李植樂 林閩鋼

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京，210023)

一、引言

2014年2月，國務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》，構(gòu)建了包括基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主要內(nèi)容，具有中國特色的社會(huì)救助體系，它標(biāo)志著我國社會(huì)救助體系化完成，并進(jìn)入制度定型發(fā)展的新階段[1]。在新階段中，創(chuàng)新將是推動(dòng)社會(huì)救助制度定型發(fā)展的動(dòng)力，并能助力于全面提升社會(huì)救助的實(shí)施效果。在此背景下，從2016年開始，民政部社會(huì)救助司在全國開展“社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)”，動(dòng)員基層民政部門進(jìn)行社會(huì)救助的創(chuàng)新探索。到2021年該活動(dòng)已成功舉辦了5屆，獲得表彰的單位和組織已成為全國社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)學(xué)習(xí)的標(biāo)桿。

為此，本文以歷年“社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)”獲獎(jiǎng)案例為研究對(duì)象，采用內(nèi)容分析方法和定性比較分析方法探析獲獎(jiǎng)案例所呈現(xiàn)出的總體特征和具有高度影響力的獲獎(jiǎng)案例的形成路徑，并探討我國社會(huì)救助創(chuàng)新的發(fā)展方向。

二、資料來源與研究方法

(一)資料來源

本研究的資料來源于2016—2019年及2021年全國“社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)”獲獎(jiǎng)案例。該評(píng)選活動(dòng)總共開展5年(2020年因故暫停)，共征集到創(chuàng)新案例421項(xiàng)，歷年參評(píng)項(xiàng)目分別有73項(xiàng)、78項(xiàng)、85項(xiàng)、73項(xiàng)、112項(xiàng)?！吧鐣?huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)”已經(jīng)確立了一套較成熟和規(guī)范的創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系：由各省(區(qū)、市)民政廳(局)遴選推薦創(chuàng)新案例，并由第三方組織專家開展第一輪評(píng)審，基于被遴選的單位的現(xiàn)場答辯結(jié)果，最終由民政部辦公廳發(fā)文確定獲獎(jiǎng)案例。5年共評(píng)選出獲獎(jiǎng)案例55項(xiàng)。雖然獲獎(jiǎng)案例數(shù)量有限，但鑒于其評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)具有規(guī)范性與穩(wěn)定性，因此能夠代表我國社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新的概況和總體特征，同時(shí)能為社會(huì)救助創(chuàng)新發(fā)展方向以及其他地區(qū)社會(huì)救助創(chuàng)新的有效開展提供經(jīng)驗(yàn)支撐和指導(dǎo)。

(二)研究方法

1.內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析(Content Analysis)是對(duì)各種信息傳播形式的顯性內(nèi)容進(jìn)行客觀的、系統(tǒng)的和定量的描述與分析[2]。本文使用內(nèi)容分析方法的操作過程如下。首先，把55個(gè)社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例作為研究樣本，并確定要研究樣本的總體特征，再以單個(gè)獲獎(jiǎng)案例為編碼單位，確定編碼體系。依據(jù)“獲獎(jiǎng)年份”“是否是全國性試點(diǎn)地區(qū)”“救助主體”“獲獎(jiǎng)單位層級(jí)”“獲獎(jiǎng)單位所在地區(qū)”“創(chuàng)新內(nèi)容”和“創(chuàng)新方式”這七項(xiàng)指標(biāo)，以項(xiàng)目申請(qǐng)書為參考文本，對(duì)樣本進(jìn)行分類和編碼(表1)。其次，仔細(xì)閱讀獲獎(jiǎng)案例項(xiàng)目申請(qǐng)書，并根據(jù)編碼體系，在Stata軟件中對(duì)樣本信息進(jìn)行編碼，形成數(shù)據(jù)庫。編碼時(shí)，針對(duì)“創(chuàng)新內(nèi)容”和“創(chuàng)新方式”這兩項(xiàng)指標(biāo)需要仔細(xì)考慮申請(qǐng)書內(nèi)容，同時(shí)參考《社會(huì)救助暫行辦法》《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》等支撐性政策文件后作出判別，其余5項(xiàng)指標(biāo)的編碼則直接根據(jù)申請(qǐng)書內(nèi)容確定。為保證編碼結(jié)果的可靠性，由兩位編碼員依據(jù)編碼表獨(dú)立對(duì)55個(gè)獲獎(jiǎng)案例的申請(qǐng)書內(nèi)容分別編碼。之后，采用霍斯提(Holsti)編碼公式檢驗(yàn)編碼信度。結(jié)果顯示，首次編碼一致性為95.06%。對(duì)于不一致的編碼由兩位編碼員討論協(xié)商，最終形成完全一致性編碼。最后，根據(jù)編碼結(jié)果，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得到社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例的總體特征。

