趙雨凡　薛宇軒　劉笑睿

[ 作者簡介 ]

趙雨凡，女，江蘇南京人，揚(yáng)州大學(xué)，本科在讀，研究方向：農(nóng)村金融。

薛宇軒，女，江蘇常州人，揚(yáng)州大學(xué)，本科在讀，研究方向：工商管理、經(jīng)濟(jì)管理。

劉笑睿，男，江蘇南京人，揚(yáng)州大學(xué)，本科在讀，研究方向：國際商務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理。

[ 摘要 ]

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村宅基地資源閑置現(xiàn)象日益普遍，建設(shè)用地供應(yīng)愈發(fā)緊張，而宅基地退出也成為我國緩解人地矛盾的重要途徑之一。黨的十八大以來，農(nóng)村征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)改革深入推進(jìn)。本文以江蘇省揚(yáng)州市6個(gè)區(qū)縣，12個(gè)鎮(zhèn)，21個(gè)村，共418戶為樣本，根據(jù)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)分析揚(yáng)州市農(nóng)戶對(duì)宅基地退出的認(rèn)知，從多元視角分析其影響因素，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。

[ 關(guān)鍵詞 ]

城鎮(zhèn)化;宅基地;退出認(rèn)知;影響因素

中圖分類號(hào)：C91

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.03.005

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。而農(nóng)村宅基地問題由于面廣量大，情況復(fù)雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長期以來一直是“三農(nóng)”問題的熱點(diǎn)、難點(diǎn)之一。為此，中央在2015年“三塊地”改革中提出探索宅基地入市流轉(zhuǎn)、宅基地抵押擔(dān)保、宅基地有償退出等制度。2016年，中央一號(hào)文件完善了宅基地的權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民集體住房財(cái)產(chǎn)權(quán)保障新機(jī)制。2018年，中央一號(hào)文件提出完善農(nóng)民宅基地閑置政策，探索宅基地“三權(quán)分置”。2019年，全國人大通過了新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，明確保障戶有所居的多種形式，允許農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地。由此可見，作為“三農(nóng)”問題中亟待解決的問題，宅基地退出成為解決農(nóng)村閑置宅基地的可行途徑之一，而農(nóng)民對(duì)宅基地退出認(rèn)知的各個(gè)影響因素是驅(qū)動(dòng)農(nóng)戶產(chǎn)生退出意愿的關(guān)鍵。為深入了解分析揚(yáng)州市農(nóng)戶對(duì)宅基地退出的認(rèn)知及其影響因素，課題組在揚(yáng)州市6個(gè)縣市（區(qū)）對(duì)12個(gè)鎮(zhèn)、21個(gè)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，共計(jì)收回有效問卷418份。本文在描述性統(tǒng)計(jì)分析揚(yáng)州市農(nóng)戶對(duì)宅基地退出的認(rèn)知的基礎(chǔ)上，多元化地分析農(nóng)戶相關(guān)認(rèn)知形成的影響因素，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議，以期為揚(yáng)州市進(jìn)一步解決好農(nóng)村宅基地問題提供參考。

1 調(diào)研方法

1.1 調(diào)研問卷

本次調(diào)研發(fā)放“農(nóng)村農(nóng)戶宅基地和農(nóng)房退出意愿與有效利用調(diào)查問卷”，問卷內(nèi)容主要包括戶主基本情況、家庭基本信息、宅基地和農(nóng)房基本情況、對(duì)宅基地退出的認(rèn)知、農(nóng)戶退出宅基地的意愿及退出機(jī)制、不愿意退出宅基地的原因和其他基本問題7個(gè)模塊，共計(jì)70個(gè)欄目。

其中對(duì)宅基地退出的認(rèn)知共計(jì)8個(gè)欄目。分別是戶主對(duì)政府出臺(tái)的宅基地退出政策了解程度、對(duì)所擁有的宅基地處理權(quán)認(rèn)知程度、是否聽說周圍有宅基地退出的情況、認(rèn)為宅基地退出的原因、認(rèn)為宅基地退出的意義、認(rèn)為目前宅基地退出存在的問題、對(duì)于宅基地退出中政府行為的看法以及對(duì)宅基地退出中沖突事件的評(píng)價(jià)。

1.2 調(diào)研方法

本次調(diào)查采用典型抽樣調(diào)查的方法，以示范村鎮(zhèn)為主，對(duì)揚(yáng)州市6個(gè)區(qū)、12個(gè)鎮(zhèn)、21個(gè)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。通過紙質(zhì)化問卷一對(duì)一訪談式調(diào)查形式，獲取揚(yáng)州市農(nóng)戶家庭情況、農(nóng)戶對(duì)宅基地退出認(rèn)知等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，以描述性統(tǒng)計(jì)分析方法研判揚(yáng)州市農(nóng)戶對(duì)宅基地退出的認(rèn)知及其影響因素。

