向玉瓊，孟業(yè)豐

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095; 2.江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031)

考慮到鄉(xiāng)村社會(huì)的特殊性，我國實(shí)施了村民自治的制度，在國家治理體系之內(nèi)為鄉(xiāng)村治理保留“自治”的空間。但實(shí)際上，由于鄉(xiāng)村所開展的自治本身是在國家制度范圍內(nèi)，接受國家整體的設(shè)計(jì)與管理，因此，治理雖然以“自治”為顯但以“他治”為本，而在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，鄉(xiāng)村既沒有實(shí)現(xiàn)真正的自治，也難以開展有效的他治。對(duì)于此，關(guān)于“村民自治已死”①的觀點(diǎn)多有涉及，以表明村民自治失效的狀態(tài)。在稅費(fèi)改革之前，國家直接從鄉(xiāng)村汲取資源，通過行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行規(guī)制和提取，村民自治有名無實(shí)，政社之間矛盾重重，鄉(xiāng)村治理陷入困境。農(nóng)業(yè)稅的取消改變了國家對(duì)鄉(xiāng)村直接提取的現(xiàn)象，國家轉(zhuǎn)而通過項(xiàng)目制向鄉(xiāng)村輸送資源，形成了“項(xiàng)目治國”的現(xiàn)象?；鶎诱疄榱司S持生存，到處“爭資跑項(xiàng)”，配合上級(jí)開展自上而下的治理，國家力量借以延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)中，鄉(xiāng)村仍然處于被動(dòng)消極的地位。但是，隨著社會(huì)進(jìn)入高速流動(dòng)與高度差異化的狀態(tài)，鄉(xiāng)村問題的復(fù)雜性與不確定性程度大大增加，這種自上而下的制度設(shè)計(jì)不僅無法找到真實(shí)的社會(huì)問題，反而造成了其他問題，單向度的鄉(xiāng)村治理陷入困境。只有激發(fā)村民的主體性，推動(dòng)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量的協(xié)商和參與，通過多主體的合作行動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)治理有效。

一、自上而下設(shè)計(jì)與管理中的鄉(xiāng)村治理

在中國傳統(tǒng)社會(huì)，皇權(quán)止于縣政，鄉(xiāng)村社會(huì)依靠千年不變的習(xí)慣和習(xí)俗來進(jìn)行自我組織和管理，并形成了鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)的現(xiàn)象，即由村里少數(shù)鄉(xiāng)紳對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行管理，對(duì)紛爭做出裁決，以此維護(hù)鄉(xiāng)村秩序。由于權(quán)力自身在管轄范圍上具有局限性，傳統(tǒng)社會(huì)中的鄉(xiāng)村是權(quán)力體系之外的空間，其開展自發(fā)治理是必然的。雖然在王朝更迭之時(shí)，統(tǒng)治權(quán)會(huì)下沉到鄉(xiāng)村以整合和控制鄉(xiāng)村力量，但一旦王朝穩(wěn)定下來，鄉(xiāng)村社會(huì)就會(huì)回歸到自發(fā)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，重新形成自然秩序?？梢姡瑐鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)是在統(tǒng)治權(quán)力與自治力量這兩種力量的交替作用下實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展的，兩種力量彼此互動(dòng)、交錯(cuò)，費(fèi)孝通先生將這種現(xiàn)象稱為“雙軌政治”[1](p.430)。不過，盡管統(tǒng)治權(quán)力成為“雙軌政治”中的“一軌”，但大多數(shù)情況下人們只需要遵循風(fēng)俗習(xí)慣來開展生產(chǎn)、生活即可，只有例外情況下能人或者族長才會(huì)出面進(jìn)行管理，就這一方面來看，村民享有足夠的自主性。

現(xiàn)代化進(jìn)程打破了鄉(xiāng)村社會(huì)的這種自足狀態(tài)，由于工業(yè)社會(huì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)建構(gòu)，鄉(xiāng)村也被納入國家治理體系之中并具有了社會(huì)建構(gòu)的特征。新中國成立之后，開始進(jìn)行地方政權(quán)建設(shè)，在行政區(qū)劃設(shè)置上表現(xiàn)為增加政府層級(jí)的同時(shí)縮小行政區(qū)劃，國家力量深入到鄉(xiāng)村社會(huì)中。在整個(gè)治理體系中，國家位于中心，是社會(huì)治理中必不可少的主體。這一觀點(diǎn)無論對(duì)于東方還是西方都是適用的?！敖裉?，對(duì)于西方人而言，國家已成為日常景觀之一。它的存在、它的權(quán)威、它位居幕后卻制定了塑造著我們生活細(xì)節(jié)的諸多規(guī)則，都深入人心，以至于我們很難想象如果沒有國家將會(huì)怎樣。我們接受一個(gè)擁有強(qiáng)大的提取、滲透、規(guī)制和分配能力的國家——也就是強(qiáng)國家——的正當(dāng)性?！盵2](pp.16-17)在東亞文化圈中，國家更是作為重要的治理主體甚至是唯一的主體而存在。國家與社會(huì)之間形成了“支配—依附”的關(guān)系，并固定為“中心—邊緣”的治理結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)為，國家通過法律和政策對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一而抽象的管理，將習(xí)慣和習(xí)俗所實(shí)現(xiàn)的自發(fā)秩序轉(zhuǎn)換為由法律和政策來保證的建構(gòu)秩序，鄉(xiāng)村社會(huì)與國家之間在制度實(shí)施中建立起新的關(guān)聯(lián)。

以國家為中心開展的單向治理，使鄉(xiāng)村成為被管理和控制的對(duì)象。新中國成立之后，直到稅費(fèi)改革之前，國家對(duì)鄉(xiāng)村開展直接的資源汲取?！啊瘷?quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制’，是一種通過行政控制方式對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行剝奪式動(dòng)員的社會(huì)組織制度，是一種政治上高效率經(jīng)濟(jì)上低效益的動(dòng)員體制?！盵3](pp.307-308)集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制以政治運(yùn)動(dòng)方式來推動(dòng)，主要表現(xiàn)為國家或者基層政府對(duì)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)的組織進(jìn)行多層次汲取，以達(dá)到優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的目的?？梢哉f，為了實(shí)現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化的目標(biāo)，國家不得不在一段時(shí)間內(nèi)犧牲鄉(xiāng)村的發(fā)展。農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)并不被承認(rèn)為國家的“單位”，國家只管不包，但國家又對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)下達(dá)行政指令，這就形成了城鄉(xiāng)二元的治理格局，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)又反過來鞏固了自上而下的治理體系。在這種單向度治理體系中，鄉(xiāng)村一直在國家治理中處于失語的狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了普遍性的村社矛盾，但除了偶爾暴發(fā)的一些群體性事件外，國家治理話語中很少看到鄉(xiāng)村社會(huì)的痕跡。

