺階較多，優(yōu)勢人員過度集中勢必會導(dǎo)致干部政治晉升渠道擁擠堵塞，消解年輕干部的積極性。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成某些階段性重點工作，保證機體正常運轉(zhuǎn)，在一定程度上還會有意放緩部分干部的晉升速度。

案例1：L鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心主任FYP，2016年碩士畢業(yè)后進入L鎮(zhèn)工作，任職經(jīng)歷與個人資歷皆已符合干部提拔任用標(biāo)準(zhǔn)。但由于優(yōu)化營商環(huán)境、基層便民服務(wù)創(chuàng)建以及政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦是上級政府近兩年來抓得比較緊的幾項重點工作，暫無合適人選可以頂替FYP出任中心主任。因此，L鎮(zhèn)不得不放緩FYP的晉升節(jié)奏。(訪談編號：2021071602FYP)

三是地方發(fā)展中的條塊分割矛盾突出。通常情況下，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅需完成上級政府交辦的各項任務(wù)，協(xié)助配合上級職能部門開展各項工作，在經(jīng)濟發(fā)展和社會治理等方面沒有過多的壓力。而L鎮(zhèn)除了要完成常規(guī)行政任務(wù)以外，還要在招商引資、完善工業(yè)園區(qū)建設(shè)、重大投資建設(shè)項目全流程幫辦代辦等方面謀求主動發(fā)展，為項目落地配套服務(wù)。并且L鎮(zhèn)作為各項爭優(yōu)創(chuàng)先、改革工作的試點單位，與上級政府、職能部門溝通頻率大大提高，必須通過多方面協(xié)調(diào)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)幦「噘Y源。經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展并沒有帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)話語權(quán)的實質(zhì)性提升，與職能部門溝通協(xié)調(diào)不暢的問題更加尖銳，條塊分割矛盾突出。

案例2：L鎮(zhèn)是湖北省深化行政審批權(quán)限下放工作中承接事項的試點單位，截止到2021年7月，共承接上級下放的審批事項393項，而同地區(qū)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅承接141項。以農(nóng)村宅基地用地建房審批事項為例，該事項辦理時限最開始為30天。由于宅基地建房審批需要聯(lián)合其他部門進行現(xiàn)場勘探，所以L鎮(zhèn)通常會收集一部分申請表后先開會討論，再對符合要求的建房申請進行集中勘驗。后來上級政府大力推行“一網(wǎng)通辦”，要求提升政務(wù)服務(wù)態(tài)度和服務(wù)時效，全面縮減辦理時限70%、減免審批材料50%，出現(xiàn)一例超時辦件即被定為“逾期紅牌”，季度考核就會“不合格”。因此該項業(yè)務(wù)就需要政務(wù)服務(wù)中心與其他部門加強條塊合作，而這往往需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)才能完成。(訪談編號：2021071701HYQ)

可見，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等方面具有顯著的發(fā)展型特征。如果將一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政運轉(zhuǎn)狀況比喻為“小馬拉小車”，那么經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)則可以被概括為“小馬拉大車”。那么，針對L鎮(zhèn)的負(fù)重運轉(zhuǎn)困境，如何整合利用現(xiàn)有資源激勵組織人員并協(xié)調(diào)條塊分割矛盾，對實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理具有十分重要的現(xiàn)實意義。

三、從失衡到均衡：干部高配制度的運作邏輯及基礎(chǔ)

(一)干部高配制度的運作邏輯

“干部高配”作為一種靈活的人事制度安排，憑借資源的稀缺性與權(quán)威性有效化解了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)失衡困境，其運作邏輯主要包含兩個方面：一是通過“干部高配”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層體制內(nèi)部塑造出層級化的政治激勵結(jié)構(gòu)，構(gòu)建常態(tài)化的激勵體系，調(diào)動各層級工作人員的積極性，推動各項工作扎實落地；二是基于“干部高配”靈活配置行政權(quán)力，構(gòu)建制度化破解條塊分割矛盾的有效路徑，統(tǒng)合條塊關(guān)系以服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與發(fā)展。

1.對內(nèi)：塑造層級化的政治激勵結(jié)構(gòu)

