唐曉琦，汪華

(華東理工大學，上海 200237)

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這也使得廣大人民群眾的日常生活走進“治理”的視野，從而引發(fā)了一批學者對社區(qū)生活性的關注和熱議[1][2][3]。時代發(fā)展和社會變遷產生的新現象和新問題不斷沖擊和重塑著中國的城市社區(qū)治理，但以往研究對社區(qū)治理的關注往往落腳于“治理”，形成了治理主體的單一論和多元論、治理過程中的資源分配與權力秩序、治理關系的多樣化等核心議題，而對置身其中的“社區(qū)”關注較少，缺乏對“社區(qū)”在國家制度變遷和體制轉軌進程中的歷時性關注，也忽視了社區(qū)的本體論意涵及其自身蘊含的主體性，而這些問題恰恰是理解和把握人民對美好生活的需要以及社會治理現代化的重要面向。

中國發(fā)展情境下的“社區(qū)”歷經了市場經濟轉軌和單位制解體后的社會職能轉移與國家試圖通過“社區(qū)”實現秩序重構的組織化階段，也歷經了個體化浪潮沖擊下的大流動與大發(fā)展階段。在當前社會主要矛盾發(fā)生轉化和構建共建共治共享的新時代社會治理格局的背景下，“社區(qū)”已然步入了整合性治理的再組織化進程。不可否認的是，中國城市社區(qū)治理的變遷是傳統(tǒng)因素與現代因素相互交織、此消彼長的進化過程，也是社區(qū)發(fā)展的必然趨勢。這就表明，我們在關注“治理”的同時不應忽視“社區(qū)”，不應僅在方法論層面上將“社區(qū)”視為國家體制延伸的一部分和國家治理的技術性工具，而應回歸于其本體論的“共同體”意涵[4](PP.54-59)，將其視為一個客觀實在的獨立研究對象[5]，找回社區(qū)的主體性，當然，在這一治理進程中涌現的現實挑戰(zhàn)也不容忽視，我們必須對此做出積極回應。

一、現代化進程中“治理”的基本內涵

英文中的“治理”(governance)一詞源于古典拉丁語和古希臘語，意為控制、操縱，并與“統(tǒng)治”一詞交叉使用于與國家公共事務管理相關的活動中。1989年，世界銀行在發(fā)表的《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》報告中首次使用“治理危機”這一概念，此后，“治理”概念便開始流行于政治學、經濟學和管理學等領域，在一定程度上被當作“管理”的同義詞使用。盡管近年來“治理”概念使用的范圍越來越廣，但學界仍然未對其做出統(tǒng)一的、普遍適用的界定。沈榮華認為治理是通過利益相關者共同參與并形成的一種新的制約機制和激勵機制，以實現外生約束轉化為內在制度結構的目標[6](p.35)。俞可平則認為治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式，既可以是官方的，也可以是民間的[7]。在各種關于治理的界定中，全球治理委員會的界定頗具代表性，委員會將其定義為個人與公私機構管理其自身事務的各種不同方式之總和，是使相互沖突的或不同的利益群體得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程[8](p.23)。

從學術研究的角度講，社區(qū)治理這個概念產生的時間并不長，其扎根成長于更為廣泛的“治理理論”。美國學者詹姆斯·羅西瑙立足全球視野，對治理模式、治理秩序及治理的有效性進行了細致的分析和闡述[9](p.5)。此后，眾多學者對治理理論給予了充分關注，其中較具代表性的是俞可平的研究，他在對各個發(fā)達國家和發(fā)展中國家的治理模式進行研究比較后，提出了一種新的政治分析框架——治理和善治[10]，在國內掀起了一股治理理論的研究浪潮。吳志成也在反思治理理論的基礎上對治理主體、治理基礎、治理方式和治理目標做出了詳細的界定和論述[11](pp.17-18)。

