蒲一葦

一、引言

我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出糾紛頻發(fā)、類型復(fù)雜態(tài)勢，民事案件數(shù)量持續(xù)高速增長，司法承受著前所未有的壓力。而隨著立案登記制、法官員額制等改革的推進(jìn)，進(jìn)一步加劇了法院“人”“案”之間的矛盾，“案多人少”成為當(dāng)前司法實(shí)務(wù)中最為突出的矛盾和高頻使用的概念。①“案多人少”的問題不僅產(chǎn)生原因非常復(fù)雜，而且其概念界定、判斷標(biāo)準(zhǔn)等也不甚確定和明晰。有學(xué)者從比較法的視角進(jìn)行檢視后，認(rèn)為無論是“案多”還是“人少”可能都是不能成立的。但無論如何，“案多人少”在實(shí)務(wù)中已成共識，而法院（尤其是基層法院）的司法負(fù)擔(dān)沉重也是客觀事實(shí)。如何應(yīng)對和化解“案多人少”也成為近些年來我國司法政策的重點(diǎn)和訴訟改革的主要目標(biāo)。在此背景下，最高人民法院于2020 年1 月實(shí)施的民事訴訟繁簡分流試點(diǎn)改革，以及以這一改革為基礎(chǔ)形成的2021 年《民事訴訟法修正案》（以下簡稱2021《修正案》），均突出了簡化程序、追求效率的價(jià)值取向，由此導(dǎo)致“案多人少”的問題再度引起了學(xué)界關(guān)注和熱議。

從近年來司法實(shí)務(wù)推出的各種改革來看，對“案多人少”的應(yīng)對策略大致可以概括為“提效”和“分流”兩個(gè)關(guān)鍵詞，即主要采取了兩個(gè)解決路徑：一是提速增效，通過加快程序流轉(zhuǎn)和訴訟進(jìn)程，提高訴訟效率；二是向外借力，即通過多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建，借助社會(huì)解紛力量對糾紛進(jìn)行分流和過濾，緩解司法負(fù)擔(dān)。②值得注意的是，上述路徑以及具體舉措之間，并非界限清晰、涇渭分明的，而往往是相互交錯(cuò)甚至是夾纏不清的。比如，由于調(diào)解在糾紛化解中的獨(dú)特優(yōu)勢，在訴訟中和訴訟外都得到了廣泛適用，不僅是多元化糾紛解決機(jī)制中最為重要的方式，也是法院結(jié)案的主要方式。在第一個(gè)路徑中，對訴訟效率的提升具體又包括兩個(gè)進(jìn)路：其一是提速，通過審判管理、繁簡分流、強(qiáng)化調(diào)解、法官考評機(jī)制以及現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，加快案件流轉(zhuǎn)，提高辦案效率；其二是簡化，通過壓縮訴訟期間、構(gòu)建速裁程序、擴(kuò)張小額訴訟程序等方式來簡化訴訟程序，提升效率。③現(xiàn)代信息技術(shù)在司法領(lǐng)域的適用，如移動(dòng)微法院、智慧法院等，通過訴訟的電子化、信息化、智能化以及規(guī)則建構(gòu)，對訴訟效率的提升無疑起到了積極的作用。

顯而易見，提速的空間是有限的，當(dāng)訴訟程序已經(jīng)高速運(yùn)轉(zhuǎn)，案件的審限一再縮短，④世行營商環(huán)境評估顯示，近5 年我國法院的司法程序效率指數(shù)在全球一直排名第一。參見何帆：《2021 年修正民事訴訟法評述》，載公眾號“法影斑斕”2021 年12 月24 日。而一線法官普遍以“五加二”“白加黑”為工作常態(tài)，“在上百宗未結(jié)案件中交替開展調(diào)解、送達(dá)、閱卷、聽證、庭審、合議活動(dòng)，加班熬夜寫判決的‘并線作業(yè)，多線作戰(zhàn)’”⑤參見何帆：《2021 年修正民事訴訟法評述》，載公眾號“法影斑斕”2021 年12 月24 日。，對效率的追求就不可避免地要轉(zhuǎn)向程序的不斷簡化，“向制度變革要生產(chǎn)力”⑥同上注。。對比最高人民法院在不同時(shí)期關(guān)于繁簡分流改革的司法文件，可以清晰地觀察到這種傾向。從2016 年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》和2017 年《關(guān)于民商事案件繁簡分流和調(diào)解速裁操作規(guī)程（試行）》，到2021 年1 月實(shí)施的《民事訴訟程序繁簡分流改革試點(diǎn)方案》和《民事訴訟程序繁簡分流改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，案件繁簡分流改革的重點(diǎn)明顯從注重“程序分流”轉(zhuǎn)向了強(qiáng)調(diào)“程序簡化”。⑦盡管《試點(diǎn)方案》指明改革目標(biāo)是“推進(jìn)案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道”，但從改革的五個(gè)方面內(nèi)容和其后實(shí)施辦法的具體措施來看，基本上都是圍繞簡化程序展開的。這種傾向自然被帶入2021《修正案》中，⑧最高人民法院的相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，本次修法是針對繁簡分流試點(diǎn)的專項(xiàng)修改，主要是吸收試點(diǎn)成果。參見何帆：《2021 年修正民事訴訟法評述》，載公眾號“法影斑斕”2021 年12 月24 日。學(xué)界對此普遍持批評意見，并提出解決“案多人少”更為合理的出路是完善多元化糾紛解決機(jī)制以及訴源治理等訴訟外途徑。⑨學(xué)界對《修正案》草案的批評，除了過于倉促和急迫，缺乏充分的論證以外，主要意見是民事訴訟法不應(yīng)成為法院“減負(fù)”的工具，一味追求效率會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致程序的弱化和虛化。參見中國法學(xué)會(huì)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)：《民事訴訟法修改理論研討會(huì)綜述》，載微信公眾號“民事程序法研究”2021 年11 月29 日。

解決“案多人少”，究竟路在何方？不言而喻，簡化程序、提高訴訟效率雖然有助于緩解司法壓力，但其本質(zhì)是“以快制勝”，無論是對“案多”還是“人少”顯然均非治本之策。⑩通過簡化程序、提高效率來應(yīng)對“案多人少”，首先要面臨的一個(gè)追問是，“案多人少”是因?yàn)槲覀兊某绦蛱^復(fù)雜、訴訟效率低所致嗎？答案恐怕是否定的。因而在當(dāng)前嚴(yán)控編制、不可能大量增加法官人數(shù)的情況下，通過多元解紛機(jī)制“分出去”可能是更可行的應(yīng)對辦法。自2009 年以來，法院不斷引領(lǐng)和推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)和改革，引入社會(huì)力量對案件進(jìn)行訴前分流，產(chǎn)生了委派調(diào)解、特邀調(diào)解、委托調(diào)解、訴前調(diào)解、立案調(diào)解等諸多調(diào)解機(jī)制和訴調(diào)銜接機(jī)制。盡管這些改革舉措不無成效，卻顯然并未遏制住案件數(shù)量的急劇增長。?這些改革效果往往體現(xiàn)為提高訴訟效率、緩解司法壓力以及提高當(dāng)事人對法院的滿意度。參見江必新主編：《民事訴訟新制度講義》，法律出版社2013 年版，第250 頁。從2010 年到2019 年的10 年間，全國的民事案件從609萬件增長至1385.2 萬件，增幅高達(dá)127.43%。