調(diào)動基層干部工作積極性的激勵手段有三種基本類型，分別是政治激勵、經(jīng)濟激勵和情感激勵。十八大以來尤其是中央“八項規(guī)定”出臺之后，基層本就十分有限的物質(zhì)福利被進一步控制和壓縮，經(jīng)濟激勵的效果大幅下降；情感激勵的效果與領(lǐng)導(dǎo)個體為人處事的方式高度相關(guān)，不同領(lǐng)導(dǎo)之間差異性較大，且激勵效果持續(xù)性較弱。因此，以政治晉升為主要形式的政治激勵成為政府組織內(nèi)部最為核心的激勵方式?！案刹扛吲洹敝贫葘鎮(zhèn)黨政主職領(lǐng)導(dǎo)、副職干部以及一線人員⑥分別給予了不同程度的政治激勵，使得各層級工作人員都能在體制中找準(zhǔn)自己的定位，進而激發(fā)基層干部的積極性和能動性，促使他們在各自崗位上盡職履責(zé)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理績效。

(1)黨政主職：進行常態(tài)化自我加壓

改革開放以來，高度集權(quán)的中央政府為刺激地方經(jīng)濟迅速發(fā)展，將我國政府體制與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的獨特性質(zhì)相結(jié)合，使行政體制內(nèi)生出“晉升錦標(biāo)賽”模式[17]，創(chuàng)造性地發(fā)展了一種具有中國特色的激勵地方官員推動地方經(jīng)濟發(fā)展的治理方式。現(xiàn)如今這一解釋在地方官員政治晉升中仍有較強的生命力。作為官員晉升錦標(biāo)賽的主要激勵對象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主職領(lǐng)導(dǎo)被高度吸納到競賽當(dāng)中，他們往往通過調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)一切正式、非正式的資源參與錦標(biāo)賽競爭。在L鎮(zhèn)，黨委書記和鎮(zhèn)長都高配為副處級領(lǐng)導(dǎo)干部，但是高配的行政級別反而給他們帶來更大的壓力。

案例3：相比其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記鎮(zhèn)長，L鎮(zhèn)書記和鎮(zhèn)長的行政級別要高半級，但他們的壓力要大得多。去區(qū)里開會時，因為級別高，座次排序都在前面。書記因為是由區(qū)委常委兼任，更是經(jīng)常坐在主席臺上。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政一把手之間不免相互比較，如果兩個副縣級領(lǐng)導(dǎo)管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項考核排名還不如普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們私底下會被同行笑話，那是很丟人的事情。所以L鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長對于各項工作都抓得非常緊，要求也更高。(訪談編號：2021071901YYJ)

從上述案例可以看出，雖然L鎮(zhèn)黨政主職的行政級別得以躍升，但工作內(nèi)容和工作性質(zhì)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手并無本質(zhì)差異，仍然處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主職這一群體的“晉升錦標(biāo)賽”當(dāng)中。另外，正因為黨政主職的行政級別提升了，他們只有在競賽中勝出，才能顯示出級別高配的作用和價值，否則就會因為“才不配位”而遭受負(fù)面議論。因此，干部高配制度對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主職具有明顯的政治激勵作用，他們不得不進行常態(tài)化的自我加壓，再通過科層體制將壓力傳導(dǎo)到下屬各個層級，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項考核排名均位于全區(qū)前列。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職：設(shè)立穩(wěn)定的人事預(yù)期

在權(quán)責(zé)不匹配和正式激勵資源稀缺的條件下，為了實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人事激勵和動員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事晉升通常存在層級、崗位等非制度性的隱性階序[18]。表面看來，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部晉升到正科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，二者在行政級別上僅僅相差半級。但實際上，從排位⑦靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職晉升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，中間往往隔著七八個臺階，實現(xiàn)這種晉升往往需要經(jīng)過數(shù)十次提拔重用，耗時二三十年。同時，從20世紀(jì)80年代初開始，中央在選拔領(lǐng)導(dǎo)干部時所強調(diào)的“干部四化”標(biāo)準(zhǔn)中執(zhí)行最徹底、要求最嚴(yán)格的就是領(lǐng)導(dǎo)干部的“年輕化”[19](p.184)。在這兩方面因素疊加影響之下，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部因為超過了提拔任用的年齡要求而在晉升中遭遇“科級天花板”[20]，這造成那些“資深老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”工作積極性降低，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理績效。