到20世紀(jì)80年代，村民自治作為一種治理模式得以制度化。在行政體制上，國家科層體系下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，村級(jí)事務(wù)由村民自治，表現(xiàn)為“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)中，國家行政權(quán)力與鄉(xiāng)村自治權(quán)的對(duì)接卻形成了治理結(jié)構(gòu)行政化的現(xiàn)實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行管理。張厚安用“鄉(xiāng)政村治”的概念來表達(dá)這一現(xiàn)象[4]，沈延生提出的則是“鄉(xiāng)治”“村政”，其中“村政”意味著政府組織延伸至行政村，在村一級(jí)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)[5]。不論何種概念，所表達(dá)的意思都是一樣的，用于建嶸的話來說，“新時(shí)期的鄉(xiāng)政村治體制，‘鄉(xiāng)政’是主導(dǎo)性的力量，‘村治’才是基礎(chǔ)。如果說，‘鄉(xiāng)政’體現(xiàn)的是國家權(quán)力，那么，‘村治’體現(xiàn)的則是社區(qū)權(quán)威。社區(qū)權(quán)威，從本質(zhì)上來說，是一種地方權(quán)威，但它已在許多方面有別于傳統(tǒng)社會(huì)的地方權(quán)威。因?yàn)?，這種社區(qū)權(quán)威已經(jīng)有了一個(gè)較為明確的邊界，它的作用范圍和表現(xiàn)形式一般都與行政區(qū)劃相聯(lián)系，是與一定正式組織相聯(lián)系的影響力。在一定意義上，‘鄉(xiāng)政’和‘村治’的關(guān)系，就是國家權(quán)力與社區(qū)權(quán)威之間的關(guān)系”[3](p.349)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家力量，鄉(xiāng)村社會(huì)則是社會(huì)力量的構(gòu)成，國家在面對(duì)社會(huì)時(shí)并沒有及時(shí)止步，鄉(xiāng)村社會(huì)也無力抵御國家力量的進(jìn)入。雖然村民自治的制度規(guī)范已經(jīng)存在，但國家與社會(huì)之間并沒有明確的邊界和規(guī)范的治理形式，最終，鄉(xiāng)村社會(huì)受到國家力量的主導(dǎo)。

稅費(fèi)改革之后，國家不再直接從鄉(xiāng)村進(jìn)行資源汲取，基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)疏離開來，成為“懸浮型政權(quán)”[6]。中央將原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)移支付給地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政越來越“空殼化”，大部分財(cái)政資金都用于發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因此通過“借”“欠”“跑”“賣”來維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)。基層政府與鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系切斷了，農(nóng)民從基層政權(quán)“汲取—控制”的力量中解脫出來，但基層政府與村民之間也沒有形成理想中的公共服務(wù)關(guān)系，相反，其在很長時(shí)間內(nèi)不愿意與農(nóng)民展開互動(dòng)，認(rèn)為“不納稅”就“無代表”?；鶎诱τ谧晕揖S持，而國家通過項(xiàng)目制向鄉(xiāng)村輸入資源，這也成為基層政府獲得資源的主要甚至唯一渠道。國家在農(nóng)村開展項(xiàng)目建設(shè)，改善了鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，基層政府紛紛將大量精力放在“爭資跑項(xiàng)”上，向上向外尋求資源。通過項(xiàng)目的發(fā)放和管理，上級(jí)可以指揮基層政府，為鄉(xiāng)村發(fā)展設(shè)置方向和目標(biāo)，而基層政府緊密關(guān)注著上級(jí)的項(xiàng)目發(fā)包，根據(jù)上級(jí)的指揮棒開展行動(dòng)，同時(shí)與鄉(xiāng)村進(jìn)一步疏離開來。

基層政府懸浮于鄉(xiāng)村之外，這一觀點(diǎn)只表明公共服務(wù)關(guān)系的缺失，并不意味著鄉(xiāng)村脫離了行政體制的管理。通過項(xiàng)目制的實(shí)施，基層政府與上級(jí)之間形成了更為直接的“支配—依附”關(guān)系，反過來基層政府將單向管理延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)中。

一方面，國家會(huì)設(shè)置更為完善的政策與制度來規(guī)范村級(jí)組織行為，進(jìn)而保證鄉(xiāng)村事務(wù)在制度范圍內(nèi)運(yùn)行。“村民自治與人民公社體制的一個(gè)很大不同就是村民自治是法治，是根據(jù)法律和規(guī)章制度來治理，而不是延續(xù)傳統(tǒng)的‘人治’。”[7]在鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐中，確定要辦什么事情，以及如何實(shí)施等都由具體的制度來加以明確。如國家在鄉(xiāng)村的低保金發(fā)放和扶貧資金發(fā)放中，為防止資源被濫用，會(huì)制定越來越多的規(guī)范和辦法對(duì)村級(jí)組織行為進(jìn)行約束，這縮小了村級(jí)組織的裁量權(quán)，也使得其更加依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。雖然村級(jí)組織位于鄉(xiāng)村內(nèi)部，但在制度實(shí)施流程中，其成為執(zhí)行主體，演變成外在于鄉(xiāng)村的行政力量的延伸，鄉(xiāng)村治理接受國家整體的發(fā)展規(guī)劃。類似于城市管理，鄉(xiāng)村社會(huì)與城市社區(qū)都接受自上而下的管理，只是在管理方式上存在差異?！按迕褡灾胃淖兞藝覍?duì)鄉(xiāng)村管理的形式。村民自治的誕生將公社體制下政府與農(nóng)民之間的隸屬關(guān)系、控制與被控制關(guān)系改變?yōu)橐劳凶灾谓M織進(jìn)行治理的民主管理關(guān)系。換言之，村民自治沒有改變政府對(duì)農(nóng)村的管理，而是改變了政府對(duì)農(nóng)村的管理方式、管理手段，改變了政府與農(nóng)民之間的聯(lián)系方式?！盵8](p.91)在自上而下的管理體系中，直接的資源汲取被間接的項(xiàng)目運(yùn)作和制度實(shí)施所代替，也因此形成了更加穩(wěn)定且有效的管理。