與此形成反差的是，浙江省以“最多跑一次”改革為引領(lǐng)，2019 年開始在全省范圍內(nèi)推行新型的基層社會(huì)治理和多元解紛模式——縣級社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心（以下簡稱“矛調(diào)中心”），構(gòu)建“信訪打頭、調(diào)解為主、訴訟斷后”的一站式分層遞進(jìn)解紛機(jī)制，有效遏制住了案件數(shù)量的增長。浙江是人案矛盾比較突出的地區(qū)，無論是案件數(shù)量還是增長率均在全國高居前列，2009 年至2018 年，全省法院的受案數(shù)量從78.54 萬件增長至176.8 萬件，平均每年增長9.7%，最高的時(shí)候增幅達(dá)18.1%。但自矛調(diào)中心實(shí)質(zhì)化運(yùn)行以來，2019 年全省法院收案量首次出現(xiàn)負(fù)增長，同比下降4.6%，2020 年收案量同比繼續(xù)下降7.2%。?數(shù)據(jù)來源于浙江省高級人民法院的工作報(bào)告。如此成效，在多元糾紛解決機(jī)制建設(shè)中可謂是獨(dú)樹一幟。

N 市作為矛調(diào)中心的起源地之一，矛調(diào)中心的建設(shè)工作起步早并走在全省前列。為深入了解矛調(diào)中心模式下糾紛分層過濾機(jī)制及其運(yùn)行情況，筆者針對N 市10 個(gè)區(qū)縣的縣級矛調(diào)中心進(jìn)行了實(shí)證調(diào)研。調(diào)研主要以實(shí)地走訪為主，同時(shí)結(jié)合座談、電話訪談、資料收集等多種方式展開，對矛調(diào)中心的組織架構(gòu)、功能區(qū)劃分、工作流程、管理機(jī)制進(jìn)行實(shí)地考察，重點(diǎn)調(diào)研法院入駐矛調(diào)中心的情況，具體包括入駐模式、人員構(gòu)成、工作條件、工作成效以及存在的問題等。旨在以法院入駐矛調(diào)中心的實(shí)踐為基礎(chǔ)，觀察和檢視這種民事糾紛分層過濾模式的運(yùn)行情況，以對“案多人少”的應(yīng)對提出參考性意見。

二、矛調(diào)中心及其糾紛分層過濾模式的形成與發(fā)展

矛調(diào)中心是浙江為推動(dòng)社會(huì)治理領(lǐng)域改革，健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制而構(gòu)建的集信訪和矛盾糾紛化解、社會(huì)治理事件處置、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研判分析三個(gè)平臺為一體的現(xiàn)代社會(huì)治理共同體。通過矛調(diào)中心的建設(shè)，各政府部門、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織在黨委領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同參與，形成以“一窗受理、集成聯(lián)辦、訴調(diào)對接、一站式化解”為特色的多元解紛模式，以實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解“最多跑一地”。

（一）矛調(diào)中心模式的形成與發(fā)展

作為多元解紛和基層社會(huì)治理的創(chuàng)規(guī)范化新模式，矛調(diào)中心在全省范圍的推廣始于2019 年初，2020年開始高位推進(jìn)，并形成規(guī)范化、體制化的實(shí)體化運(yùn)行平臺。但在此之前，已經(jīng)經(jīng)過了長達(dá)8 年的區(qū)域性實(shí)踐，其建設(shè)經(jīng)歷了從概念提出到具體實(shí)踐、從分散實(shí)踐到規(guī)范運(yùn)行的推進(jìn)過程。

1.初步成型階段：從“聯(lián)合調(diào)解”到“信訪超市”

矛調(diào)中心起源于N 市鎮(zhèn)海區(qū)、舟山普陀區(qū)等地方關(guān)于矛盾糾紛多元化解體系的實(shí)踐探索。N 市鎮(zhèn)海區(qū)是浙江最早開始探索矛調(diào)中心模式的地區(qū)之一，自2011 年開始以信訪部門為主導(dǎo)，逐步完成從聯(lián)合調(diào)處中心到“信訪超市”的改造升級，2015 年6 月率先建成全省首個(gè)區(qū)級“矛盾糾紛多元化解中心”，由民政、司法行政等20 多個(gè)部門入駐中心，形成集聯(lián)合接訪、信訪調(diào)處、勞動(dòng)仲裁、法律援助、訴訟服務(wù)“五位一體”的矛盾糾紛多元化解平臺。舟山普陀區(qū)于2012 年4 月設(shè)立區(qū)“矛盾糾紛調(diào)處指導(dǎo)服務(wù)中心”，并逐漸升級打造成集矛盾多元化解、信息統(tǒng)一指揮、訴調(diào)聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)“三位一體”的社會(huì)治理綜合服務(wù)中心。

2.“信訪超市”推廣階段：從區(qū)域經(jīng)驗(yàn)到浙江模式

作為基層社會(huì)矛盾多元化解的新型模式，信訪超市因其“一站式接待、一條龍服務(wù)、一攬子化解”的特點(diǎn)和優(yōu)勢，2019 年開始在全省范圍內(nèi)得以推廣。2019 年3 月，全省信訪工作推進(jìn)會(huì)召開，在全省范圍內(nèi)大力推進(jìn)縣級社會(huì)治理綜合服務(wù)中心（信訪超市）建設(shè)，各地基層綜治和信訪部門在原有綜治中心、信訪接待中心等基礎(chǔ)上升級改造，建設(shè)實(shí)體化運(yùn)行的信訪超市，并于2019 年內(nèi)完成89 個(gè)縣（市、區(qū)）信訪超市全覆蓋。

在這一時(shí)期，由于缺乏頂層的統(tǒng)一設(shè)計(jì)和制度化的推進(jìn)，各地的信訪超市發(fā)展不平衡，尚未形成統(tǒng)一的制度規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制。突出表現(xiàn)為名稱不統(tǒng)一，有“社會(huì)治理綜合服務(wù)中心”“社會(huì)治理綜合指揮服務(wù)中心”“社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心”等多種名稱，且存在編制欠缺、保障不足等問題。

3.規(guī)范提升階段：從信訪超市到矛調(diào)中心

以2019 年11 月的全省縣級社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心建設(shè)現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)和隨后印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)縣級社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)矛盾糾紛化解“最多跑一地”的指導(dǎo)意見》（浙委辦發(fā)〔2019〕73 號）為標(biāo)志，啟動(dòng)了縣級矛調(diào)中心的全面升級建設(shè)工作。尤其是習(xí)近平總書記在浙江考察期間，調(diào)研了安吉縣社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心并作出重要指示后，省委常委會(huì)議提出了縣級矛調(diào)中心建設(shè)的三個(gè)原則：高水平、規(guī)范化、實(shí)效性。2020 年6 月由省“兩辦”印發(fā)了《浙江省縣級社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心規(guī)范化建設(shè)指引（試行）》（以下簡稱《規(guī)范化建設(shè)指引》），明確了全省縣級社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心的功能定位、分類建設(shè)、工作流程、管理制度、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面的建設(shè)要求。

在這一時(shí)期，矛調(diào)中心建設(shè)是以省級層面高位推動(dòng)、省市縣三級同步進(jìn)行的，建立了省、市、縣三級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即省級層面成立協(xié)調(diào)小組、市級層面成立指導(dǎo)小組、縣級層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組，通過頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)組織架構(gòu)、功能定位和運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一，整體機(jī)制產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。

（二）矛調(diào)中心模式下的糾紛分層過濾機(jī)制

如前所述，矛調(diào)中心模式建立的初衷，是為了破除部門之間的條塊分割現(xiàn)象，解決群眾信訪過程中多頭跑、重復(fù)跑以及部門之間推諉扯皮的問題。在此后推進(jìn)的建設(shè)和發(fā)展中，矛調(diào)中心的功能和內(nèi)涵逐漸擴(kuò)展成為社會(huì)治理共同體。從矛調(diào)中心建設(shè)的規(guī)劃和實(shí)踐來看，其核心和亮點(diǎn)在于集約化的聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制。按照“黨政主導(dǎo)、政法牽頭、部門協(xié)同、社會(huì)參與”的模式，由黨委政法委牽頭，橫向聯(lián)合，縱向延伸，調(diào)動(dòng)和整合一切有利于矛盾糾紛化解的力量，建立一站式服務(wù)、全鏈條解決的矛盾糾紛化解總樞紐和社會(huì)治理共同體。