案例4：L鎮(zhèn)是個大鎮(zhèn)，只有在別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)過一把手才能調(diào)到這里當(dāng)鎮(zhèn)長，再過渡到書記。L鎮(zhèn)的崗位設(shè)置和別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大同小異，但在同樣的崗位上能接受的鍛煉遠遠高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以只要能進班子，一定會被提拔使用，到了副書記下一步就可以交流到別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。紀(jì)委書記YYJ從隔壁鄉(xiāng)鎮(zhèn)平調(diào)過來，盡管職務(wù)沒有變動，但也算重用。另外，因為經(jīng)濟發(fā)展十分重要，兩個園區(qū)辦副主任負(fù)責(zé)征地拆遷、綜合執(zhí)法、城建規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保等急難險重的工作，也都被高配成了正科級。(訪談編號：2021071801ZJ)

對于一些臨近退休的干部而言，政府體制內(nèi)部存在這樣一種現(xiàn)象：自己即使再怎么努力也升官無望，不如當(dāng)一個“老油條”。這是因為政府官員的工作動力不僅來自于當(dāng)下所面對的經(jīng)濟激勵與情感激勵，而且更多地來源于個體綜合各方面情況后對于晉升機會的判斷，即人事預(yù)期。只有當(dāng)一個干部擁有較好的人事預(yù)期時，其行為才會穩(wěn)定且有積極性。在案例4所呈現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職人事晉升問題中，正是由于L鎮(zhèn)“干部高配”的人事制度安排賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職穩(wěn)定的人事預(yù)期，該制度才能充分激活他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激勵他們在各自的崗位上認(rèn)真工作，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制有序運轉(zhuǎn)。

(3)一線人員：顯性晉升激勵前置

鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常設(shè)置有五個流動層級，分別為科員、副股級、正股級、副科級、正科級，其中正股級干部又被稱為中層干部。在理想狀況下，新入職的科員每3年左右可以向上流動一個層級，成為中層干部大約需要6年時間。只有成為中層干部以后，通向鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職及鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子隊伍的通道才會被打開。一個人如果連中層干部都不是，一般情況下不會被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員副職選拔考察范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不完備的一級政權(quán)，事權(quán)、財權(quán)皆在較大程度上受到約束和限制[21]，并且由于行政層級低、領(lǐng)導(dǎo)崗位較少，很少有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠在仕途晉升上一帆風(fēng)順、毫不耽誤。而中層干部及辦事員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一線人員，他們年富力強、工作經(jīng)驗豐富，對地方情況也十分熟悉，晉升節(jié)奏和流動速率一旦放緩，就難以對他們進行有效激勵，其結(jié)果必然會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理效果產(chǎn)生巨大影響。

案例5：除鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職外，L鎮(zhèn)“兩辦六局一中心”負(fù)責(zé)人均為副科級，滿足條件的工作人員也可以通過職級并行享受副科級待遇。另外，“兩辦六局一中心”的工作人員每年會根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作需要進行調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子有職位空缺后，各局辦的負(fù)責(zé)人可以直接頂上。這樣一來，可供流動的副科級職位就變多了。(訪談編號：2021071502LLN)

如果將“干部高配”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職帶來的穩(wěn)定人事預(yù)期視作一種隱性的激勵手段，那么因為“干部高配”而增多的副科級職數(shù)對于一線人員來說就屬于顯性激勵。正常情況下，中層干部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成為副職后才可以成為副科級干部。而在“干部高配”的制度安排下，成為中層干部就意味著獲得了副科級身份。顯性激勵前置在一定程度上擴充了L鎮(zhèn)干部晉升的包容空間，使得更多的晉升機會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線工作人員傾斜，這就可以激勵更多一線干部為了晉升而積極工作，激活一線干部的主體性與主動性。