另一方面，村干部被吸納到行政體制中，成為政策過程的終端執(zhí)行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取多種措施讓村級(jí)組織和村干部“聽話”，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的控制和“指導(dǎo)”，將法律意義上的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接向村里派出駐村干部，將村干部中的三主干即村黨支部書記、村主任和村秘書的補(bǔ)貼變成“工資制”，由鎮(zhèn)政府發(fā)放，以此控制村委會(huì)的財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)村政鄉(xiāng)管。另外，在村干部的選舉和任用中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也起到了重要作用，施加了重要影響。尤其是在蘇南等東部沿海地區(qū)，隨著城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)，村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都是由基層政府來提供，農(nóng)民從村莊里脫離出來直接面對(duì)基層政府，村級(jí)治理逐步行政化了，村干部的任免調(diào)動(dòng)基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌控，村委會(huì)選舉往往只是走個(gè)過場。村干部的工作越來越規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，并且工資也轉(zhuǎn)向由財(cái)政發(fā)放，村干部將更多的精力放在完成上級(jí)規(guī)定的任務(wù)、應(yīng)付上級(jí)的檢查和考評(píng)上，這樣，村民自治的邏輯直接轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?zhí)行的邏輯。

與此同時(shí)，本應(yīng)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的村民，卻在長期的被支配的體制中變得被動(dòng)而消極，隨著大量村民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民身心都已從鄉(xiāng)村離場。稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，但國家與農(nóng)民之間并未形成服務(wù)型的關(guān)系。由于基層政府的刻意疏離，村干部成了上級(jí)的“提線木偶”，忙于完成行政性事務(wù)，這樣他們與村民之間舊有的聯(lián)系也逐漸淡化。鄉(xiāng)村事務(wù)本來就細(xì)碎煩瑣，重復(fù)發(fā)生率比較低，涉及因素多且雜，只有基層和村民才能真正了解，只有發(fā)揮村民的主動(dòng)性才能有效地解決問題，但在向上跑項(xiàng)目的過程中，基層政府無法全身心地去提高農(nóng)民生活和政治能力，更毋論發(fā)揮農(nóng)民的主體性。村民在長期的被汲取被支配的角色中，形成了依附和被動(dòng)的心態(tài)，所關(guān)注的問題即使得不到解決也只是選擇忍耐和等待，或者逃離。加上大量村民外出打工，鄉(xiāng)村人口與信息流動(dòng)性加大，這使得村民對(duì)村莊事務(wù)的關(guān)注度下降，甚至表現(xiàn)出態(tài)度冷漠。這樣，村干部不再關(guān)注鄉(xiāng)村真實(shí)問題的解決，或者說即使關(guān)注了也不具備解決問題的能力，而村民身心都已與鄉(xiāng)村疏遠(yuǎn)，村干部和村民作為鄉(xiāng)村自治的應(yīng)然主體，卻在實(shí)然上成了治理客體。

當(dāng)鄉(xiāng)村由遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村的政治精英和技術(shù)專家進(jìn)行理性設(shè)計(jì)，在自上而下的行政體系中得到管理和規(guī)范，那么村民自治就流于形式了。20世紀(jì)是一個(gè)理性建設(shè)的時(shí)期，我國在現(xiàn)代化進(jìn)程中將鄉(xiāng)村納入國家整體治理體系之中，也將其置于以國家為中心的自上而下的治理體系中。鄉(xiāng)村接受來自國家的規(guī)范和設(shè)計(jì)，享受由國家供給的秩序，但也處于“他治”的狀態(tài)中。

二、單向度管理帶來鄉(xiāng)村“他治”的困境

鄉(xiāng)村“他治”是相對(duì)于鄉(xiāng)村自治設(shè)定而言的，指鄉(xiāng)村治理中自治的名存實(shí)亡與鄉(xiāng)村之外主體對(duì)鄉(xiāng)村的影響和支配。換言之，鄉(xiāng)村治理在“自治”的名義之下，實(shí)際上接受國家經(jīng)由項(xiàng)目制運(yùn)作與官僚體系運(yùn)行所進(jìn)行的管理。而由于現(xiàn)代社會(huì)中制度成為社會(huì)治理的主要工具，無論是項(xiàng)目制還是官僚體系，都體現(xiàn)為制度和規(guī)范的運(yùn)作流程，因此可以說，鄉(xiāng)村社會(huì)的“他治”表現(xiàn)為通過多方面制度和規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，但也正是這種單向度的設(shè)計(jì)與管理將鄉(xiāng)村治理帶入困境之中。

第一，制度運(yùn)行表現(xiàn)出自上而下的管理流向，將鄉(xiāng)村置于單向度的管理和控制中。制度對(duì)基層政府行為做出越來越嚴(yán)密的規(guī)范和約束，但也切斷了基層政府與鄉(xiāng)村之間的服務(wù)關(guān)系。稅費(fèi)改革之前，縣鄉(xiāng)之間收入支出的劃分沒有統(tǒng)一規(guī)定，由各地方自己選擇，大致上形成了財(cái)政包干的形式，出現(xiàn)了各種各樣的“分稅包干制”。雖然包干體制采用比較嚴(yán)格的預(yù)算約束，但也只是“軟約束”，因?yàn)榇嬖陬A(yù)算外收入和支出，財(cái)政體制對(duì)政府支出規(guī)模的控制實(shí)際上非常有限。稅費(fèi)改革之后，國家向鄉(xiāng)村輸入大量的資源，資源的輸入和分配都需要制度保障，因此國家對(duì)鄉(xiāng)村的制度規(guī)范供給大大增加?；鶎诱荒茉購泥l(xiāng)村汲取資源，只能向上向外關(guān)注項(xiàng)目和招商，在項(xiàng)目的發(fā)包與承擔(dān)的制度運(yùn)行中，基層政府放棄了對(duì)鄉(xiāng)村問題的關(guān)注，而是緊跟自上而下的制度執(zhí)行和資源分配。法律規(guī)范滲透到各種項(xiàng)目運(yùn)行中，鄉(xiāng)村生產(chǎn)與生活的幾乎所有方面以及村民的行為選擇都受到影響，村民也逐漸習(xí)慣于從制度運(yùn)行中尋求保障和支持。在此情況下，村級(jí)組織的自治空間由制度規(guī)定并受到制度的規(guī)范，制度在保證村民自治的同時(shí)，毋庸諱言，也在一定程度上壓縮了自治空間，甚至消磨了村級(jí)組織的自治熱情。為了防范村級(jí)權(quán)力濫用，越來越多的法律和規(guī)定得以實(shí)施，鄉(xiāng)村治理的自治空間進(jìn)一步受到擠壓，最終統(tǒng)一成自上而下的規(guī)范化治理。

