陽義南 高 娜

(1 華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州，510641；2 湖南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙，410082)

一、問題提出

我國是世界上最大的發(fā)展中國家，擁有世界上規(guī)模最龐大的老年人口。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，60歲及以上人口已有2.64億，占18.70%，其中，60～64歲年輕老人有7338萬，60～69歲的低齡老人有1.47億，分別占60歲以上老年人口的27.79%和55.83%[1]?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，積極開發(fā)老齡人力資源[2]。有效利用老年人力價(jià)值，將給我國帶來巨量的紅利資源和社會(huì)財(cái)富。

以老齡化形式存在的人口問題始終是各國各領(lǐng)域關(guān)注的核心議題。西方國家處理老齡問題的經(jīng)驗(yàn)來源于福利國家制度以及較早開始的老齡化理論探索。20世紀(jì)后半葉，西方國家完成現(xiàn)代型人口轉(zhuǎn)變，老齡化時(shí)代到來，“積極視角”成為普遍理論，在它的影響下， “成功老齡化”和“積極老齡化”成為過去若干年間歐洲廣泛使用的概念，備受學(xué)界的關(guān)注[3]，其挑戰(zhàn)了以被動(dòng)和依賴為特征的老年刻板印象，強(qiáng)調(diào)參與和自主。由此，還衍生出“健康老齡化”“正面老齡化”“生產(chǎn)老齡化”等概念，它們從多個(gè)角度探討如何更好地應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)[4]。

如果勞動(dòng)力市場、資本市場、退休和衛(wèi)生系統(tǒng)等領(lǐng)域的適當(dāng)政策可以落實(shí)到位，人口老齡化不一定只帶來負(fù)面的宏觀經(jīng)濟(jì)后果[5]。發(fā)達(dá)國家紛紛出臺(tái)促進(jìn)老年人勞動(dòng)參與的人力資源政策，強(qiáng)調(diào)在可能的情況下繼續(xù)參與勞動(dòng)的重要性[6]。老年人的人力潛能開始顯性化，并且政策層面對(duì)此進(jìn)行制度回應(yīng)，主要表現(xiàn)為控制提前退休、支持延長工作年限、組織老年培訓(xùn)教育 、反對(duì)年齡歧視、提倡年齡管理與個(gè)人工作能力評(píng)估相結(jié)合等[7-11]。與發(fā)達(dá)國家不同，大多數(shù)發(fā)展中國家遵循經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展導(dǎo)向，鼓勵(lì)生育、擴(kuò)充勞動(dòng)人口，人口在第二次世界大戰(zhàn)后期呈現(xiàn)高增長狀態(tài)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，發(fā)展中國家進(jìn)入老年社會(huì)也是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的事實(shí)。據(jù)預(yù)測，到2050年，80%的老年人將生活在低收入和中等收入國家[12]。盡管人口紅利“窗口”出現(xiàn)較晚，但近年來發(fā)展中國家也開始探求如何充分發(fā)揮老年人群體的人力價(jià)值[13]。

隨著積極老齡化觀念的廣泛傳播，我國對(duì)老年人口價(jià)值的認(rèn)識(shí)也在不斷深化，老年角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，老年人力資源政策已然成為國家老齡政策的重要部分。分析積極老齡觀、老有所為、銀發(fā)資源、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)、長壽紅利等關(guān)于老齡人口價(jià)值的研究也日漸增多[14-16]。這些研究富有啟發(fā)，也存在一些不足：缺少匹配、精細(xì)的理論框架對(duì)發(fā)展歷程中的政策內(nèi)涵、范式轉(zhuǎn)換進(jìn)行縱覽分析，尚未歸納提煉出相稱我國的范式或模式；對(duì)現(xiàn)存或新出的政策關(guān)注度較高，而較少開展老年人力資源政策轉(zhuǎn)變過程中的邏輯分析，缺少對(duì)轉(zhuǎn)變過程中動(dòng)力或影響因素等驅(qū)動(dòng)機(jī)制的探究等。

二、理論框架

本文借鑒May和Jochim定義的政策體制理論(Policy Regime Theory)[17]，對(duì)新中國成立以來我國老年人力資源政策的演進(jìn)歷程進(jìn)行整體性分析。該理論產(chǎn)生于西方語境下政策過程理論集成創(chuàng)新階段[18]，用于描述在復(fù)雜政策領(lǐng)域內(nèi)為將不同群體的利益引導(dǎo)至共同的政策目標(biāo)而建立的制度安排。