2.對外：制度化破解條塊分割矛盾

條塊關(guān)系是認(rèn)識我國政府體制的一個重要概念，其主要表現(xiàn)為上級職能部門和下級地方政府之間相互合作和相互制約的狀態(tài)。但在政府實際運作過程中，條條和塊塊更多表現(xiàn)出矛盾和沖突的一面。條條在履行部門職責(zé)時，過于強調(diào)、維護與謀取本部門利益，卻忽略了條條的職責(zé)首先在于維護整體利益?！靶袠I(yè)話”與“普通話”之間的利益分割難以調(diào)和是引發(fā)條塊矛盾和條塊沖突的重要原因之一[22](p.68)。另外，自項目制實施以來，依靠特殊的部門運作方式，條條掌握了關(guān)鍵性的資源配置權(quán)，并且支配資源的權(quán)力越來越大，基層與地方政府想要獲得項目資源不得不“跑部錢進”[23]。而作為我國最低一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所掌握的資源極度匱乏，其在與上級職能部門溝通協(xié)作過程中存在的條塊矛盾更為突出。破解條塊分割矛盾，對于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡困境、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理具有重要的現(xiàn)實意義。

案例6：農(nóng)業(yè)部門和水利部門原本屬于兩條線，各自下來的項目都戴了“帽子”，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)配套水利設(shè)施。而且現(xiàn)在部門分配項目都注重“出效果”，造成明星村項目積壓嚴(yán)重，普通村項目卻很少。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以協(xié)調(diào)這些問題，只能上面給什么項目下面做什么事情，非常被動。而在L鎮(zhèn)，書記鎮(zhèn)長只需要打個電話，區(qū)直部門在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員對接時就會說“這是區(qū)領(lǐng)導(dǎo)安排的事情”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開展工作就可以與實際情況相結(jié)合，有更多操作空間。(訪談編號：2021071301QDD)

從案例6可以看出，條條各自為政使得相關(guān)聯(lián)的項目資源之間難以產(chǎn)生共鳴，導(dǎo)致項目運作陷入碎片化困境，資源供給目標(biāo)與鄉(xiāng)村社會需求發(fā)生偏離，這直接影響著鄉(xiāng)村社會發(fā)展與公共服務(wù)效率的提升。條塊關(guān)系是我國一統(tǒng)體制的重要特色之一，由此而來的條塊分割也是一項重大難題。只有充分發(fā)揮條塊統(tǒng)合作用，才能提升國家治理能力[24]。在L鎮(zhèn)，干部高配制度自上而下地推動著條塊之間權(quán)力與責(zé)任的重新配置，重構(gòu)了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)與上級職能部門間的關(guān)系，大大提升了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)協(xié)調(diào)資源、動員人員服務(wù)于特定治理目標(biāo)的能力，成為制度化破解條塊分割矛盾、統(tǒng)合條塊關(guān)系的有效路徑，在經(jīng)濟社會發(fā)展與基層社會治理兩方面滿足了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的特殊性治理需求。

(二)干部高配制度的運作基礎(chǔ)

借助干部高配制度，L鎮(zhèn)依靠科層體制內(nèi)權(quán)威性資源的靈活化配置解決了基層干部的人事激勵問題與基層條塊分割矛盾，化解了統(tǒng)一、穩(wěn)定的體制與綜合化、多樣化基層治理需求之間的張力，在維系體制穩(wěn)定性的同時形塑并增強了體制韌性。在基層治理場域中，體制韌性表明體制既可以通過整合常規(guī)性資源進行自主性伸縮調(diào)整，亦可以吸納和包容非常規(guī)的權(quán)威性資源，通過多種形式增強體制適應(yīng)性，提升體制與基層社會治理需求的契合程度。韌性體制因此成為中國特色科層體制的典型概括[25]。作為干部高配制度在基層治理中發(fā)揮作用、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡困境的重要基礎(chǔ)，體制韌性賦予了干部高配制度能動空間，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，體制韌性為干部高配制度的正常運行提供合法性基礎(chǔ)。在科層體制運轉(zhuǎn)過程中，不同的人事制度安排雖然不會動搖科層體制的組織結(jié)構(gòu)，但可能會在一定程度上改變體制的運行方式。干部高配制度的出現(xiàn)加快了部分基層干部晉升和流動的速度，也改變了條塊之間的協(xié)調(diào)與溝通方式，這顯然與官員照章辦事、分工專業(yè)化等韋伯意義上的科層制特征[26](pp.278-286)相悖，必將打破體制內(nèi)部的常規(guī)運作邏輯。更為關(guān)鍵的是，只有通過上級合法性授權(quán)，行政官員和干部才能基于政治晉升的正向激勵再生產(chǎn)出一定的人事預(yù)期并表現(xiàn)出積極穩(wěn)定的行為。因此，干部高配制度的有效運行需要得到體制的認(rèn)可和支持，這是干部高配制度的重要合法性來源。在L鎮(zhèn)，“干部高配”的人事制度設(shè)置即來自于上級黨委政府根據(jù)L鎮(zhèn)的負(fù)重運轉(zhuǎn)實際所作出的合理安排，而同一地區(qū)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則依舊維持著常規(guī)化的人事制度安排及人力資源配置。通過上級對下級的合法性確認(rèn)，實現(xiàn)人事安排與治理實際相匹配，這也正是體制韌性的具體表現(xiàn)。

