王娟 楊現(xiàn)民 高振 王書瑤

摘要：大數(shù)據(jù)時代，對教育政務數(shù)據(jù)的適度、有序開放共享，已成為推進國家教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。當前我國教育政務數(shù)據(jù)開放共享整體上仍處于起步階段，缺乏系統(tǒng)、有效的監(jiān)管，是制約其快速發(fā)展的重要因素。教育政務數(shù)據(jù)開放共享受到教育系統(tǒng)內(nèi)外部因素的影響以及相關(guān)技術(shù)手段的限制，其監(jiān)管過程涉及政府、企業(yè)、學校、師生及社會公眾等多個主體?；赥OE和多中心治理理論構(gòu)建的多元主體協(xié)同、全生命周期覆蓋的教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管框架，利用數(shù)據(jù)采集、存儲與分析，智能識別與監(jiān)察，精準定位與跟蹤，分布式存儲及行為預測，數(shù)據(jù)溯源等核心技術(shù)，通過教育法制監(jiān)督、教育行政監(jiān)管、校際合作督察、社會公眾監(jiān)督、智能電子監(jiān)察等監(jiān)管方式，對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的標準、質(zhì)量、隱私與安全、行為等進行事前、事中、事后的全方位監(jiān)管。其監(jiān)管結(jié)果可通過數(shù)據(jù)可視化、監(jiān)管沙盒、數(shù)據(jù)開放圖譜等方式，應用于開放行為規(guī)范、數(shù)據(jù)監(jiān)測與報送、違法行為追蹤、績效考核評定、行政管理與服務等場景。未來，對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管還需做好風險防控和效果評估，解決伴隨監(jiān)管技術(shù)所產(chǎn)生的倫理問題。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);教育政務數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)開放共享;監(jiān)管框架;監(jiān)管機制

中圖分類號：G434? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2022）03-0067-09? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2022.03.008

基金項目：江蘇省社會科學基金一般項目“教育政務數(shù)據(jù)的開放共享機制設(shè)計與風險防控研究”（19JYB003）;江蘇高校哲學社會科學研究重大項目“人工智能視域下在線教育治理機制與路徑研究”（2021SJZDA161）。

作者簡介：王娟，博士，教授，碩士生導師，江蘇師范大學智慧教育學院，江蘇師范大學智慧教育研究中心（江蘇徐州 221116）;楊現(xiàn)民（通訊作者），博士，教授，博士生導師，江蘇師范大學智慧教育學院（江蘇徐州 221116）;高振、王書瑤，碩士研究生，江蘇師范大學智慧教育學院（江蘇徐州 221116）。

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展及深入應用，包括教育政務數(shù)據(jù)在內(nèi)的政府數(shù)據(jù)資源開放共享日益受到重視。然而，當前我國教育政務數(shù)據(jù)的開放共享整體上仍處于起步階段，還存在數(shù)據(jù)安全與倫理問題突出、平臺開放總量偏低、共享深度有限、開放共享機制不健全（鄭旭東等，2021）、數(shù)據(jù)開放程度不足、民眾參與能力缺乏（李青等，2019）等問題?？傮w來看，教育政務數(shù)據(jù)的開放共享缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)管，制約了其快速發(fā)展的進程。2021年，《教育部關(guān)于加強新時代教育管理信息化工作的通知》明確提出要促進教育數(shù)據(jù)開放共享，強化教育數(shù)據(jù)質(zhì)量保障，推進教育督導和監(jiān)管信息化（中華人民共和國教育部，2021）。基于此，本研究從教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管內(nèi)容以及監(jiān)管應用等核心要素入手，構(gòu)建教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管框架及機制，以期能為我國提高教育政務數(shù)據(jù)的管理水平、推進教育政務數(shù)據(jù)的開放共享提供參考。

一、教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管目的

隨著國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進，教育數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略意義已被提升到新的高度（楊現(xiàn)民等，2018）。教育政務數(shù)據(jù)的開放共享能夠提升教育行政水平，但其有序開放、有效共享還需要加強監(jiān)管。教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管目的集中體現(xiàn)在如下6個方面：

1.規(guī)范教育政務數(shù)據(jù)開放共享秩序

監(jiān)管可以促進教育政務數(shù)據(jù)有秩序地開放共享，形成穩(wěn)定、均衡的教育政務數(shù)據(jù)開放共享標準以及開放共享規(guī)則（王玲，2011）。通過加強教育政務數(shù)據(jù)管理，規(guī)范全生命周期的數(shù)據(jù)活動，有助于保障教育政務數(shù)據(jù)開放共享的有效性。例如，《南京市政務數(shù)據(jù)共享實施細則》《南京市政務數(shù)據(jù)安全管理規(guī)定》對地方政務數(shù)據(jù)的采集、歸集和共享作出了細化規(guī)定;《青島市教育局政務信息數(shù)據(jù)資源共享開放目錄》界定了政務信息數(shù)據(jù)資源共享開放的范圍和平臺、歸集與更新。這些規(guī)定和細則的發(fā)布，很大程度上能規(guī)范政務數(shù)據(jù)開放共享秩序，推進政務數(shù)據(jù)的整合共享與開放應用。

