[ 作者簡介 ]

王澤麗，女，山西晉城人，青海民族大學，碩士在讀，研究方向：環(huán)境法。

[ 基金項目 ]

本研究受“青海民族大學研究生創(chuàng)新項目資助（項目名稱：西寧市“無廢城市”建設現(xiàn)狀調查報告; 項目編號04M2021021）”。

[ 摘要 ]

2019年，西寧市開始了“無廢城市”的試點建設。2020年，我國對《固廢法》進行了修訂，各試點城市如何開展無廢建設以及會出現(xiàn)哪些固體垃圾方面的法律問題成為“無廢城市”研究的重點。本文以青海省西寧市為調研對象，以現(xiàn)行《固廢法》為研究背景，探究“無廢城市”的建設現(xiàn)狀，最后提供相關的法律建議。

[ 關鍵詞 ]

無廢城市;建設現(xiàn)狀;可行性建議

中圖分類號：F27

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.03.029

1 調查背景

關于“無廢城市”的發(fā)展，帕爾默博士第一次提出了“無廢”的概念。之后扎曼和萊曼又對“無廢城市”進行了定義，認為盡最大可能地從城市產生的垃圾中回收所有的資源，在源頭上做到減量化，末端做到無害化，提高固體垃圾資源化利用率，建立起可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)路徑。國外學者普遍認為，“無廢城市”的“廢”指的就是城市產生的固體垃圾。針對固體垃圾方面，各國應該積極采取有效的措施去應對，以防止垃圾圍城現(xiàn)象的產生。

毫無疑問，我國是世界上產生固體廢物量最大的國家，巨大的固體垃圾量很容易產生嚴重的環(huán)境問題，治理難度會大增，不容易解決。固體廢物產生的強度高、利用起來不充分，且會產生很難降解的有害物質，在處理固體垃圾過程中也會很容易污染環(huán)境，所以，在處理的各個環(huán)節(jié)上都應該減少垃圾的產生?！盁o廢城市”是建設美麗中國的細胞工程，是黨中央、國務院在打贏污染防治的攻堅戰(zhàn)的特殊階段作出的重大部署，是落實習近平總書記生態(tài)文明理論的具體行動。

2018年底，我國制定了《“無廢城市”建設試點工作方案》。2020年，新《中華人民共和國固廢法》（以下簡稱《固廢法》）開始實施，這是法律和政策的恰當結合，其為“無廢城市”的順利建設奠定了基礎。我國“無廢城市”的發(fā)展存在省份之間的差距，“無廢城市”發(fā)展水平位居前10位的都是中國東、中部省份，居后5位的均為西部省份，可以看出，西寧“無廢城市”建設還有很多路要走，需要借鑒先進的固廢治理經驗，提高固體廢棄物的綜合治理能力。

青海在我國有中華水塔之稱，其生態(tài)地位不用多說，是全球高海拔地區(qū)物種基因、生物、遺傳多樣性最集中的地方，在我國以至于在世界環(huán)境的地位中都有很高的位置。特殊的生態(tài)地位也決定了青海特別的省情定位。“無廢城市”建設試點成為辯證處理生態(tài)保護和綠色發(fā)展的生動寫照。西寧市作為省會城市，發(fā)揮著輻射、示范作用。在“無廢城市”“11﹢5”的試點城市中，西寧的特殊性在于其為西北地區(qū)唯一入選城市、全國唯一省會城市、高海拔生態(tài)脆弱區(qū)高原城市。

2 西寧市“無廢城市”建設現(xiàn)狀

2.1 調查對象基本概況

西寧市是青海省省會，總面積約為7 679平方公里，常住人口約為246.8萬人，下轄城東、城中、城西、城北4區(qū)和大通、湟中和湟源3縣。主要少數(shù)民族有藏族、回族、土族、撒拉族和蒙古族，全市少數(shù)民族人口約為62萬人，占常住人口的四分之一。

2.2 西寧市“無廢城市”制度建設情況

近年來，西寧市在固體廢棄物領域發(fā)布的地方性法規(guī)和政府規(guī)章見表1。西寧市針對固體廢物處理的全過程中的重要點積極健全制度建設。目前，西寧市“無廢城市”建設試點“四大體系”任務基本完成，在制度建設方面，試點任務共16項，已完成13項，其余3項正在穩(wěn)步推進。

2.3 西寧市“無廢城市”工作實施概述

2019年以來，西寧市“無廢城市”試點實施工作積極穩(wěn)步進行推進，主動建設在西部高原。2021年6月，第一屆中國（青海）國際生態(tài)博覽會的“無廢城市”建設論壇在青海西寧成功舉辦，該論壇就如何推進創(chuàng)建“無廢城市”進行了深入探討。