政策體制理論基于Eisner、Harris、Wilson等學(xué)者的研究發(fā)展而來[19]，作為經(jīng)典的第三代政策過程理論，該理論重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)關(guān)鍵對(duì)象：第一，強(qiáng)調(diào)政策目的、致力于維護(hù)利益的政策理念；第二：用以規(guī)范政策制定、包括權(quán)力安排和機(jī)構(gòu)建設(shè)的組織架構(gòu)；第三，支持或反對(duì)相關(guān)政策的利益群體[20]。政策范式的變遷與理念(idea)息息相關(guān)，而政策制定者的理念需體現(xiàn)在權(quán)力安排和機(jī)構(gòu)建設(shè)(institution)上方可助推政策范式的發(fā)展，利益群體(interest)如何行動(dòng)在形塑社會(huì)政策的發(fā)展軌跡時(shí)也發(fā)揮著重要作用。

同時(shí)，政策體制理論提供了描述與分析復(fù)雜政策領(lǐng)域發(fā)展機(jī)制的兩種主要視角：在描述性視角上回溯政策的制度安排，確定其輪廓；在分析性視角上揭示公共政策重塑政治環(huán)境的過程，著重關(guān)注政策的演變與反饋過程。研究者也將社會(huì)對(duì)老年人的看法從依賴性的刻板印象到積極老齡化的變化賦予范式轉(zhuǎn)換的意義[21]。而政策體制理論正有助于從政策范式的角度研究問題，基于歷史制度主義視角分析老年人力資源政策演變中的價(jià)值判斷、理念和思維方式。此外，政策體制理論還提供了合理性、一致性、持久性的政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

本文將運(yùn)用政策體制理論全景式梳理新中國成立以來的老年人力資源政策，將不同時(shí)期的政策目標(biāo)、政策工具與影響融入時(shí)代背景，深入把握老年人力資源政策演進(jìn)歷程的階段性、時(shí)代性特征，從理念邏輯、組織架構(gòu)、利益群體三個(gè)維度進(jìn)一步總結(jié)政策范式變化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制，探討我國經(jīng)濟(jì)、文化、對(duì)外環(huán)境等宏觀條件如何形塑老年人力資源政策。

三、我國老年人力資源政策的演進(jìn)過程及價(jià)值導(dǎo)向

本文采用歷史制度主義分析方式，沿時(shí)間軸對(duì)我國老年人力資源開發(fā)相關(guān)的政府文件、公告和會(huì)議、重要領(lǐng)導(dǎo)人講話等進(jìn)行縱向梳理，從歷史和制度兩個(gè)維度追蹤我國老年人力資源政策的發(fā)展歷程，總結(jié)其潛行的總體演變模式與價(jià)值取向。

(一)新中國成立到1980年：將老年人視為退出勞動(dòng)就業(yè)后的“保障休養(yǎng)”對(duì)象

新中國成立初期，老年人總體的教育水平、健康水平與行為能力水平等均較低，一般被看作是難以獨(dú)立生活、需要保護(hù)的特殊對(duì)象。制定社會(huì)主義制度下的老齡政策成為中國共產(chǎn)黨的工作目標(biāo)之一。1954年9月，我國頒布第一部《中華人民共和國憲法》，其中第九十三條明確指出：中華人民共和國勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。1956年1月中共中央政治局提出《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》，內(nèi)容之一是針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活無依靠的鰥寡孤獨(dú)人員，做到保吃、保穿、保燒、保教、保葬[23]。1951年2月中央人民政府政務(wù)院發(fā)布施行《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，該條例為保護(hù)工人的權(quán)益，在保險(xiǎn)金的征集管理、工傷、養(yǎng)老待遇，以及興辦療養(yǎng)所、休養(yǎng)所、養(yǎng)老院等方面做出了一系列規(guī)定[23]。1953年政務(wù)院又對(duì)該條例中的若干養(yǎng)老條件進(jìn)行了修訂。國務(wù)院于1955年和1957年先后頒布《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定(草案)》，完善了退休、退職、工作年限計(jì)算等內(nèi)容[24-25]。針對(duì)為社會(huì)主義建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)的黨政軍老干部， 1978年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、1980年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》，提出了具體的離休界定范圍和離休干部安置辦法[26-27]。自此，退休、離休制度基本覆蓋國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工與老干部等。老年人到達(dá)一定年齡即退出勞動(dòng)力隊(duì)伍并得到保障，退休成為深入人心的制度和觀念。

總的來說，這一時(shí)期老齡政策的首要目標(biāo)是滿足老年人的生理、安全需求。相關(guān)社會(huì)保障方面的規(guī)定主要為解決老年人的后顧之憂，保證其基本的生存權(quán)，體現(xiàn)了關(guān)心、愛護(hù)老人的社會(huì)主義制度優(yōu)越性，反映出黨對(duì)老年人的濃厚關(guān)懷[28]。在老年人獨(dú)立生活尚且困難的情況下，這一時(shí)期的老齡政策基本不涉及老年人退休、離休后的社會(huì)參與及人力資源開發(fā)。