表1 內(nèi)容分析編碼信息

2.定性比較分析法

本文使用定性比較分析(Qualitative Comparative Analysis，QCA)方法研究何種組合特征的社會(huì)救助創(chuàng)新案例具有更高的影響力。定性比較分析是一種集合分析方法，采用整體視角聚焦于“組態(tài)效應(yīng)”分析，認(rèn)為變量對(duì)結(jié)果的影響并不是獨(dú)立的。該方法以案例為導(dǎo)向，把每個(gè)案例視為某些條件變量的組態(tài)，旨在通過案例間的比較，找出條件組態(tài)與結(jié)果間的因果關(guān)系[3]。根據(jù)變量類型的不同，定性比較分析可以分為清晰集定性比較分析(cs-QCA)、多值集定性比較分析(mv-QCA)、模糊集定性比較分析(fs-QCA)。其中cs-QCA只能處理二分類變量，mv-QCA能夠處理多分類變量，fs-QCA則能夠處理定距、定比變量。由于本文所選擇的條件變量中存在多分類變量，因此選擇多值集定性比較分析(mv-QCA)。在具體分析過程中，先根據(jù)研究問題確定代表性案例、條件變量、結(jié)果變量，之后進(jìn)行條件的必要性分析和條件組態(tài)的充分性分析，其中，條件的必要性分析在前，條件組態(tài)的充分性分析在后[4]。條件組態(tài)的充分性分析又包括如下步驟：根據(jù)原始數(shù)據(jù)構(gòu)建真值表；完善真值表，調(diào)整矛盾組態(tài)；分析真值表，根據(jù)布爾代數(shù)運(yùn)算邏輯對(duì)條件組合進(jìn)行簡化，最終獲得使結(jié)果變量發(fā)生或者不發(fā)生的條件組合。

本文把“是否具有高度影響力”作為多值集定性比較分析的結(jié)果變量，因不好直接測(cè)量影響力的大小，故采用“社會(huì)救助創(chuàng)新案例是否被《人民日?qǐng)?bào)》《中國社會(huì)報(bào)》等中央級(jí)報(bào)刊或其他中央級(jí)媒體專題報(bào)道過”作為結(jié)果變量的代理變量。若被報(bào)道過，則案例具有高度影響力，并賦值為1；沒有被報(bào)道過，則賦值為0。對(duì)于條件變量的選擇，結(jié)合社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例特征以及我國的具體實(shí)踐情況，本文認(rèn)為“是否是全國性試點(diǎn)地區(qū)”“獲獎(jiǎng)單位層級(jí)”“獲獎(jiǎng)單位所在地區(qū)”“創(chuàng)新方式”和“創(chuàng)新內(nèi)容”是影響獲獎(jiǎng)案例是否具有高度影響力的因素?！笆欠袷侨珖栽圏c(diǎn)地區(qū)”直接代表了創(chuàng)新案例的產(chǎn)生是否來源于中央政府的推動(dòng)[5]；“獲獎(jiǎng)單位層級(jí)”涉及社會(huì)救助資源整合效率；“獲獎(jiǎng)單位所在地區(qū)”與經(jīng)濟(jì)水平相關(guān)，進(jìn)而在資源、人才、技術(shù)等方面影響案例創(chuàng)新效果；“創(chuàng)新方式”(1)由于社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例的“創(chuàng)新方式”和“創(chuàng)新內(nèi)容”存在內(nèi)容上的交叉，若都納入條件變量，會(huì)導(dǎo)致多值集定性比較分析結(jié)果較為復(fù)雜且缺乏一致性。因此，本文排除“創(chuàng)新內(nèi)容”這一變量，選擇其他四個(gè)變量作為多值集定性比較分析的條件變量。也直接對(duì)創(chuàng)新效果產(chǎn)生影響，制度、機(jī)制和模式創(chuàng)新都需要打破原有的狀態(tài)，流程和技術(shù)創(chuàng)新則伴有一定程度的結(jié)構(gòu)重塑，服務(wù)創(chuàng)新主要是以全新的方式提供服務(wù)[6]。另外，根據(jù)多值集定性比較分析的要求，每個(gè)條件僅包括3個(gè)或4個(gè)值，且多值條件的標(biāo)度必須以[0]值為起點(diǎn)[7]，因此，在內(nèi)容分析編碼結(jié)果的基礎(chǔ)上把不符合要求的變量重新編碼，具體編碼信息見表2。