在橫向上，整合綜治中心、人民來訪接待中心、公共法律服務(wù)中心、行政爭議調(diào)解中心、12309 檢察服務(wù)中心、訴訟服務(wù)中心等線上線下工作平臺，實(shí)現(xiàn)“多中心合一”；同時(shí)采取常駐、輪駐、隨駐相結(jié)合的方式，整合信訪、民政、人力社保、綜合執(zhí)法、司法行政、法院、檢察院、公安等部門以及相關(guān)社會(huì)力量進(jìn)駐，通過場所集中、人員集中和工作機(jī)制集中，建立多元聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制，形成一體化解決問題的“聚合效應(yīng)”。在縱向上，按照“一中心四平臺一網(wǎng)格”的縣域社會(huì)治理體系，將矛調(diào)中心的網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村兩級下沉延伸，建設(shè)鎮(zhèn)（街）、村（社）兩級分中心，形成多層級的矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò)體系，使矛盾糾紛能夠發(fā)現(xiàn)在源頭、化解在基層。通過充分整合行政資源、司法資源和社會(huì)資源，形成“信訪打頭、調(diào)解為主、訴訟斷后”的糾紛分層遞進(jìn)解決體系。

1.以調(diào)解為中心，整合多元解紛力量。中心通過整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、專業(yè)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁、公證、行政復(fù)議、信訪等各類非訴解紛機(jī)構(gòu)和力量，促進(jìn)訴調(diào)、警調(diào)、檢調(diào)、專調(diào)、訪調(diào)等多調(diào)聯(lián)動(dòng)、有機(jī)銜接，構(gòu)建聯(lián)合調(diào)處、多元化解的一站式解紛體系，將更多糾紛化解在訴前。

2.法院入駐矛調(diào)中心，開展訴訟服務(wù)。在矛調(diào)中心的建設(shè)過程中，全省基層法院也同步開展訴訟服務(wù)入駐縣級矛調(diào)中心的工作，并于2019 年底前全部完成入駐。為了推進(jìn)法院入駐工作，浙江省高院2019 年9 月出臺了《關(guān)于訴訟服務(wù)中心成建制入駐社會(huì)治理綜合服務(wù)中心、完善一站式遞進(jìn)分層解紛機(jī)制的實(shí)施意見》（以下簡稱《入駐實(shí)施意見》），并促成省委建設(shè)縣級中心協(xié)調(diào)小組于2020 年7 月出臺《訴訟服務(wù)入駐縣級社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心工作指引（試行）》（以下簡稱《入駐工作指引》）對法院入駐工作提出了具體的操作規(guī)范。

根據(jù)上述文件的規(guī)定，法院的入駐模式包括訴訟服務(wù)中心應(yīng)整體成建制整體入駐和團(tuán)隊(duì)入駐兩種，各基層法院可根據(jù)當(dāng)?shù)孛{(diào)中心建設(shè)的實(shí)際情況，因地制宜確定入駐方案，原則上應(yīng)采取整體入駐模式，條件不具備的也可采用團(tuán)隊(duì)入駐模式。在工作內(nèi)容上，入駐法院主要提供調(diào)解指導(dǎo)、司法確認(rèn)、訴調(diào)對接、登記立案、簡案速裁、涉訴信訪接待等線上線下的訴訟服務(wù)?；鶎臃ㄔ簞冸x訴前調(diào)解職能，法官不直接參與糾紛的訴前調(diào)解事務(wù)，訴前調(diào)解團(tuán)隊(duì)原則上入駐矛調(diào)中心，由中心統(tǒng)一管理。

3.建立“一站式受理，一攬子調(diào)處，全鏈條解決”的分層過濾、銜接配套的糾紛解決機(jī)制和流程。具體如下：（1）一窗受理，統(tǒng)一分流。由信訪部門負(fù)責(zé)前臺接待，“一個(gè)窗口”無差別受理群眾提出的各類信訪訴求、糾紛化解和投訴舉報(bào)事項(xiàng)，并統(tǒng)一分流至相應(yīng)窗口辦理或者各調(diào)解組織進(jìn)行初調(diào)。適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）屬地調(diào)解的，則分流至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的調(diào)解組織。對重大疑難或者群體性、跨多部門的矛盾糾紛，則由各有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合調(diào)處、聯(lián)合督辦。其中，法院采取整體入駐的，法院本部不再保留民商事和行政立案場所，糾紛應(yīng)當(dāng)先行由矛調(diào)中心統(tǒng)一分流到各調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。采取團(tuán)隊(duì)入駐模式的，則通過兩種方式進(jìn)行統(tǒng)一分流：矛調(diào)中心受理的糾紛由中心先行分流調(diào)解；法院本部受理的糾紛則通過ODR 平臺推送至矛調(diào)中心，由中心委派各調(diào)解組織調(diào)解。（2）訴調(diào)對接，強(qiáng)化調(diào)解。入駐法院在矛調(diào)中心建立訴調(diào)對接平臺，開展訴調(diào)對接。各調(diào)解組織調(diào)解成功后，當(dāng)事人可向入駐法院申請進(jìn)行司法確認(rèn)。如果當(dāng)事人要求法院出具調(diào)解書，入駐法院則應(yīng)及時(shí)立案，審查后認(rèn)為符合法律規(guī)定的，出具調(diào)解書。（3）繁簡分流，簡案速裁。如果調(diào)解不成功或者當(dāng)事人不同意調(diào)解的，則導(dǎo)入訴訟程序，由入駐法院登記立案，并進(jìn)行繁簡分流。對于簡單民事案件，入駐法院在矛調(diào)中心開庭速裁；不適合速裁的復(fù)雜案件，則在登記立案后轉(zhuǎn)交給法院本部的審判團(tuán)隊(duì)審理。

三、N 市法院入駐矛調(diào)中心的實(shí)踐情況

N 市2019 年4 月即開始全面推廣縣級社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心（信訪超市）建設(shè)。2020 年3 月，市“兩辦”貫徹落實(shí)《規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步從組織構(gòu)架、場所設(shè)置、人員配備、資源整合等方面推進(jìn)縣級矛調(diào)中心建設(shè)。到2020 年8 月底，N 市的縣級矛調(diào)中心已全部建成，156 個(gè)鎮(zhèn)級中心初步建成，村級平臺建設(shè)也在同步推進(jìn)。

作為矛調(diào)中心的發(fā)源地之一，N 市法院入駐矛調(diào)中心開展訴調(diào)對接工作起步比較早。早在2017 年10 月，鎮(zhèn)海區(qū)就出臺了《關(guān)于在區(qū)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心建立訴調(diào)對接平臺的意見》，開始把法院的訴訟服務(wù)引入中心，構(gòu)建訪調(diào)訴對接機(jī)制。2019 年，全市法院同步開始推進(jìn)訴訟服務(wù)入駐縣級矛調(diào)中心，為加強(qiáng)對基層法院入駐縣級矛調(diào)中心的指導(dǎo)，N 市中院專門制定規(guī)范意見，明確訴訟服務(wù)區(qū)的目標(biāo)定位、功能設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、綜合保障等，并納入全市法院訴源治理任務(wù)清單進(jìn)行考核。到2019 年12 月，除高新區(qū)法院外，?高新區(qū)是功能區(qū)，對入駐矛調(diào)中心未作要求。其余10 個(gè)基層法院全部完成入駐，并根據(jù)各區(qū)縣（市）的實(shí)際情況制定入駐工作實(shí)施方案，逐步推進(jìn)訴訟服務(wù)入駐矛調(diào)中心并實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）法院入駐矛調(diào)中心的基本情況