2.改善教育政務數(shù)據(jù)開放共享質(zhì)量

教育數(shù)據(jù)質(zhì)量管理是大數(shù)據(jù)時代教育數(shù)據(jù)有效運用的重要環(huán)節(jié)（王正青等，2019）。目前因存儲空間受限、共享質(zhì)量差等原因引起了較多的教育數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，例如通過去標識方法避免數(shù)據(jù)隱私的泄露，卻導致教育數(shù)據(jù)集丟失關(guān)鍵信息;而傳輸渠道不通暢、傳輸信息失真增加了有用信息提取的難度（趙磊磊等，2021）等。通過監(jiān)管可以實現(xiàn)對教育政務元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)類型以及開放共享質(zhì)量的規(guī)范管理，確保采集、開放的數(shù)據(jù)具有準確性、完整性、可靠性和一致性。例如，廣西省創(chuàng)新教育督導機制，積極組織實施對市、縣級人民政府履行教育職責的評價，確保了教育政務數(shù)據(jù)的準確、合理和有效，推動了高質(zhì)量教育體系建設(shè)。

3.促進教育政務數(shù)據(jù)開放共享的廣泛參與

數(shù)據(jù)開放意味著數(shù)據(jù)的可用和可訪問，允許公眾的普遍參與（Pereira et al.，2017）。通過對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管，公眾可以更加全面地了解教育政策制定以及公共項目的相關(guān)信息，通過表達自己對于政策制定的意見或直接參與公共項目，解決特定的問題，促進新數(shù)據(jù)的產(chǎn)生（Jetzek et al.，2014）。這既有助于保障數(shù)據(jù)的公平使用與重用，又能更好地落實社會群體、個體平等參與教育政務的權(quán)力，實現(xiàn)社會公眾對教育政務的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。而鼓勵社會公眾參與監(jiān)管，確保其具有教育政務知情權(quán)，享有教育政務參與的平等權(quán)，可以有效推進教育行政的規(guī)范與透明。目前，國內(nèi)多個政府數(shù)據(jù)開放平臺設(shè)置了公眾意見和反饋模塊，通過公眾間接參與政府數(shù)據(jù)治理，保障了政務數(shù)據(jù)開放的參與公平。

4.提升教育政務數(shù)據(jù)開放共享效率

社會各主體有效參與，規(guī)范教育政務數(shù)據(jù)的標準、格式以及程度，可以促進政府監(jiān)管效率從“低效”向“高效”轉(zhuǎn)變（王宇航等，2020）。對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管，一方面，可有助于及時發(fā)現(xiàn)開放共享過程中存在的問題，并提前預知、解決與規(guī)避，推動各地區(qū)教育政務融通;另一方面，政府部門可以據(jù)此了解教育參與者和社會公眾對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的現(xiàn)實需求，提升數(shù)據(jù)利用效率及教育行政水平。例如，廣東省構(gòu)建了覆蓋全省的數(shù)字政府公共支撐體系，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)資源開放利用，提高了政府數(shù)字化效能。

5.推進教育政務透明與行政問責

政務數(shù)據(jù)開放可以增加政府信息的可訪問性，提高政府透明度，以便公眾能夠更好地監(jiān)督政府行為（Tai，2021）。美國《開放政府指令》規(guī)定，“領(lǐng)導人應努力將透明、參與和協(xié)作的價值觀納入其機構(gòu)的持續(xù)工作，通過向公眾提供政府事務信息來促進問責”（White House，2009）。《國務院關(guān)于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》中也提出，要加強對政策執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督，強化政府的行政問責（中華人民共和國中央人民政府，2020）。對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管可以通過追蹤數(shù)據(jù)開放共享的責任主體，對違規(guī)的主體進行行政問責，提升教育政務數(shù)據(jù)的透明度。例如，《四川省教育廳關(guān)于全面推進政務“五公開”工作的實施意見》要求，主動推進行政決策、執(zhí)行、管理、服務、結(jié)果的公開，明確公開責任主體，加強考核監(jiān)督以促進行政問責。

6.加強教育數(shù)據(jù)安全與隱私保護

《國務院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》提出在依法加強安全保障和隱私保護的前提下，應穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放，并健全大數(shù)據(jù)安全保障體系（中華人民共和國中央人民政府，2015）。但目前數(shù)據(jù)隱私和可公開信息間的界限難以明確，且大多數(shù)政務數(shù)據(jù)沒有防止隱私泄露的標識符，導致數(shù)據(jù)隱私安全得不到充分保護（Lee et al.，2021）。目前，歐美已經(jīng)建立相對全面的教育數(shù)據(jù)隱私保護法律體系，形成了較為完善的隱私保護框架（王明雯等，2021）。我國仍需建立健全教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管機制、數(shù)據(jù)隱私保護制度和安全審查制度，完善數(shù)據(jù)分級分類安全保護制度，推動教育數(shù)據(jù)規(guī)范有序地開放共享，保證個人隱私不受侵犯、學校核心數(shù)據(jù)不被泄露、企業(yè)的數(shù)據(jù)不被非法利用，進而保證國家教育數(shù)據(jù)的安全。

二、教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的基本框架

教育政務數(shù)據(jù)開放共享受到教育系統(tǒng)內(nèi)外部因素的影響以及相關(guān)技術(shù)手段的限制，其監(jiān)管過程中涉及政府、企業(yè)、學校、師生及社會公眾等多元主體?；赥OE理論以及多中心治理理論構(gòu)建監(jiān)管框架，可以形成多主體協(xié)同監(jiān)管的治理格局，最終通過系統(tǒng)的監(jiān)管實現(xiàn)教育政務數(shù)據(jù)規(guī)范、安全、持續(xù)的開放共享。

1.理論基礎(chǔ)