21世紀初期，我國學者開始運用治理理論闡釋與分析同社區(qū)相關的議題，并在中國情景下的社區(qū)場域中進一步使用和豐富了治理內涵。趙小平、陶傳進認為社區(qū)治理是指在社區(qū)范圍內，政府與社會組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務的活動[12](pp.4-5)。田玉榮則將其定義為國家、市場和社區(qū)因有機結合而形成的一種社會互動方式[13](p.10)。張永理認為治理本身就隱含著多元主體的互動命題，并指出社區(qū)治理有助于實現社區(qū)的長久、持續(xù)性發(fā)展[14](p.107)。同時，社會各界也注重將理論研究與治理實踐相結合，如2002年，中國人民大學成立了“社區(qū)治理課題組”，對社區(qū)發(fā)展、組織運作和制度規(guī)劃等內容進行深入調查。此后，學界涌現出一批關于社區(qū)治理實踐的研究成果，如徐永祥主編的《社區(qū)發(fā)展論》、林尚立主編的《社區(qū)民主與治理：案例研究》、吳曉林的《理解中國社區(qū)治理》等。但概念的更替與實踐的發(fā)展具有一定程度上的時間差，即使在概念應用上“社區(qū)治理”替代了“社區(qū)管理”，但在中國本土化的發(fā)展語境下，最初的“治理”概念也頗具管理之色彩。很長一段時間內，“治理”與“管理”并行不悖，相互交織，這是時代發(fā)展命題的必然使命，也是“社區(qū)”自我成長、自我發(fā)展必經的階段。此后，社區(qū)治理步入了漫長的發(fā)展演化過程。但可喜的是，近年來，作為方法論的“社區(qū)”概念被不斷弱化，其本體論意涵不斷在實踐場域中得以彰顯。

二、體制轉軌視野下的社區(qū)治理發(fā)展歷程

中國城市社區(qū)治理的發(fā)展歷程與社會管理體制的改革相得益彰，在中國制度變遷和體制轉軌的進程中，社區(qū)治理的邏輯和意涵也不斷發(fā)生著變化，在不同時期呈現出不同的特征。筆者結合國家社會管理體制轉軌的時代背景，將城市社區(qū)治理發(fā)展的歷程分為“社區(qū)”技術化、“社區(qū)”多樣化以及“社區(qū)”本體化三大階段，以期通過回顧、總結其階段化發(fā)展特征透視中國城市社區(qū)治理演變的內在理路。

(一)“社區(qū)”技術化：實現秩序重構的組織化

經濟體制改革催生了中國城市社區(qū)的建設。計劃經濟體制下的社會管理體制呈現出以單位制度為主體、以單向性和行政性為標準、以管理范圍和內容的全能性為核心的特征[15](p.31)，單位作為功能多元化的事業(yè)組織或社群，為其成員提供基礎生活福利保障，這就從根本上穩(wěn)定了社會秩序[16]。但市場經濟的到來和國企改制帶來的社會性職能剝離以及工人下崗失業(yè)等改革陣痛，客觀上需要社區(qū)來承接。由此，社區(qū)成了國家治理的基本單元[17]，鑲嵌于社會管理體制的重塑和再造進程中。換句話說，這一時期的社區(qū)雖然獲得了制度發(fā)展空間，但并不是滕尼斯意義上的“社區(qū)”，而是一種國家治理的技術性手段，國家期望通過“社區(qū)”實現秩序的重構和社會的組織化[18]。

