梁 藝

一、問題的提出

行政法上的便民原則，在規(guī)范文本上最直接的體現(xiàn)是《國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》，依法行政的基本要求被概括為“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一”。然而除了“依法行政”作為基本共識以外，行政法基本原則的其它內(nèi)容及其體系展開并沒有在學界獲得一致認識。①參見周佑勇：《行政法原論（第三版）》，北京大學出版社2018 年版，第53 頁。對行政法基本原則討論的梳理，參見章志遠：《行政法學總論》，北京大學出版社2014 年版，第85 頁?！案咝П忝瘛痹谄渲斜痪唧w化為“行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務，方便公民、法人和其他組織?！毙鲁霭娴慕y(tǒng)編教材基本采納了上述內(nèi)容——便民原則是指民眾能夠方便獲得行政主體提供的公共服務，其主旨在于改進行政主體提供公共服務的地點、方式等，盡可能減少民眾的成本。便民原則的基本要求包括：充分利用技術手段以保障公共信息的獲取、服務場所盡可能接近服務對象、行政事權與人員盡可能下放基層、機構整合實現(xiàn)一體化辦理、健全咨詢制度以及必要時提供上門服務。②參見《行政法與行政訴訟法學》編寫組：《行政法與行政訴訟法學（第二版）》，高等教育出版社2018 年版，第39 頁。

（一）部門法上便民原則的具體表現(xiàn)

《行政許可法》《行政復議法》《出境入境管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《政府信息公開條例》《醫(yī)療事故處理條例》等主要法律法規(guī)也將便民原則作為開展相應行政活動的基本原則。

1.行政許可?！缎姓S可法》第6 條規(guī)定，“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務。”作為其下位法的《取水許可和水資源費征收管理條例》 《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例》等行政法規(guī)也在規(guī)范表述中采用了類似規(guī)定。對于便民原則在行政許可活動中的體現(xiàn)，學者更多地強調(diào)《行政許可法》在申請方式、辦理過程等方面的規(guī)定，例如創(chuàng)設一站式審批制度，規(guī)范行政許可收費以減輕申請人負擔，③參見楊建順主編：《行政法總論（第二版）》，北京大學出版社2016 年版，第221 頁。以及關于辦理行政許可管轄和程序的規(guī)定，包括《行政許可法》第25、26 條確立的“相對集中管轄權”“一個窗口對外”，以及第29 至50 條就許可的申請、受理、審查、決定等全過程確立的一系列便民程序。④參見姜明安：《行政法》，北京大學出版社2017 年版，第333 頁。

2.行政復議?！缎姓妥h法》第4 條規(guī)定：“行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施?！睆妥h機關在復議程序中應當盡可能為當事人，尤其是申請人提供必要的便利。主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，在復議規(guī)則的制定上，需要考慮便利條件的實現(xiàn)。例如《行政復議法》規(guī)定實行的一級復議制。其二，在復議活動的進行過程中，復議機關應當在法定范圍內(nèi)盡可能提供便利條件，對不能提供書面申請的相對人允許以口頭方式提出；⑤參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法（第六版）》，北京大學出版社/高等教育出版社2015 年版，第372 頁。在能夠通過書面審理解決問題的情況下，盡量不采用其他方式審理行政復議案件，避免當事人不必要地耗費時間、財力和精力。⑥參見羅豪才、湛中樂主編：《行政法學（第四版）》，北京大學出版社2016 年版，第490 頁。

3.政府信息公開?！墩畔⒐_條例》第5 條規(guī)定：“行政機關公開政府信息，應當堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則?！北忝裨瓌t的確立與《政府信息公開條例》“發(fā)揮政府信息服務作用”的立法宗旨緊密相關，配套制度包括政府信息集中管理、政府機構開設專門工作窗口并配備專門工作人員等，在規(guī)范依據(jù)上表現(xiàn)為具體條款中對政府信息公開的路徑和程序作出的一系列規(guī)定。⑦參見莫于川：《行政公開法制與服務型政府建設——略論〈政府信息公開條例〉確立的服務宗旨和便民原則》，載《法學雜志》2009 年第4 期。便民原則在信息公開答復中的適用，學者歸納后認為，在信息不存在、非本機關公開職責權限范圍、不屬于政府信息、申請內(nèi)容不明確以及補正申請告知時，行政機關均可適用便民原則擴大申請人申請信息的“可得范圍”以保障其知情權的實現(xiàn)。⑧參見肖衛(wèi)兵：《論便民原則在政府信息公開申請答復中的適用》，載《河北法學》2014 年第4 期。