2 揚(yáng)州市農(nóng)戶對(duì)宅基地退出認(rèn)知情況

2.1 對(duì)宅基地權(quán)利與退出政策認(rèn)知情況整體較差

早在2019年，揚(yáng)州市就推出了土地宅基地有償退出的相關(guān)文件，但在此次調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，大部分樣本農(nóng)戶對(duì)相關(guān)政策及權(quán)利的認(rèn)知情況較差。據(jù)調(diào)研，高達(dá)69.13 %的樣本農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村宅基地退出政策完全不了解或不太了解，僅有30.87 %的樣本農(nóng)戶有所了解，整體了解情況堪憂。

另外，國家法律規(guī)定農(nóng)村村民對(duì)其合法建造的房屋享有所有權(quán)，并依法享有占有、使用、收益的權(quán)利。對(duì)此，僅有108戶農(nóng)戶認(rèn)為對(duì)于自己所擁有的宅基地只可以在村集體內(nèi)處置，占比僅為25.84 %;而超過半數(shù)的樣本農(nóng)戶對(duì)于宅基地轉(zhuǎn)讓或退出的權(quán)利存在錯(cuò)誤的認(rèn)知，總計(jì)占比55.26 %;余下18.90 %的樣本農(nóng)戶對(duì)于所擁有的宅基地相關(guān)權(quán)利并不明晰。

在調(diào)研訪談中有農(nóng)戶反映，目前揚(yáng)州市的宅基地退出政策仍在試點(diǎn)階段，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村政府沒有和農(nóng)戶詳細(xì)地說明有關(guān)農(nóng)戶宅基地退出的事宜，同時(shí)，僅不到二成的樣本農(nóng)戶聽說或了解過周邊有認(rèn)識(shí)的人辦理了宅基地退出程序?？梢娔壳坝嘘P(guān)部門仍需加強(qiáng)相關(guān)政策宣傳工作，確保農(nóng)戶對(duì)宅基地退出補(bǔ)償政策與宅基地處理權(quán)利應(yīng)盡皆知;另外，也反映出目前農(nóng)戶對(duì)宅基地處理權(quán)與相關(guān)退出政策的認(rèn)知程度較差，缺乏充分利用閑置或低效土地的意識(shí)。

2.2 對(duì)宅基地退出原因的了解程度仍然不足

在所有樣本中，有160位農(nóng)戶認(rèn)為宅基地退出是政府為開展農(nóng)民集中居住工程而出臺(tái)的政策，占比為38.28 %;占比31.10 %的樣本農(nóng)戶認(rèn)為宅基地退出是為了修高速公路或高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施;占比29.67 %的樣本農(nóng)戶認(rèn)同政府為保證耕地面積而集中居住所以開展宅基地退出;有29.19 %的樣本農(nóng)戶認(rèn)為宅基地退出是為獲得退出補(bǔ)償，而分別占總比的25.60 %、24.64 %、12.68 %和10.77 %的樣本農(nóng)戶認(rèn)為政府出臺(tái)相關(guān)政策是因?yàn)橐k工廠等工商業(yè)企業(yè)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營集中用地，保護(hù)鄉(xiāng)村特色建筑文化和生態(tài)，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)。

目前隨著國家城市化的進(jìn)程加快，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力流向城市，造成農(nóng)村土地閑置。政府對(duì)于農(nóng)村宅基地退出的實(shí)施上更傾向于整合土地資源，提高土地利用率，配合加快培育現(xiàn)代化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與職業(yè)農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化。而樣本農(nóng)戶對(duì)于宅基地退出更多的是基于自身的理解，對(duì)國家相關(guān)政策與戰(zhàn)略布局理解不足，也進(jìn)一步反映出政府對(duì)農(nóng)村宅基地退出政策的宣傳與講解還不到位。61A3F491-90F0-4051-9DED-4DB45BC002EF

2.3 對(duì)宅基地退出行為基本理解

受訪戶中有190位認(rèn)為宅基地退出有利于復(fù)墾還田，增加耕地，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，占總比的45.45 %，同時(shí)有27.75 %的樣本農(nóng)戶認(rèn)為宅基地退出是城市化、工業(yè)化的必然趨勢(shì)，僅有19.38 %的樣本農(nóng)戶覺得這一措施可有可無，意義一般。但仍有7.89 %的人認(rèn)為宅基地的退出政策損害農(nóng)民利益，影響社會(huì)穩(wěn)定。可見超過四分之三的樣本農(nóng)戶對(duì)于宅基地退出這一行為表示理解，在調(diào)研的過程中也有不少樣本農(nóng)戶向我們表示，目前盡管絕大部分農(nóng)戶都對(duì)宅基地房屋存在感情和依賴，但鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家大勢(shì)所趨，應(yīng)當(dāng)積極配合政府政策安排。