其一，TOE理論。TOE理論由Tornatzky和Fleischer于1990年提出，用于分析企業(yè)采納創(chuàng)新技術(shù)的影響因素（Tornatzky et al.，1990），主要包括技術(shù)（Technology）、組織（Organization）和環(huán)境（Environment）三個維度。其中，技術(shù)維度包括信息系統(tǒng)領(lǐng)域的多種技術(shù)手段及其與組織的關(guān)系，組織維度包括結(jié)構(gòu)、規(guī)模、制度支持以及資源等，環(huán)境維度包括組織所處的行業(yè)結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、外在壓力等（孟顯印等，2020）。TOE理論提供了政務數(shù)據(jù)創(chuàng)新擴散的因素分類方法，其中組織因素對監(jiān)管主體參與政務數(shù)據(jù)開放共享的影響最顯著，其次是法律和政策（環(huán)境因素）以及技術(shù)因素（譚軍，2016）。借鑒TOE理論分析影響教育政務數(shù)據(jù)開放共享的組織、環(huán)境、技術(shù)等因素，有助于實現(xiàn)對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的有效監(jiān)管。

其二，多中心治理理論。多中心治理理論由美國學者奧斯特羅姆夫婦（Vincent Ostrom 和 Elinor Ostrom）率先提出（劉俊英，2021）。該理論倡導社區(qū)、市場、公眾等共同作為治理的主體，形成多個中心協(xié)同管理公共事務、權(quán)力回歸民眾的公共事務管理模式。公共部門、企業(yè)、非盈利機構(gòu)、個人均可參與公共事務的治理，并以平等的地位處理公共事務、協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系（孫玉等，2016）。多中心治理理論在一定程度上彌補了由政府單一治理帶來的不足，通過政府、社區(qū)、市場、公眾等多個中心共同協(xié)商、合作進行公共事務管理，促進了公共事務處理效率。借鑒該理論，教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管需聯(lián)合政府、企業(yè)、學校、師生和社會公眾等監(jiān)管主體，形成多主體協(xié)同監(jiān)管體系。

2.基本框架

目前，有學者從數(shù)據(jù)的管理過程、質(zhì)量、安全與隱私、利用等方面構(gòu)建了政府開放數(shù)據(jù)監(jiān)管模式（迪莉婭，2018）;也有學者從設(shè)立數(shù)據(jù)開放的準入標準、防控數(shù)據(jù)開放的安全風險，以及開展評估問責等方面提出了數(shù)據(jù)開放中的政府監(jiān)管責任框架（陳朝兵等，2019）;筆者前期也從防控的途徑、技術(shù)、領(lǐng)域、內(nèi)容等方面構(gòu)建了教育政務數(shù)據(jù)開放的風險防控體系（王娟等，2020）。結(jié)合既有研究，借鑒TOE理論和多中心治理理論，本研究以監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管應用等為核心要素，構(gòu)建了教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的基本框架，具體如圖1所示。

教育政務數(shù)據(jù)開放共享需要政府、企業(yè)、學校、師生及社會公眾等主體參與，形成多主體協(xié)同監(jiān)管治理格局。其中，政府通過教育法制監(jiān)督和教育行政監(jiān)管的方式，為教育政務數(shù)據(jù)開放共享提供法理支持和行政管理。企業(yè)通過市場監(jiān)管，對教育政務數(shù)據(jù)開放共享行為進行干預，豐富教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的形式。學校之間成立督察小組，以校際合作督察的方式對教育政務數(shù)據(jù)的開放共享進行合作監(jiān)管;師生及社會公眾通過直接或間接參與監(jiān)管工作，對教育政務數(shù)據(jù)的開放共享進行社會公眾監(jiān)督。在多主體協(xié)同監(jiān)管過程中，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等監(jiān)管技術(shù)，通過數(shù)據(jù)采集與分析、智能識別與監(jiān)察、精準識別與跟蹤、分布式存儲與行為預測，以及數(shù)據(jù)溯源等功能，將智能電子監(jiān)察貫穿整個監(jiān)管過程，對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的標準、質(zhì)量、隱私與安全、行為等進行全生命周期監(jiān)管。其監(jiān)管結(jié)果可應用于開放行為規(guī)范、數(shù)據(jù)監(jiān)測與報送、違法行為追蹤、行政管理與服務等場景，以促進監(jiān)管主體對監(jiān)管結(jié)果的應用與反饋，提高教育政務數(shù)據(jù)開放共享的質(zhì)量。

三、教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的核心要素 及運行方式

教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，需要從多個層面予以規(guī)范?；谏衔奶岢龅谋O(jiān)管框架，結(jié)合教育政務數(shù)據(jù)開放共享中的現(xiàn)實問題，研究進一步從關(guān)鍵支撐技術(shù)、多樣監(jiān)管方式、多元監(jiān)管內(nèi)容、全周期監(jiān)管流程、多維監(jiān)管應用等方面，探討了教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的核心要素及運行方式。

1.教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管技術(shù)

（1）基于大數(shù)據(jù)的采集、存儲與分析

將大數(shù)據(jù)技術(shù)應用于教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管，可以提高監(jiān)管效率。首先，利用大數(shù)據(jù)采集技術(shù)，可以實現(xiàn)教育政務數(shù)據(jù)的全流程實時收集，使收集的數(shù)據(jù)更全面、收集的方式更高效。其次，大數(shù)據(jù)存儲技術(shù)將收集的數(shù)據(jù)存儲在數(shù)據(jù)庫中，可以為數(shù)據(jù)的溯源和責任認定提供便利。再次，大數(shù)據(jù)挖掘和分析技術(shù)，可以全面分析教育政務數(shù)據(jù)開放共享的風險點及運行問題，探索風險防控策略和數(shù)據(jù)監(jiān)控機制。例如，貴州省數(shù)據(jù)調(diào)度中心通過對數(shù)據(jù)共享、交換進行統(tǒng)一管控，追溯、統(tǒng)計、分析以及可視化數(shù)據(jù)，明晰了數(shù)據(jù)在共享交換過程中的歸集、使用、管理等權(quán)限問題。