（二）挖掘便民原則規(guī)范內(nèi)涵的可能性

基于上述整理，便民原則的核心意涵在于為相對人提供便利，在規(guī)范表現(xiàn)上，集中于行政程序在制度設計上的高效與合理。相較于正當程序原則、比例原則，便民原則極少受到學理關注，似乎它并不是一項法律原則，而僅是一種價值倡導。區(qū)別于純粹道德倫理原則，法律原則需要有法律目的、法益保護需要的支持，才能作為貫徹于現(xiàn)世生活中安排法律關系的原理和準則。⑨參見龐凌：《法律原則的識別和適用》，載《法學》2004 年第10 期。即便存在表述上的模糊性，法律原則的本質(zhì)是對法律未能明確規(guī)定的情況提出大概意見，是法律規(guī)則正當與否的根據(jù)；在法律推理過程中，法律原則不失為一種大前提的替代物。⑩參見葛洪義：《法律原則在法律推理中的地位和作用——一個比較的研究》，載《法學研究》2002 年第6 期。在已有的討論中，對便民原則具體內(nèi)容的闡述集中在其作為立法精神指引規(guī)則制定的體現(xiàn)，即便存在便民原則的適用，本質(zhì)仍是對體現(xiàn)了便民原則的法律規(guī)則的適用，便民原則作為法律原則獨立適用的可能性有待考察。另外，行政法作為控權法，便民原則的適用是否能成為行政行為合法性審查中的考量因素，即行政行為違反便民原則的法律后果，也是便民原則成為獨立法律原則的前提。圍繞上述問題，本文擬就便民原則在行政訴訟中的司法實踐進行分析，考察便民原則司法適用的具體情形，從而進一步分析便民原則的規(guī)范內(nèi)涵。

二、法院適用便民原則的具體情形

中國裁判文書網(wǎng)上有3100 余份行政裁判文書涉及“便民原則”，其中，法院在說理部分援引便民原則的有1200 余份。從法院層級來看，最高法院23 件、高級法院150 件、中級法院382 件、基層法院915 件。從審判年份來看，2014 年以前案件數(shù)量相對較少，至2015 年達到160 件、2019 年314 件。?最后檢索日期：2021 年9 月24 日。上述數(shù)據(jù)顯示，便民原則在司法裁判中的適用已具有相當規(guī)模，且呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢。就適用的具體指向而言，可以大致區(qū)分為程序面向與實體面向進行把握。

（一）便民原則在司法適用中的程序面向

行政行為在行政程序上的便利性，是便民原則在目前討論中最常被提及的。有觀點認為可以把便民原則界定為程序性原則，違反便民原則的表現(xiàn)主要為逾期作出行政決定等程序違法行為。?參見張明軍：《行政許可的便民原則——對行政許可法第六條的理解與司法適用》，載《人民司法》2006 年第7 期。但全面地看，程序作為行政行為的過程，由步驟、方式和時空三個要素構成，?參見章劍生：《現(xiàn)代行政法總論（第2 版）》，法律出版社2019 年版，第215 頁。行政行為的逾期顯然只是其中的一部分。司法實踐中便民原則在行政程序面向上的運用涉及到的要素更為復雜，在缺乏法定程序時的適用也顯現(xiàn)了一定的創(chuàng)造性。

1.行政行為的不合理遲延。一方面，行政行為應當遵守法定時限，但并非所有行政活動都在規(guī)范上有明確的時限要求，在缺乏法定時限情形下，法院可以適用便民原則認定行政行為的不合理遲延。例如關于行政復議決定作出后送達當事人的法定期限，《行政復議法》中并未有相關規(guī)定，但在“況明志案”（2016）豫11 行初89 號行政判決書中，法院即以《行政復議法》第4 條“及時、便民原則”為依據(jù)，認定行政機關在已經(jīng)作出復議決定后40 日方才送達當事人的行為違法。還有包括行政機關作出行政裁決的法定時限、行政機關收到聽證申請后舉行聽證的法定時限等均缺乏實定法明確規(guī)定。在“惠東縣黃埠鎮(zhèn)沙埔村委會案”（2015）惠中法行初136 號行政判決書中，行政機關就涉案爭議林地權屬的調(diào)查、協(xié)調(diào)前后延宕4 年之久，至當事人提起行政訴訟時依然未作出行政裁決；而在“蒲青海案”（2018）黔330 行初82 號行政判決書中，則是行政機關在相對人提出聽證申請后4 個月方才舉行聽證，行政機關在上述情形中的不合理遲延均被法院指出。另一方面，即使實定法對相關法定期限有明確規(guī)定，若行政機關系基于便民原則導致對法定期限的逾越，可以被視為程序瑕疵，不影響行政行為的合法性。如在“楊洋案”（2017）豫01 行終500號行政判決書中，因申請人的居住地址發(fā)生變更，且未及時通知行政機關，后者基于便民原則，按照新的居住地址郵寄復議決定書，造成送達延遲，法院指出上述逾期屬于程序瑕疵，不能據(jù)此認定拖延履行。