表2 多值集定性比較分析編碼信息

三、內(nèi)容分析結(jié)果

(一)獲獎(jiǎng)案例的總體分布

1.地區(qū)分布

社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例分布在全國20個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。從地區(qū)上來看，存在明顯的分布不平衡現(xiàn)象(表3)。以江蘇省、山東省為代表的東部地區(qū)獲獎(jiǎng)案例數(shù)量最多，占比為54.55%；以陜西省為代表的西部地區(qū)和以內(nèi)蒙古自治區(qū)為代表的中部地區(qū)獲獎(jiǎng)案例都較少，分別占比23.64%和21.82%。總體上，社會(huì)救助創(chuàng)新獎(jiǎng)的地區(qū)分布呈現(xiàn)出東部地區(qū)強(qiáng)，中部和西部地區(qū)弱的特點(diǎn)，這與東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好有一定的關(guān)系。

2.單位層級(jí)分布

根據(jù)表3的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例單位層級(jí)分布以地級(jí)行政單位和縣級(jí)行政單位為主，即以市級(jí)民政部門和區(qū)、縣(旗)級(jí)民政部門申報(bào)單位為主。在55個(gè)獲獎(jiǎng)案例中，縣級(jí)行政單位數(shù)量最多，有34個(gè)，占比高達(dá)61.82%；地級(jí)行政單位次之，有20個(gè)，占比為36.36%；鄉(xiāng)級(jí)行政單位僅有1個(gè)獲獎(jiǎng)，占比為1.82%。

3.是否是試點(diǎn)地區(qū)

為改革完善社會(huì)救助制度，積極推進(jìn)社會(huì)救助制度改革創(chuàng)新，民政部于2015年出臺(tái)《民政部辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于確定全國“救急難”綜合試點(diǎn)單位的通知》，確立了300個(gè)全國“救急難”綜合試點(diǎn)單位；于2018年出臺(tái)《關(guān)于開展社會(huì)救助綜合改革試點(diǎn)的通知》，確立了35個(gè)社會(huì)救助綜合改革試點(diǎn)地區(qū)；于2020年出臺(tái)《民政部辦公廳關(guān)于開展社會(huì)救助改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作的通知》，確立了一批社會(huì)救助改革創(chuàng)新試點(diǎn)單位。如表3所示，在社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例中，總共有21個(gè)案例來自民政部在不同時(shí)期確立的全國試點(diǎn)地區(qū)，占比為38.18%。

表3 社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例總體分布情況

(二)獲獎(jiǎng)案例主要特征

1.救助主體特征

根據(jù)表4的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，在所有獲獎(jiǎng)案例中，有26個(gè)案例的救助主體是政府，占比為47.27%；其余29個(gè)案例的救助主體除政府之外，還有社會(huì)力量，這些案例占比為52.73%。如圖1所示，從縱向時(shí)間維度來看，2016—2021年，僅以政府為救助主體的獲獎(jiǎng)案例占比總體上呈下降趨勢(shì)，而以政府和社會(huì)力量為救助主體的獲獎(jiǎng)案例占比則呈上升趨勢(shì)。2016年，以政府和社會(huì)力量為救助主體的獲獎(jiǎng)案例占比為60%，到2021年，該比值上升到80%。與此同時(shí)，在2021年，僅以政府為救助主體的獲獎(jiǎng)案例只占20%。