（2）基于人工智能的智能識別與監(jiān)察

人工智能技術(shù)使教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管效率進一步提升。首先，智能圖像識別、語音識別等人工智能技術(shù)，可以更精準地預測數(shù)據(jù)開放共享的結(jié)果，較大程度地識別數(shù)據(jù)開放共享過程中的行為失當問題，進而促進教育政務數(shù)據(jù)開放共享行為的規(guī)范與統(tǒng)一（楊小微，2021）。其次，人工智能技術(shù)還可以智能識別、實時監(jiān)測教育政務數(shù)據(jù)開放共享的風險，分析并生成解決方案，從而提高教育行政部門的工作效率。此外，人工智能還扮演著智能監(jiān)察官的角色，可以通過電子監(jiān)察促進教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管更加精準化和透明化。

（3）基于物聯(lián)網(wǎng)的精準識別、定位與跟蹤

物聯(lián)網(wǎng)借助射頻技術(shù)、信息傳感設(shè)備等，可以實現(xiàn)信息的實時交換與通信（李盧一等，2010）。將物聯(lián)網(wǎng)應用于教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管，可以實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的識別、定位、跟蹤與監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享的問題及風險，實現(xiàn)對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的動態(tài)監(jiān)管。例如，西安交通大學通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，分析學生就餐、出入宿舍信息，精準、實時掌握學生動態(tài);天津大學采用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建設(shè)“天津大學大型儀器共享管理平臺”，實現(xiàn)了儀器信息的公開和實時監(jiān)控。

（4）基于云計算的分布式存儲及行為預測

云計算技術(shù)具有便捷性、安全性等特征以及強大的數(shù)據(jù)挖掘能力，在數(shù)據(jù)風險防控和智能監(jiān)管等方面起著重要作用。一方面，通過云計算技術(shù)構(gòu)建科學合理的仿真模型，可以跟蹤監(jiān)測教育政務數(shù)據(jù)開放共享的制度和政策實施效果，對數(shù)據(jù)開放行為進行預測（李萍，2020），進而智能生成教育政務數(shù)據(jù)風險防控預案，提高教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的針對性和有效性，增強數(shù)據(jù)開放風險的控制水平，降低監(jiān)管成本。另一方面，基于云計算技術(shù)的分布式數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)，可以確保監(jiān)管數(shù)據(jù)更安全的存儲，防止監(jiān)管數(shù)據(jù)的泄露以及非法使用。

（5）基于區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)溯源技術(shù)

區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化、共識機制、非對稱加密算法等特征，可以保證教育政務數(shù)據(jù)開放共享標準的統(tǒng)一、數(shù)據(jù)開放的公開透明，其鏈式數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)可以實現(xiàn)教育政務數(shù)據(jù)的全流程追溯（鄭旭東等，2021）。具體而言，利用去中心化可以突破對教育政務數(shù)據(jù)的絕對管理權(quán)，促進各參與主體對教育政務數(shù)據(jù)的監(jiān)督，提高數(shù)據(jù)開放的公開與透明;通過共識機制可以使數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)類型、開放范圍保持一致，實現(xiàn)教育政務數(shù)據(jù)跨部門開放共享;通過非對稱加密算法可以防止數(shù)據(jù)被偽造和篡改，保障數(shù)據(jù)安全。目前，深圳市電子政務資源中心、深圳市政務數(shù)據(jù)管理服務局已經(jīng)利用數(shù)據(jù)溯源技術(shù)進行數(shù)據(jù)存儲和質(zhì)量管理，實現(xiàn)了政務數(shù)據(jù)從開放平臺到共享平臺的溯源與反饋。

2.教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管方式

（1）教育法制監(jiān)督

教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管需要教育行政部門對數(shù)據(jù)開放的過程、結(jié)果等進行法制監(jiān)督（楊現(xiàn)民等，2020）。政府應通過法律法規(guī)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，協(xié)調(diào)教育行政部門、企業(yè)、學校、社會多方聯(lián)動監(jiān)管，規(guī)制數(shù)據(jù)泄露和非法利用亂象，提高監(jiān)管的準確性和合理性。例如，可以出臺教育政務數(shù)據(jù)開放共享管理辦法、違規(guī)行為問責辦法等，規(guī)范教育政務數(shù)據(jù)的開放、共享與利用。各級教育部門應依法開展教育政務數(shù)據(jù)開放共享工作，保障教育政務數(shù)據(jù)開放共享的合法性?！栋不帐≌諗?shù)據(jù)資源管理辦法》從數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)資源管理以及技術(shù)支撐等方面建立政務數(shù)據(jù)共享機制，從政策上規(guī)范了政務數(shù)據(jù)資源依規(guī)有序共享。

（2）教育行政監(jiān)管

教育行政部門是教育政務數(shù)據(jù)產(chǎn)生的最大主體，也承擔著教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的主要責任。一方面，教育行政部門應采取恰當?shù)谋O(jiān)管模式，將教育行政監(jiān)管貫穿教育政務數(shù)據(jù)開放共享的全過程，進行全生命周期的監(jiān)管;同時，將監(jiān)管結(jié)果向社會公開，保證監(jiān)管過程全程留痕，實現(xiàn)責任可追溯。另一方面，教育行政部門還應成立專門的監(jiān)管部門，設(shè)定監(jiān)管小組，通過對監(jiān)管成員進行專業(yè)培訓，提升監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的專業(yè)化水平，提高教育行政監(jiān)管的準確性、專業(yè)化和科學性。目前，北京市政務服務局從咨詢、預約、受理、審查、告知、送達等環(huán)節(jié)，對政務數(shù)據(jù)的時限標準、服務渠道、責任部門等全流程進行規(guī)范，保證了政務數(shù)據(jù)的公開透明，為教育政務數(shù)據(jù)開放共享的行政監(jiān)管提供了可資借鑒的案例。