1.入駐模式

各基層法院按照實(shí)事求是、因地制宜的思路制定入駐方案，以團(tuán)隊(duì)入駐模式為主，主要形成三種入駐模式?由于各地矛調(diào)中心建設(shè)的進(jìn)度不同，且各法院的入駐工作開展方式亦呈現(xiàn)一定動(dòng)態(tài)性，此處主要顯示調(diào)研時(shí)的入駐形式。：（1）訴訟服務(wù)中心（立案庭）整體入駐。采取整體入駐的僅有江北法院。江北法院利用區(qū)矛調(diào)中心緊鄰其訴訟服務(wù)中心的地理優(yōu)勢，將訴訟服務(wù)中心作為區(qū)矛調(diào)中心的分支運(yùn)行。（2）人民法庭整體入駐。采取這種入駐模式的是鎮(zhèn)海法院，其駱駝法庭在2020 年10 月區(qū)新矛調(diào)中心啟用后進(jìn)行整體入駐。（3）團(tuán)隊(duì)入駐。目前共有8 個(gè)法院采取團(tuán)隊(duì)入駐形式，一般采取1+1+1+N（即1 名員額法官+1 名法官助理+1 名書記員+N 名調(diào)解員）的形式組成團(tuán)隊(duì)，但各法院的做法不一，團(tuán)隊(duì)人數(shù)和具體構(gòu)成也不盡相同。

2.入駐時(shí)間

開展入駐工作最早的是鎮(zhèn)海法院。鎮(zhèn)海區(qū)矛盾糾紛多元化解中心2017 年10 月率先開始引入司法力量構(gòu)建訴調(diào)對接機(jī)制，并于2019 年2 月專設(shè)訴訟服務(wù)區(qū)進(jìn)行運(yùn)行，不過當(dāng)時(shí)法院是以團(tuán)隊(duì)方式入駐的。其他基層法院的入駐基本上在2019 年5 月至12 月之間陸續(xù)完成。與入駐模式的動(dòng)態(tài)發(fā)展相應(yīng)，各法院的入駐工作也有不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)。盡管2019 年底全市基層法院均完成了入駐，但因受矛調(diào)中心條件所限，在2020 年6 月前，團(tuán)隊(duì)入駐形式相對比較松散，一些法院只是形式上組建了入駐團(tuán)隊(duì)，主要采取窗口值班方式開展工作。有的法院到2020 年10 月才開始采取團(tuán)隊(duì)常駐方式，也有法院的團(tuán)隊(duì)一直未能常駐矛調(diào)中心。

3.人員構(gòu)成

截止2020 年12 月，全市基層法院入駐矛調(diào)中心共116 人。從各法院的人數(shù)分布來看，人數(shù)最多的是采取整體入駐的江北法院，共34 人；其次是采取法庭入駐的鎮(zhèn)海法院，共27 人。在采取團(tuán)隊(duì)入駐的8 個(gè)法院中，人數(shù)最多的為11 人，一般入駐人數(shù)在5-7 人之間（見圖表1）。

圖表1 N市各法院入駐矛調(diào)中心情況

從入駐人員的構(gòu)成來看，共有員額法官22 名、法官助理14 名、書記員29 名、調(diào)解員33 名，其他人員（法警、司法輔助人員等）18 名（見圖表2）。根據(jù)《入駐工作指引》，采用團(tuán)隊(duì)入駐模式的，人員的基本配置不得少于“1 名法官+1 名法官助理+1 名書記員”。而N 市法院的入駐團(tuán)隊(duì)中都配備了調(diào)解員，基本配置是員額法官1 人，法官助理和書記員各1-2 人，調(diào)解員2-5 人。

圖表2 N市各法院入駐人員構(gòu)成情況

（二）法院入駐工作的特點(diǎn)

在入駐矛調(diào)中心后，各法院根據(jù)當(dāng)?shù)孛{(diào)中心建設(shè)的具體情況，結(jié)合訴源治理和繁簡分流試點(diǎn)改革開展訴訟服務(wù)工作，形成了諸多具有特色的做法。

1.創(chuàng)新入駐模式，循序漸進(jìn)地推進(jìn)入駐工作。作為先試先行的區(qū)域，鎮(zhèn)海法院不僅入駐工作起步早，而且在入駐模式上也進(jìn)行了創(chuàng)新。在2020 年10 月區(qū)新矛調(diào)中心啟用時(shí)，利用地緣優(yōu)勢和新中心提供的硬件條件，將原有的團(tuán)隊(duì)入駐改為駱駝法庭成建制整體入駐，在全省屬于首例。與訴訟服務(wù)中心入駐模式不同，人民法庭入駐模式除了能提供相應(yīng)的訴訟服務(wù)功能外，還具有完整的審判和執(zhí)行功能，業(yè)務(wù)相對更獨(dú)立，范圍也更廣泛。

其他法院也不斷探索和完善入駐的組織形式。比如鄞州法院最初采取“1+1”窗口值班的方式入駐，由立案庭法官入駐指導(dǎo)調(diào)解，1 名法官助理輪流值班。2020 年9 月，成立了由13 人組成的“小巷法官”工作室輪駐區(qū)矛調(diào)中心，開展普法宣講、法律咨詢、指導(dǎo)調(diào)解等工作。同年10 月，又組建了速裁團(tuán)隊(duì)常駐矛調(diào)中心，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、參與調(diào)解和辦理標(biāo)的額5 萬元以下小額速裁案件。奉化法院2019 年5 月入駐區(qū)矛調(diào)中心時(shí)，受矛調(diào)中心條件所限未能實(shí)質(zhì)運(yùn)行，采取2 人輪流接訪的形式開展工作，在2020 年7 月區(qū)新矛調(diào)中心啟用后，重新組建了11 人的入駐團(tuán)隊(duì)，全面開展除刑事、執(zhí)行以外的線下立案，以及信訪接待、訴調(diào)對接、司法確認(rèn)等工作。