表4 社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例救助主體

圖1 社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例救助主體趨勢(shì)圖

2.創(chuàng)新內(nèi)容

通過分析獲獎(jiǎng)案例申請(qǐng)書內(nèi)容，以及參考《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》等相關(guān)文件的指導(dǎo)性內(nèi)容，本文把社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例的創(chuàng)新內(nèi)容詳細(xì)分成“建立健全分層分類的社會(huì)救助體系”“夯實(shí)基本生活救助”“健全專項(xiàng)社會(huì)救助”“完善急難社會(huì)救助”“促進(jìn)社會(huì)力量參與”“深化‘放管服’改革”“加強(qiáng)監(jiān)督檢查”7個(gè)方面(2)本文所采用的分類方式并不絕對(duì)，有一些獲獎(jiǎng)案例實(shí)際上屬于綜合性改革，所創(chuàng)新的內(nèi)容并非是單一的。對(duì)于這種情況，本文選擇該案例中最為強(qiáng)調(diào)的創(chuàng)新內(nèi)容作為分類的依據(jù)。。表5的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在所有創(chuàng)新內(nèi)容中，“深化‘放管服’改革”出現(xiàn)20次，占比最高，為36.36%； “建立健全分層分類的社會(huì)救助體系”次之，共出現(xiàn)14次，占比為25.45%；“夯實(shí)基本生活救助”等其余5個(gè)方面的內(nèi)容均出現(xiàn)較少。此外，不同時(shí)期的社會(huì)救助創(chuàng)新內(nèi)容能夠反映出該時(shí)期社會(huì)救助的重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)。如圖2所示，從社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例的創(chuàng)新內(nèi)容趨勢(shì)來看，從2016年到2021年，“深化‘放管服’改革”和“建立健全分層分類的社會(huì)救助體系”的占比呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)，逐步成為我國社會(huì)救助創(chuàng)新的重點(diǎn)內(nèi)容；雖然“促進(jìn)社會(huì)力量參與”在5屆評(píng)選中僅出現(xiàn)5次，但其發(fā)生頻率在整體上處于上升態(tài)勢(shì)；“夯實(shí)基本生活救助”等其他4個(gè)方面的創(chuàng)新內(nèi)容發(fā)生頻率都逐步下降。

表5 社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例創(chuàng)新內(nèi)容

圖2 社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例創(chuàng)新內(nèi)容趨勢(shì)圖

3.創(chuàng)新方式

在制定社會(huì)救助創(chuàng)新內(nèi)容后，需要通過不同的創(chuàng)新方式達(dá)到實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新內(nèi)容的目的。根據(jù)獲獎(jiǎng)案例申請(qǐng)書的具體內(nèi)容，本文確定的創(chuàng)新方式有“完善制度”“規(guī)范機(jī)制”“拓展服務(wù)”“優(yōu)化流程”“強(qiáng)化技術(shù)”“創(chuàng)新模式”6種。從表6的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，“規(guī)范機(jī)制”是社會(huì)救助創(chuàng)新所使用的最主要的方式，占比為30.91%。同時(shí)，“完善制度”“強(qiáng)化技術(shù)”及“拓展服務(wù)”這三種創(chuàng)新方式也較為重要，占比分別是20%、18.18%、16.36%。值得注意的是，同一類創(chuàng)新內(nèi)容不一定使用相同的創(chuàng)新方式。