20世紀末至21世紀初，全國范圍內拉開了社區(qū)建設運動的帷幕。1998年民政部為推動社區(qū)建設，在原民政部基層政權司的基礎之上設立基層政權司和社區(qū)建設司。1999年民政部在杭州召開全國城市社區(qū)建設實驗區(qū)工作座談會，啟動了“全國社區(qū)建設試驗區(qū)”工作，在26個城區(qū)開展全國性社區(qū)建設實驗，在100多個城區(qū)開展省級實驗，鼓勵各地根據實際情況進行改革創(chuàng)新。這些治理創(chuàng)新包括黨政社會管理重心向地區(qū)工作轉移的“上海模式”，致力于發(fā)展社區(qū)治理能力的“沈陽模式”和轉變政府職能、突出社區(qū)自治功能的“江漢模式”。以上海為例，1996年上海市委和市人民政府召開“城區(qū)工作會議”，聯合下發(fā)了《關于加強街道、居委會建設和社區(qū)管理的政策意見》。《意見》提出要理順條塊管理體制，使“兩級政府，兩級管理”的體制逐步過渡到“兩級政府，三級管理”的新體制，這種建立系統(tǒng)的思路和做法最終形成了以推進黨政管理為主的“上海模式”[19]。2000年，《民政部關于在全國推進社區(qū)建設的意見》將社區(qū)界定為聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，并提出大力進行社區(qū)建設，以實現新世紀我國城市的現代化。此后十余年，“社區(qū)”逐漸成為各地開展基層社會治理的主要陣地。

這一時期，社區(qū)成為社會管理體制改革的主要抓手，雖然國家以法律的形式確立了街道辦事處和居民委員會的地位，但其發(fā)展邏輯更偏向于管理，社區(qū)建設也是作為加強基層政權建設、改革城市基層管理體制的重大舉措被提出來的[20]。在外部環(huán)境因素的共同作用下，社區(qū)成為城市基層管理體制中的重要行動載體，發(fā)揮原有“單位”的作用，服務于城市管理的發(fā)展目標，這也間接造成了基層社會治理行政化的現實悖論。在理念上，管理的思想基礎是“國家—社會”的二元對立，而治理則試圖打破這種關系樣態(tài)，期望通過國家與社會的互動式合作來解決社會生活中的各種矛盾和問題[21](pp.12-13)。所以說，這一時期，社區(qū)治理的運作和發(fā)展邏輯在實踐的場域中具有較強的依附性和技術化色彩。這是社會改革和體制轉軌必然經歷的階段，具有一定的時代發(fā)展烙印，成為中國社區(qū)治理不可回避的社會事實。

(二)“社區(qū)”多樣化：個體化浪潮沖擊下的大發(fā)展

隨著“單位人”向“社會人”的轉變，中國城市社區(qū)治理也呈現出多樣化的發(fā)展形態(tài)，學術界圍繞社區(qū)治理的發(fā)展路徑、價值追求和運作模式展開論爭。同時，各地基層政府積極加入“治理錦標賽”，不斷創(chuàng)新治理模式，都希望在社區(qū)治理這一高地上占據一席之地。不可否認的是，這一時期的社區(qū)治理確實得到了空前發(fā)展，其中所隱喻的“管理”色彩不斷被弱化，筆者認為這與社會個體化的發(fā)展浪潮緊密相關。與市場化經濟相伴而生的是社會個體化，在個體化浪潮的沖擊下，社會快速變遷，現代性元素不斷累積，社區(qū)的本質(共同體意識)被削弱[22]。換句話說，社區(qū)成了由“理性”驅動的利益關聯體，聚居一處的社區(qū)成員因流動性的不斷增強也沒有形成穩(wěn)定持續(xù)的情感認同和社區(qū)凝聚力[23]，因此國家更需要借助社區(qū)治理締造新的社會聯結形式，社區(qū)治理呈現出多樣化的創(chuàng)新圖景。

2010年，國務院辦公廳公布《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》，為未來十年城市社區(qū)居委會改革繪制了藍圖。2013年，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出以“社會治理”代替“社會管理”，并提出系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理四大治理原則 ，這為創(chuàng)新城市社區(qū)治理方式指明了方向。2014年，習近平總書記明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化，中國正式邁入治理時代?？梢哉f，社區(qū)治理成為基層社會治理創(chuàng)新的“代言人”，在此背景下，各地政府積極回應社區(qū)治理面臨的新情況、出現的新問題，全國各地你爭我趕，積極進行社區(qū)治理模式探索與創(chuàng)新，其中，上海、成都、廣州等地的改革尤為突出。