目前，西寧市已經初步形成了“一個核心來引領驅動，在三大領域打造示范，四項體系上支撐保障，N個細胞來全民共建”“134N”的“無廢西寧”模式。2021年，西寧市通過更新公共交通、更新物流業(yè)新能源車輛、推行高星級綠色建筑等措施繼續(xù)完成“無廢城市”的建設工作。將來還要繼續(xù)探索固廢和廢氣、廢水協(xié)同處理的模式，爭取早日在西寧構建起“大無廢”的格局。

在工業(yè)領域，以甘河工業(yè)園區(qū)國家級循環(huán)化示范試點園區(qū)為主，提高工業(yè)固廢綜合利用率。加強全市危險廢物監(jiān)管能力的建設，持續(xù)開展西寧危險廢物規(guī)范化的管理考核。積極優(yōu)化工業(yè)領域的產業(yè)結構，推動工業(yè)領域資源化、循環(huán)化和生態(tài)化發(fā)展。在農業(yè)領域，大幅度促進“清潔田園”行動，強調農業(yè)投入品的減量和農業(yè)固體廢棄物資源化的利用。在大通縣、湟中區(qū)和湟源縣，畜禽糞污和農作物秸稈等農業(yè)生產領域的固體廢棄物基本上實現(xiàn)了區(qū)域內的綠色循環(huán)。在生活領域，市區(qū)25個街道辦事處、106個社區(qū)、115所學校、350多個小區(qū)和3家市級醫(yī)院開展了生活垃圾分類試點的工作。再生資源回收網絡和生活垃圾可回收物收運網點“兩網融合”積極推進，生活垃圾焚燒發(fā)電項目也要開始開工建設，餐廚垃圾收運處置的“西寧模式”領跑全國。2021年初，西寧市開啟了生活垃圾的“強制干濕分離”試點。另外，2019年西寧市的城鎮(zhèn)綠色建筑比重達到了60.5 %。以上都能看出，西寧市在綠色發(fā)展方面積極落實無廢理念，全方位發(fā)力。

截至2020年，工業(yè)固體廢物產生強度降低到0.85噸/萬元，農藥化肥減量20 %以上，餐廚廢棄物資源化處理率達到了95 %，農用地膜回收利用率達到了90 %，固體廢物無害化處理率達到100 %。以衛(wèi)生填埋方式共處理生活垃圾約137萬噸，醫(yī)療廢物的處置量約為3896噸。西寧將繼續(xù)加大“無廢細胞”的創(chuàng)建力度，形成無廢城市人人共建、無廢成果人人共享的大好局面。

2.4 西寧市居民“無廢”意識調查結果梳理

將所有調研信息匯總統(tǒng)計：（1）有79.92 %的居民不知道西寧是“無廢城市”試點城市;（2）對于阻礙自己進行垃圾分類的主要原因，84.62 %的居民缺乏相關知識，30.77 %的居民認為缺乏獎懲措施;（3）社區(qū)廢舊物品、垃圾分類沒有得到有效回收利用的原因，53.85 %的居民認為宣傳力度不足，58.14 %的居民認為沒有特定回收渠道;（4）社區(qū)在加強居民“無廢”意識上應做哪些努力，76.92 %的居民認為增設分類投放的垃圾桶，78.12 %的居民認為應開展宣講會;（5）針對政府對“無廢”建設的監(jiān)管和執(zhí)法力度，88.34 %的居民認為和以前基本不變;（6）對于是否有必要通過法律途徑規(guī)范“無廢城市”建設，89.11 %的居民認為有必要。

3 西寧市“無廢城市”建設過程中存在的問題

3.1 固體廢棄物源頭控制待加強

要解決城市固體廢棄物問題，關鍵是控制固體廢棄物的增長。西寧垃圾產生量呈連年遞增趨勢，加上往年垃圾貯存量，從源頭控制垃圾的產生是一個亟須探討和解決的問題。居民素質參差不齊，環(huán)保意識也有高有低。近年來西寧環(huán)境明顯變好，但是不文明現(xiàn)象，如亂扔垃圾、垃圾不分類投放等還是會經常看見。工業(yè)垃圾、建筑垃圾產生量大，況且西寧是旅游城市，旅游旺季游客量大增，本地居民加上外來游客，如何從源頭上控制垃圾產生是需要密切關注的。

3.2 宣傳上不到位

調研發(fā)現(xiàn)，西寧市約80 %的居民不知道西寧是“無廢城市”試點。在街道、社區(qū)、學校等很多公共場所都未看見“無廢城市”的宣傳語和橫幅，更不用提“無廢城市”宣講會。以康西市場為例，康西市場作為西寧市建設的第一個“無廢市場”，只是在康西市場一個偏僻墻面上掛有一塊無廢市場的標識牌，市場里的商販和買菜市民也并不了解“無廢城市”?？梢钥闯?，宣傳確實不到位。