2.創(chuàng)新機(jī)制，多元解紛的地域特色明顯。入駐矛調(diào)中心后，各法院結(jié)合訴源治理和訴訟改革的重點(diǎn)工作，積極探索工作機(jī)制，形成了諸多具有特色的做法。具體如下：（1）充實(shí)特邀調(diào)解力量。各法院落實(shí)“調(diào)解優(yōu)先，訴訟斷后”的理念，依托矛調(diào)中心，積極培育和選任特邀調(diào)解組織和調(diào)解員，著力提高調(diào)解的專業(yè)性。積極探索吸納退休的法官、檢察官、法律工作者擔(dān)任特邀調(diào)解員到矛調(diào)中心開展調(diào)解工作，成為訴前調(diào)解的主力軍。截止2020 年12 月底，兩級法院共選任特邀調(diào)解組織213 個(gè)，特邀調(diào)解員1293 名，充分調(diào)動(dòng)訴訟外的解紛力量，促進(jìn)了糾紛的訴前分流和調(diào)解。（2）積極應(yīng)對矛調(diào)中心場地設(shè)施不足的現(xiàn)狀，延伸和拓展多元解紛的訴訟服務(wù)范圍。比如，余姚法院結(jié)合民事訴訟程序繁簡分流改革建立了“矛調(diào)中心前臺受理、訴訟服務(wù)中心后臺響應(yīng)”的工作模式，對于不適合調(diào)解或調(diào)解不成的案件，依托本院訴訟服務(wù)中心建立4 個(gè)一體化團(tuán)隊(duì)（1 名老員額+1 名新員額+1 名準(zhǔn)員額+2 名助理），對金融借款、民間借貸、道交、追索勞動(dòng)報(bào)酬、婚姻、物業(yè)六類簡易高發(fā)型糾紛實(shí)行“門診式”速裁。奉化法院則充分利用微法院等平臺開展線上立案和調(diào)解，90%以上的案件通過線上立案，入駐團(tuán)隊(duì)在矛調(diào)中心負(fù)責(zé)線下立案和訴前調(diào)解，院本部不再設(shè)置民商事和行政立案窗口，通過線上線下相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)糾紛化解“最多跑一地”。（3）開展類型化解紛，促進(jìn)糾紛化解的專業(yè)性和高效性。奉化法院深化勞動(dòng)爭議訴調(diào)對接，在訴訟服務(wù)中心設(shè)立勞動(dòng)爭議訴調(diào)對接工作室，2020 年共計(jì)訴前委派調(diào)解勞動(dòng)爭議案件459 件，調(diào)解成功425 件，成功率92.59%，名列全市法院前茅。鎮(zhèn)海法院借助勞動(dòng)仲裁院整體入駐矛調(diào)中心的優(yōu)勢，由入駐的駱駝法庭與之對接，集中受理勞動(dòng)爭議糾紛，并積極探索司法智能化建設(shè)，引進(jìn)“鳳凰智審”系統(tǒng)，開發(fā)運(yùn)用“人機(jī)共融、智審速判”的勞動(dòng)糾紛智審模式。此外，寧海法院推進(jìn)道交一體化改革，一站式處理縣域所有道交案件；鄞州法院聯(lián)合區(qū)文廣旅體局建立聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，涉疫旅游糾紛案件全部在訴前化解；江北法院深化府院協(xié)同治理模式，全省首創(chuàng)“3+1”行政爭議實(shí)質(zhì)化解機(jī)制，凝聚司法、行政、人大、檢察，聯(lián)動(dòng)化解行政爭議。

（三）法院入駐工作的成效

自2019 年推進(jìn)矛調(diào)中心建設(shè)和法院入駐工作以來，訴源治理和糾紛分層遞進(jìn)解決模式成效初顯。不僅法院的案件數(shù)量持續(xù)下降，而且在訴前調(diào)解、司法確認(rèn)、指導(dǎo)和參與調(diào)解、簡案速裁等工作上均取得了階段性的成果，成為法院參與多元解紛和訴源治理工作的重要路徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年，全市法院訴前委派調(diào)解79297 件，調(diào)解成功率為52.20%；受理司法確認(rèn)案件8904 件，簡案速裁43291 件，參與矛調(diào)中心化解其他糾紛3299 件。一審民商事案件的訴前調(diào)解率?即縣級矛調(diào)中心分流至法院的經(jīng)訴前調(diào)解案件數(shù)與法院一審民商事可調(diào)撤案件數(shù)的百分比。達(dá)94.12%左右。?由于N 市法院是繁簡分流改革的試點(diǎn)法院，2020 年同步開展繁簡分流改革，因而有關(guān)司法確認(rèn)、簡案速裁等方面數(shù)據(jù)的增長，不僅反映法院入駐的工作成效，也是繁簡分流改革的成果。

1.案件數(shù)量持續(xù)下降

法院通過參與訴源治理和糾紛分層過濾，有效遏制了案件數(shù)量的增長，緩解了司法壓力。2019年N 市民商事案件收案數(shù)首次出現(xiàn)負(fù)增長，同比下降了6.02%；2020 年，民商事案件收案數(shù)繼續(xù)呈現(xiàn)下行趨勢，新收案件100770 件，同比下降5.78%。從圖表3 可以看出，2018 年是一個(gè)拐點(diǎn)，2019 年和2020 年的民商事案件收案數(shù)連續(xù)兩年下降，已經(jīng)逐漸回落至2017 年收案數(shù)以下。

圖表3 N市法院一審民商事案件收案數(shù)（2015-2020）

從各基層法院的數(shù)據(jù)來看，2020 年民商事案件的數(shù)量也普遍下降，其中有4 個(gè)法院的降幅超過10%，收案數(shù)降幅最大的同比下降了15.94%（見圖表4）。

圖表4 N市各法院一審民商事案件收案數(shù)（2019-2020）

2.司法確認(rèn)案件數(shù)量大幅上升

作為訴調(diào)對接的重要方式，司法確認(rèn)程序的優(yōu)化和適用對強(qiáng)化“調(diào)解為主”具有積極的意義。2019 年N 市法院共受理司法確認(rèn)案件6084 件，2020 年受理8904 件，同比上升46.3%。從調(diào)研的10 個(gè)基層法院來看，2020 年司法確認(rèn)案件受理數(shù)上升趨勢明顯，其中增幅最大的法院，案件數(shù)量同比上升786.75%；受理案件數(shù)量最多的慈溪法院，受理案件1959 件，同比上升45.33%（見圖表5）。

圖表5 N市各法院司法確認(rèn)案件受理數(shù)（2019-2020）

3.訴前糾紛化解成效顯著

各法院落實(shí)“調(diào)解挺前，訴訟斷后”的理念，依托矛調(diào)中心，有效推動(dòng)糾紛的訴前分流和調(diào)解。2020年1 月-12 月，全市法院的訴前糾紛化解率為40.25%，同比上升21.74%，在全省法院中的排名由第11 位上升為第5 位。從各基層法院來看，都大力加強(qiáng)了糾紛的訴前引導(dǎo)調(diào)解力度，2020 年，糾紛的訴前委派數(shù)量和訴前化解率同比均普遍呈現(xiàn)大幅度增長（具見圖表6 和圖表7）。

圖表6 N市各法院訴前委派調(diào)解糾紛數(shù)量（2019-2020）

圖表7 N市各法院訴前糾紛化解率（2019-2020）

四、矛調(diào)中心模式的優(yōu)勢與問題

無論是從N 市還是全省的實(shí)踐來看，矛調(diào)中心模式所構(gòu)建的糾紛分層過濾機(jī)制對遏制案件數(shù)量的成效幾乎是立竿見影的。這種模式緣何能有效，其成功的經(jīng)驗(yàn)是什么，其運(yùn)行中有何問題，能否形成常態(tài)化的長效機(jī)制，這些問題都需要進(jìn)一步的實(shí)踐檢驗(yàn)和理論探討。

（一）矛調(diào)中心模式的特色及優(yōu)勢

從形式上看，矛調(diào)中心模式確立的集約化、一站式服務(wù)解紛理念，以及采用的訴前調(diào)解、訴調(diào)對接、簡案速裁等分流措施，與以往法院的訴前分流機(jī)制具有相當(dāng)?shù)耐|(zhì)性，那么，二者有何差異，矛調(diào)中心模式的優(yōu)勢在哪里呢？