表6 社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例創(chuàng)新方式

根據(jù)創(chuàng)新方式與創(chuàng)新內(nèi)容的交叉分析圖(圖3)，“完善制度”的方式主要用于“建立健全分層分類的社會(huì)救助體系”“深化‘放管服’改革”及“加強(qiáng)監(jiān)督檢查”，比如創(chuàng)建社會(huì)救助失信懲戒機(jī)制、建立低收入家庭救助制度等；“規(guī)范機(jī)制”的方式適用范圍較廣，主要用于“深化‘放管服’改革”“夯實(shí)基本生活救助”“建立健全分層分類的社會(huì)救助體系”，比如建立誠信救助機(jī)制等；“拓展服務(wù)”的方式主要用于“促進(jìn)社會(huì)力量參與”和“建立健全分層分類的社會(huì)救助體系”，比如推行“社會(huì)救助服務(wù)+”行動(dòng)等；“優(yōu)化流程”和“強(qiáng)化技術(shù)”的方式重點(diǎn)用于“深化‘放管服’改革”；“創(chuàng)新模式”的方式也主要用于“建立健全分層分類的社會(huì)救助體系”和“深化‘放管服’改革”。

圖3 社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例創(chuàng)新方式與創(chuàng)新內(nèi)容交叉分析圖

四、多值集定性比較分析(mv-QCA)結(jié)果

(一)單個(gè)條件的必要性和充分性分析

在進(jìn)行條件組態(tài)的充分性分析前，首先使用全功能多值QCA(fm-QCA)分析軟件單獨(dú)對(duì)4個(gè)前因條件進(jìn)行必要性和充分性分析，即通過一致性和覆蓋率來判斷單一的前因條件是否是社會(huì)救助案例產(chǎn)生高度影響力的必要條件和充分條件[8]。一致性是指納入分析的全部案例在多大程度上共享了導(dǎo)致結(jié)果出現(xiàn)的某個(gè)給定的條件或條件組合。當(dāng)某一條件變量的一致性大于0.9時(shí)，則認(rèn)為該條件是結(jié)果產(chǎn)生的必要條件，即缺少這個(gè)條件，結(jié)果就不可能發(fā)生；若某一條件變量的一致性大于0.8,則認(rèn)為該條件為結(jié)果產(chǎn)生的充分條件，即該單一條件變量能夠作為解釋結(jié)果的一條路徑。覆蓋率是指給定的條件對(duì)結(jié)果的產(chǎn)生具有多大的解釋力，條件變量的覆蓋率值越大，則該條件變量對(duì)結(jié)果的產(chǎn)生具有越高的解釋力。

表7反映了結(jié)果變量為“具有高度影響力”時(shí)的必要條件及充分條件分析結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)：所有條件的一致性都小于0.8，說明單個(gè)因素對(duì)結(jié)果的解釋力較弱，不存在影響社會(huì)救助創(chuàng)新案例具有高度影響力的必要和充分條件；同時(shí)這也說明進(jìn)行組態(tài)分析的重要性，即這些條件變量需要相互組合才能最大限度發(fā)揮出對(duì)結(jié)果產(chǎn)生的作用。

表7 單個(gè)條件的必要性和充分性分析結(jié)果

(二)多值集定性比較分析結(jié)果

在單個(gè)條件變量的必要性和充分性分析的基礎(chǔ)上，使用TOSMANA軟件，根據(jù)原始數(shù)據(jù)構(gòu)建真值表，調(diào)整矛盾組態(tài)，并使用fm-QCA軟件進(jìn)行條件組態(tài)的充分性分析，探索影響社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例產(chǎn)生高度影響力的條件組合路徑。在綜合考慮前因條件數(shù)、樣本規(guī)模等基礎(chǔ)上,本文將一致性水平設(shè)定為0.8,案例的最小閾值設(shè)定為1。另外，fm-QCA軟件具備多值邏輯化簡、生成重要參數(shù)等功能[9]，能夠產(chǎn)生“復(fù)雜解(Complex Solution)” “中間解(Intermediate Solution)”和“簡約解(Parsimonious Solution)”三種不同的條件組合方案，對(duì)此，本文選擇只納入具有理論或?qū)嶋H支持的邏輯余項(xiàng)的中間解分析結(jié)果。表8的中間解分析結(jié)果顯示：共有7條路徑(條件組合)導(dǎo)致社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例產(chǎn)生高度影響力；所有路徑的總體覆蓋率(Solution Coverage)是1.0,說明具有較高影響力的社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例100%都能被這7條路徑所解釋。