(二)1981年到2006年：支持有能力的老年人發(fā)揮余熱，老有所為

改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展如火如荼。鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話，特別強(qiáng)調(diào)了“老同志是黨和國家的寶貴財(cái)富，責(zé)任重大”，指出老同志要當(dāng)好年輕同志的參謀，支持年輕同志的工作[29]。1982年，中央組織部發(fā)布《關(guān)于妥善安排退出現(xiàn)職的老干部的意見》和《關(guān)于發(fā)揮中央、國家機(jī)關(guān)離休干部的作用的意見》，對(duì)離休干部發(fā)揮余熱的方式和具體內(nèi)容做出規(guī)劃[30-31]。同年我國頒布的《中共中央關(guān)于建立老干部退休制度的決定》鼓勵(lì)老干部利用豐富經(jīng)驗(yàn)和政治智慧，為第一線的同志出主意，并大力支持原來擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的著名專家、學(xué)者和文藝家繼續(xù)研究和著述[32]。1984年全國首屆老齡工作會(huì)議召開，首次提出“五個(gè)老有”，即“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂”，將其確立為中國老齡工作的核心目標(biāo)[33]。1986年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)揮離休退休專業(yè)技術(shù)人員作用的暫行規(guī)定》、1990年發(fā)布的《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老干部工作的通知》等文件，高度重視老年精英群體[34-35]。1990年，江澤民同志為原中國離退休科技工作者團(tuán)體聯(lián)合會(huì)題詞：“團(tuán)結(jié)廣大退離休科技工作者，為科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)發(fā)展和民族振興再做貢獻(xiàn)[36]。”綜上，中央對(duì)老年人價(jià)值的認(rèn)知不斷加深，鼓勵(lì)老年人將發(fā)揮余熱的范圍從政治領(lǐng)域延伸到技術(shù)領(lǐng)域，這也為1995年提出科教興國戰(zhàn)略做出了鋪墊。

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，老齡政策也呈現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境相呼應(yīng)的變化特征，更大范圍、更高規(guī)格地鼓勵(lì)有余力的老年人參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)，創(chuàng)造價(jià)值。1996年我國頒布《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，設(shè)立單獨(dú)一章明確了老年人社會(huì)參與的權(quán)力，鼓勵(lì)老年人在自愿和量力的情況下，依法從事經(jīng)營和生產(chǎn)活動(dòng)、傳授文化和科技知識(shí)、興辦社會(huì)公益事業(yè)等八個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)[37]?！袄嫌兴鶠椤钡姆秶鷱恼?、科技等專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)展至整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，且參與主體不再限于精英人群。老年人的精神生活和受教育權(quán)也得到重視。此外，該項(xiàng)法律還規(guī)定“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利” “各級(jí)人民政府對(duì)老年教育應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃”，從而通過立法形式倡導(dǎo)和推動(dòng)老年教育[38]。1999年，文化部審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)老年文化工作的意見》，對(duì)提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)做好老年文化工作，辦好老年大學(xué)等做出了詳細(xì)闡釋[39]。2001年國務(wù)院印發(fā)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》， 在“五個(gè)老有”基礎(chǔ)上增加“老有所教”，并鼓勵(lì)老年人繼續(xù)參與社會(huì)發(fā)展，積極發(fā)揮在兩個(gè)文明建設(shè)中的重要作用[40]。此外，這一時(shí)期還有一些政策出臺(tái)，鼓勵(lì)繼續(xù)開發(fā)老知識(shí)分子、技術(shù)人員等的潛力，如2003年發(fā)布的《組織開展老年知識(shí)分子援助西部大開發(fā)行動(dòng)試點(diǎn)方案》和2005年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮離退休專業(yè)技術(shù)人員作用的意見》[41-42]。2006年《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》明確提出要努力探索實(shí)現(xiàn)“老有所為”的新形式[43]。

20世紀(jì)80年代以來的老齡政策逐漸認(rèn)識(shí)到老年人的智力價(jià)值和經(jīng)驗(yàn)價(jià)值，開發(fā)老年價(jià)值的范圍也在擴(kuò)大，從精英到大眾，從政治到科技再到其他領(lǐng)域。但作為經(jīng)驗(yàn)智慧的承載客體，老年人更多被賦予了“傳遞”的責(zé)任，間接而非直接創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值。這些政策的主要目的在于讓年輕人從老干部、老技術(shù)骨干等手里接好班，但較少涉及對(duì)長期體力勞動(dòng)較多的老年人力資源的再利用，大眾對(duì)老年人仍保留“身體弱”“精力差”的刻板印象。