根據(jù)鮑曼的研究，在農(nóng)業(yè)社會(huì)中所形成的共同體的控制機(jī)制瓦解之后，熟人社會(huì)中的鄰里監(jiān)視就終結(jié)了，取而代之的是在制度化規(guī)范中形成的“集體的監(jiān)視者”[9](p.57)。這一觀點(diǎn)適用于對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的分析。在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村從熟人社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?huì)，鄉(xiāng)規(guī)民約的適用性下降，這時(shí)需要明確的規(guī)章制度來對(duì)行為做出約束，以將具體的個(gè)體行為與選擇納入具有確定性的制度體系中?！氨O(jiān)獄、勞改場所、貧民院、醫(yī)院、精神病院，都是同一個(gè)強(qiáng)大的推動(dòng)力的副產(chǎn)品，這一力量就是使模糊成為透明?！盵9](p.59)由于制度和規(guī)章是自上而下地設(shè)計(jì)出來的并且依靠官僚組織才能得到推行，因而這是一種線性運(yùn)行，都帶有管理和規(guī)制的導(dǎo)向。具有抽象性與普適性的制度規(guī)范雖然無形卻又無處不在，制度體系越完善，鄉(xiāng)村越是受到全方位的規(guī)制。“村民自治具有雙重目標(biāo)和雙重功能是客觀存在。與公社不同的是這些目標(biāo)、職責(zé)和功能不是通過行政組織實(shí)現(xiàn)，而是通過自治組織以自治的方式加以落實(shí)。村民自治不是獨(dú)立王國式的自我管理，而是國家整體發(fā)展中的鄉(xiāng)村自治。”[8](p.93)很多時(shí)候，基層政府開展鄉(xiāng)村治理并不是為了解決鄉(xiāng)村問題，而只是為了完成行政任務(wù)和政治目標(biāo)，在上級(jí)的目標(biāo)規(guī)劃范圍內(nèi)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村發(fā)展和管理鄉(xiāng)村事務(wù)。但這也會(huì)帶來一些問題，如剛性的規(guī)則和程序設(shè)置取代了村級(jí)政府的自由裁量權(quán)，鄉(xiāng)村治理顯得剛性有余，但靈活性和彈性不足[10]，而后者卻是鮮活的鄉(xiāng)村社會(huì)治理所需要的。

第二，理性設(shè)計(jì)忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性與細(xì)碎性，最終懸浮于真實(shí)的鄉(xiāng)村事務(wù)之上。理性設(shè)計(jì)形成了系統(tǒng)化的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化的程序，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理中的統(tǒng)一性與規(guī)范性，但忽略了鄉(xiāng)村的多樣性與特殊性。雖然不同于行政命令和政治權(quán)力所具有的強(qiáng)制性與針對(duì)性，但法律和政策在抽象規(guī)范中形成了一個(gè)公正無私的、普適性的管理體系。“現(xiàn)代社會(huì)——尤其是擁有法治國家秩序的社會(huì)——的典型特點(diǎn)是，強(qiáng)制措施的實(shí)施已經(jīng)發(fā)展成一種進(jìn)行多種調(diào)節(jié)且按勞動(dòng)分工方式組織起來的行為，就是說該社會(huì)對(duì)實(shí)施強(qiáng)制和暴力的規(guī)范性調(diào)節(jié)達(dá)到了很高的強(qiáng)度。這是一個(gè)存在著全面而多樣的強(qiáng)制秩序的社會(huì)，在這一點(diǎn)上，‘強(qiáng)制秩序’正如‘強(qiáng)制規(guī)范’一樣，其特點(diǎn)不是通過強(qiáng)制維持秩序，而是實(shí)施強(qiáng)制必須遵循一定的秩序，重點(diǎn)是‘秩序’而非‘強(qiáng)制’?！盵11](p.67)制度與規(guī)范強(qiáng)調(diào)程序和形式，而且從形式的完備上獲得合理性，但也正是在制度的運(yùn)行中，普遍性的視角代替了對(duì)特殊性的關(guān)照。制度方案對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行普遍化治理，用抽象管理具體，用一般管理特殊，而這些管理方案是否具有適當(dāng)性這一問題則被忽視了。