表8 多值集定性比較分析結(jié)果

具體來看，7條路徑的表達(dá)式為：縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位*東部地區(qū)*服務(wù)創(chuàng)新(路徑一)+全國性試點(diǎn)地區(qū)*東部地區(qū)*服務(wù)創(chuàng)新(路徑二)+全國性試點(diǎn)地區(qū)*縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位*東部或者西部地區(qū)*服務(wù)創(chuàng)新(路徑三)+全國性試點(diǎn)地區(qū)*縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位*西部地區(qū)*制度、機(jī)制、模式創(chuàng)新或服務(wù)創(chuàng)新(路徑四)+非試點(diǎn)地區(qū)*地級(jí)行政單位*東部地區(qū)*制度、機(jī)制、模式創(chuàng)新(路徑五)+非試點(diǎn)地區(qū)*縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位*中部地區(qū)*制度、機(jī)制、模式創(chuàng)新(路徑六)+全國性試點(diǎn)地區(qū)*縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位*中部地區(qū)*流程或者技術(shù)創(chuàng)新(路徑七)→具有高度影響力的社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例。

通過分析這7條路徑，得到以下幾條結(jié)論：

第一，“全國性試點(diǎn)地區(qū)”和“縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位”這兩個(gè)條件共同出現(xiàn)在第三、第四和第七條路徑中，這三條路徑之和在所有路徑中的占比達(dá)到42.9%，說明“全國性試點(diǎn)地區(qū)”和“縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政地區(qū)”這兩個(gè)條件雖然不是影響結(jié)果的必要或充分條件，但這兩個(gè)條件的組合對(duì)結(jié)果的產(chǎn)生發(fā)揮重要作用，是影響獲獎(jiǎng)案例產(chǎn)生高度影響力的重要條件。社會(huì)救助全國性試點(diǎn)地區(qū)由民政部社會(huì)救助司確立，是一種供給推動(dòng)型的政策試點(diǎn)形式。民政部社會(huì)救助司提出指導(dǎo)性政策試點(diǎn)方案，并由上而下推動(dòng)政策實(shí)施；試點(diǎn)地區(qū)則根據(jù)方案所設(shè)定的目標(biāo)，在實(shí)際實(shí)施過程中不斷具體和完善實(shí)施方案，逐步完成政策創(chuàng)新，并最終產(chǎn)生“由點(diǎn)到面”的可復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)[10]。在縣域這一層，能最有效整合社會(huì)救助資源，并根據(jù)社會(huì)救助工作存在的問題，以問題為導(dǎo)向開展有針對(duì)性的創(chuàng)新。因此，“全國性試點(diǎn)地區(qū)”和“縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位”這兩個(gè)條件的結(jié)合，是把縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)行政單位的創(chuàng)新動(dòng)力和創(chuàng)新精神與民政部社會(huì)救助司的試點(diǎn)方案結(jié)合起來，助力社會(huì)救助案例獲得較高影響力。