另一方面，體制韌性為干部高配制度發(fā)揮治理功能提供正式權(quán)力支撐。在基層人事制度運行過程中，條塊之間實現(xiàn)有效溝通與協(xié)調(diào)，甚至促使條塊關(guān)系從“以條條為中心”向“塊塊主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，都需要上級向下級授權(quán)。在L鎮(zhèn)，“干部高配”的人事制度安排不僅需要對基層干部的行政級別和職務(wù)進行調(diào)整，而且涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級職能部門及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間權(quán)力關(guān)系的重組。只有上級黨委政府提供正式權(quán)力支持，L鎮(zhèn)才能夠突破既有的權(quán)力配置格局，將自身與上級職能部門間的平級協(xié)調(diào)關(guān)系調(diào)整為層級壓力下的“權(quán)威—服從”關(guān)系，更好地服務(wù)于L鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展和基層社會治理。在這其中，如果沒有韌性體制為干部高配制度提供權(quán)力支撐，那么其治理效能必將受到影響和限制。

合理的人事制度安排不僅可以保證科層體制的正常運轉(zhuǎn)，而且能夠充當(dāng)體制與基層社會有效銜接和良性互動的潤滑劑，推動基層政府的多元治理目標(biāo)、治理能力與社會多元需求相協(xié)調(diào)。權(quán)責(zé)失衡的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，通過干部高配制度實現(xiàn)權(quán)威性資源的靈活配置，改變某一特定治理單元內(nèi)工作人員的流動速率、流動空間以及上下級條塊關(guān)系，有效化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡困境，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)從權(quán)責(zé)失衡走向權(quán)責(zé)均衡。

四、結(jié)論與討論

“干部高配”是我國行政體制內(nèi)部的普遍現(xiàn)象，既有觀點多將此類現(xiàn)象解釋為凸顯地區(qū)經(jīng)濟地位的制度安排，而未能關(guān)注到干部高配制度在基層治理中的重要影響和特殊意義。本文以經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)干部高配制度為經(jīng)驗基礎(chǔ)，從權(quán)威性資源配置角度討論干部高配制度的運行機制和運作基礎(chǔ)，考察干部高配制度在化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡難題中的積極作用。

面對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)治理事務(wù)總量多難度大、干部激勵手段欠缺、條塊分割矛盾凸顯等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，干部高配制度以正式制度供給的形式向基層政府輸入了科層體制的權(quán)威性資源。一方面，權(quán)威性資源在科層體制內(nèi)部構(gòu)造出層級分明的政治激勵結(jié)構(gòu)，充分調(diào)動黨政主職、鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職以及一線工作人員的主體性和主動性，積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項治理任務(wù)扎實落地；另一方面，干部高配制度打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級職能部門之間權(quán)力與責(zé)任的常規(guī)化配置，推動二者從平級協(xié)調(diào)關(guān)系轉(zhuǎn)向?qū)蛹墘毫﹃P(guān)系，激活了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)協(xié)調(diào)體制內(nèi)資源完成特定治理任務(wù)的能力，形成了制度化破解條塊分割矛盾的有效路徑。