(三)2006年到2019年：基于積極老齡觀開發(fā)老年人力資源

這一階段是政策轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時(shí)期，黨和政府不斷探索各項(xiàng)老齡事業(yè)，開啟了積極老齡化的政策探索，老年福祉觀念日益加強(qiáng)。這一階段的政策呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

第一，積極老齡化逐漸成為主流理念。2006年出臺(tái)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》首次以政府文件的形式提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”，指出“營造老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所為的社會(huì)氛圍。積極發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)全社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)功能”[44]。這是積極老齡化融入老齡政策的開端。同時(shí)，對(duì)積極老齡化的探索也從學(xué)術(shù)研究開始進(jìn)入實(shí)踐應(yīng)用。2012年，黨的十八大報(bào)告提出，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)[45]。同年12月，我國修訂《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”確立為國家的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)[46]。2016年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》將積極老齡化的戰(zhàn)略思想納入國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃[47]。2016年5月，在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平指出，堅(jiān)持應(yīng)對(duì)人口老齡化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，著力發(fā)揮老年人的積極作用，著力健全老齡工作體制機(jī)制[48]。對(duì)積極老齡化的探索跳出學(xué)術(shù)研究的范圍，在政策發(fā)展中頻現(xiàn)新動(dòng)向。

第二，老年人被視為人力資源開發(fā)的“完整主體”，發(fā)揮余熱的身份依據(jù)從“老干部” “老科技工作者”擴(kuò)大至全民，彰顯“以人為本”的理念。2011年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》提出“老年人力資源”的概念，并支持“老年人以適當(dāng)方式參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公益活動(dòng)”[49]。同年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》要求“提高老年人口的素質(zhì)和技能，充分開發(fā)老年人力資源，鼓勵(lì)老年人參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)”[50]。2016年，《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》將“積極開發(fā)老年人力資源”單獨(dú)列為第四章“增加勞動(dòng)力有效供給”的一節(jié)，足見國家對(duì)開發(fā)老年人力資源的重視程度[51]。2017年發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，提出擴(kuò)大老年人社會(huì)參與，并將“加強(qiáng)老年人力資源開發(fā)” 作為其中的重要內(nèi)容[52]。2019年《健康中國行動(dòng)(2019—2030年)》明確將“各地制定老年人力資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃”作為行動(dòng)目標(biāo)之一，鼓勵(lì)引導(dǎo)老年人為社會(huì)做更多貢獻(xiàn)，繁榮老年文化，做到“老有所為”[53]。老年人力資源開發(fā)的強(qiáng)度和范圍更上一個(gè)臺(tái)階。

第三，延遲退休政策呼聲漸高。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”[54]。自此引發(fā)了延遲退休制度改革的研究熱潮。2016年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“綜合應(yīng)對(duì)勞動(dòng)年齡人口下降，實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，加強(qiáng)老年人力資源開發(fā)，增強(qiáng)大齡勞動(dòng)力就業(yè)能力”[55]。此時(shí)，雖然延遲退休政策未正式出臺(tái)，但已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)階段，引發(fā)學(xué)界和社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注。

這一時(shí)期，在全球化不斷加強(qiáng)和改革開放不斷深入的背景下，我國順應(yīng)國際積極老齡化的潮流，將老年群體看作人力資源的重要組成要素，不斷增強(qiáng)對(duì)人本價(jià)值的重視，體現(xiàn)了老年人力價(jià)值開發(fā)的新理念。

(四)2019年至今：長壽紅利被納入國家戰(zhàn)略

黨的十九屆五中全會(huì)提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”[56]。在此背景下，如何開發(fā)利用“長壽紅利”成為社會(huì)各界關(guān)注的新熱點(diǎn)議題。長壽紅利指的是老年人口絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)比例的提高所帶來的消費(fèi)需求和社會(huì)參與對(duì)經(jīng)濟(jì)增長直接或間接的推動(dòng)作用[57]。它可以助推“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，通常被劃分為數(shù)量型、質(zhì)量型、配置型等多種類型[58]。將長壽紅利納入國家戰(zhàn)略，有助于破解老齡風(fēng)險(xiǎn)，化危為機(jī)、危中尋機(jī)。

2019年發(fā)布的《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期規(guī)劃》為我國積極應(yīng)對(duì)人口老齡化提供了戰(zhàn)略性、綜合性的指導(dǎo)，并布置了應(yīng)對(duì)人口老齡化的具體工作任務(wù)[59]。例如，改善人口老齡化背景下的勞動(dòng)力有效供給，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)人口老齡化的科技創(chuàng)新能力等。2020年國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、全國老齡辦出臺(tái)《關(guān)于開展示范性全國老年友好型社區(qū)創(chuàng)建工作的通知》，提到積極開展社區(qū)“銀齡行動(dòng)”，拓展老年人力資源開發(fā)，支持老年人廣泛參與社區(qū)公益慈善、教科文衛(wèi)等事業(yè)[60]。2021年5月，中共中央政治局召開會(huì)議，聽取“十四五”時(shí)期積極應(yīng)對(duì)人口老齡化重大政策舉措?yún)R報(bào)，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，更加明確“要穩(wěn)妥實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”[61]。2021年10月，習(xí)近平指出，“貫徹落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程?！盵62]。由此可見，長壽紅利與頂層設(shè)計(jì)更加緊密融合。