第二，在7條路徑中，路徑一(縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位*東部地區(qū)*服務(wù)創(chuàng)新)的原始覆蓋率最高，為0.33，說明此路徑覆蓋的案例最多，與其他幾條路徑相比更具解釋力，是導(dǎo)致案例產(chǎn)生較高影響力的典型路徑。路徑一可解釋為：若社會(huì)救助創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例屬于縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位，位于東部地區(qū)，且采用的創(chuàng)新方式是服務(wù)創(chuàng)新，則能夠獲得更高的影響力。如浙江省杭州市西湖區(qū)，有低保家庭3265戶共計(jì)4089人。該區(qū)通過政府購買第三方服務(wù)的方式，在全區(qū)范圍內(nèi)開展社會(huì)救助申請(qǐng)對(duì)象的家境調(diào)查服務(wù)工作，取得了明顯成效。具體來看，首先，該路徑的第一個(gè)條件是獲獎(jiǎng)單位屬于縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位，說明該單位能最有效整合社會(huì)救助資源并開展針對(duì)性社會(huì)救助創(chuàng)新。其次，獲獎(jiǎng)案例屬于東部地區(qū)，意味著申報(bào)單位擁有較好的經(jīng)濟(jì)水平，具備資源、人才、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，為產(chǎn)生高影響力的社會(huì)救助創(chuàng)新案例提供支撐條件。同時(shí)，服務(wù)創(chuàng)新主要是提供全新的服務(wù)內(nèi)容。另外，路徑二(全國性試點(diǎn)地區(qū)*東部地區(qū)*服務(wù)創(chuàng)新)與路徑一共同擁有的條件是“東部地區(qū)”和“服務(wù)創(chuàng)新”。即在這兩個(gè)條件同時(shí)存在時(shí)，不論獲獎(jiǎng)案例屬于縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)地區(qū)還是屬于全國性試點(diǎn)地區(qū)，都能導(dǎo)致案例產(chǎn)生較高的影響力，這也在一定程度上與第一條研究結(jié)論相符合。

第三，相比于其他路徑，路徑五和路徑六解釋力不高。路徑五(非試點(diǎn)地區(qū)*地級(jí)行政單位*東部地區(qū)*制度、機(jī)制、模式創(chuàng)新)和路徑六(非試點(diǎn)地區(qū)*縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位*中部地區(qū)*制度、機(jī)制、模式創(chuàng)新)具備兩個(gè)共同的條件：“非試點(diǎn)地區(qū)”和“制度、機(jī)制或模式創(chuàng)新”。非試點(diǎn)地區(qū)代表社會(huì)救助創(chuàng)新沒有來自民政部社會(huì)救助司的外部支持和推力；制度、機(jī)制和模式創(chuàng)新要打破原有運(yùn)行狀態(tài)。在這種情況下，存在兩種途徑能夠使獲獎(jiǎng)案例獲得高度影響力：第一種是案例來源于地級(jí)行政單位，屬于東部地區(qū)(路徑五)；第二種是案例來源于縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位，屬于中部地區(qū)(路徑六)。雖然這兩條路徑具有相似性，但它們各自覆蓋率較小，且兩條路徑的覆蓋率之和也較小，因此不具備較強(qiáng)的解釋力。

五、結(jié)論和建議

本文通過對(duì)“社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)”獲獎(jiǎng)案例的分析，分別考察了獲獎(jiǎng)案例總體特征和更具影響力案例的形成路徑。內(nèi)容分析結(jié)果顯示：獲獎(jiǎng)案例在東部地區(qū)、縣級(jí)行政單位和非全國性試點(diǎn)地區(qū)占比較大；救助主體以政府和社會(huì)力量為主；在創(chuàng)新內(nèi)容中，“促進(jìn)社會(huì)力量參與”逐步受到重視，“建立健全分層分類的社會(huì)救助體系”和“深化‘放管服’改革”是主要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容；創(chuàng)新方式比較豐富。多值集定性比較分析結(jié)果表明，使獲獎(jiǎng)案例獲得高度影響力的條件組合有7種，其中“全國性試點(diǎn)地區(qū)”和“縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位”是重要條件，條件組合“縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)行政單位、東部地區(qū)、服務(wù)創(chuàng)新”具有較高解釋力。