上海市委發(fā)布一號課題成果《關于進一步加強基層建設的意見》以及6個配套文件(又稱“1+6”文件)，其中，取消街道招商引資職能并精簡機構、回歸服務本位、建立城市網格化綜合管理中心以及建立與社區(qū)工作者崗位等級序列和績效考核相銜接的薪酬體系成為重點工作，這也使得上海的社區(qū)治理走上精細化發(fā)展道路。成都市立足于社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐，不斷推陳出新，緊隨時代的發(fā)展完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政策體系。廣州市依托家庭綜合服務中心推動政府購買服務，進一步完善了社區(qū)治理的運作體系。

可以看出，這一時期的社區(qū)治理主要圍繞“創(chuàng)新”形成了多樣化的社區(qū)治理模式。各地方政府結合本地現實情況開展了轟轟烈烈的基層社會治理創(chuàng)新運動，這些創(chuàng)新運動確實帶來了社區(qū)治理不斷發(fā)展的繁榮圖景。但這一時期的社區(qū)治理重心落在了“治理”之上，最為突出的表現是各地多措并舉地促進治理成效最大化，從而助推基層社會治理創(chuàng)新。換句話說，社區(qū)成為基層社會治理創(chuàng)新工作開展的“試驗田”，在各地方政府爭相創(chuàng)新治理的實踐圖景中，“治理”頻繁上臺，而“社區(qū)”則被“隱而不見”，這必然會導致社區(qū)發(fā)展的后勁不足，主體性被不斷削弱。此時，我們更須考慮這種“社區(qū)治理”何以持續(xù)化，以及何以擁有源源不斷的生長力。

(三)“社區(qū)”本體化：整合性治理下的再組織化

社區(qū)治理在蓬勃發(fā)展的同時，也出現了居委會行政化、治理主體性不足以及治理景觀化等問題，這些問題深刻影響著社會的再組織化，有學者稱其為“社區(qū)治理的內卷化”[24]。徐永祥提出，在中國的發(fā)展情景中，由于全球化、市場化和城市化進程衍生出了一系列問題，社會的再組織化成為社會建設的時代命題[25]。

當前是社區(qū)治理空前發(fā)展的時期，2016年2月，《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》提出共享社區(qū)資源，建設開放型社區(qū)，促進中國城市社區(qū)自治建設。2017年，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出了城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現代化的具體目標和建設意見，即到2025年或者2030年，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更成熟定型，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力更精準全面，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎[26]。黨的十九大報告明確定位“社會治理體制”，更是將黨政承擔的公共“管”理推向了共建共治共享的協商共“治”[27]。近年來，習近平總書記多次強調要堅持依靠居民、依法有序組織居民群眾參與社區(qū)治理，實現人人參與、人人盡力、人人共享。我國的城市社區(qū)治理實踐逐步出現了多元主體參與治理的格局[28]。

不可否認的是，近幾年從中央到地方對社區(qū)治理有了新的思考和定義，在如何實現社會的再組織化這一問題上基本達成了共識——要通過構筑人人參與、人人盡責、人人共享的共建共治共享的社會治理格局化解“治理內卷化”的困境。而這一格局的形成更需要回到社區(qū)的本體論意涵上，立足社區(qū)，促使多元主體圍繞社區(qū)展開治理，為了社區(qū)展開治理，而不再單純地為了治理而治理。如此，“社區(qū)”本身蘊含的共同體精神就是破解這一治理困境的關鍵要素，只有社區(qū)的主體性不斷增長、功能不斷發(fā)揮，我們才能看到未來社區(qū)治理的美好圖景。