針對(duì)開發(fā)長壽紅利的整體性制度配套建設(shè)也在不斷推進(jìn)。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》《關(guān)于建立積極應(yīng)對(duì)人口老齡化重點(diǎn)聯(lián)系城市機(jī)制的通知》等政策文件[63-64]，從統(tǒng)籌社會(huì)多方力量、各地區(qū)各部門綜合施策的思路和角度，為老年人社會(huì)參與掃除障礙，確保積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略順利實(shí)施。2021年《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》從消費(fèi)需求方面提出“促進(jìn)老年消費(fèi)市場的繁榮與發(fā)展”[65]。同年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》加強(qiáng)落實(shí)養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等領(lǐng)域的具體惠老政策，將老年教育納入終身教育體系，積極培育銀發(fā)經(jīng)濟(jì)[66]。

這一時(shí)期，相關(guān)人口政策更加瞄準(zhǔn)數(shù)量越來越多的老年人，從老年人力資本紅利、勞動(dòng)參與紅利以及消費(fèi)需求紅利出發(fā)，有助于在老齡化時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，人口質(zhì)量機(jī)會(huì)窗口早日出現(xiàn)[67]。從“老年人力資源”到“長壽紅利”的階段轉(zhuǎn)變沒有明顯的政策界線，但外部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了新變化，并帶來新挑戰(zhàn)。

四、政策體制視角下的變遷邏輯與驅(qū)動(dòng)機(jī)制

至此，本文梳理了我國老年人力資源政策自新中國成立以來的變遷歷程，意在進(jìn)一步探究新時(shí)代我國老年人力資源政策的范式變化與驅(qū)動(dòng)機(jī)制。政策體制理論認(rèn)為，隨時(shí)間推移而進(jìn)行的政策變遷與改革，主要在理念、組織架構(gòu)和利益群體三個(gè)維度分異[68]，并產(chǎn)生制度反饋，促進(jìn)新政策范式不斷實(shí)現(xiàn)制度化，最終引發(fā)政策范式的變遷[69]。本部分將基于該理論，從理念邏輯、組織架構(gòu)、利益群體三方面解構(gòu)我國老年人力資源政策的變遷機(jī)理(表1)。

表1 我國老年人力資源政策演進(jìn)比較

(一)理念邏輯：從“安其身”到“有所為”

政策理念是政策體制的起點(diǎn)和依據(jù)，起著“綱領(lǐng)”作用[70]，其生成與轉(zhuǎn)變與所依托的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境息息相關(guān)。理念將政策認(rèn)知與目標(biāo)進(jìn)行規(guī)范化、概念化，并形塑政策執(zhí)行者的價(jià)值觀，提升政策合理性[71]。我國老年人力資源政策從舊范式到新范式的轉(zhuǎn)變，根本動(dòng)力源于黨和政府治國理念的轉(zhuǎn)變。

新中國成立后，在工業(yè)尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，中青年勞動(dòng)力成為國家建設(shè)的中流砥柱。老年群體受限于文化水平、健康程度等，被視為“需要受保護(hù)的對(duì)象”。老年政策極少涉及老年人社會(huì)參與和人力資源利用等內(nèi)容，主要目的在于保障老年人基本的生存權(quán)利，安排退休制度，使老年人能夠及時(shí)退出勞動(dòng)力市場頤養(yǎng)天年。隨著時(shí)間推移，老有余力的退休干部、科技工作者等精英群體的價(jià)值開始被發(fā)現(xiàn)，老年政策開始鼓勵(lì)部分綜合素質(zhì)較高的老年群體發(fā)揮余熱，而更普遍范圍的老年群體的潛力則未被關(guān)注。