2.行政行為步驟的合并與增減。行政程序中的步驟，是指作出行政行為的過程中所必須履行的環(huán)節(jié)。?同前注⑥，第316 頁。一方面，基于便民原則的要求，行政機關可以對行政行為的步驟進行簡化、合并。例如《政府信息公開條例》中并未規(guī)定行政機關在收到相對人的信息公開申請后，應當制作登記回執(zhí)等受理程序的相關內(nèi)容，在“馬太案”（2019）京01 行終876 號行政判決書中，行政機關制作了登記回執(zhí)，但并未先送達申請人，而是與之后作出的答復告知書一并送達。對此法院認為行政機關雖然在工作程序規(guī)范層面存在不妥，但制作登記回執(zhí)是便民原則的體現(xiàn)，故行政機關并未違反法定程序。與之相反，在法定程序對實施步驟有明確規(guī)定時，法定步驟的簡化在一定情形下也符合便民原則的要求。在“呂國慶案”（2016）冀06 行終161 號行政判決書中，被處罰人質(zhì)疑交警適用簡易程序作出處罰決定時，未出示執(zhí)法證件、未說明處罰依據(jù)，法院認為當事人對違法事實無異議，在簡易程序處罰決定書簽字確認，行政機關適當簡化處罰程序，直接作出行政處罰是便民原則的體現(xiàn)。另一方面，法定步驟雖然沒有明確規(guī)定，但在可能影響相對人合法權益的情形下，行政機關基于便民原則負有相應的作為義務。信息公開申請中，若申請人提出的申請事項可能涉及第三方合法權益時，行政機關不得徑行公開，應當先行征詢第三方意見，2008 年《政府信息公開條例》并未就第三方的回復期限作出規(guī)定，在第三方一直未予回復的情況下，則可能造成信息公開答復的延宕。在“尹紅輝案”（2016）鄂05 行終178 號行政判決書中，法院依據(jù)高效便民原則指出，若第三方未予及時回復，行政機關應當采取適當?shù)姆绞?，合理告知、督促其須在合理期限?nèi)作出是否同意公開的回復，行政機關以第三方尚未回復為由未予答復申請人的行政行為應當確認違法。

3.行政行為方式的選擇。行政程序中的方式，是指實施行政行為的方法和形式，?參見應松年：《行政程序立法的幾個問題》，載《湛江師范學院學報》2005 年第2 期。在不違反禁止性規(guī)定、不影響當事人合法權益的前提下，便民原則允許行政機關采用更為高效的行政行為方式，集中體現(xiàn)在信息公開答復方式的選擇上。根據(jù)《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5 號），一個信息公開申請只對應一個政府信息項目，即所謂“一事一申請”。與《政府信息公開條例》相較，“一事一申請”顯然對申請的形式要件提出了更多要求。但相對人的“一事一申請”是否對應于行政機關的“一事一答復”則并無限制。事實上，“多事一答復”的合并處理在節(jié)約行政成本、提高行政效率上獲得了實務支持。?參見李廣宇：《政府信息公開判例百選》，人民法院出版社2013 年版，第56 頁。信息公開案件中頻繁涉及行政機關對同一當事人的多項申請合并答復的情形，在“劉震英案”（2017）最高法行申6482 號行政裁定書中，申請人短時間內(nèi)提出兩項信息公開申請，行政機關以一并答復的方式提供了相關信息，法院認為兩項政府信息具有一定的關聯(lián)性，且系一人在較短期間內(nèi)先后提起，行政機關在法定期限內(nèi)一并作出答復，并未侵害申請人獲取政府信息的合法權利，且符合《政府信息公開條例》第5 條對便民的要求。但與本案類似的相關裁判也顯示，雖然“一事一答復”往往是此類案件中當事人的明確訴求，法院依然認為并未違背便民原則，這意味著便民原則在效率層面的考量上，并非指向當事人的“主觀”便民，而是具有特定價值追求的“客觀”便民，這意味著便民原則在司法適用上存在廣義與狹義的區(qū)別。

4.行政相對人程序性義務的免除。行政程序所規(guī)范的核心對象是行政機關，但在參與型行政中，行政相對人的許多行為被法定為作出行政行為過程中必須遵守的環(huán)節(jié)，如提出申請等。?同前注⑥，第316 頁。相對人在參與行政活動的過程中，基于便民原則，可以主張其程序性義務的免除。例如，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第14 條規(guī)定，不動產(chǎn)的轉移登記原則上需當事人雙方共同申請，僅例外情形才允許當事人單方申請，其中第3 項例外情形為“人民法院、仲裁委員會生效的法律文書或者人民政府生效的決定等設立、變更、轉讓、消滅不動產(chǎn)權利的”。在“汪正煥案”（2018）鄂05 行終104 號行政判決書中，當事人持房屋所有權證、經(jīng)民政局備案的《離婚協(xié)議》，可以證明作為另一方的前妻已放棄房屋所有權。但在當事人已經(jīng)陳述其前妻遠嫁外地并失去聯(lián)系的情況下，行政機關仍要求其依據(jù)規(guī)定對前妻提起民事訴訟，待民事判決生效再確認權利后，方可單方申請登記。對此法院認為，行政機關的答復雖然符合《不動產(chǎn)登記暫行條例》第14 條第2 款第3 項的規(guī)定，但顯然未考慮本案一系列特殊情況，不符合便民原則。另一方面，對行政機關而言，不得給相對人設置不合理的程序性義務。在政府信息依申請公開中，2008 年《政府信息公開條例》要求申請人提供姓名或者名稱、聯(lián)系方式。“唐谷谷案”（2016）蘇04 行終357 號行政判決書中的申請人已經(jīng)提交了居民身份證號碼、通訊方式等，行政機關在答復中仍要求提供身份證明等材料，法院認為，即使缺失或不提交居民身份證（復印件），也不能否定申請人身份的真實性。行政機關作為行政管理人處于優(yōu)勢地位，基于便民原則，通過調(diào)查核實就能確定申請人身份真實與否。