無論是國家的整體發(fā)展規(guī)劃，還是具體的項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，都基于大量的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)工具，鄉(xiāng)村成為被規(guī)劃的對(duì)象?！霸谝?guī)劃者的圖景中，人們都在嚴(yán)格的行政控制之下，居住在政府設(shè)計(jì)的村莊中，按照國家的指令，在公共土地上種植單一的作物。如果我們忽略不計(jì)實(shí)際上私人占有的地塊和相對(duì)較弱的勞動(dòng)力控制，那么整個(gè)項(xiàng)目就很像是一個(gè)巨大的國有種植園，盡管土地不是連續(xù)的?！盵12](p.312)在發(fā)展和進(jìn)步的觀念中，國家運(yùn)用知識(shí)和技術(shù)自上而下地為鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃道路，并通過制度和項(xiàng)目發(fā)包的方式來實(shí)施規(guī)劃。由于規(guī)劃是基于專業(yè)知識(shí)而做出，體現(xiàn)了理性與科學(xué)，規(guī)劃的實(shí)施就代表著理性的實(shí)踐，但與此同時(shí)卻忽略了鄉(xiāng)村中的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知和具體感受。鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)日常生活和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的領(lǐng)域，村干部積累了大量的工作知識(shí)與生活經(jīng)驗(yàn)，村民對(duì)鄉(xiāng)村問題形成了最為直接而真實(shí)的感知，在鄉(xiāng)村治理中最能發(fā)揮實(shí)際作用。但是，這些具體的、經(jīng)驗(yàn)性的認(rèn)知往往被排斥在外，因?yàn)闊o法被納入理性表達(dá)的范疇之內(nèi)，而被認(rèn)為只是細(xì)枝末節(jié)，不應(yīng)受到重視。實(shí)際上，由于鄉(xiāng)村事務(wù)大多是瑣碎的，重復(fù)度低，涉及因素關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，如果只是按照預(yù)先設(shè)計(jì)的理想化的方案或者規(guī)劃進(jìn)行治理，而不深入到具體問題中進(jìn)行具體分析，忽視經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的轉(zhuǎn)換與承接，那么理性規(guī)劃只能懸浮于鄉(xiāng)村事務(wù)之上。

第三，制度對(duì)基層政府與村干部的行為做出規(guī)范，但也使鄉(xiāng)村治理陷于程序主義和形式主義中。為了防止政策執(zhí)行中的失范行為，管理體系總是從制度上去考慮和完善，設(shè)計(jì)出盡可能嚴(yán)密的規(guī)則，從程序上設(shè)置嚴(yán)格規(guī)范，以此做出應(yīng)對(duì)。這種對(duì)程序的強(qiáng)調(diào)最終導(dǎo)致對(duì)形式的重視，帶來為了程序而運(yùn)作的結(jié)果。“不同的法律制度，或同一法律制度在不同時(shí)期，可能若明若暗地忽視或承認(rèn)把一般規(guī)則適用于特殊情況時(shí)作出附加選擇的需要。為法學(xué)理論所熟知的形式主義或概念主義的缺點(diǎn)在于這樣一種對(duì)文字構(gòu)成的規(guī)則的態(tài)度：它們都試圖掩飾或貶低一般規(guī)則被規(guī)定下來之后作出這種選擇的需要。它們這樣做的方法之一是凝固規(guī)則的意義，以便該規(guī)則的普通術(shù)語在規(guī)則適用的每一場合均有同樣的意義?！盵13](p.129)任何制度化運(yùn)作都重視程序和步驟，因此可能帶來形式主義的問題，尤其是當(dāng)村干部被納入行政體系之后，其績效更多地來自于上層的肯定而不是村民的支持，這時(shí)如何在形式上表明自己的態(tài)度、表現(xiàn)出自己的績效，就成為村級(jí)組織重點(diǎn)關(guān)注的問題?！盎鶎诱?quán)忽略了需要自下而上的政治基礎(chǔ)問題，它越來越眼睛朝上，工作目標(biāo)越來越專注于上級(jí)的滿意，而不是社會(huì)的滿意，它越來越具有自主性，越來越多地相信發(fā)動(dòng)、教育和改造社會(huì)的組織權(quán)威作用。這一切都源于，它的權(quán)力來源日益依賴官方的支持，而非依賴社會(huì)的承認(rèn)，于是乎，它也就愈發(fā)從當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的利益一體化結(jié)構(gòu)中分離出來，成為一個(gè)獨(dú)立的、專權(quán)的權(quán)力團(tuán)體。它不必考慮其權(quán)威地位和社會(huì)利益的一致性問題，因?yàn)樗臋?quán)威無須依賴社會(huì)授予；它也不必考慮建立社會(huì)監(jiān)督以補(bǔ)充國家監(jiān)督不足的問題，因?yàn)樗鼜牟粦岩勺约捍碇鐣?huì)利益。”[14](p.43)基層政府與村級(jí)組織眼睛向上向外尋求資源，它們積累了一套足以應(yīng)付上級(jí)檢查的手段和技巧，在形式上花樣百出以表明政策執(zhí)行的績效，以此尋求上級(jí)的肯定。盡管他們明白，任何政策的成功都離不開政策與鄉(xiāng)村具體情況的結(jié)合，但對(duì)政策進(jìn)行靈活執(zhí)行可能需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是不愿意冒險(xiǎn)的，他們寧愿放棄創(chuàng)新與務(wù)實(shí)，而在形式上做足做齊，結(jié)果是基層出現(xiàn)了大量的“紙上的規(guī)則”“墻上的規(guī)則”，政策雖有但無法落地。

自上而下推動(dòng)的政策執(zhí)行對(duì)鄉(xiāng)村而言是一種外力嵌入，如果忽視了鄉(xiāng)村的地方性知識(shí)則無法發(fā)揮實(shí)際作用。張靜在對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，“生存秩序的基本原則來源于社會(huì)實(shí)踐，而不是精英論述或模仿的文本”[14](p.5)。事實(shí)上，鄉(xiāng)村社會(huì)中發(fā)揮作用的規(guī)則類型不是單一的，它既包括國家制定的正式規(guī)范，也包括由習(xí)慣和習(xí)俗形成的非正式規(guī)范。正式規(guī)范中具有明確的內(nèi)容，但對(duì)政策內(nèi)容的解讀不能停留在規(guī)范文本上，政策效果更是無法從政策文本中看出。換句話說，鄉(xiāng)村社會(huì)中所生成的非正式規(guī)范或者約定俗成會(huì)直接影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果正式制度與鄉(xiāng)土規(guī)則相適應(yīng)，那么政策執(zhí)行會(huì)更加有效，但如果政策內(nèi)容與地方性知識(shí)相違背，那在很多情況下后者會(huì)勝出。即使面對(duì)具有強(qiáng)制性和約束力的政策條文，村干部也有大量的技巧回避實(shí)質(zhì)性的政策執(zhí)行。其中一個(gè)常用技巧就是形式上做足，但也僅限于形式上。“村干部的一切行為都越來越圍繞國家目標(biāo)行動(dòng)，上級(jí)讓村干部做什么村干部就做什么，無論上級(jí)要求是否符合本地實(shí)際，村干部都必須‘扎扎實(shí)實(shí)搞形式、熱熱鬧鬧走過場’?！盵15]基層政府按照自上而下的“條條”和“框框”來運(yùn)作，事事要“臺(tái)賬”，處處要“留痕”，形式主義做到極致，但政策運(yùn)作效果只停留在“痕跡”上，規(guī)則和程序在形式上得到遵守，卻沒有產(chǎn)生實(shí)際效果。這就是有學(xué)者看到的，規(guī)則屬性中的內(nèi)生性與具體性影響規(guī)則落地程度，規(guī)則內(nèi)生性和具體性越高，規(guī)則落地程度就越高[16]。地方性知識(shí)來自于村民對(duì)鄉(xiāng)村的真實(shí)感知與村干部的積累，政策過程如果忽視了地方性知識(shí)，也就堵死了鄉(xiāng)村自下而上的治理通道，使規(guī)則只沿著自上而下的路徑運(yùn)轉(zhuǎn)，有效治理的目標(biāo)只能停留在想象中了。