（3）校際合作督察

學校參與教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管對規(guī)范教育政務數(shù)據(jù)至關(guān)重要。校際合作督察主要涉及兩方面：一是對學校內(nèi)部數(shù)據(jù)的督察，需要各學校簽署保密協(xié)議，保護學校和師生的隱私;二是校際合作數(shù)據(jù)的督察，需要學校成立專項數(shù)據(jù)督察委員會，負責各項監(jiān)管規(guī)則的制定與實施，落實監(jiān)管責任，確保監(jiān)管結(jié)果的公正與準確。例如，陜西省董家河學校實施了校際合作督察，對學校政教管理工作進行全面督察，促進了教育政務工作的優(yōu)化。

（4）社會公眾監(jiān)督

社會公眾是監(jiān)督教育政務數(shù)據(jù)開放共享的重要主體。公眾參與教育政務數(shù)據(jù)開放共享可以分為告知型、咨詢型、合作型和授權(quán)型四種（陳朝兵等，2020a）。告知型公眾參與是指教育行政部門通過告知公眾教育決策信息，保證公眾知情權(quán)和參與權(quán);咨詢型公眾參與是指教育行政部門向公眾咨詢改進意見，基于公眾意見改進教育政務數(shù)據(jù)開放共享的標準和內(nèi)容，形成科學決策;合作型公眾參與是指公眾通過一定的制度安排，實現(xiàn)對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管;授權(quán)型公眾參與是指公眾擁有政策制定和執(zhí)行的權(quán)力，能積極、主動地參與教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管。公眾參與教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管，不僅可以提高公共政策制定的質(zhì)量，還可以提高政府提供公共服務和解決社會問題的能力（Purwanto et al.，2020），增強公眾滿意度（莫祖英等，2021）。福建省數(shù)據(jù)開放平臺提供了社會公眾發(fā)表意見和開放答疑的功能，促進了公民參與政府的決策，為教育政務數(shù)據(jù)開放共享中公眾的普遍參與提供了借鑒。

（5）智能電子監(jiān)察

推進教育督導和監(jiān)管信息化，需要構(gòu)建統(tǒng)一開放的教育督導信息化平臺，從人工督導轉(zhuǎn)向智能實時督導。智能電子監(jiān)察具有實時監(jiān)控、預警糾錯、績效評估和信息服務等功能（黎軍，2015）。一方面，智能電子監(jiān)察可以實時監(jiān)控教育政務數(shù)據(jù)開放共享的全生命周期，及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全或質(zhì)量問題并報警，促進監(jiān)管工作高效推進;另一方面，智能電子監(jiān)察可以結(jié)合數(shù)據(jù)溯源技術(shù)，繪制數(shù)據(jù)溯源圖譜，對數(shù)據(jù)進行溯源追蹤。例如，江西省政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站設(shè)置了數(shù)據(jù)指數(shù)版塊，可以對網(wǎng)站訪問來源進行追溯，倒逼數(shù)據(jù)發(fā)布者和數(shù)據(jù)利用者對數(shù)據(jù)的準確性和合理利用負責，規(guī)范了教育政務數(shù)據(jù)的開放共享過程。

3.教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管內(nèi)容

教育政務數(shù)據(jù)開放共享包含開放共享機制的建立、開放共享標準及流程的規(guī)范、開放共享數(shù)據(jù)的應用反饋（童楠楠，2019），需要對數(shù)據(jù)的管理過程、質(zhì)量、安全及隱私、利用等進行監(jiān)管（迪莉婭，2018）。結(jié)合已有研究，本研究認為教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管內(nèi)容包括教育政務數(shù)據(jù)的開放共享標準、開放共享質(zhì)量、隱私與安全，以及開放共享行為四個方面。

（1）教育政務數(shù)據(jù)開放共享標準

教育政務數(shù)據(jù)開放共享標準包括教育數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)標準、存儲的格式標準、發(fā)布的格式與類型標準、數(shù)據(jù)的可用性和準確性、數(shù)據(jù)開放的范圍以及開放許可的設(shè)定等內(nèi)容（陳朝兵等，2020b）。目前，我國教育領(lǐng)域的政務數(shù)據(jù)類型尚不統(tǒng)一，尤其是各級機構(gòu)平臺的數(shù)據(jù)庫不同，其數(shù)據(jù)內(nèi)容、格式不統(tǒng)一，無法對數(shù)據(jù)進行大規(guī)模、智能化的分析，需要對數(shù)據(jù)開放共享標準加以規(guī)范，從數(shù)據(jù)源頭解決教育政務數(shù)據(jù)開放共享存在的風險問題?！墩憬」矓?shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》通過對政府數(shù)據(jù)開放共享的標準進行規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)進行分級分類，保證了教育政務數(shù)據(jù)開放共享的統(tǒng)一與規(guī)范，為教育政務數(shù)據(jù)開放共享標準的構(gòu)建提供了借鑒。