在基層治理中，干部高配制度的有效性離不開人事制度作為權(quán)威性資源的稀缺性。權(quán)威性資源的稀缺性決定著其不可能覆蓋到基層治理的每一個角落，這就要求干部高配制度必須通過靈活化配置方式實現(xiàn)科層體制與基層社會的有效銜接。因此，干部高配制度在運行過程中也應(yīng)當(dāng)注意以下兩個維度。

一是干部高配制度的運行強調(diào)與科層體制的匹配性。在基層治理場域中，任何制度及其運行過程都不是孤立存在的。基層治理體系具有復(fù)雜性高、綜合性強的特點，某一項制度即使從其本身的運作邏輯來看是高度自洽的，但在面對基層多重治理目標(biāo)時，仍有可能與其他制度或組織發(fā)生碰撞摩擦。因此，干部高配制度的設(shè)立必須尊重基層體制的特殊性，通過適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)換和調(diào)整增強該制度的協(xié)調(diào)性，提升制度與科層體制的匹配性，促使人力資源配置與體制的多重治理目標(biāo)融合成為有機整體。

二是干部高配制度的運行注重與基層社會的適應(yīng)性。基層治理尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是國家與社會發(fā)生直接接觸的前沿地帶，這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線治理必須堅守實踐本位，以直面問題、解決問題為導(dǎo)向，主動回應(yīng)群眾需求[27]。因此，干部高配制度安排需要契合社會的客觀事實，與社會需求相適應(yīng)，并在與基層社會發(fā)生實質(zhì)性互動的過程中不斷優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)形式，調(diào)整基層體制的人事資源配置?；鶎尤耸轮贫劝才排c基層社會的適應(yīng)性越強，基層政府進行主動治理和積極行政的空間也就越大，治理效能也會隨之提升。

注釋：

①遵循學(xué)術(shù)慣例，文中相關(guān)地名及人名均已做技術(shù)化處理。

②文中所有數(shù)據(jù)資料均來源于實地調(diào)查統(tǒng)計和L鎮(zhèn)各年度政府工作總結(jié)。

③L鎮(zhèn)黨委書記由上級黨委委員、常委兼任，是區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)之一。鎮(zhèn)長為副處級領(lǐng)導(dǎo)干部。L鎮(zhèn)人大主席、人大副主席和兩位工業(yè)園區(qū)辦副主任為正科級領(lǐng)導(dǎo)干部。其余黨政班子成員以及“兩辦六局一中心”負(fù)責(zé)人等中層干部均為副科級領(lǐng)導(dǎo)干部。而距離L鎮(zhèn)30公里的F鎮(zhèn)在干部隊伍配備方面只有3個正科級崗位和6個副科級崗位，其余中層干部均為股級。

④據(jù)筆者調(diào)查，除廣東、江蘇、浙江等發(fā)達省份以外，其他省份縣(縣級市)域范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的數(shù)量要遠少于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。文中L鎮(zhèn)所屬Y區(qū)下轄1個街道、1個試驗區(qū)、9個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)，僅有L鎮(zhèn)為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)。

⑤“兩辦六局一中心”分別是黨政綜合辦公室、政法綜合辦公室、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃局、經(jīng)濟發(fā)展局、財政經(jīng)管局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展局、社會保障和文旅局、區(qū)綜合行政執(zhí)法局分局以及政務(wù)服務(wù)中心(行政審批局)。L鎮(zhèn)所有工作人員均結(jié)合自身工作特質(zhì)，以“混編混崗”的形式被安排在相適應(yīng)的工作崗位上，各個崗位之間每1～2年進行一次調(diào)整。

⑥本文“黨政主職領(lǐng)導(dǎo)”指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鎮(zhèn)長，“副職干部”指除黨委書記、鎮(zhèn)長以外的班子成員，“一線人員”指“兩辦六局一中心”的負(fù)責(zé)人和普通工作人員。

⑦我國黨政體制內(nèi)官員職務(wù)有明顯的等級序列。一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職位排次從高到低依次是：黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、黨委副書記、人大主席、紀(jì)委書記、組織委員、宣傳委員、統(tǒng)戰(zhàn)委員、武裝部長、任黨委委員的副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、人大副主席、非黨委委員的副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、一般干部。通常情況下，上述前四個職務(wù)的排序是固定的，其他委員則按照進入黨委班子的時間早晚進行排序。