法院通過推進(jìn)糾紛多元化解建立的訴前分流機(jī)制，主要是一種法院主導(dǎo)型的附設(shè)調(diào)解模式，這種解紛模式以訴訟服務(wù)中心為平臺，通過引入各類調(diào)解資源開展訴前調(diào)解來提高糾紛化解效率。其特點(diǎn)有三：其一，由法院主導(dǎo)，無論調(diào)解員是由法院選聘還是由政法委或司法局派駐，糾紛的整個(gè)分流過程（包括訴前引導(dǎo)調(diào)解、委派調(diào)解以及立案后的委托調(diào)解等）都是在法院主導(dǎo)下進(jìn)行的；?有學(xué)者據(jù)此將附設(shè)調(diào)解模式區(qū)分為“法院主導(dǎo)型”和“政府主導(dǎo)型”兩種，參見唐力、毋愛斌：《法院附設(shè)訴前調(diào)解的實(shí)踐與模式選擇》，載《學(xué)?！?012 年第4 期。但筆者認(rèn)為，調(diào)解員的來源和管理雖然有所不同，但究其本質(zhì)，整個(gè)訴前調(diào)解都是以法院主導(dǎo)為根本特征的。其二，主要采取法院向外借力的“引入式”分流機(jī)制，通過引入特定的調(diào)解機(jī)構(gòu)或者人員，在法院設(shè)立調(diào)解工作室或者調(diào)解窗口進(jìn)行訴前調(diào)解，這決定了能夠引入的解紛資源非常有限；其三，針對的是已經(jīng)訴至法院的案件進(jìn)行訴前分流，因而其分流的范圍是特定的。實(shí)際上，法院附設(shè)調(diào)解模式真正減少的是正式立案和進(jìn)入審判環(huán)節(jié)的案件數(shù)量，并不具備直接減少糾紛數(shù)量的功能，?參見左衛(wèi)民：《通過訴前調(diào)解控制“訴訟爆炸”——區(qū)域經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證研究》，載《清華法學(xué)》2020 年第4 期。因而不能從根本上解決案件急劇增長的困境。盡管法院也采取了對外委派調(diào)解、訴調(diào)對接以及參與訴源治理等改革措施，但多呈分散式、碎片化的狀態(tài)，其成效也是有限的。

與此不同，矛調(diào)中心的解紛模式則改變了以法院為主導(dǎo)的傳統(tǒng)，而是以黨政主導(dǎo)為基本特點(diǎn)，將糾紛的多元化解與訴源治理相結(jié)合，并且融入現(xiàn)代社會(huì)治理的大格局，從而使得糾紛多元化解機(jī)制的構(gòu)建發(fā)生了質(zhì)的飛躍，這可以說是矛調(diào)中心模式下的糾紛分層過濾機(jī)制能夠取得成效的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢所在。

一方面，在黨政主導(dǎo)下，矛調(diào)中心建設(shè)是作為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”的重要指示精神的改革舉措、縣域社會(huì)治理的“牛鼻子”工程、“最多跑一次”改革的姊妹篇來謀篇布局的，從而在政治驅(qū)動(dòng)、高位推進(jìn)下展開，其推進(jìn)速度、資源整合、政策支持等方面的力度可以說是前所未有的，不到兩年就迅速實(shí)現(xiàn)了全省覆蓋和實(shí)體化運(yùn)行，并充分整合和調(diào)動(dòng)了政府、司法、社會(huì)等多方力量和資源，為糾紛的分層遞進(jìn)、多元化解打下了基礎(chǔ)。

另一方面，在社會(huì)治理現(xiàn)代化的大局中謀劃和推進(jìn)矛調(diào)中心建設(shè)，這使得糾紛多元化解機(jī)制改革被置于更加廣闊的視野和場域，具有了促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、增強(qiáng)人民幸福感的目標(biāo)和宏愿，而不僅僅是應(yīng)對“案多人少”、緩解司法壓力。通過“一中心四平臺一網(wǎng)格”治理格局，矛調(diào)中心可以充分發(fā)揮作為矛盾糾紛化解“總樞紐”的輻射功能和牽引作用，形成全社會(huì)參與的橫向聯(lián)動(dòng)、縱向貫通的糾紛化解體系，從而在司法之前形成了層層遞進(jìn)的糾紛過濾網(wǎng)。

首先，通過源頭防控形成第一道過濾網(wǎng)，這也是糾紛化解最前端、最宏大的過濾網(wǎng)。結(jié)合基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和網(wǎng)格化管理體系，機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），實(shí)現(xiàn)所謂“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。其次，通過多方聯(lián)動(dòng)形成第二道過濾網(wǎng)。通過各職能部門整體入駐或者輪流進(jìn)駐矛調(diào)中心，形成所謂“信訪吹哨、部門報(bào)到、聯(lián)合化解、即接即辦”的化解機(jī)制，解決群眾訴求和信訪問題，避免形成涉法涉訴糾紛。最后，通過分類調(diào)處形成第三道過濾網(wǎng)。對于涉訴涉法的糾紛，通過矛調(diào)中心進(jìn)行統(tǒng)一分流，由入駐的人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)處。

通過上述三道過濾網(wǎng)，形成糾紛的早期預(yù)防消解機(jī)制和訴前分流機(jī)制，前者通過關(guān)口前移減少糾紛發(fā)生和避免糾紛擴(kuò)大，從源頭上解決“案多”問題；后者借助多元解紛力量化解糾紛，減少進(jìn)入訴訟的案件數(shù)量，變相增加人手，緩解“人少”問題。

特別值得一提的是，矛調(diào)中心模式的構(gòu)建不僅能夠減少案件數(shù)量，而且有助于法院實(shí)現(xiàn)參與訴源治理的機(jī)制轉(zhuǎn)型。糾紛多元化解決機(jī)制的建設(shè)最早是由最高人民法院提出的，并且法院一直在其中發(fā)揮著積極的引領(lǐng)作用。最高人民法院2016 年6 月印發(fā)的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》，將司法在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的作用定位為“引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用”。法院引領(lǐng)和推動(dòng)多元解紛和訴源治理機(jī)制的發(fā)展，有其特定的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)考量。為了緩解“案多人少”的司法壓力，法院在多元糾紛解決機(jī)制建設(shè)中暫時(shí)居于引領(lǐng)甚至主導(dǎo)作用是必要的。但是，在這種格局下，法院的司法服務(wù)職能不斷向基層社會(huì)治理延伸，不僅由于過度參與容易引發(fā)異化風(fēng)險(xiǎn)，?參見吳明軍、王夢瑤：《訴源治理機(jī)制下法院的功能定位》，載《行政與法》2020 年第7 期。而且法院積極引領(lǐng)和推動(dòng)多元解紛的初衷，也容易導(dǎo)致解紛主體以及民眾產(chǎn)生推進(jìn)訴源治理和多元解紛的目的是為了幫助法院減輕司法壓力的狹隘認(rèn)識。故此，隨著多元解紛機(jī)制的發(fā)展以及與社會(huì)治理的融合，法院的角色定位也應(yīng)及時(shí)調(diào)整，逐漸回歸司法審判職能。

最高人民法院2019 年7 月出臺的《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見》（以下簡稱《兩個(gè)“一站式”建設(shè)意見》），明確提出要切實(shí)發(fā)揮人民法院在訴源治理中的“參與、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用”，推動(dòng)工作向糾紛源頭防控延伸。由此可知，法院在訴源治理和多元解紛工作的角色定位正由“引領(lǐng)”向“參與”轉(zhuǎn)變，而矛調(diào)中心解紛模式的構(gòu)建正好契合了這個(gè)轉(zhuǎn)變的需要。法院通過入駐工作，將以往的“引進(jìn)來”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭沙鋈ァ?，融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理機(jī)制建設(shè)，體現(xiàn)“訴訟斷后”的解紛理念和保障作用。在這種解紛模式下，法院司法審判的職能延伸是有限的和輔助性的，其角色轉(zhuǎn)變的路徑是適度參與，保持固有的司法克制主義和審判獨(dú)立，從而防止無限供給司法服務(wù)而引發(fā)倫理風(fēng)險(xiǎn)和法治風(fēng)險(xiǎn)。?同上注。

（二）矛調(diào)中心模式的問題剖析

由于矛調(diào)中心建設(shè)時(shí)間不長，法院訴訟服務(wù)的入駐也才剛起步，整體而言機(jī)制尚未成熟，多元解紛力量本身的固有問題依然存在，行政推動(dòng)與司法參與之間的關(guān)系也有待于協(xié)調(diào)和理順。