（2）教育政務數(shù)據(jù)開放共享質(zhì)量

美國白宮管理與預算委員會辦公室（Office of Management and Budget，OMB）在其公布的“信息質(zhì)量指南”中將“信息質(zhì)量”定義為由“客觀性”“實用性”和“完整性”組成的綜合性術(shù)語（宋立榮等，2012）。教育政務數(shù)據(jù)開放共享質(zhì)量可以界定為在教育政務數(shù)據(jù)開放共享實施過程以及結(jié)果中的固有特性，以及滿足教育行業(yè)數(shù)據(jù)相關(guān)規(guī)定和教育參與者利用要求的程度，包括教育政務數(shù)據(jù)本身固有的質(zhì)量以及數(shù)據(jù)開放利用的價值。然而，多數(shù)門戶網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)往往不能保證其質(zhì)量（Attard et al.， 2015）。影響教育政務數(shù)據(jù)本身固有質(zhì)量的因素包括數(shù)據(jù)的完整性、準確性、可信度、有用性、及時性和可靠性，影響數(shù)據(jù)開放利用價值的因素主要有可用性、可訪問性、保密性、平臺的可操作性等。通過對數(shù)據(jù)開放共享質(zhì)量進行有效監(jiān)管，可以保障教育政務數(shù)據(jù)開放共享的準確性、客觀性、實用性和完整性。

（3）教育政務數(shù)據(jù)的隱私與安全

教育政務數(shù)據(jù)的跨境流通必然會帶來安全隱患，既可能造成數(shù)據(jù)的流失，也可能會出現(xiàn)信息泄露等問題。因此，需在教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管過程中，保護數(shù)據(jù)的隱私和安全?？赏ㄟ^出臺權(quán)威的數(shù)據(jù)隱私與安全標準、開展數(shù)據(jù)安全風險評估等措施，切實保護教育參與者的合法利益。同時，還可以構(gòu)建多層次的信息安全保障體系，解決使用授權(quán)許可不完善、管理不到位、隱私與可公開信息界限模糊等問題。例如，陜西省對教育單位的信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全隱患和管理機制漏洞以及數(shù)據(jù)開放過程中的安全風險進行監(jiān)控，保障了師生的個人信息安全。

（4）教育政務數(shù)據(jù)開放共享行為

對教育政務數(shù)據(jù)開放共享行為的跟蹤與反饋可以反映教育政務數(shù)據(jù)開放共享的質(zhì)量和效果，因此，在教育政務數(shù)據(jù)的開放共享過程中，需從法律、權(quán)益、技術(shù)保障等方面加強對數(shù)據(jù)開放共享行為的監(jiān)管，通過跟蹤反饋，及時發(fā)現(xiàn)教育政務數(shù)據(jù)開放共享的問題，提出相應解決方案，提高數(shù)據(jù)開放共享的質(zhì)量。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》要求數(shù)據(jù)開放主體對數(shù)據(jù)開放利用情況進行后續(xù)跟蹤與服務，及時了解數(shù)據(jù)利用行為是否符合公共數(shù)據(jù)安全管理規(guī)定和開放利用協(xié)議，開展數(shù)據(jù)挖掘、可視化、安全與隱私保護等研究，提高了數(shù)據(jù)開放利用水平。

4.教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管流程

教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管流程貫穿教育政務數(shù)據(jù)開放共享的全生命周期，包括事前審批備案、事中預警管控與事后跟蹤監(jiān)督三個階段。

（1）事前監(jiān)管：審批與備案

教育政務數(shù)據(jù)開放共享的事前監(jiān)管主要包括數(shù)據(jù)開放前的申請、報批及備案程序。需要通過立法規(guī)范教育數(shù)據(jù)開放標準，確定數(shù)據(jù)開放屬性、數(shù)據(jù)名稱、開放主體、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)類型、更新頻率等內(nèi)容，規(guī)范開放受限類數(shù)據(jù)流程執(zhí)行，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。教育政務平臺可以從數(shù)據(jù)的格式、類型、范圍、可用性等方面提出開放申請，向上級部門報批開放許可，對數(shù)據(jù)的內(nèi)容及標準進行備案處理，并對元數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)開放范圍等進行事前監(jiān)管，確保教育政務數(shù)據(jù)開放共享的規(guī)范。

（2）事中監(jiān)管：預警與管控

事中監(jiān)管主要是對教育政務數(shù)據(jù)開放共享過程進行監(jiān)督，涉及政務數(shù)據(jù)的真實性、合法性、安全性，開放過程的規(guī)范性以及數(shù)據(jù)質(zhì)量的合格性等，表現(xiàn)形式一般是抽查以及電子監(jiān)察。首先，可以委派專業(yè)人員，對數(shù)據(jù)發(fā)布部門進行隨機抽檢，公開教育政務數(shù)據(jù)開放共享情況;其次，可以通過“技術(shù)+監(jiān)管”模式，對數(shù)據(jù)開放過程中的風險進行實時監(jiān)測和管控，探索基于大數(shù)據(jù)分析的信用監(jiān)管，促進事中監(jiān)管的有效實施;最后，可以組織跨部門、跨區(qū)域、跨層次的聯(lián)合協(xié)同監(jiān)管，多方合力改善教育政務數(shù)據(jù)開放共享質(zhì)量。

（3）事后監(jiān)管：跟蹤與監(jiān)督

事后監(jiān)管是針對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的結(jié)果進行跟蹤與監(jiān)督，以確定其合法性和潛在風險。其監(jiān)管形式通常表現(xiàn)為隨機抽檢監(jiān)督，監(jiān)管更為復雜（董淳鍔，2021）。數(shù)據(jù)開放主體應對數(shù)據(jù)開放共享情況進行持續(xù)跟蹤與服務，及時了解數(shù)據(jù)共享行為是否符合公共數(shù)據(jù)安全管理規(guī)定和開放共享協(xié)議，及時處理各類建議和投訴。事后監(jiān)管主要涉及教育政務數(shù)據(jù)的質(zhì)量檢驗和驗收，并針對教育政務數(shù)據(jù)共享情況進行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題可以利用數(shù)據(jù)回溯技術(shù)追蹤數(shù)據(jù)源，精準定位問題所在，確定責任歸屬并對其進行整治規(guī)范。