2.4 對(duì)宅基地退出的政府行為大多信任

針對(duì)宅基地退出中可能存在的問題，共計(jì)281位樣本農(nóng)戶擔(dān)心集體和農(nóng)民利益易受損以及缺乏公正的交易平臺(tái)，總計(jì)占比67.22 %;另外有44.74 %的樣本農(nóng)戶關(guān)注政府有關(guān)政策信息問題。而超過九成的樣本農(nóng)戶對(duì)目前宅基地退出中的政府行為表示基本肯定，同時(shí)絕大部分樣本農(nóng)戶也認(rèn)為在退出中沖突事件不會(huì)頻繁發(fā)生，不會(huì)影響整體發(fā)展進(jìn)程。

總體而言，多數(shù)樣本農(nóng)戶對(duì)宅基地退出認(rèn)知的核心還是確保自己的利益不受損，對(duì)于宅基地退出中的政府行為基本信任，也在一定意義上肯定了政府對(duì)其利益的保護(hù)程度;但仍有部分村民不理解、不認(rèn)同政府行為，說明政府仍需要加強(qiáng)相關(guān)的引導(dǎo)工作。

3 揚(yáng)州市農(nóng)戶宅基地退出認(rèn)知的影響因素

3.1 影響進(jìn)宅基地退出認(rèn)知的主觀因素

3.1.1 受訪者年齡。在調(diào)研中，有59.33 %的受訪者年齡超過了60歲，大多為留在村中的高齡群體，對(duì)于農(nóng)村宅基地退出政策及相關(guān)權(quán)利的了解程度低，由于身體狀況和生活習(xí)慣，對(duì)周圍閑置宅基地退出情況了解得較少。受訪的絕大多數(shù)青年、中年人相較而言對(duì)于宅基地政策的認(rèn)知程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于老年人。

3.1.2 受教育程度。在所有受訪者中，有30.14 %的人教育程度僅為小學(xué)及以下，有40.67 %的受訪者受過初中教育，這導(dǎo)致他們了解宅基地相關(guān)政策的途徑更為有限，在很大程度上影響了他們對(duì)政策的理解，所以多數(shù)受訪者對(duì)農(nóng)村宅基地退出政策及相關(guān)權(quán)利、宅基地退出原因的了解程度低，而相對(duì)更高知的受訪者則普遍呈現(xiàn)出對(duì)相關(guān)政策更高程度的認(rèn)知。

3.1.3 家庭收入。揚(yáng)州市農(nóng)村常住人口收入主要是務(wù)農(nóng)和土地流轉(zhuǎn)收入，高齡群體體力不濟(jì)，一般只能種少量糧食，收入僅限于自給。中老年群體可以擴(kuò)大種植規(guī)模、豐富種植品種，收入會(huì)高一些，也可以選擇外出務(wù)工。壯年群體可以設(shè)法進(jìn)一步擴(kuò)大種植規(guī)模，投入農(nóng)機(jī)耕作;也可以在外出務(wù)工時(shí)選擇更具技術(shù)含量的崗位，追求更穩(wěn)定的工作，提高收入。

只要擁有自給以上水平收入的人，就有可能獨(dú)立購買城鎮(zhèn)住房，對(duì)于農(nóng)村宅基地就并非剛需，對(duì)于宅基地退出行為的認(rèn)識(shí)理解水平就會(huì)較高，對(duì)于宅基地退出的意義有充分的理解，持更為正面的態(tài)度，對(duì)政府行為的滿意度也更高。

3.1.4 對(duì)信息來源的信任程度。對(duì)各信息來源的信任程度影響村民對(duì)宅基地退出相關(guān)政策的認(rèn)知，這里因?yàn)槎鄶?shù)村民接收信息的方式較為有限，大多來源于熟人告知、村干部講解以及新聞報(bào)道這樣的方式。對(duì)信息來源信任程度更高的受訪者往往對(duì)宅基地退出中的政府行為滿意程度更高，認(rèn)為宅基地退出中發(fā)生沖突的概率極低，并且不會(huì)影響宅基地退出的進(jìn)程。

3.2 影響進(jìn)宅基地退出認(rèn)知的客觀因素

3.2.1 人際關(guān)系。受限于文化知識(shí)水平，半數(shù)的受訪村民對(duì)于宅基地退出政策的了解都是基于口述、轉(zhuǎn)述這樣的途徑，因此，受訪者的人際關(guān)系就顯得尤為重要。人際交往范圍更廣泛的受訪者對(duì)宅基地退出相關(guān)政策的了解程度相較而言更高。農(nóng)村是熟人社會(huì)，鄰里之間的人際關(guān)系非常重要，從城鄉(xiāng)推拉力的視角看來，這是農(nóng)村拉力的重要組成部分，這使他們對(duì)周圍宅基地退出情況更了解，對(duì)宅基地退出原因的了解程度也稍高，他們對(duì)于宅基地退出中存在的問題也有著自己的見解。