1.運(yùn)行機(jī)制尚未健全，未能實(shí)現(xiàn)功能的有效整合

矛調(diào)中心統(tǒng)合的職能部門和解紛力量條線眾多、構(gòu)成復(fù)雜，要破除部門之間的條塊分割和隔閡，形成矛盾糾紛化解的合力并非易事。而矛調(diào)中心建設(shè)時(shí)間較短，部門聯(lián)動(dòng)、線上線下銜接和內(nèi)部流轉(zhuǎn)等機(jī)制仍在磨合階段，中心的組織構(gòu)架、管理機(jī)制、各功能區(qū)塊之間的關(guān)系、解紛主體和解紛程序之間的銜接機(jī)制還未理順，業(yè)務(wù)、力量、資源還沒有融為一體，工作合力不足。矛盾糾紛調(diào)處的力量配置沒有完全到位，有的矛調(diào)中心人民調(diào)解委員會(huì)、行業(yè)調(diào)解組織的牌子已上墻，但基本未見駐點(diǎn)或輪班調(diào)解員。法院的入駐機(jī)構(gòu)要與仲裁、公證、勞動(dòng)爭議仲裁、行政調(diào)解、行政復(fù)議等多部門形成協(xié)同一致的多元解紛機(jī)制比較困難。

2.調(diào)解力量不足，糾紛化解的專業(yè)化水平有待提高

在矛調(diào)中心的建設(shè)和運(yùn)行中，多元解紛方式存在的力量不足、發(fā)展不平衡等固有問題依然存在，尤其是基層調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)有待提高，成為矛調(diào)中心普遍面臨的突出問題。人民調(diào)解在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，但從調(diào)解隊(duì)伍的現(xiàn)狀看，還難以適應(yīng)糾紛化解的法治化導(dǎo)向和發(fā)展需求，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，人民調(diào)解普遍存在調(diào)解組織松散、經(jīng)費(fèi)保障不足、人員流動(dòng)大等問題，導(dǎo)致入駐矛調(diào)中心的調(diào)解力量普遍不足，難以滿足訴前調(diào)解的需要。其二，基層調(diào)解人員年齡偏大、知識層次偏低，專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，N 市專職調(diào)解員年齡主要集中在40-60 歲，具有高中以上學(xué)歷的僅占人民調(diào)解員總數(shù)的62.5%。實(shí)踐中開展調(diào)解工作往往憑借類似“老娘舅”的模式和經(jīng)驗(yàn)，調(diào)解的規(guī)范化、專業(yè)化程度較低，不僅難以適應(yīng)線上管理、大數(shù)據(jù)平臺、ODR 等“互聯(lián)網(wǎng)+”的調(diào)解模式，而且司法確認(rèn)的難度較大，制約了訴調(diào)對接機(jī)制的運(yùn)行。其三，專業(yè)性調(diào)解人才短缺，涉及醫(yī)療、勞動(dòng)、建筑、物業(yè)等領(lǐng)域的專家式調(diào)解員尤為匱乏，難以調(diào)處一些涉及專業(yè)性問題的疑難糾紛。

3.法院整體入駐存在困難，單向性的分流機(jī)制缺乏正當(dāng)性

首先，《入駐工作指引》對法院的入駐提出了“訴訟服務(wù)中心原則上整體成建制入駐縣級中心”的要求，但各地法院大多采取的是團(tuán)隊(duì)入駐模式。嚴(yán)格地說，N 市目前沒有一個(gè)法院實(shí)現(xiàn)了真正意義上的整體入駐，21唯一一個(gè)號稱整體入駐的法院，其實(shí)是利用區(qū)矛調(diào)中心緊鄰法院立案大廳的便利，通過掛牌完成“入駐”，立案大廳以及訴訟服務(wù)中心工作基本沒有變化。根據(jù)省高院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2020 年10 月，全省91 個(gè)基層法院中，采取團(tuán)隊(duì)入駐的54 個(gè)，成建制或者整體入駐的36 個(gè)，采取團(tuán)隊(duì)入駐的比率為59.34%。22目前只有溫州、湖州兩個(gè)地區(qū)的法院全部采取成建制整體入駐模式。究其原因，主要是目前縣級矛調(diào)中心的場地和硬件大多不具備整體入駐的條件。正如省高院的《入駐實(shí)施意見》指出，整體入駐模式至少需要兩個(gè)基本條件，即“面積較大、功能區(qū)較全”，且“距離法院較近”。而從目前來看，許多矛調(diào)中心難以滿足這兩個(gè)要求。

法院的訴訟服務(wù)中心集訴訟服務(wù)大廳、訴訟服務(wù)網(wǎng)、12368 訴訟服務(wù)熱線等為一體，服務(wù)功能多達(dá)幾十項(xiàng)，23根據(jù)浙江省高級人民法院2018 年12 月印發(fā)的《浙江法院訴訟服務(wù)規(guī)范》以及各地法院的實(shí)踐，訴訟服務(wù)中心具有立案審查、查詢咨詢、救助服務(wù)、材料收轉(zhuǎn)、引導(dǎo)分流、訴前調(diào)解、簡案速裁、信訪接待、判后解疑、掃描歸檔、費(fèi)用繳退、評估鑒定、送達(dá)、保全等幾十項(xiàng)服務(wù)功能。所涉人員人數(shù)多、范圍廣，而矛調(diào)中心多利用綜治中心的現(xiàn)有場地予以改、擴(kuò)建，場地小、硬件設(shè)施不足的問題比較突出，難以滿足訴訟服務(wù)中心整體入駐所需的功能區(qū)、辦公室、會(huì)議室、審判庭以及安保措施、網(wǎng)絡(luò)專線等辦公條件。有的矛調(diào)中心受場地所限，甚至連團(tuán)隊(duì)入駐的辦公條件都不能滿足。有的縣級矛調(diào)中心雖然是新建場所，但由于入駐的職能部門多，尤其是信訪局、公共法律服務(wù)中心、社會(huì)治理綜合指揮中心、智慧城管中心等多個(gè)線上線下工作平臺需要全業(yè)務(wù)、成建制入駐，也難以給訴訟服務(wù)中心提供足夠的辦公場地。比如鄞州區(qū)矛調(diào)中心面積有3800 平方米，也只能給法院提供1 個(gè)窗口、2 間辦公室和1 個(gè)審判庭。此外，矛調(diào)中心與法院大多距離較遠(yuǎn)。如果訴訟服務(wù)中心整體入駐，與院本部業(yè)務(wù)庭的工作聯(lián)系、案件的移送以及法院的管理都存在諸多不便。從調(diào)研情況來看，省內(nèi)一些采取整體入駐模式的法院，與矛調(diào)中心的距離通常比較近。