到改革開放前期，我國第一次人口紅利已露端倪，勞動(dòng)年齡人口在1978年已達(dá)5.5億人，占總?cè)丝诒戎亟咏?0%，人口出生率達(dá)18.3‰[72]。此時(shí)平均主義的意識(shí)形態(tài)取向逐漸被效率優(yōu)先的原則所取代，年齡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變開啟的人口機(jī)會(huì)窗口與社會(huì)政策相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢彰顯，為我國實(shí)現(xiàn)“亞洲經(jīng)濟(jì)奇跡”做好了充足的準(zhǔn)備。在第一次人口紅利中，老年人因難以貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長而一定程度上被視為“社會(huì)發(fā)展的包袱”[73]，無疑固化了老年人只能接受保障和照顧的刻板印象。此時(shí)，我國老齡政策尚不涉及老年人多方面的需求，例如少有關(guān)注老年人再就業(yè)的需求。在維穩(wěn)與保障視角下，老年人在自身與社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中無疑處于被動(dòng)地位。我國老齡政策基本形成了以“安其身”為指導(dǎo)思想的被動(dòng)應(yīng)對(duì)范式。

到了21世紀(jì)，“安其身”的養(yǎng)老理念難以匹配社會(huì)轉(zhuǎn)軌帶來的新形勢，受到如下多方面的挑戰(zhàn)。第一，人口條件改變。第一次人口紅利日趨消弭，人口質(zhì)量開始受到重視。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年我國15～64歲勞動(dòng)年齡人口比重達(dá)到頂峰，之后開始逐年下降，“人口紅利消失”的論斷涌現(xiàn)[74]。第二，積極老齡化國際思潮涌入，有關(guān)人口紅利的探索轉(zhuǎn)向。積極老齡化思潮在解決全球老齡問題上的重要地位影響著我國老齡政策的實(shí)踐。嚴(yán)峻的人口形勢下，人口數(shù)量紅利式微，學(xué)界紛紛轉(zhuǎn)向?qū)θ丝谫|(zhì)量紅利的探索，老年人力資源的開發(fā)被不斷“喚起”。第三，以人為本、老有所為的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)老年公民的平等性、主體性、主動(dòng)性，以及個(gè)人價(jià)值與社會(huì)價(jià)值相輔相成。此政策理念與該階段市場化的目標(biāo)取向和效率優(yōu)先的策略相吻合。改革開放初期，老齡政策以國家的價(jià)值屬性和意識(shí)形態(tài)為戰(zhàn)略定位，對(duì)老年人力資源的探索基于社會(huì)本位、經(jīng)濟(jì)本位的思想，偏重最大化實(shí)現(xiàn)集體利益，相對(duì)忽略人本價(jià)值的追求。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)正式提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀[75]。由此，新時(shí)期老年人力資源開發(fā)政策中體現(xiàn)出個(gè)人價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的相輔相成。

綜上，“有所為”的政策改革土壤已然成熟。老年群體被看作人力資源的重要組成要素，“老有所為”同“老有所養(yǎng)”不斷結(jié)合，鼓勵(lì)在再就業(yè)、志愿服務(wù)、社區(qū)治理等領(lǐng)域充分發(fā)揮老年人作用。如今，老年人的各方面保障基本完善，不僅物質(zhì)生活得到保證，個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也被提上議事日程。政策制定者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到老齡政策對(duì)人民的美好生活追求以及社會(huì)和諧發(fā)展的重要性。縱覽老年人力資源政策的變遷歷程，政策理念由“安其身”發(fā)展到“有所為”，促進(jìn)了我國老年人力資源政策從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)式”到“積極主動(dòng)式”的范式更替。

(二)組織架構(gòu)

第一，權(quán)力安排方面，黨和政府高度重視，不斷構(gòu)建老年人社會(huì)參與的規(guī)范化、合法化渠道。近年來，黨和政府在老年人社會(huì)參與方面始終發(fā)揮總攬全局的作用。2021年，習(xí)近平指出，各級(jí)黨委和政府要高度重視并切實(shí)做好老齡工作，貫徹落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程，加大制度創(chuàng)新、政策供給、財(cái)政投入力度，健全完善老齡工作體系，發(fā)揮好老年人積極作用[76]。這一重要指示傳遞出在老年人力資源開發(fā)方面，黨和政府不斷擴(kuò)展責(zé)任范圍，從各方面為老年人社會(huì)參與保駕護(hù)航的信息?？偟膩砜?，政策數(shù)量與深度逐年增加與增強(qiáng)，在細(xì)分的領(lǐng)域，如智能手機(jī)與互聯(lián)網(wǎng)的適老化應(yīng)用、反年齡歧視等方面都做出了保障規(guī)劃。老年人社會(huì)參與的渠道愈加暢通，規(guī)范化、合法化程度不斷提升。