基于研究結(jié)果，本文建議如下：

一是堅(jiān)持改革創(chuàng)新方向，提升社會(huì)救助創(chuàng)新案例的擴(kuò)散效果。依據(jù)政策擴(kuò)散理論，鑒于我國政策擴(kuò)散的獨(dú)特性，可以在自上而下層級(jí)擴(kuò)散的層面上，采用首先在局部試點(diǎn)政策，取得一定效果和經(jīng)驗(yàn)后向全國推行的方式，以行政權(quán)威指令機(jī)制推動(dòng)政策內(nèi)容直接擴(kuò)散和實(shí)行，這也是中國實(shí)驗(yàn)主義治理實(shí)踐的典型方式[11]；也可以在自下而上吸納輻射擴(kuò)散的層面上，用上級(jí)采納地方政府創(chuàng)新并推廣實(shí)行的方式實(shí)現(xiàn)政策的擴(kuò)散；還可以在不同區(qū)域間擴(kuò)散的層面上，通過學(xué)習(xí)機(jī)制向有經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)獲取政策制定經(jīng)驗(yàn)，從而達(dá)到政策擴(kuò)散的目的[12]。具體來看，第一，加強(qiáng)東部與中西部地區(qū)間在社會(huì)救助創(chuàng)新上的交流學(xué)習(xí)，構(gòu)建地區(qū)間交流協(xié)作機(jī)制，以互幫互助方式來促進(jìn)社會(huì)救助改革創(chuàng)新形成良好的氛圍，在中西部地區(qū)努力營造良好的創(chuàng)新生態(tài)，為創(chuàng)新發(fā)展積聚動(dòng)力。第二，加強(qiáng)創(chuàng)新案例成果宣傳，從而達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。特別是在中西部地區(qū)社會(huì)救助實(shí)踐中，既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)對(duì)基層創(chuàng)新實(shí)踐的規(guī)劃、指導(dǎo)作用，更要發(fā)揮創(chuàng)新案例在區(qū)域全局性改革的探路作用和帶動(dòng)作用，確保創(chuàng)新案例推廣經(jīng)驗(yàn)落地生根，用改革創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)救助發(fā)展。第三，健全改革創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制。一方面，在社會(huì)救助領(lǐng)域通過督任務(wù)、督進(jìn)度、督成效，有效防止改革“空轉(zhuǎn)”；另一方面，出臺(tái)改革創(chuàng)新試點(diǎn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制規(guī)范性文件，大膽鼓勵(lì)基層，特別是中西部地方基層不斷開展創(chuàng)新試點(diǎn)，繼續(xù)向改革創(chuàng)新要發(fā)展“紅利”。

二是以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，增強(qiáng)今后社會(huì)救助創(chuàng)新案例的引領(lǐng)性。第一，以健全分層分類的社會(huì)救助體系為改革目標(biāo)，進(jìn)一步明確社會(huì)救助體系創(chuàng)新發(fā)展的方向。2022年3月6日，習(xí)近平在看望參加全國政協(xié)十三屆五次會(huì)議的農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)，“形成以基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充，覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會(huì)救助格局[13]。”打造具有中國特色的分層分類社會(huì)救助體系，有利于滿足困難群體的多樣化救助需求，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助，提升困難群眾的獲得感。第二，以繼續(xù)加大鼓勵(lì)多元主體參與社會(huì)救助為改革目標(biāo)，構(gòu)建社會(huì)救助發(fā)展的新格局。在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》中，“促進(jìn)社會(huì)力量參與”是深化社會(huì)救助改革的六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一。當(dāng)前社會(huì)力量參與社會(huì)救助的方式主要體現(xiàn)在政府購買社會(huì)救助服務(wù)方面，特別是，如果要在補(bǔ)齊農(nóng)村社會(huì)福利短板上加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村老年人、兒童、“三留守”人員等特殊和困難群體的關(guān)心關(guān)愛，以及保障流浪乞討人員人身安全和基本生活，關(guān)心關(guān)愛精神障礙人員[14]，就必須要通過政府購買社會(huì)救助服務(wù)的方式，為這些困難群體提供多樣化、專業(yè)化的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)溫暖救助。第三，繼續(xù)深化社會(huì)救助領(lǐng)域的“放管服”改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的高質(zhì)量發(fā)展。不斷探索社會(huì)救助審批權(quán)下放改革，整合各相關(guān)部門社會(huì)救助審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批流程，提高社會(huì)救助的規(guī)范化、高效化、人性化。推進(jìn)智慧救助發(fā)展，充分運(yùn)用信息技術(shù)手段為困難群眾提供更便捷的社會(huì)救助服務(wù)，在讓“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”方面取得更大的成效。

附表 “社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)”獲獎(jiǎng)案例名單

(續(xù)附表)