三、融合國家設(shè)計(jì)與村民主體性開展鄉(xiāng)村治理

自上而下的制度運(yùn)行形成了鄉(xiāng)村社會(huì)“他治”的格局，與生發(fā)于鄉(xiāng)村內(nèi)部主體的“自治”不同，二者的區(qū)分主要在于治理力量是來自于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部還是外部，判斷標(biāo)準(zhǔn)也可歸結(jié)為鄉(xiāng)村治理中國家與農(nóng)民之間的關(guān)系，也就是國家與社會(huì)之間的關(guān)系。在自上而下的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)中，國家位于中心，社會(huì)位于邊緣，國家為治理主體，社會(huì)成為治理客體。國家外在于鄉(xiāng)村但對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展做出規(guī)劃，形成線性的他治模式。一是治理主客體之間具有明確區(qū)分。國家與社會(huì)之間分工明確，角色定位清晰，并借助于官僚體制的運(yùn)作形成嚴(yán)格的等級(jí)關(guān)系。二是治理中具有單一的權(quán)力流向。在官僚制這一正式組織體制中，基層政府以及村級(jí)組織都是國家政策的推行者，同時(shí)村莊其他組織與村民一起成為治理對(duì)象，這就形成了單向度的治理流程。“在國家—農(nóng)民關(guān)系中，村民自治組織一方處于被動(dòng)、單向、內(nèi)斂的弱勢?！盵17]上級(jí)政府積極地開展規(guī)劃和設(shè)計(jì)，村級(jí)組織也被行政化，進(jìn)入行政體制中開展自上而下的項(xiàng)目實(shí)施和規(guī)劃運(yùn)作?！耙恍┑胤秸^度的行政介入和控制，導(dǎo)致了村民自治組織的角色偏離：過于強(qiáng)調(diào)村民自治組織接受政府指導(dǎo)，致使村民自治組織在一定程度上成為基層政府的‘代理人’；忽略了對(duì)村民自治組織自治職責(zé)的界定與完善，致使其無力承擔(dān)自我管理、自我教育、自我服務(wù)工作，造成了‘村民當(dāng)家人’角色的缺失和特殊意義上的‘社區(qū)失靈’?！盵18]三是治理由政府主導(dǎo)且?guī)в锌刂茖?dǎo)向。無論是資源輸入還是項(xiàng)目扶貧，政府始終都在通過控制來尋求秩序，努力將鄉(xiāng)村中的不確定因素控制在一定范圍之內(nèi)，進(jìn)而形成穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

但是，隨著社會(huì)流動(dòng)性的加大，鄉(xiāng)村中的異質(zhì)性因素與差異化訴求都大量出現(xiàn)，加上鄉(xiāng)村事務(wù)的瑣碎性與細(xì)密性，這些因素使得鄉(xiāng)村社會(huì)處于高度復(fù)雜與高度不確定性的狀態(tài)中。這時(shí)固然需要國家做出理性的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，但更重要的是發(fā)揮鄉(xiāng)村自主性，將國家設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村自主性融合起來?！爱?dāng)前村級(jí)治理的方向不應(yīng)當(dāng)是片面的自上而下的規(guī)范化、正規(guī)化，而是要充分調(diào)動(dòng)村干部的主動(dòng)性，建立村級(jí)治理的主體性?！盵15]村民在鄉(xiāng)村治理中的主體性問題在法律和制度層面上已經(jīng)得到明確規(guī)定，這一點(diǎn)沒有爭議，關(guān)于這一問題的研究主要是在實(shí)踐層面上來看其現(xiàn)實(shí)運(yùn)行。一般來說，村民主體性的內(nèi)涵包括主動(dòng)性、能動(dòng)性、獨(dú)立性、創(chuàng)造性，具體表現(xiàn)為村民在鄉(xiāng)村治理中享有主導(dǎo)權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、受益權(quán)等方面。從哲學(xué)層面上看，主體性強(qiáng)調(diào)的是人的完整性與自主性，結(jié)合對(duì)社會(huì)治理體系的反思，可以認(rèn)為，在單向度的治理體系與完善的技術(shù)運(yùn)行中，人往往作為治理對(duì)象而存在，在一定程度上缺少自主性，因此是片面的也是不完整的。強(qiáng)調(diào)村民主體性是對(duì)人的自主性的關(guān)注，指向的是人的解放的目標(biāo)，而這又必然與治理模式聯(lián)系在一起。治理模式?jīng)Q定了村民主體性能否發(fā)揮以及發(fā)揮的程度，而這又與治理效果相關(guān)聯(lián)。通過對(duì)自上而下的治理體系的反思可知，發(fā)揮村民主體性是鄉(xiāng)村治理擺脫困境的必然路徑，村民主體性的實(shí)現(xiàn)也將帶來鄉(xiāng)村治理模式的變革。