5.教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管應用

教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管應用可以出現(xiàn)在多種教育場景中。通過數(shù)據(jù)可視化、數(shù)據(jù)跟蹤反饋、監(jiān)管沙盒以及數(shù)據(jù)開放圖譜等形式，將監(jiān)管結(jié)果反饋給政府、企業(yè)、學校、師生以及社會公眾等教育政務數(shù)據(jù)開放共享主體，以實現(xiàn)開放行為規(guī)范、數(shù)據(jù)監(jiān)測與報送、違法行為追蹤、績效考核評定以及行政管理與服務等。

（1）呈現(xiàn)方式

第一，數(shù)據(jù)可視化。教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管結(jié)果可以通過數(shù)據(jù)可視化的形式直觀呈現(xiàn)給各監(jiān)管主體?？梢怨膭罡咝?、科研機構(gòu)和市場主體開展數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)可視化等關(guān)鍵技術(shù)研究，提高數(shù)據(jù)開放利用和安全管理水平。政府可以利用新技術(shù)，智能處理收集到的監(jiān)管數(shù)據(jù)，形成可視化的監(jiān)管結(jié)果，更直觀地觀察并確定問題所在，制定更系統(tǒng)、安全的教育政務數(shù)據(jù)開放共享標準;學校、師生以及公眾可以通過可視化數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)并規(guī)避個人和學校數(shù)據(jù)開放的安全風險。

第二，數(shù)據(jù)跟蹤反饋。教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管結(jié)果可以用于對其開放共享過程的跟蹤反饋，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管?？梢酝ㄟ^對數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測與管控，及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享過程中存在的潛在風險并作出預警;也可以通過建立數(shù)據(jù)發(fā)布和訪問溯源圖譜，對數(shù)據(jù)進行實時追蹤反饋，明確問題責任歸屬，確?！耙粩?shù)一源”，并將監(jiān)管數(shù)據(jù)反饋給教育行政部門，為教育政務數(shù)據(jù)開放共享的調(diào)整和優(yōu)化以及違法行為問責提供依據(jù)。例如，山東省數(shù)據(jù)開放平臺可以追溯數(shù)據(jù)利用者的所在地，實現(xiàn)數(shù)據(jù)應用追蹤，為教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管結(jié)果的跟蹤反饋提供了案例啟示。

第三，監(jiān)管沙盒。監(jiān)管沙盒最早出現(xiàn)在金融監(jiān)管領(lǐng)域，是金融監(jiān)管部門設(shè)立的一種監(jiān)管框架（肖翔等，2020），指在真實可控的環(huán)境下，以真實用戶為對象進行產(chǎn)品測試的監(jiān)管理念，其在減少監(jiān)管成本的同時可以降低監(jiān)管的不確定性。教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管可以借助監(jiān)管沙盒的手段，在可控的環(huán)境下對教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管結(jié)果進行反饋應用。這樣不僅可以改變傳統(tǒng)的事前授權(quán)監(jiān)管模式，有效把控數(shù)據(jù)開放過程中的潛在風險;還可以為政府制定數(shù)據(jù)開放政策、發(fā)現(xiàn)和調(diào)整數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管體制中的漏洞與缺陷提供支持。

第四，數(shù)據(jù)開放圖譜。教育政務數(shù)據(jù)的開放圖譜可以為公眾直觀展現(xiàn)教育政務數(shù)據(jù)開放共享情況，實現(xiàn)公眾對教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)督與反饋，促進教育政務數(shù)據(jù)開放應用的調(diào)整與優(yōu)化。目前已有多個省市數(shù)據(jù)開放平臺將政府數(shù)據(jù)開放情況繪制成全局圖譜。例如，深圳市政府數(shù)據(jù)開放平臺從數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)域、部門以及主題三方面為政府開放數(shù)據(jù)畫像，形成三方面的全局圖譜，直觀顯示了政府數(shù)據(jù)開放情況;江西省的公共數(shù)據(jù)開放平臺，形成標簽云數(shù)據(jù)圖譜，幫助政府了解社會公眾的需求，促進了政府數(shù)據(jù)開放的優(yōu)化調(diào)整。

（2）應用場景

教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管結(jié)果可以應用于規(guī)范數(shù)據(jù)開放行為、合規(guī)報送教育政務數(shù)據(jù)、追蹤問責違法行為、提高數(shù)據(jù)開放監(jiān)管績效、優(yōu)化教育數(shù)據(jù)管理與服務等場景。

其一，開放行為規(guī)范。教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管結(jié)果可用于規(guī)范教育行政部門數(shù)據(jù)開放行為。通過數(shù)據(jù)可視化、跟蹤反饋、監(jiān)管沙盒等手段，可以將監(jiān)管結(jié)果傳遞給教育政務數(shù)據(jù)開放共享主體，幫助他們正確認識其開放行為，最終實現(xiàn)對相關(guān)主體開放共享行為的規(guī)范。