3.2.2 政府政策宣傳力度。農(nóng)戶是“有限理性經(jīng)濟(jì)人”，他們極易于環(huán)境交互而形成相應(yīng)認(rèn)知，而這樣的認(rèn)知在一定程度上影響著農(nóng)戶的生產(chǎn)決策行為。村集體以及媒體的政策宣傳可以在很大程度上影響村民對(duì)政策的認(rèn)知。宣傳力度更大的村子中農(nóng)戶對(duì)宅基地退出行為的認(rèn)識(shí)理解水平會(huì)較高，對(duì)于宅基地退出的意義有充分的理解，持更為正面的態(tài)度，同時(shí)對(duì)政府行為的滿意度也更高。

4 結(jié)論與政策建議

4.1 調(diào)研結(jié)論

受訪者的信息接收、理解差異是影響農(nóng)戶對(duì)宅基地退出認(rèn)知的首要因素。受教育程度不高、文化知識(shí)有限因素的影響，很多農(nóng)戶的認(rèn)知能力和途徑都十分有限，這也導(dǎo)致他們對(duì)農(nóng)村宅基地退出政策了解程度低，對(duì)農(nóng)村宅基地相關(guān)權(quán)利認(rèn)知程度低，對(duì)周圍宅基地退出情況、原因了解較少?；谶@樣的基本情況，受訪農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)村宅基地退出的認(rèn)知程度并不高，而他們的認(rèn)知主要受主觀、客觀兩方面因素影響。

主觀因素包括受訪者年齡、受教育程度、核心家庭收入、對(duì)信息來源的信任程度。農(nóng)村常住人口大多為中老年人，這代人受教育程度普遍不是很高，這一現(xiàn)象決定了他們的認(rèn)知能力和途徑，影響了他們對(duì)宅基地退出政策的認(rèn)知，而核心家庭收入、對(duì)信息來源信任程度則影響了受訪者對(duì)宅基地退出中的政府行為的滿意程度。

客觀因素包括人際關(guān)系、政府政策宣傳力度。這兩方面的因素不但可以直接影響農(nóng)戶對(duì)于宅基地退出的認(rèn)知，同時(shí)還可以作用于他們退出宅基地的意愿。人際關(guān)系的影響根植于鄉(xiāng)鎮(zhèn)熟人社會(huì)的傳統(tǒng)，左鄰右舍、親朋好友之間互相影響的情況很多，人際交往也是很多農(nóng)戶了解相關(guān)政策、建立認(rèn)知的重要途徑。

4.2 政策啟示

4.2.1 建立和完善農(nóng)戶的利益訴求機(jī)制

確保農(nóng)民利益不受損是深化農(nóng)村宅基地制度改革的基本前提。對(duì)于農(nóng)戶而言，其自愿退出宅基地的重要前提是自身的合法土地權(quán)益得到承認(rèn)和保護(hù)，并允許其通過正常的渠道表達(dá)出合理的利益訴求。因此，地方政府在加強(qiáng)政策宣傳力度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)戶的利益訴求機(jī)制，賦予農(nóng)戶話語權(quán)，針對(duì)宅基地退出過程中的一些關(guān)鍵性問題，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、住房安置等，應(yīng)充分考慮農(nóng)戶合理的利益訴求，并賦予農(nóng)戶多樣化的選擇權(quán)利，提高農(nóng)戶對(duì)宅基地退出政策的滿意度，形成農(nóng)村宅基地退出政策的良性影響力。

4.2.2 加強(qiáng)法律與政策的宣傳力度

解決農(nóng)村宅基地退出問題的關(guān)鍵是要不斷增強(qiáng)農(nóng)戶的法律意識(shí)，目前農(nóng)戶對(duì)于法律認(rèn)知不健全，對(duì)相關(guān)政策了解不充分，甚至錯(cuò)誤地解讀有關(guān)文件等一系列問題，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)于宅基地退出持觀望態(tài)度。相關(guān)部門應(yīng)穩(wěn)步開展農(nóng)村宅基地相關(guān)政策、法律法規(guī)的宣傳，提高農(nóng)戶對(duì)宅基地退出政策及政府在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中實(shí)施的“人地錢掛鉤”等配套政策的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)宅基地退出政策的實(shí)施?？刹扇《ㄆ谶x派專業(yè)法律講解人員到村莊里開設(shè)講座、發(fā)放宣傳單、設(shè)置宣傳欄等來加大對(duì)農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度的普及教育，幫助村民更好地理解有關(guān)法律條文，有效推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)，使宅基地流轉(zhuǎn)符合人口轉(zhuǎn)移和土地集約利用的發(fā)展模式。

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