第一，發(fā)揮村民主體性自下而上地建構(gòu)鄉(xiāng)村問題。在流動(dòng)性社會(huì)中，鄉(xiāng)村不再是封閉的場域，無論是實(shí)體地域還是虛擬空間，鄉(xiāng)村與城市之間的邊界都不再清晰。人與物資處在流動(dòng)狀態(tài)中，鄉(xiāng)村社會(huì)的問題不再局限于鄉(xiāng)村之內(nèi)，而是超脫了地理的限制與外界形成各種有形無形的關(guān)聯(lián)；鄉(xiāng)村與城市緊密聯(lián)系在一起，城鄉(xiāng)因素交織，混雜的鄉(xiāng)村問題出現(xiàn)[19]。面對(duì)邊界模糊且復(fù)雜多變的鄉(xiāng)村問題，自上而下的管理與規(guī)范失效了。規(guī)范適合于常規(guī)化的問題處理，一旦涉及具有高度復(fù)雜性且處于高速變動(dòng)中的問題時(shí)，規(guī)范的運(yùn)作只能顯示出僵化與滯后的一面。政策越來越完善，規(guī)范越來越細(xì)致，基層政府的主動(dòng)性和積極性卻因此而越來越受到壓制。當(dāng)基層政府忙著完成上級(jí)交辦的執(zhí)行任務(wù)時(shí)，往往會(huì)放棄對(duì)真實(shí)問題的尋求，這反過來加劇了鄉(xiāng)村問題的復(fù)雜性。行政力量的擴(kuò)大也不能將不確定因素全部納入常規(guī)化管理中，相反，“行政吸納不規(guī)范或行政化問題的癥結(jié)在于政府過度參與村級(jí)治理”[20]。自上而下的規(guī)劃有利于系統(tǒng)、抽象地界定政策問題，但卻忽略了問題的具體性、情境性，而后者正是鄉(xiāng)村問題的特征。因此，在問題建構(gòu)中，需要建構(gòu)出多種參與平臺(tái)與渠道從而為村民參與提供便利性，培養(yǎng)村民參與能力，激發(fā)出村民的主體性。在鄉(xiāng)村事務(wù)治理中，讓村民參與到其中并做出真實(shí)的表達(dá)，是對(duì)政策問題做出自下而上的建構(gòu)，從而找到真實(shí)的鄉(xiāng)村問題。

第二，基于地方性知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)開展政策執(zhí)行。政策執(zhí)行不是一個(gè)單向度的政策流程，而需要鄉(xiāng)村中不同主體帶著各自的感知和認(rèn)識(shí)參與其中。鄉(xiāng)村治理不限于規(guī)劃環(huán)節(jié)，也不停留于專業(yè)知識(shí)的應(yīng)用，而是需要通過協(xié)商與對(duì)話來擴(kuò)大治理過程中的知識(shí)基礎(chǔ)，在技術(shù)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)感知的對(duì)話中開展政策執(zhí)行。任何政策目標(biāo)與規(guī)范細(xì)則都不限于文本的表達(dá)，而是在歷史情境之中。鄉(xiāng)村治理有著熟人社會(huì)的傳統(tǒng)，大量的問題和對(duì)策都存在于生活經(jīng)驗(yàn)與具體實(shí)踐之中，無法形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的治理范本甚至無法做出明確表達(dá)，鄉(xiāng)村治理只有適應(yīng)這種鄉(xiāng)村文化并且依靠這種鄉(xiāng)土化行動(dòng)才能有效，甚至必須要通過鄉(xiāng)里鄉(xiāng)氣的語言才能有好的溝通和協(xié)商。正如費(fèi)孝通所說的，“‘特殊語言’不過是親密社群中所使用的象征體系的一部分，用聲音來作象征的那一部分。在親密社群中可用來作象征體系的原料比較多。表情、動(dòng)作，在面對(duì)面的情境中，有時(shí)比聲音更容易傳情達(dá)意。即使用語言時(shí)，也總是密切配合于其他象征原料的。譬如：我可以和一位熟人說：‘真是那個(gè)！’同時(shí)眉毛一皺，嘴角向下一斜，面上的皮膚一緊，用手指在頭發(fā)里一插，頭一沉，對(duì)方也就明白‘那個(gè)’是‘沒有辦法’、‘失望’的意思了。如果同樣的兩個(gè)字在另一表情的配合里，意義可以完全不同”[21](p.13)。地方性知識(shí)是重要的，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理更是如此。鄉(xiāng)村治理要落腳到具體的、真實(shí)的問題上，其有效性來自理性設(shè)計(jì)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，因此，鄉(xiāng)村治理應(yīng)是多元主體的互動(dòng)場域，應(yīng)尊重和承認(rèn)不同認(rèn)知和觀點(diǎn)的合理性，傾聽不同的語調(diào)和情緒表達(dá)，在包容與開放的網(wǎng)絡(luò)中開展治理。

第三，注重通過非正式制度提供多樣化的治理手段。鄉(xiāng)村治理不排斥自上而下的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，但也絕不是一個(gè)依靠正式規(guī)范就能實(shí)現(xiàn)有效治理的領(lǐng)域。鄉(xiāng)土社會(huì)有依托風(fēng)俗習(xí)慣無為而治的傳統(tǒng)，“我們可以說這是個(gè)‘無法’的社會(huì)，假如我們把法律限于以國家權(quán)力所維持的規(guī)則；但是‘無法’并不影響這社會(huì)的秩序，因?yàn)猷l(xiāng)土社會(huì)是‘禮治’的社會(huì)”[21](p.41)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村依靠風(fēng)俗習(xí)慣進(jìn)行治理，同樣能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與有序。進(jìn)入現(xiàn)代國家體系之后，制度化的系統(tǒng)嵌入鄉(xiāng)村治理之中，通過正式制度對(duì)行為做出規(guī)范，但我們在重視正式制度的同時(shí)也必須重視非正式制度，因?yàn)楹笳邽檎街贫忍峁┩寥篮推脚_(tái)。尤其在具體的政策執(zhí)行中，各種無法預(yù)料的困難使得計(jì)劃和想法無法落實(shí)，這時(shí)需要結(jié)合地方性知識(shí)對(duì)政策內(nèi)容和執(zhí)行計(jì)劃做出適當(dāng)調(diào)整。在一定程度上可以說，文本上的法律或者政策都只是臨時(shí)形態(tài)，或者說處于過渡階段，其實(shí)際效果在于具體執(zhí)行中與地方性知識(shí)的結(jié)合。埃里克森反復(fù)申明自己的觀點(diǎn)：“許多情況下，法律都并非保持社會(huì)秩序之核心?！盵22](p.346)一方面，任何正式制度的實(shí)施都需要非正式制度的支撐；另一方面，非正式制度可以提供更為靈活、更加便捷的治理工具?！耙氩挥梅啥删椭刃颍藗儽仨毦哂谐掷m(xù)的關(guān)系，有關(guān)于昔日行為的可靠信息以及有效的抵抗力量?！盵22](p.352)而非正式制度的確立也需要有效引導(dǎo)，需要鄉(xiāng)村多元主體之間持續(xù)的、有效的互動(dòng)，以激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的主動(dòng)性和積極性，從而建立起正向的、積極的鄉(xiāng)村文化。實(shí)際上，如果正式制度能夠與非正式制度相融合，政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村文化，成為行動(dòng)者內(nèi)心的信念或者價(jià)值，那就將外在力量內(nèi)化為村民內(nèi)生的行動(dòng)，他治轉(zhuǎn)化為自治，這是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)。