其二，數(shù)據(jù)監(jiān)測與報送。監(jiān)管審查可以引導教育政務數(shù)據(jù)的監(jiān)測與報送，促進教育政務數(shù)據(jù)開放共享合法合規(guī)。教育行政部門應確保開放共享的數(shù)據(jù)真實、準確，可以組織專家采取數(shù)據(jù)復審、實地查看等形式核查數(shù)據(jù)合規(guī)性，分析教育政務數(shù)據(jù)開放共享的風險點及成因，并及時督促整改，確保報送的教育政務數(shù)據(jù)符合數(shù)據(jù)開放共享標準與規(guī)范。例如，教育部通過對多省培訓機構(gòu)進行實地走訪、考察抽查，核對校外培訓機構(gòu)整改情況，保障了校外培訓機構(gòu)報送的整改數(shù)據(jù)的真實性和準確性。

其三，違法行為追蹤。監(jiān)管結(jié)果也可應用于教育政務數(shù)據(jù)開放共享違法違規(guī)行為的追溯與定責?？梢酝ㄟ^技術(shù)手段識別、定位和追蹤教育政務數(shù)據(jù)開放共享過程中存在的問題，確定主要責任主體，對相關(guān)違法行為進行事后追蹤與監(jiān)督，保障教育政務數(shù)據(jù)開放共享的合法性。例如，石家莊教育局對復興中學進行監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)該校存在違規(guī)招生行為，嚴格追究了其責任并采取相應處罰措施。

其四，績效考核評定。監(jiān)管結(jié)果還可與教育政務數(shù)據(jù)開放共享機構(gòu)的績效考核、數(shù)據(jù)開放負責人的晉升與獎懲，以及教育政務數(shù)據(jù)開放利用的個人信用掛鉤。將監(jiān)管結(jié)果作為教育政務數(shù)據(jù)開放共享機構(gòu)以及個人的績效考核指標之一，可以提高各主體參與教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的積極性，提升教育政務數(shù)據(jù)開放共享的質(zhì)量。例如，河南省將政務數(shù)據(jù)共享開放的監(jiān)管結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要參考依據(jù);福州市出臺政務數(shù)據(jù)資源開放共享考核暫行辦法，推進市政務數(shù)據(jù)匯聚、共享、開放和利用，為部門業(yè)務賦能。

其五，行政管理與服務。監(jiān)管結(jié)果應用于教育管理與服務活動中，能夠幫助教育管理者實現(xiàn)對學習、科研以及支持服務等教育數(shù)據(jù)的高效配置和科學管理，實現(xiàn)對教育數(shù)據(jù)管理與數(shù)據(jù)開放服務工作流程的再造，進而優(yōu)化教育政務數(shù)據(jù)開放共享的管理與服務。通過監(jiān)管可以發(fā)現(xiàn)教育行業(yè)存在的諸多問題，監(jiān)管反饋能助其“少走彎路”，避免不必要的損失;同時，可以通過智能化手段優(yōu)化教育政務數(shù)據(jù)開放共享的流程，提高教育行政管理效率。例如，上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺針對用戶提出的數(shù)據(jù)糾錯要求做出及時、詳細的處理，提高了政府的行政管理與服務能力。

四、總結(jié)與展望

隨著國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的持續(xù)推進，教育政務數(shù)據(jù)的開放共享已成大勢所趨。本研究從監(jiān)管的核心要素入手，構(gòu)建了教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的基本框架和運行機制，旨在提高教育政務數(shù)據(jù)開放共享的效率。但我國教育政務數(shù)據(jù)開放共享過程中仍存在諸多問題，后續(xù)研究可以重點圍繞兩方面展開：一是如何精準、及時、有效地推進教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管，并做好風險防控;二是如何有效地評估教育政務數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管的實際效用，解決伴隨監(jiān)管技術(shù)產(chǎn)生的倫理問題。這些還需要政府出臺相關(guān)政策文件，做好頂層設(shè)計監(jiān)管工作。教育政務數(shù)據(jù)開放共享的監(jiān)管主體，在監(jiān)管過程中應遵守技術(shù)應用規(guī)范，建立風險防控機制，保障教育政務數(shù)據(jù)的安全。在多主體的協(xié)同治理下，教育政務數(shù)據(jù)開放共享水平有望進一步提高，從而推進國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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ents/open-government-directive.

收稿日期 2021-12-20

Supervision Mechanism for the Opening and Sharing of Educational Government Data

in the Era of Big Data

WANG Juan， YANG Xianmin， GAO Zhen， WANG Shuyao

Abstract： In the era of big data， the appropriate and orderly openness and sharing of educational government data have become an important measure to promote the modernization of the national educational governance system and governance capacity. At present， the opening and sharing of educational government data in China are still in their infancy as a whole， and the lack of systematic and effective supervision is an important factor restricting its rapid development. Since the opening and sharing of educational government data are affected by the internal and external factors of the educational system and the limitations of relevant technical means， its supervision process involves many subjects such as governments， enterprises， schools， teachers and students and the public. Based on the theory of TOE and Polycentric Governance， the supervision framework of the opening and sharing of educational government data with multi-agent collaboration and full life cycle coverage uses core technologies such as data collection， storage and analysis， intelligent identification and monitoring， accurate positioning and tracking， distributed storage and behavior prediction， and data traceability， through educational legal supervision， educational administrative supervision， inter-school cooperation supervision， social public supervision， and intelligent electronic supervision to conduct all-round supervision for the open standards， open quality， privacy and security， open utilization and other contents of educational government data in advance， during and after the event. The supervision results can be applied to open behavior norms， data monitoring and submission， illegal behavior tracking， performance evaluation， administrative management and services through data visualization， supervision sandbox， data opening atlas and other methods. In the future， the supervision for the openness and sharing of educational government data also needs to do a good job in risk control and effectiveness assessment to solve the ethical problems caused by supervision technology.

Keywords： Big Data; Educational Government Data; Data Openness and Sharing; Supervision Framework; Supervision Mechanism