（二）便民原則在司法適用中的實體面向

行政行為的實體合法主要包括行政行為主體、權限、內(nèi)容上的合法性要求。?同前注③，第242 頁。便民原則在這些問題的適用上，并非集中于對典型的超越權限、濫用職權等違法情形的“控權”，而是在督促行政機關“積極作為”的面向上發(fā)揮作用。

1.行政機關法定職權的范圍。職權法定是依法行政的基本要求之一，行政機關的職權并非其固有，而是由法律授予，“法無授權不可為”劃定了權力的邊界，但職權法定中“法”的要素，不僅指法律規(guī)則，還包括法律原則。?同前注②，第30 頁。便民原則提示了行政機關在制定法之外，即狹義的法定職責之外，應當承擔的合理釋明義務與協(xié)助義務。在“楊平案”（2019）豫行再153 號行政判決書中，涉案爭議經(jīng)查明不屬于刑事案件，而系經(jīng)濟糾紛，行政機關將暫時保管的車輛移交給其中一方當事人后，未及時通知楊平并說明情況，致使其由于向行政機關主張返還車輛而多次長途往返。法院認為，公安機關雖無處置經(jīng)濟糾紛之管轄權，但對不屬于自身職責的事項，根據(jù)便民原則仍負有充分告知、釋明的義務，公安機關應當以書面形式正式告知當事人處置結果和解決途徑，引導爭議通過合法途徑解決。行政機關未履行上述義務，造成當事人為索取車輛多次長途往返，應就交通費損失予以賠償。另一方面，行政機關應當在合理范圍內(nèi)，履行相應的協(xié)助義務。在“葉伊琳案”（2015）包行初124 號行政判決書中，當事人申請將其持有的醫(yī)師資格證書類別一欄的記載事項由“中醫(yī)”變更為“臨床”，并將上述申請遞交于省衛(wèi)生和計劃生育委員會設在省政務服務中心的服務窗口，行政機關主張該服務窗口并不具有受理該申請的職責，而機關迄今未接到該申請。法院未支持行政機關的意見，而指出依據(jù)高效便民原則，該服務窗口完全有條件將涉案申請立即轉至相關機構進行處理。

2.行政機關的裁量合理性。制定法對行政權力的要求做不到事無巨細，即便法律規(guī)定了行政機關的多種處理方式，也無法明確各處理方式的具體標準，條文的空白之處需要法律原則的填補。?參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011 年版，第293 頁。便民原則適用的這類案件中，行政機關并不存在違法情形，但法院指出其處置方式不完善、不妥當，并在裁判文書中建議今后采取相應改進措施。在“孫影案”（2019）皖行終76 號行政判決書中，行政機關在信息公開答復中告知申請人可在門戶網(wǎng)站查詢涉案政府信息，但法院認為行政機關答復中提供的網(wǎng)址是查詢后顯示的網(wǎng)址，如果按照答復中提供的網(wǎng)址直接進行查詢，無法獲得申請人需要的檢索結果。行政機關未考慮到申請人文化程度、網(wǎng)絡查詢能力的不同，答復行為不夠嚴謹，違反了便民原則的要求。另一方面，若相對人的申請材料可作不同理解時，法院則認為不應以對申請人更為不利的理解作出答復，否則既不符合立法目的，也違背便民原則。如“陳勝偉案”（2019）鄂09 行初32 號行政判決書，申請人對申請事項的描述“麻安高速項目”存在歧義或者兩種以上的文義理解，行政機關應首先告知其作出更改、補充，而不得徑行為政府信息不存在之答復。又如“黃宇案”（2014）長中行終字第88 號行政判決書，當事人申請公開用地紅線圖，因圖紙較大，行政機關將勘測定界圖1 份共分割為12 張?zhí)峁ㄔ赫J為當事人在缺乏原件的情況下不易拼接分割后的圖紙，故依據(jù)便民原則，責令行政機關在3 日內(nèi)為申請人將分割的圖紙拼接完整。

（三）行政行為違反便民原則的法律后果

便民原則并不必然導致行為違法，依據(jù)程度不同主要包括三種情形：

第一，違反便民原則但并不違法，屬于合理性問題，法院通過在裁判文書中給出建議或專門制發(fā)司法建議書的方式對行政機關進行提示。如“于恩曦案”（2020）魯行終392 號行政判決書，法院認為行政機關作出的信息公開告知書所提供的網(wǎng)絡查詢地址系整段復制長串數(shù)字英文字符，操作性不強，不利于申請人查詢并獲取所需信息，建議行政機關予以改進。以及在“劉俊案”（2015）鄂江岸行初字第71 號行政判決書中，行政機關設置的信息公開網(wǎng)站在受理單位的標識上包括部分不具有答復職責的“區(qū)法院”等司法機關與“區(qū)委政法委”等黨委序列機關。法院認為該設置有違法律規(guī)定，應當考慮到一般人對政府行為公示公信的合理期待，故制發(fā)司法建議書，建議對網(wǎng)站進行完善整改。