三、找回社區(qū)：中國城市社區(qū)治理轉向的動因分析

當代中國社會正逐步從“總體性社會”轉向“個體化社會”，社會政策必須增強包容性[29]，這與十九大報告提出的我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾不謀而合。需要注意的是，隨著時代的變遷，城市社區(qū)治理的內涵、模式和特征也在不斷發(fā)生著改變，有學者稱其為“治理”的話語轉變[30]，而對其背后的轉變動因進行探討有利于進一步把握“找回社區(qū)”這一發(fā)展性命題。筆者認為可以從理論基礎、制度基礎、實踐基礎和內在力量四個方面加以理解。

(一)理論基礎：建設社區(qū)治理共同體

改革開放以來，社會的深度轉型以及利益的多元分化重塑了當代中國的社會治理結構。在這一背景下，以往傳統(tǒng)的社會管理理論框架顯得陳舊且不合時宜，難以有效回應我國社會管理體制的轉軌以及中國發(fā)展語境下社會治理的新問題。多中心理論、一核多元、治理共同體等理論范式的興起，對中國城市社區(qū)治理的發(fā)展具有一定啟發(fā)意義。

共同體是一個社會學概念，最早可以追溯到德國社會學家滕尼斯于1887年發(fā)表的《共同體與社會》，這一概念旨在強調人與人之間基于情感和認同的緊密關系，認為社區(qū)應該是一個具有共同精神、強烈歸屬感和認同感的社會團體[4](pp.265-267)。韋伯則區(qū)分了共同體關系和結合體關系兩類社會關系。在共同體關系中，社會行動的指向建立在參與者主觀感受到的互相隸屬性上，這種關系是在特定共同性基礎上結成的多元主體共在共處的類組織形式，一般具有共在性、共同性、共通性、穩(wěn)定性和閉合性等特點[31](pp.176-182)。

在中國新時代的發(fā)展情景中，共同體的建設顯得尤為重要，重建的共同體應包括家庭、工作單位、朋友圈、社區(qū)等元素，其目的是為了解決單憑個人無法解決的社會問題[32]。筆者認為實現這一目標的關鍵要素在于“社區(qū)”，在于回歸社區(qū)的本質意涵，抓住社區(qū)的生活化建設。在此意義上，社區(qū)不再僅僅是居住的物理空間，更是一種有著共同價值和緊密社會交往的鄰里，社區(qū)的存在有助于實現公共領域必要的交流[33]。由此，建設社區(qū)治理共同體成為解決問題的重要方向。

(二)制度基礎：國家權力重心的下移

從社區(qū)治理的發(fā)展階段來看，國家在不同時期制定了不同的政策文本以實現國家權力重心下移。即使以上海市為代表的“行政主導型模式”，也是通過“兩級政府、三級管理、四級網絡”與城市管理體制緊密聯系在一起，通過制度規(guī)范將大量事務下移到社區(qū)，這也意味著隨著治理權力的下放，各街道可以根據自己的區(qū)域特色、人口構成和資源配備情況設計不同的社區(qū)自治項目。特別是近兩年來，隨著公共衛(wèi)生事件的突發(fā)，社區(qū)更是被賦予了更大程度的治理權力，這一過程促進了社區(qū)內生力量的耦合與迸發(fā)。同時，隨著“人民城市人民建”和“小政府、大社會”改革的進一步實施，社會活力被不斷激發(fā)，社區(qū)治理結構重心也不斷向政府之外的其他主體偏移[34]。

筆者在上海、成都、廣州等地進行調研時發(fā)現，不同的城市社區(qū)治理具有一定程度上的相似性，即不同城市的社區(qū)治理呈現出以制度為保障的國家權力重心下移特征。此特征與中國社會體制轉軌和社區(qū)內生韌性的激活緊密相關，雖然在發(fā)展的進程中，社區(qū)的行政化難以避免，但從歷史發(fā)展規(guī)律來看，城市社區(qū)治理的變遷是一個多維、非線性的過程，是中國社會整合機制的轉變，是社會生活組織模式的重建[35]。整體而言，社區(qū)的主體性回歸是發(fā)展的必然趨勢。