四、融合他治與自治開展合作治理

強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村主體性的發(fā)揮，重視村民的參與和表達(dá)，用自下而上的建構(gòu)補(bǔ)充自上而下的政策流程，基于多元知識(shí)的融合開展鄉(xiāng)村治理，激發(fā)社會(huì)力量并使其形成與國家力量的對(duì)接，這就實(shí)現(xiàn)了“自治”與“他治”的融合，產(chǎn)生合作治理的狀態(tài)。實(shí)際上，當(dāng)社會(huì)力量足夠強(qiáng)大、社會(huì)資本足夠豐厚時(shí)，鄉(xiāng)村治理的主體與客體之間的邊界不再固定，自治與他治之間的區(qū)分也會(huì)逐漸消失，多主體之間就會(huì)形成一種合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

在自上而下的管理流程中，制度的創(chuàng)制者、執(zhí)行者和制度的規(guī)范對(duì)象之間有著明確的區(qū)分，上級(jí)政府作為創(chuàng)制者發(fā)揮作用，基層政府以及村級(jí)組織是制度的執(zhí)行者，而村民是被規(guī)范的對(duì)象。但是，當(dāng)村民主體性與積極性被激發(fā)出來之后，通過他們的有效參與行動(dòng)，鄉(xiāng)村治理實(shí)際上形成了網(wǎng)絡(luò)化的系統(tǒng)?！耙粋€(gè)網(wǎng)絡(luò)到處都是邊，因此，無論你以何種方式進(jìn)入，都毫無阻礙。網(wǎng)絡(luò)是結(jié)構(gòu)最簡單的系統(tǒng)，其實(shí)根本談不上有什么結(jié)構(gòu)。它能夠無限地重組，也可以不改變其基本形狀而向任意方向發(fā)展，它其實(shí)是完全沒有外形的東西?！盵23](p.40)網(wǎng)絡(luò)不僅指互聯(lián)網(wǎng)虛擬平臺(tái)，而且指稱物理世界中人們之間所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)鄉(xiāng)村治理中村民、村級(jí)組織與基層政府都在其中發(fā)揮作用時(shí)，鄉(xiāng)村治理就成了一個(gè)開放的網(wǎng)絡(luò)。村民通過不同渠道和途徑參與到鄉(xiāng)村治理中，如通過自媒體進(jìn)行表達(dá)，通過引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)注意力來推動(dòng)政府對(duì)某一事務(wù)的關(guān)注，這時(shí)村民不再是被動(dòng)的治理對(duì)象，而是成為治理主體，進(jìn)而在與基層政府的互動(dòng)中決定政策實(shí)施的效果。在這里，治理主客體之間的邊界消失了，主客體之間的二元分割和對(duì)立關(guān)系也被打破了。當(dāng)存在一個(gè)外在于自己并對(duì)自己進(jìn)行管理的主體時(shí)，就出現(xiàn)了他治，而當(dāng)這個(gè)管理主體與自己之間不再固定為主客體之間的關(guān)系時(shí)，他治就不存在了。

在鄉(xiāng)村治理中呼喚村民主體性的發(fā)揮并不是不要國家力量的治理，而是希望通過激發(fā)村民的積極性實(shí)現(xiàn)多元主體之間的合作治理。實(shí)際上，自治與他治并不是對(duì)立的概念，相反，它們必然是彼此交織在一起的?！白灾闻c他治必然是糾纏在一起的，很難把它們區(qū)分開來。因?yàn)?，從?shí)踐上看，自治并不是脫離開了他治的，而總是表現(xiàn)為對(duì)他治的響應(yīng)。同樣，他治也無法脫離自治，如果沒有人的內(nèi)在力量去支持他治的話，就會(huì)淪為強(qiáng)制，就會(huì)演化為一種徒有形式而無法發(fā)揮作用的設(shè)置?！盵24]鄉(xiāng)村治理當(dāng)然需要國家自上而下的規(guī)劃與管理，但無論是在規(guī)劃和設(shè)計(jì)過程中，還是在計(jì)劃落地時(shí)，都要注重鄉(xiāng)村內(nèi)部的訴求與表達(dá)。政府與技術(shù)專家在鄉(xiāng)村治理中并不是絕對(duì)的權(quán)威，在政策內(nèi)容的意義建構(gòu)與解釋中也不具有壟斷權(quán)，村民和村級(jí)組織帶著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入鄉(xiāng)村治理中，享有同等話語權(quán)。正是因?yàn)橹R(shí)的邊界與排斥受到否定，治理主體與客體的界限不再固定了，這一事項(xiàng)中的治理主體可能是另一事項(xiàng)中的治理客體，上一環(huán)節(jié)中的治理客體到下一個(gè)環(huán)節(jié)可能成為治理主體，多元主體在不同的治理情境中可以做出角色選擇和變換。每個(gè)人都是治理的主體，也是服務(wù)的接受者，這才是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)。國家與村民都在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用，成為治理過程中的行動(dòng)主體，國家與社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)了融合與共生，這是鄉(xiāng)村治理有效的路徑。

注釋：

①參見徐勇：《實(shí)證思維通道下對(duì)“祖賦人權(quán)”命題的擴(kuò)展認(rèn)識(shí)——基于方法論的探討》，《探索與爭鳴》2018年第9期。