第二，違反便民原則構成輕微違法或不當，法院對此進行指正。在“楊保群案”（2017）豫01 行初895號行政判決書中，行政機關履行行政復議職責時，認為申請人列明的被申請人主體不適格，通知申請人變更，但未明確告知何者系適格的被申請人，不符合便民原則，法院予以指正。以及“張大明案”（2019）湘行終881 號行政判決書，根據(jù)《村民委員會組織法》第31 條，市政府系監(jiān)督村務公開的法定機關，在收到責令公開申請后，雖《村民委員會組織法》并未規(guī)定答復的法定期限，但行政機關應當依據(jù)高效便民原則及時履職，法院就行政機關在申請人提起行政訴訟后才予以答復的行為予以指正。

第三，違反便民原則構成違法，法院作出確認違法或撤銷判決。在“康樂燃氣案”（2019）豫行再88號行政判決書中，國土局與康樂燃氣簽訂了國有土地使用權出讓合同，約定國土局在收到各項費用后核發(fā)國有土地使用證。在康樂燃氣履行繳費義務后，國土局以繳費發(fā)票中的提交聯(lián)丟失為由，拒絕履行合同義務。法院認為康樂燃氣留存的交款人聯(lián)真實有效，足以證實其履行了繳費義務，國土局僅以提交聯(lián)缺失為由，對實際繳費完畢的事實不予核實，不符合便民原則，故主張其對康樂燃氣土地登記申請不予受理的行為構成違法。以及在“西充縣實驗駕校案”（2017）川1303 行初61 號行政判決書中，法院認為實驗駕校已取得道路運輸駕駛員繼續(xù)教育培訓許可，行政機關作出通知，要求將市轄區(qū)內(nèi)的道路運輸駕駛員繼續(xù)教育培訓學員來源地進行劃分，并限定各培訓機構的培訓學員來源地實質(zhì)上限制了原告與各培訓機構進行公平競爭的權利，違反了公平競爭原則和便民原則，屬于濫用職權，應予撤銷。

三、便民原則司法適用中的內(nèi)涵與特征

通過初步整理便民原則在司法適用中體現(xiàn)的特征，已經(jīng)能在一定程度上回答本文開頭提出的問題。首先，在案件類型上，政府信息公開案件中便民原則的適用頻次較高，除此之外，在制定法未予明確的領域，如交通運輸管理、不動產(chǎn)產(chǎn)權登記、工傷保險支付等領域，均形成了一系列具有規(guī)律性的裁判特征21在檢索獲得的案例中，有大約400 余件是婚姻登記案件，因法院援引《婚姻登記條例》第2 條：“內(nèi)地居民辦理婚姻登記的機關是縣級人民政府民政部門或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以按照便民原則確定農(nóng)村居民辦理婚姻登記的具體機關。”確認案件適格被告，不涉及對便民原則的適用，所以在之后的討論中，剔除了婚姻登記的相關案例。。其次，便民原則并非僅為價值倡導，它的適用會產(chǎn)生與制定法之間的緊張關系，包括“合法但不便民”“便民但不合法”等情形的出現(xiàn)，體現(xiàn)了便民原則在司法裁判活動中具有續(xù)造規(guī)則、修正規(guī)則的功能。再次，雖然學理上偏重強調(diào)便民原則在簡化程序上的作用，但實踐中法院經(jīng)常通過便民原則的適用糾正行政機關未積極履行、不完全履行法定職責的實體違法與不恰當情形。最后，對便民原則的違反并不必然導致行政行為違法，大多數(shù)情況下法院適用建議、指正的方式指出行政行為的不足，情形嚴重時可能基于濫用職權、明顯不當?shù)壤碛蓪π姓袨榇_認違法或予以撤銷。綜合而言，便民原則是指，行政機關應當積極履行法定職責，禁止不完全作為與不合理遲延；在不影響履行職責的前提下，積極實現(xiàn)相對人的合理請求，適當減免當事人的程序負擔。