第二，機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，體現(xiàn)構(gòu)建協(xié)同整合機(jī)制的重要性。新的政策范式下，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，我國對(duì)涉老機(jī)構(gòu)及職能進(jìn)行了一系列改革和調(diào)整，不斷提高在老齡事務(wù)方面的治理能力。首先，簡化機(jī)構(gòu)。2005年全國老齡工作委員會(huì)辦公室與中國老齡協(xié)會(huì)實(shí)行合署辦公。其次，進(jìn)一步厘清機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能劃分，破解機(jī)制不暢。2018年發(fā)布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》[77]，保留1999年成立的全國老齡工作委員會(huì)(簡稱全國老齡辦)，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)下設(shè)老齡健康司，處室包括綜合協(xié)調(diào)處、健康服務(wù)處、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合處，負(fù)責(zé)處理全國老齡工作委員會(huì)的具體工作。民政部下設(shè)養(yǎng)老服務(wù)司，負(fù)責(zé)老齡政策、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的擬定等。一系列機(jī)構(gòu)的成立與改革標(biāo)志著我國老年事業(yè)不斷實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，在統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同共進(jìn)等方面實(shí)現(xiàn)了突破，有利于新范式下政策體制的鞏固與發(fā)展。

第三，社會(huì)力量多方合作一直是老年人力資源政策發(fā)展的取向之一。除官方機(jī)構(gòu)建設(shè)外，社會(huì)力量也被鼓勵(lì)參與老年人力資源開發(fā)過程。如民政部、全國老齡辦積極搭建志愿服務(wù)平臺(tái)，指導(dǎo)各地開展互助養(yǎng)老試點(diǎn)。上海市推行的“老伙伴”計(jì)劃已覆蓋10萬受助老人和2萬老年志愿者[78]。全國老齡辦等部門進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)，強(qiáng)化老年協(xié)會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能，在參與公益服務(wù)等方面發(fā)揮積極作用。

第四，政策反饋方面，政策一致性、合理性、持久性較強(qiáng)。一項(xiàng)好的制度安排，需要具有一致性，體現(xiàn)為政策制定者、執(zhí)行者和目標(biāo)群體之間行動(dòng)、利益的協(xié)調(diào)；合理性即利益群體普遍認(rèn)為政策目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)是恰當(dāng)?shù)?。積極的老年人力資源政策兼顧多方利益，并與反年齡歧視政策、延遲退休政策等相互配合，能夠不斷提高政策的一致性與合理性。持久性則意味著政策目標(biāo)和承諾需要在經(jīng)歷危機(jī)和動(dòng)蕩后仍然存在，體現(xiàn)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的特點(diǎn)。老年人力資源政策的新范式就是在舊范式的基礎(chǔ)之上、經(jīng)社會(huì)變遷的催化創(chuàng)新而產(chǎn)生的，一定程度上可被認(rèn)為是新環(huán)境下的適應(yīng)性產(chǎn)物，必將長時(shí)期地穩(wěn)定存在。

(三)利益群體

老年人力資源政策涉及的利益群體主要包括作為政策制定者的政府部門，雇傭老年人的企業(yè)或志愿組織等政策執(zhí)行者，以及政策的目標(biāo)群體老年人。

在不同范式下，政府部門發(fā)布的一系列政策文本都表明全方位保障老年人權(quán)益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧健康發(fā)展是老年人力資源政策的最終目標(biāo)，政策的貫徹落實(shí)有助于利益實(shí)現(xiàn)。而企業(yè)雇傭老年人則面臨不確定的“收益”：雇傭老年人響應(yīng)了積極老齡化的號(hào)召，體現(xiàn)了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感與人文關(guān)懷，同時(shí)老年人憑借豐富的經(jīng)驗(yàn)與智慧能為企業(yè)創(chuàng)造一定的價(jià)值；但老年人的精力體力不如年輕人，急病與事故也時(shí)有發(fā)生，給企業(yè)的管理帶來壓力。因而企業(yè)在雇傭老年人時(shí)會(huì)多方考量，不利于政策一致性的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于老年人來說，無論 “安其身”，還是“有所為”，都是對(duì)其自身利益的保障。即使在積極主動(dòng)政策范式下，也可依據(jù)自身情況選擇社會(huì)參與的方式和程度，不存在無視自身實(shí)際(如健康狀況)而被強(qiáng)制要求社會(huì)參與的情形。在此情況下，只有各利益群體的訴求相合才能提高政策的凝聚力、打通社會(huì)發(fā)展與積極老齡化之間的邏輯通道。

(四)演變模式

我國老年人力資源政策的變遷歷程，實(shí)現(xiàn)了從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)式”到“積極主動(dòng)式”的范式更替。本部分在歸納其范式轉(zhuǎn)變形態(tài)的基礎(chǔ)上，從漸進(jìn)性與突變性兩方面簡要揭示其演進(jìn)邏輯。