(三)實踐基礎：構建多元參與社區(qū)治理體系

社會變遷是不可否認的社會事實，國家制度的變遷必然在社區(qū)治理的實踐中得以體現。社區(qū)本身就具有豐富的形態(tài)和復雜的內部構成，這提示我們應關注“社區(qū)”形塑的過程性。在“社區(qū)”的生產實踐過程中，我們可以看到發(fā)展理念、行動主體及工作方式等都在悄然發(fā)生改變，多重力量互構共生，構建出了多元參與社區(qū)治理體系。在這一體系中，社區(qū)是最根本的實踐主體，并打破了自身多重屬性間的內在張力，將政治性和社會性進行了模糊化的處理，既沒有純正意義上政治性的表現，也沒有純正意義上社會性的表現，而是將二者模糊化，構建出了一種良性的實踐循環(huán)邏輯。

社區(qū)治理創(chuàng)新不應僅停留在制度層面，而應嵌入社區(qū)治理的場域中，走進生活主體的實踐中，培育和引導生活主體的自主性[36]。一是社區(qū)權力回歸。隨著市場經濟的蓬勃發(fā)展、資源和人才的市場化配置、自由流通的空間急速膨脹，行政化的層級管理體制已無法完全適應社會發(fā)展[37]和滿足人民群眾對美好生活的需求。在此背景下，政府職能逐漸發(fā)生轉變，居民委員會自治功能凸顯，社區(qū)的主體性回歸，社區(qū)更加注重自身的發(fā)展權和治理權。二是發(fā)展理念變遷。不同的社區(qū)治理理念建構出不同的社區(qū)治理模式。社會體制改革穩(wěn)步推進，導致國家的權力邊界被重新調整，社會獲得了一定的自主發(fā)展空間[38]。由“大政府、小社會”理念向“小政府、大社會”理念的轉變具有特定的時代意義，成為引領社會參與、指導社區(qū)建設的方向燈，這也為新時代背景下的社區(qū)治理提供了豐沃的土壤。三是行動主體多元化。在原有的社會管理體制中，政府是唯一的行動主體，從政策的頒布到社區(qū)行動的實施都離不開自上而下的行政命令，但當下單一的行政力量已經難以完全支撐起中國城市社區(qū)治理，中國城市社區(qū)治理需要多方主體的參與。四是工作方式多元化。在單位制時代，中國社會發(fā)育程度較低且同質性較強，但隨著城市化進程的不斷推進，僵化的、單一的管制類工作方式已經不能適應新時代的發(fā)展要求，簡單的任務型對接式工作方法開始逐步向合作協商式轉變。

(四)內在力量：對美好生活的追求

當下中國城市社區(qū)治理話語變遷與以往制度邏輯下的社區(qū)治理有著根本性的不同，也與以往國家與社會的對立關系形成較大的反差。筆者認為中國社區(qū)治理轉向的內在動力是人民對美好生活的追求。社區(qū)治理生活化是基于“社區(qū)生活共同體”構建邏輯所發(fā)生的理論與現實轉向。它既作為社會價值的美好想象，又作為社會實體的改造對象，包含著價值取向和實踐取向雙重屬性?；诖?，“社區(qū)”才得以被重新形塑，并被注入新的內涵。

城市社區(qū)治理生活化的本質是從工具理性向價值理性的轉變，主要表現在以下三個方面。其一，從宏觀的治理模式轉向與人民群眾息息相關的微觀日常生活，治理的對象也從“物”轉向“人”，并落腳于社區(qū)共同體的培育與重建[39]。其二，注重情感聯結。情感是立國與社會治理的基礎。何雪松提出在社區(qū)治理的實踐中，我們要充分考慮老百姓的心理感受，社區(qū)治理可以成為制度安排和群眾情感之間的聯結[40]。筆者在整理上海市第一批老書記的口述史資料時發(fā)現，社區(qū)工作的開展離不開“情感”。盡管社會流動加速、治理技術更新，但情感這個元素卻始終沒有發(fā)展變化，只不過是社會情勢的改變導致情感治理的表達方式發(fā)生了變化。其三，堅持“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，激活廣大人民群眾的主體性，匯聚群眾智慧，逐步實現從為居民群眾做主過渡到讓居民群眾自我服務、自我管理，推進中國城市“治理”話語的進步與發(fā)展。