（一）便民原則相較于其它原則的特殊性

行政法以控權為核心，但依法行政并非行政的目的，只是它活動的框架。行政權的任務是政策目的的實現(xiàn)，是相應領域的秩序形塑，行政機關主動與積極的特性，使行政權具有某種程度的創(chuàng)造性與形成性，22參見李建良：《行政法基本十講》，元照出版有限公司2014 年版，第51 頁。便民原則正是在“控權”基礎上的“賦權”，對其它行政法原則具有補充功能。第一，職權法定。職權法定原則的核心內(nèi)容圍繞著“控權”展開，意味著有限的政府權力與有節(jié)制的行政干預；行政職權可以分為管轄權與處理權，管轄權原則上采取法定主義，以制定法的規(guī)定為限。23同前注?，第249 頁。對行政機關的職權范圍采用嚴格的法定解釋，其發(fā)揮作用的前提是防止行政機關的越權，避免對當事人權益造成損害，這就與便民原則的適用取向不甚相符。便民原則的核心在于為相對人提供便利，不僅要求行政機關在職權范圍內(nèi)積極履行法定職責，在缺乏明確規(guī)定時，行政機關還應當在合理范圍內(nèi)履行釋明義務與協(xié)助義務。顯然，職權法定作為組織法意義上法律保留原則的體現(xiàn)，在授益性行政活動的范圍內(nèi)，凸顯了其差異化構造，“并不排除在法律沒有禁止性規(guī)定時，行政機關在職權范圍內(nèi)，主動地為行政管理相對人提供服務和幫助，這類行政行為又可稱為積極行政行為”24孟大川：《職權法定原則的內(nèi)涵、意義與要求》，載《探索》2001 年第5 期。。第二，比例原則。比例原則的起源眾說紛紜，但相對成熟與完備的發(fā)端應當歸結于德國聯(lián)邦憲法法院的藥店判決，在以個人利益為實質(zhì)內(nèi)涵的自由權與警察權的對抗中得以展開。25參見蔡宗珍：《公法上之比例原則初論——以德國法的發(fā)展為中心》，載《政大法學評論》1999 年第62 期。比例原則一般指向侵害行政中的手段運用，以限制公權力的濫用為基本立足點。26參見蔡宏偉：《作為限制公權力濫用的比例原則》，載《法制與社會發(fā)展》2019 年第6 期。而便民原則與比例原則中的“最小侵害”不同，系以“最大便利”為內(nèi)容，如“湖南旭天置業(yè)案”（2019）湘行終2216 號行政裁定書，法院在裁判中所述，“根據(jù)行政合理、高效便民原則之內(nèi)涵，作出行政行為要適合于目的的實現(xiàn)，同時要最大程度地方便行政相對人，從而更好地服務于人民和實現(xiàn)行政管理法定職權的目標?！彼?，便民原則在授益行政中有更明確的適用對象。第三，正當程序原則。便民原則在程序面向上的適用，涉及與正當程序原則之間的補充關系。后者指向行使權力最低限度的程序要求，主要包括避免偏私與公平聽證。27參見［英］威廉·韋德、克里斯托弗·福賽：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997 年版，第95 頁。正當程序原則主要在法律、法規(guī)和規(guī)章對行政機關應當遵循的程序沒有明確規(guī)定的情況下，對程序合法性進行控制。而便民原則的司法實踐顯示，一方面，便民原則指向的程序要求較正當程序原則更為廣泛，包括時限的不合理遲延、行政行為的形式選擇等；另一方面，便民原則不僅包括針對行政機關程序事項的約束，也包括相對人程序義務的免除?？梢姡忝裨瓌t不能被已有的行政法原則涵蓋，具有自身獨特的適用范圍。

（二）便民原則與“高效便民”之間的關系

雖然“高效便民”在《全面推進依法行政實施綱要》中作為整體性概念加以表述，但本文認為，通過采用廣義便民原則的概念將“高效”加以涵蓋，更具妥當性。結合對司法實踐的觀察，這一表述在文義側重點上可以分為兩組：第一，程序面向，強調(diào)行政活動的效率，遵守法定時限。第二，實體面向，強調(diào)行政機關工作人員的主觀履職意愿，提供優(yōu)質(zhì)服務?；诖?，廣義的便民原則能夠涵蓋行政活動的效率追求，主要基于三方面的理由：首先，從實際運用角度，法院對便民原則的適用涵蓋了程序面向與實體面向，對效率的考量始終在便民原則的適用范疇之內(nèi)。其次，立足于廣義便民原則視角，公共服務型政府的價值取向之一即是對公民的訴求作出快速回應，28參見婁成武、顧愛華：《行政回應的哲學解讀》，載《中國行政管理》2006 年第9 期。政府服務的質(zhì)量與能力囊括了對效率的追求。即便民與高效相較，后者系工具性價值，服務于便民的根本目的。最后，在狹義的效率追求與便民原則之間發(fā)生沖突時，后者是優(yōu)先考慮因素。如在行政行為的方式選擇中，雖然相關措施對行政機關而言更具有效率，但若影響相對人的權益實現(xiàn)，亦不具有合法性。所以，固然在行政活動效率的考量中，行政成本是一組重要的變量，但降低行政成本的前提，是不得削減相對人權益的充分實現(xiàn)?；诖?，在行政處罰案件中，當事人對違法事實無異議，行政機關執(zhí)法人員未出示執(zhí)法證件、未說明處罰依據(jù)，法院基于便民原則認可其簡化處罰程序的正當性是存疑的。