3.3 “無廢城市”行政執(zhí)法、監(jiān)督能力不足

“無廢城市”建設是一個需要多部門齊抓共管、多方聯(lián)動才能順利進行的項目。出現(xiàn)的問題就是各部門權責不清，易形成“相互推諉”的局面。各部門又出于小部門利益，不以大局為重。由于協(xié)調執(zhí)法成本高，加上一些部門利益思想作怪，很難形成“無廢城市”建設一體化態(tài)勢。由于我國環(huán)境法律中原則性法律條文較多，相關細則需要通過地方來加以補充完善，這就導致環(huán)保部門具有較大的自由裁量權，使環(huán)境執(zhí)法具有隨意性，不作為或者亂作為。解決這種問題的方法之一是加強環(huán)境領域的行政監(jiān)督。但由于西寧環(huán)境執(zhí)法部門體制不完善，行政監(jiān)督力度的加強比較困難。

3.4 西寧市固廢法律體系不健全

截至目前，西寧市已頒布《西寧市餐廚垃圾管理辦法》《西寧市城市建筑垃圾管理辦法》《西寧市生活垃圾分類管理辦法》，新修訂《西寧市再生資源回收利用管理辦法》?！盁o廢城市”建設涵蓋五大類固廢的處理，西寧市還沒有關于“無廢城市”下的工業(yè)固廢、農業(yè)廢棄物和危險廢物的地方性法規(guī)或規(guī)章。西寧市固廢法律體系的健全也有助于完善西寧市“無廢城市”法治保障，助力“無廢城市”順利建設。

4 西寧市“無廢城市”建設的可行性建議

4.1 加強固體廢棄物源頭控制

西寧應采取按量收費和定額收費相結合的方式，才能倒逼居民自己想方法產生最少的生活垃圾。轉變居民的消費習慣，當居民購買消費品時，應當購買綠色產品。一方面是減少生活固體垃圾的產生量，另一方面也給制造商提供了一個明確信息，推動他們積極主動提高研發(fā)力度，生產環(huán)保產品，形成良性循環(huán)。從2008年起，我國在全國范圍內已經禁止生產、銷售和使用超薄塑料袋，但很明顯，西寧的塑料袋使用頻率較高，白色污染很嚴重，居民應盡量減少塑料袋的使用。同時，政府應采取措施減少快遞、外賣包裝的使用;提高新建綠色建筑率，減少建筑垃圾的產生;工業(yè)領域提倡清潔生產、循環(huán)經濟。

4.2 加強宣傳力度

其實，環(huán)境問題歸根結底是公眾環(huán)境素養(yǎng)高低的問題，居民的環(huán)保意識提高了，環(huán)境污染也就很好治理了。加強人們對“無廢城市”的了解，是一項長期反復、需要廣泛深入的工作。首先，要加強環(huán)境教育，在學生接受教育的所有階段都適當增加關于“無廢城市”的知識，再由孩子來帶動家庭，一起為保護生態(tài)環(huán)境、減少生活固體垃圾的產生而去努力。其次，充分地利用網絡、報紙和電視等各種傳媒手段進行宣傳。另外，要做一些環(huán)境公益廣告，讓人們可以很好地理解并學會垃圾分類。最后，應在公共場所增加“無廢城市”的宣傳標語和橫幅。

4.3 提高環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)督能力建設

西寧市生態(tài)環(huán)境部門需要明確環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法權限，把環(huán)保部門本來的工作收回來，使權力不分散，執(zhí)法更加精確。同時，在一些需要聯(lián)合執(zhí)法的項目中，積極下放權力，形成合力，抓好“無廢城市”執(zhí)法工作的目的。另外，西寧市還需要架構一個部門協(xié)作配合關系網，設立專門的機構，評判解決“無廢城市”執(zhí)法中存在的“空白地帶”或者“過密地帶”，充分解決執(zhí)法中的部門爭端。為了避免地方環(huán)境執(zhí)法的自由裁量權過大，需要通過獎懲手段提升監(jiān)管能力。為了使公眾在環(huán)境治理中的價值得到確認，有必要進行獎勵，有利于正確引導社會對環(huán)境治理的重視。另外，制定生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法獎懲制度，做到有獎有懲，提升環(huán)境執(zhí)法能力。

4.4 完善西寧市固廢法律體系

西寧市固體廢棄物法律體系的健全，使“無廢城市”在建設過程中落實有政策支持，執(zhí)法有法律依據。讓“無廢”出力人有信心、有底氣地投入“無廢城市”建設的大軍中。西寧市政府、人大常委會有必要研究討論關于工業(yè)固廢、農業(yè)廢棄物和危險廢物立法的必要性。完善的法治保障會促使居民將“無廢城市”建設從意識層面轉化為實踐層面，提高固廢減量化、資源化和無害化的可行性。同時，也要進一步完善相關固廢法律法規(guī)的實施細則和具體辦法。

參考文獻

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