1.漸進(jìn)模式

從被動(dòng)應(yīng)對(duì)范式到主動(dòng)積極范式兼具時(shí)間上和邏輯上的過渡，并非突兀的嬗變，也非簡單的替代關(guān)系。老年人力資源政策的變遷是在原先政策的理念、組織架構(gòu)等基礎(chǔ)上的進(jìn)一步改革，變化是漸進(jìn)的。例如，在早期的被動(dòng)應(yīng)對(duì)范式中，也存在讓精英群體在老年階段“發(fā)揮余力”的“部分積極老齡化”的思想，精英的再利用為部分老年人社會(huì)參與提供了助力，同時(shí)為更大范圍內(nèi)的老年人社會(huì)參與埋下了伏筆，起到“以點(diǎn)帶面”的效果。之后倡導(dǎo)“老有所為”的同時(shí)，國家對(duì)老年人的各項(xiàng)保障仍不斷完善，老年人也可選擇頤養(yǎng)天年的退休生活。新范式并非“淹沒”舊范式的優(yōu)點(diǎn)和努力，而是受其影響，在其基礎(chǔ)上層層遞進(jìn)。兩種范式始終是雙軌運(yùn)行，只不過此消彼長，在不同時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)不同，呈現(xiàn)出范式轉(zhuǎn)變的特征。

2.突變模式

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是范式變遷的重要分析要素，是歷史制度主義關(guān)注的重點(diǎn)之一。重大事件會(huì)對(duì)制度體制造成影響，并引起及時(shí)回應(yīng)。在我國老年人力資源政策范式變遷的過程中，明顯的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)包括：1978年黨的第十一屆三中全會(huì)召開，國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改革開放由此開啟；2000年，我國正式加入WTO，同時(shí)，依照國際標(biāo)準(zhǔn)，我國進(jìn)入老齡化社會(huì)；2006年第十屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議召開，通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”；2010年，“老年人力資源”一詞正式出現(xiàn)在政策文件中，該年也恰好是勞動(dòng)力人口比重的轉(zhuǎn)折點(diǎn)(1)2010年我國15～64歲勞動(dòng)年齡人口比重達(dá)到頂峰，之后開始逐年下降。。由于落于紙面的政策回應(yīng)具有延后性，故范式轉(zhuǎn)變的節(jié)點(diǎn)并不一定與關(guān)鍵事件的發(fā)生恰好吻合，但每一步轉(zhuǎn)變均是基于我國的基本國情，體現(xiàn)了依時(shí)而變、政出有因、腳踏實(shí)地的政策變革特征。

五、結(jié)論與政策建議

本文基于政策體制理論，對(duì)新中國成立以來涉及老年人力資源方面的政策進(jìn)行了回顧與梳理，追溯了其從被動(dòng)應(yīng)對(duì)式到主動(dòng)積極式的范式變遷發(fā)展過程，基于歷史制度主義視角指出該過程兼具漸進(jìn)性與突變性的演進(jìn)特征，并從理念、組織架構(gòu)、利益群體三方面分析了范式轉(zhuǎn)變的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。研究還發(fā)現(xiàn)，政策制度在我國老年人力資源利用過程中的作用日益重要，但部分政策在內(nèi)在驅(qū)動(dòng)方面尚顯不足，較難在老年人群、企業(yè)組織之間產(chǎn)生積極回應(yīng)。

古語云“知易行難”。新的政策范式從確立到接受，再到廣泛付諸實(shí)踐，需要較長期的過程。黨的十九大提出“永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”[79]。人民的美好生活既是多維具體的，也是群體分異的。在全生命周期范圍內(nèi)，不同年齡段的人民的向往不同，同一年齡段內(nèi)也存在多種追求。由此，本文得出以下啟示。首先，在新時(shí)代背景下，特別是在長壽紅利時(shí)代，人口紅利的效應(yīng)評(píng)估不能僅簡單地參照經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)要看到“人”的構(gòu)建性意義。積極主動(dòng)范式的老年人力資源政策不僅要滿足解決人口結(jié)構(gòu)老齡化下的社會(huì)問題和經(jīng)濟(jì)問題，更應(yīng)堅(jiān)定不移地致力于建設(shè)中國特色社會(huì)主義制度下“不分年齡，人人共享”的社會(huì)，釋放所有年齡階層的潛力，實(shí)現(xiàn)代際公平。其次，創(chuàng)設(shè)完善的就業(yè)環(huán)境，把繼續(xù)就業(yè)的決定權(quán)交給老年人自己，賦權(quán)老年人選擇的自由，防止一刀切，構(gòu)建自主、科學(xué)的長壽紅利開發(fā)過程。最后，隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，持續(xù)削減對(duì)老年人力資源利用、老年人社會(huì)參與的“掣肘”，為企業(yè)和老年群體營造良好的環(huán)境，增強(qiáng)政策的一致性、合理性、持久性。若能高效釋放積極主動(dòng)的政策效應(yīng)，一定可以更好地收獲長壽紅利。