（三）狹義便民原則是“為人民服務”的具體化

廣義的便民原則包含了對效率的追求，在不影響相對人權益的前提下，行政機關可以采用更具有效率的行政手段，即使可能違反相對人的意愿。信息公開案件中，對是否“一事一申請”“一事一答復”并未有法定要求，行政機關基于效率考量，要求相對人一事一申請，但就答復方式而言，行政機關則可以就同一申請人的多項申請合并答復。面對相對人的異議，大量的司法裁判對此予以認可，因效率提高的同時，并未影響相對人獲取信息的權利。所以，廣義便民原則與狹義便民原則中的“民”含義是不同的。前者是抽象的、作為群體的“人民”，行政效率的提高符合廣義的人民利益。但狹義便民原則中的“民”則是具體的、作為個體的“人”，為相對人提供便利需要考慮個體需求的特殊性與可實現(xiàn)性。如考慮到相對人的文化水平、查詢能力、特殊情況等，給予必要協(xié)助與方便。上世紀80 年代，應松年、方彥、朱維究撰寫《行政法學理論基礎問題初探》一文，開啟了我國學者針對行政法學理論基礎的討論。該文將“為人民服務”作為社會主義行政法學的理論基礎，指出對行政權力的監(jiān)督并不是“控制”權力，而是為了行政機關能更好地履行職責，更全面、徹底地為人民服務。29參見應松年、朱維究、方彥：《行政法學理論基礎問題初探》，載《中國政法大學學報》1983 年第4 期。但正如文中指出，為人民服務是一個內(nèi)涵廣泛的概念，行政機關的一切管理活動，都直接或間接地為了達到這一根本目的。因此，也在后來的研究中引發(fā)了學者的反思，其中，沈巋的評述是中肯的：“為人民服務”論遮蓋了具體的、個別的、處于公民角色的個人與行政機關之間的關系，使得體現(xiàn)法學獨立性的話語，也就是“權利義務關系”，未在其中得到充分運用。30參見沈巋：《行政法理論基礎回眸——一個整體觀的變遷》，載《中國政法大學學報》2008 年第6 期。但是，狹義便民原則的出現(xiàn)彌補了這一缺漏，通過對個體需求的實現(xiàn)，將便民服務在特定情形下轉化為行政機關的法定義務，是“為人民服務”在權利義務層面的具體化。

四、便民原則司法適用時的限度

行政機關的職責法定，并非意味著行政機關只機械地依照法律的指示行動，還需要采取完成制定法之目的的一切必要措施，即使在法律未盡詳細的領域，行政權的行使也絕非是恣意、隨性的。行政機關在本質(zhì)上既是執(zhí)法機關又是服務機關，是通過執(zhí)法為公眾提供服務的國家機關，公職人員必須確立服務觀念，提高服務能力。31參見葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學出版社2005 年版，第139 頁。便民原則在此意義上能夠實現(xiàn)便民服務向法定義務的轉化，既包括行政機關履行職責的實體權限，也涵蓋了程序面向上的權宜安排。但這種轉化與擴張是有限度的，需要協(xié)調(diào)其與依法行政之間的緊張關系。

（一）法定職權的適度擴張與法定管轄權

法定管轄權是行政機關事務首次處理權的權限劃分，超越管轄權范圍實施的行政行為構成違法。32同前注?，第235 頁。管轄權作為行政系統(tǒng)內(nèi)部分工的程序制度，包括事務管轄、地域管轄與層級管轄，以行政機關各自的專業(yè)分工與行政任務為基礎。便民原則對法定職權的適度擴張不能侵害其它行政機關的法定管轄權，應以合理釋明與協(xié)助義務為主要內(nèi)容。如《行政許可法》第32 條規(guī)定：“申請事項依法不屬于本行政機關職權范圍的，應當即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關行政機關申請”。而在前述“葉伊琳案”中，便民原則的要求更進一步，在行政機關具有轉送條件時，則其協(xié)助義務不以告知為限，即使不具有受理申請職責，也應協(xié)助轉送至應受理機關，后者不能以未收到為由不履行法定職責?？梢姳忝裨瓌t的適用固然不得違反行政機關之間法定管轄權的設定，引起管轄權的積極沖突，但就釋明與協(xié)助義務而言，多因無明文規(guī)定而發(fā)生疑義（即消極沖突），此時便民原則可發(fā)揮必要的補充作用。

（二）個體意愿的適當實現(xiàn)與公共利益

狹義便民原則中的“民”指向具體的、作為個體的人，在考慮個體需求可得性的前提下，適當實現(xiàn)個體意愿。所以，便民原則在行政過程與司法審查中的適用，是對相對人主體性的一種實現(xiàn)，尊重公民和當事人的意愿、維護其尊嚴，從而避免公民淪為國家權力的客體。33參見左衛(wèi)民、朱桐輝：《誰為主體 如何正義——對司法之主體性理念的論證》，載《法學》2002 年第7 期?？季啃姓喙嫘缘谋举|(zhì)，依法行政并不是行政機關的目的，僅是其活動框架，實現(xiàn)法律所欲達成的政策目標才是行政機關的首要任務，維護公益以及增進人民福祉才是其根本目的。便民原則適用中對行政相對人程序性義務的免除就是典型例證。就行政手段與措施而言，法律無法提供巨細靡遺的規(guī)定，這也是便民原則賦予行政機關在一定領域內(nèi)形成權限的正當性基礎。34參見吳康：《行政法之理論與實用》，三民書局2015 年版，第80 頁。但是，對個體意愿的適當實現(xiàn)不能超出必要限度，以至違背行政權基于公益運作的基礎。參考前述“黃宇案”，行政機關依申請?zhí)峁┯玫丶t線圖，因圖紙較大共分割為12 張分別提供，法院基于便民原則的要求責令行政機關將分割的圖紙拼接完整。就個案而言，拼接圖紙的法定義務是基于申請人的個別請求由便民原則產(chǎn)生，但即使脫離本案當事人的主觀訴求，在缺乏原件比照的情況下，一般人亦較難恢復用地紅線圖的完整狀態(tài)。這一要求雖然是個別的、主觀的，但符合一般公眾在獲得類似政府信息時普遍的、客觀的需求。便民原則對行政機關的義務課予，需要考慮該情形作為行政先例產(chǎn)生的更廣泛的拘束作用，確保其仍然符合行政權公益運作的目的。