四、中國城市社區(qū)治理面臨的現實挑戰(zhàn)與突破

縱觀近年來我國城市社區(qū)治理的發(fā)展變遷，我們可以發(fā)現，中國城市社區(qū)治理的發(fā)展和演變是外部環(huán)境和內部力量交互作用的社會構建過程。在不同的社會條件、社會需求和歷史背景下，社會治理制度和實踐行動會發(fā)生不同程度的流變，這是市場經濟發(fā)展的產物，也是社會轉型的必然結果。新時代發(fā)展背景下，“社區(qū)”在我國城市治理體系中的功能也越來越明晰，這進一步要求我們必須對城市社區(qū)治理面臨的現實挑戰(zhàn)進行審視，并在中國的發(fā)展語境中尋找突破口，以探索適合于本土發(fā)展的治理模式。

(一)城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，多元治理主體間的沖突。現實中國家與社會的互動并不是作為結構的互動，更多地體現為行動者之間行為策略的互動[41]。當前的社區(qū)治理已逐步形成多主體合作的格局，但不同主體間的利益并不完全一致，其看待同一事物的角度也不盡相同，這會造成不同主體間的沖突，特別是居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司基本形成三足鼎立的主體框架，它們在相互博弈中參與社區(qū)治理[42]。居委會作為穩(wěn)定力量，上傳下達的定位要求其開展工作的整體思路以“維穩(wěn)”為主。業(yè)主委員會是由區(qū)域范圍內的業(yè)主通過業(yè)主大會選舉產生，代表業(yè)主執(zhí)行業(yè)主大會決議，維護業(yè)主權益。業(yè)主委員會的定位十分明確，但業(yè)主委員會的委員們能力水平不同、構成層次不等，在實際維權和決議的過程中會出現內部溝通不順暢、外部支持力量不足等問題。物業(yè)作為現代社區(qū)的重要配備力量，在社區(qū)治理中扮演提供物業(yè)管理的角色，按照物業(yè)服務合同的約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行裝修、養(yǎng)護、管理，維護相關區(qū)域內的環(huán)境衛(wèi)生和秩序等，兼有運作和經營的特征?？梢钥闯?，三大主體的定位不同、功能不同，因此，其發(fā)力方向也很容易不同，這會引發(fā)不同方向作用力的張力沖突，城市社區(qū)治理亟須進一步厘清不同主體之間合作參與的交互機制、明晰主體權責，從而實現整體性治理的有序狀態(tài)。

第二，社區(qū)治理存在著嚴重的代際問題?；鶎又卫淼暮脡摹⑸鐓^(qū)組織凝聚與否以及社區(qū)發(fā)展成效如何與社區(qū)黨委書記密切相關。章再彬建議實施選聘一批、選派一批、儲備一批三項對策，以推進社區(qū)干部年輕化、解決后備隊伍建設問題[43]。但“代際問題”仍然是社區(qū)治理困境的一大難點。筆者在進行社區(qū)調研時發(fā)現，在社區(qū)老書記的眼中，社區(qū)工作是一種使命，是一種責任與情懷，無論社區(qū)中存在什么問題，書記都應該盡心解決，更有老書記表示，每天到居民區(qū)走走，聽取居民的心聲，幫助居民解決問題已經成了一種習慣。但當下老書記正逐漸退出歷史舞臺，新一批的書記接過社區(qū)治理的紅旗，新老交替會產生巨大的沖擊力。對于新書記而言，社區(qū)工作是一份職業(yè)，其只需要完成工作任務，其他的無需多做思考。可以說，職業(yè)觀念的代際變遷會進一步加劇社區(qū)工作者隊伍的斷層問題，這不僅體現在年齡層面上的斷層，更是指社區(qū)職業(yè)觀的代際隔閡。