其次，根據(jù)《入駐工作指引》的要求，整體入駐的情形下糾紛應(yīng)先行由矛調(diào)中心統(tǒng)一分流，24即便是采取團(tuán)隊(duì)入駐的，也要求將院本部受理的糾紛通過ODR 平臺推送到矛調(diào)中心，由中心進(jìn)行委派調(diào)解。且一審民商事訴前調(diào)解率應(yīng)達(dá)到90%，反映出頂層設(shè)計(jì)者對“調(diào)解優(yōu)先、訴訟斷后”理念的執(zhí)著和強(qiáng)烈追求。然而，將絕大多數(shù)簡單糾紛消解在訴訟之前，進(jìn)入法院的都是“疑難雜癥”的所謂“理想訴訟模式”25同前注⑤。顯然只是美好的愿景，并不契合實(shí)際和司法規(guī)律。一則矛調(diào)中心的受理窗口是否具備分流的專業(yè)能力，能夠識別糾紛的性質(zhì)、類型以及可調(diào)解性，并準(zhǔn)確進(jìn)行分流引調(diào)，不無疑問；二則“非訴挺前”“調(diào)解優(yōu)先”的多元解紛理念，強(qiáng)調(diào)的是糾紛在訴前的分流和過濾，而并非是把非訴機(jī)制作為訴訟必經(jīng)的前置程序。26關(guān)于訴前調(diào)解的強(qiáng)制性及正當(dāng)性，學(xué)界有過激烈的討論和批評。參見肖建國、黃忠順：《訴前強(qiáng)制調(diào)解的正當(dāng)性與適度性研究》，載《公民與法（法學(xué)版）》2009 年第8 期；王福華：《論訴前強(qiáng)制調(diào)解》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010 年第2 期。事實(shí)上，無論是把訴訟服務(wù)區(qū)后置進(jìn)行物理阻隔，還是強(qiáng)制性地通過矛調(diào)中心進(jìn)行“一窗受理、一體分流”，都不可能也不應(yīng)該阻斷糾紛當(dāng)事人直接向法院起訴，尤其是在目前普遍適用微法院線上立案的情形下，物理阻隔基本沒有實(shí)際意義。27數(shù)據(jù)顯示，浙江省2018 年網(wǎng)上立案49.5 萬件，2019 年網(wǎng)上立案51 萬件?；谠V權(quán)保障的原理，糾紛的分流和訴前調(diào)解原則上應(yīng)以自愿、合法原則為基礎(chǔ)，要求“糾紛應(yīng)先行由縣級中心統(tǒng)一分流之各調(diào)解組織”的單向性糾紛分流機(jī)制，既不具有現(xiàn)實(shí)操作性，同時(shí)也與“有訴必理、有案必立”的理念存在沖突。因此，在多元解紛機(jī)制的構(gòu)建過程中，要正確理解“非訴挺前”的內(nèi)涵，處理好調(diào)解前置與當(dāng)事人訴權(quán)保障之間的關(guān)系。

4.糾紛的訴前分流不暢，“調(diào)解為主”的優(yōu)勢尚不明顯

在糾紛的分流調(diào)處方面，目前矛調(diào)中心存在的一個(gè)普遍狀況是糾紛的訴前分流不暢，調(diào)解及其他訴訟外渠道的糾紛過濾、分流作用未能充分發(fā)揮。

首先，從矛調(diào)中心受理并進(jìn)行分流的糾紛不多。訪談時(shí)各法院普遍反映由矛調(diào)中心入口予以分流的案件很少或者基本沒有，法院的入駐部門，無論是采取團(tuán)隊(duì)入駐形式還是整體入駐的，所收受的案件基本還是來自于法院的立案口。這一方面是由于“有糾紛上法院”的慣性思維等因素的影響，大量的糾紛仍然直接訴至法院；28近年來，隨著法院的繁簡分流、小額訴訟、網(wǎng)上立案、微法院、訴前引調(diào)等訴訟改革的推進(jìn)，在提高司法效率、便民訴訟的同時(shí)，也產(chǎn)生了一定的吸引當(dāng)事人訴訟的效應(yīng)。另一方面，隨著訴源治理和網(wǎng)格化管理的推進(jìn)，糾紛化解的下沉趨勢明顯，大量糾紛通過基層調(diào)解組織就地化解（調(diào)解不了轉(zhuǎn)為訴訟），不再直接進(jìn)入縣級中心。

其次，法院收受的案件難以通過矛調(diào)中心進(jìn)行訴前分流，其原因主要是縣級中心的調(diào)解力量普遍不足，而且調(diào)解組織缺乏協(xié)同配合的動(dòng)力和機(jī)制。由于“委派不出去”，由入駐的法官助理或者團(tuán)隊(duì)自帶的特邀調(diào)解員進(jìn)行訴前調(diào)解是比較普遍的現(xiàn)象，由法官進(jìn)行調(diào)解的情況也不少見。而司法確認(rèn)的案件也主要來自法院的訴前調(diào)解案件，矛調(diào)中心的調(diào)解力量和資源未能有效發(fā)揮作用。29在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前僅有鎮(zhèn)海和寧海的訴前委派調(diào)解基本能夠順暢進(jìn)行，這主要是由于其入駐矛調(diào)中心調(diào)解員人數(shù)多、力量相對比較強(qiáng)。

由于未能形成有效的糾紛分流機(jī)制，目前法院的入駐團(tuán)隊(duì)往往只是完成了物理移位，呈現(xiàn)出一種“嵌入式”形態(tài)而非有機(jī)的融合，整體工作模式未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，案件的調(diào)解和審理仍然維持著一種“內(nèi)循環(huán)”的狀態(tài)，“調(diào)解挺前、訴訟斷后”的理念尚未實(shí)現(xiàn)。

五、余論

在當(dāng)前法院“案多人少”壓力下，如何通過訴訟內(nèi)和訴訟外的共同合力來緩解司法負(fù)擔(dān)，而不是通過壓縮程序空間、減損程序保障來予以應(yīng)對，是此次民訴法修正觸發(fā)的思考，同時(shí)也讓我們再次正視構(gòu)建糾紛多元化解機(jī)制的必要性和迫切性。正如學(xué)者所言：“沒有訴訟外糾紛解決途徑對目前司法所承受的案件進(jìn)行有效分流，司法的目標(biāo)就會(huì)在專業(yè)化與大眾化、規(guī)范化與便捷化兩個(gè)相反的目標(biāo)上搖擺、平衡、無所適從?！?0同前注⑤。而浙江關(guān)于矛調(diào)中心模式的改革及其成效，無疑為多元化解決機(jī)制的構(gòu)建提供了可供借鑒的實(shí)踐樣本，也為“案多人少”的化解展現(xiàn)了樂觀前景。

構(gòu)建高效協(xié)同的矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制是一個(gè)綜合性、長期性的任務(wù)，完成資源的物理整合不難，但要形成集約高效的聚合效應(yīng)，卻不是短期內(nèi)能夠完成的。矛調(diào)中心的全面推行僅有三年時(shí)間，其間功能定位還經(jīng)歷了從“信訪超市”到“社會(huì)綜合治理平臺”的機(jī)制升級轉(zhuǎn)型，盡管成效明顯，但整體而言機(jī)制尚未成熟。具體到糾紛化解方面，分層遞進(jìn)解紛機(jī)制的有效運(yùn)行，也需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)各解紛主體從“物理聚合”到真正確立協(xié)同機(jī)制而產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”，培育和強(qiáng)化基層調(diào)解組織和人才隊(duì)伍，以及挖掘和發(fā)揮行政調(diào)解、仲裁、公證等專業(yè)解紛力量的潛力和優(yōu)勢。

從法院的角度來說，通過社會(huì)綜合治理平臺參與訴源治理和多元解紛工作，改變了法院長期以來形成的多元解紛工作的既有格局，從主導(dǎo)到有限參與，法院需要逐步適應(yīng)角色的轉(zhuǎn)換帶來的理念變化和思路調(diào)整，并且能在政治驅(qū)動(dòng)的情形下，保持司法的理性、冷靜和克制。一方面，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)法院入駐工作，審慎選擇整體入駐模式，以團(tuán)隊(duì)形式或者依托矛調(diào)中心建立具備立案和速裁職能的小額速裁法庭，可能是更為穩(wěn)妥之策；另一方面，尊重司法規(guī)律，妥善地處理自愿與強(qiáng)制等復(fù)雜的“二項(xiàng)對立”命題，31參見王亞新：《訴前調(diào)解的建構(gòu)：目的、悖論、因應(yīng)之策》，載《人民司法（應(yīng)用）》2018 年第31 期。以引導(dǎo)和自愿為前提進(jìn)行糾紛的訴前分流。鑒于大量的糾紛仍然是從法院進(jìn)入化解渠道，應(yīng)建立糾紛的雙向分流機(jī)制，確保糾紛既能“分流過來”也能“委派出去”，無論從矛調(diào)中心還是法院入口，都能實(shí)現(xiàn)“非訴挺前、訴訟斷后”的糾紛化解理念。