（三）便民原則與行政行為的瑕疵治愈

司法實踐顯示，在行政行為合法性審查中，基于行政機關對便民原則的適用，可以在一定程度上治愈行政行為的瑕疵。如“楊智忠案”（2018）最高法行申4149 號行政裁定書，當事人提出的信息公開申請事項描述特定、明確，行政機關在發(fā)出補正告知的同時寄送政府信息，法院認定雖然補正告知違反相關規(guī)定，但考慮到行政機關已經(jīng)基于便民原則提供了政府信息，故僅對上述補正告知加以指正。瑕疵治愈意味著法院將行政行為作出之后的事實也納入了對行政行為的違法性評價，已經(jīng)發(fā)生的瑕疵雖然并未消失，但已不再構成撤銷行政行為的理由，實質(zhì)是利益衡量的結果。35參見王天華：《行政訴訟的構造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010 年版，第99-102 頁。所以，對可能影響相對人實體權益的瑕疵，原則上不應允許通過便民原則進行瑕疵治愈。如“溫桂峰案”（2016）魯01 行終53 號行政判決書，涉及救濟權利的告知時，行政文書載明起訴期限為3 個月，與法定6 個月的起訴期限不一致，并將內(nèi)設機構列為復議機關。法院主張上述告知“明確復議經(jīng)辦機構，有利于盡快提出復議請求，符合便民原則”，僅構成程序輕微違法。但行政機關告知的救濟期限較法定起訴期限更短，可能致使相對人放棄相關權利行使，因此不應允許此類瑕疵治愈的適用。相對于瑕疵治愈的違法性修復，便民原則也能起到合法性證成的效果。在信息公開案件中，政府信息不存在的證明標準一直是實務中的難題。“熊光英案”（2019）川01 行終1449 號行政判決書中，行政機關在作出政府信息不存在告知時，將可能的類似信息一并送達，可以作為已經(jīng)履行充分合理檢索義務的證明?；诖龠M行政機關積極履職的考量，這是符合便民原則適用本意的。但應當警惕行政機關以便民原則之名，回避法定義務之實。瑕疵治愈的前提是行政行為的違法性判斷，法院仍應充分審查信息檢索義務履行本身，而非越過法定義務對其它事實（已經(jīng)提供信息）進行結果上的肯認。

（四）便民原則司法適用中的“建議”

違反便民原則的行政行為并不當然構成違法，需要考量其對相對人權益的影響。如涉及行政復議文書的送達時限時，“楊文杰案”（2017）湘03 行初202 號行政判決書中，行政機關在作出復議決定后8 日送達文書僅被指出不符合便民原則，應予改進；而在“況明志案”（2016）豫11 行初89 號行政判決書中，行政機關作出復議決定后40 日送達文書則被確認違法。除了常見的裁判方式以外，“建議”是法院適用便民原則認定行政行為待改進的主要方式。建議并不是正式裁判，也不影響行政行為的合法性評價，可能會受到基于“實效性”的質(zhì)疑。但這種質(zhì)疑或許是另一種形式的“重實體輕程序”，即過分看重行政訴訟的判決結果，而忽略了行政訴訟過程本身具有的意義。正如日本學者田中成明所言，“訴訟的功能不只見于作為最終產(chǎn)物的判決，還見于判決之前的程序展開過程”。36［日］田中成明：《現(xiàn)代社會與審判——民事訴訟的地位和作用》，郝振江譯，北京大學出版社2016 年版，第246 頁。法院基于便民原則作出建議的方式，有如“劉俊案”（2015）鄂江岸行初字第71 號行政判決書另行文本的“司法建議書”，但更多的是在裁判理由中直接加以闡述，如“于恩曦案”（2020）魯行終392 號行政判決書中，法院指出行政機關提供的網(wǎng)址操作性不強，不利于查詢并獲取所需信息，希望予以改進；以及“孫影案”（2018）皖01 行初335 號行政判決書中的“答復行為不夠嚴謹，應當加以改進提高”等。如前所述，便民原則是對行政機關積極履職的要求，它與法定義務之間的轉化是有限度的。便民原則連接著依法行政與“善意行政”，是不斷發(fā)展的動態(tài)標準。對行政機關現(xiàn)階段一些不妥當、不合理的行為，并不適宜作合法性上的否定評價，“建議”由此成為重要的裁判補充內(nèi)容。和《司法建議書》相較，附屬于裁判理由中的建議有其獨立價值，前者多停留在法院與被建議機關之間，而后者則作為公開裁判文書的一部分，成為相對人接受裁判的說服資源、行政機關完善行政活動的重要參考以及公眾監(jiān)督的必要基礎。由此，建議的實效性并不體現(xiàn)在行政行為違法判斷的結果上，而體現(xiàn)在行政訴訟活動凝聚社會“善”的共識過程中。但建議的濫用是對法院監(jiān)督依法行政的背離，它僅限于行政行為尚不構成違法的情形，對于違反禁止性規(guī)定、侵害相對人權益的行為不應適用建議。