第三，社區(qū)工作者的專業(yè)性與經驗性之爭。隨著對社區(qū)工作者職業(yè)化、專業(yè)化、年輕化的要求不斷深化，社區(qū)工作中也出現了專業(yè)性與經驗性之間的博弈。2004年勞動和社會保障部修訂《社會工作者國家職業(yè)標準》，明確了社會工作者的專業(yè)地位，社會工作的職業(yè)化和專業(yè)化獲得了法律認可和制度保障。在新進社區(qū)工作者專業(yè)性不斷提高的同時，其與原有社區(qū)工作者的經驗性也產生張力，社區(qū)工作中存在“專業(yè)”與“經驗”的較量。在各地社區(qū)治理創(chuàng)新的過程中，專業(yè)性成為新興的支持力量，在社區(qū)治理結構中融入專業(yè)社區(qū)工作者、用專業(yè)知識構建本土化社區(qū)治理模式是大勢所趨，但對專業(yè)知識的生搬硬套也會導致社區(qū)治理的水土不服，使看似行之有效的專業(yè)性在實踐過程中失靈?？梢?，專業(yè)性的發(fā)揮和經驗性的借鑒是相輔相成的，過度依賴某一方，都會造成社區(qū)治理的失衡。

(二)找回社區(qū)與城市社區(qū)治理模式的整體創(chuàng)新

為破解當下中國城市社區(qū)面臨的現實挑戰(zhàn)和實現滿足當前人民日益增長的美好生活需要的目標，筆者認為當下中國城市社區(qū)治理的發(fā)展路徑在于“找回社區(qū)”，推進社區(qū)治理模式的整體創(chuàng)新。這并不意味著社區(qū)治理要放棄原有的治理模式，而是應該注重社區(qū)的本體論意涵，找回社區(qū)的主體性，使社區(qū)成為發(fā)展主體，從而構建以社區(qū)發(fā)展需求為中心的運作機制和治理體系。隨著我國社會管理體制的轉變和基層社會的發(fā)展，原有的治理模式在一定程度上會出現部分失效，而失效的部分恰恰是創(chuàng)新社區(qū)治理的突破口。以“社區(qū)”為本，有助于將基層中政府治理、社會調節(jié)、居民自治納入更具整合性的治理結構框架中，彰顯出社區(qū)政治性、技術性和生活性的交織互動，使多元主體共同助推社區(qū)共同體的建設與發(fā)展。

社區(qū)治理作為社會體制改革的關鍵篇章，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。本研究從“社區(qū)”出發(fā)，深入剖析社區(qū)治理在社會管理體制改革進程中的治理話語變遷，提出社區(qū)治理應“找回社區(qū)”，遵循社區(qū)的本體論意涵。具體而言，本文對現有的治理理論及社區(qū)治理實踐中的“社區(qū)”技術工具論進行了批判性反思，試圖打破社區(qū)治理的技術化路徑，以期為城市社區(qū)治理改革實踐研究與政策優(yōu)化提供可能的借鑒。不可否認的是，當下我國的社區(qū)治理既有符合時代的特征，也有一些必須突破的難題。筆者認為把握新時代背景下城市社區(qū)治理的發(fā)展與變化，堅持社區(qū)本位，構建一種可持續(xù)的互動與合作模式有利于實現整合性社區(qū)治理狀態(tài)，其最終的指向是使“社區(qū)”成為真正的社會自治體，本研究正是在此關照下進行的。同時，需要說明的是，在新的時代發(fā)展背景下，認識到這種轉向對于有效推動當前社會體制改革尤為重要。