李華胤　梁詠琪

[摘要]問責是驅(qū)動基層干部實現(xiàn)有效治理的重要方式。通過強問責推進治理有效需要滿足特定條件。行政問責、時間問責、高位問責和社會問責組成的系統(tǒng)性問責促使基層干部在規(guī)定時效內(nèi)設置行為底線、提升治理效率、變革政策方向、回應民眾訴求從而推動行動效能逐步提高。動態(tài)性系統(tǒng)問責是促成基層干部行動效能提升的有效機制。問責的多維集成、力量聚合、對象同一、目標一致是動態(tài)問責系統(tǒng)建構及基層干部行為策略有效調(diào)整的基礎條件，整體性、聯(lián)系性、層序性和動態(tài)性是動態(tài)問責系統(tǒng)的作用特征，基層干部通過行為策略轉換回應動態(tài)問責系統(tǒng)中的問責序列調(diào)整以提升生態(tài)治理效能。

[關鍵詞]動態(tài)問責系統(tǒng);行動策略有效;基層干部;農(nóng)村生態(tài)治理

中圖分類號：D305文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2022）03-0076-11

在現(xiàn)代政府活動中，問責是促成有效治理的重要方式?；鶎痈刹渴腔鶎由鷳B(tài)治理的行政主體和問責對象。在問責體系中，基層干部既是行政問責體系的末梢，又是民眾問責的直接對象。問責制的建立和運行是促進基層干部行動效能提升的動能。但強問責一定會使基層干部的行動效能得到提升嗎？在W縣岔鎮(zhèn)的秸稈治理活動中，強勢行政問責滋生了“一禁了之”的治理行動，而隨著時間和治理情境變化催生的多維問責促使基層干部行為發(fā)生了“由禁轉治”的變化，在多維問責驅(qū)動下，基層干部在生態(tài)治理中提出了合作型治理結構，由此提升了生態(tài)治理績效，實現(xiàn)了基層干部的有效行動。那么，通過多維問責促進干部策略轉換和行動效能提升的機理是什么？基于此，本文以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的秸稈治理為例，對問責在基層治理中激發(fā)基層干部行動策略有效性的內(nèi)在機制進行探析，以期為農(nóng)村環(huán)境治理中基層干部行動效能的提升提供借鑒。

一、文獻回顧與問題提出

問責是一個復雜性概念。西方學者認為“問責”是一個復雜而類似變色龍的術語，是“不斷擴張的”[1]，甚至是“難以捉摸的”[2]、“模糊不清的”，也是“不斷發(fā)展的”[3]。問責的效果與問責的強度有一定的關系，問責的強度塑造著基層干部的行為[4]。那么，強問責一定能帶來有效的治理行動嗎？對于問責能否提高治理的有效性，學界有三種觀點。

第一，肯定性觀點，認為問責有利于提高治理的有效性。不同類型的問責，如行政問責、民眾問責都會產(chǎn)生一定的積極作用。行政問責有利于建設責任政府，提高行政效率和政府信用，塑造良好的政府形象，提高治理能力。問責的形式不同，會帶來不同的效果，依托技術的手段，網(wǎng)絡行政問責[5]有利于強化公民的監(jiān)督作用，提高政府透明度。此外，民主問責有助于減少貧困和收入不平等，實現(xiàn)社會的可持續(xù)性發(fā)展[6]。村務問責制是制度約束和道德自律的有效結合，有助于推進村民自治[7]。有學者提出政府官員的非正式問責模式，即使正式的問責制薄弱，團結一致的團體也可以提供道德地位，以激勵官員表現(xiàn)良好，并負責任地提供公共產(chǎn)品和服務[8]（P12）。

第二，否定性觀點，認為問責會產(chǎn)生避責、甩鍋[9]等消極的應對方式。強化問責可能會引致干部畏懼風險[10]，問責的高壓也會誘發(fā)逃避責任的強烈動機[11]。關于避責的方向和路徑，學界普遍認同的觀點是基層官員為應對問責可能采取不同的避責策略，如機構層面的“尋找替罪羊”策略、行為層面的“旋轉擺脫困境”策略、政策層面的“不作爭議判斷”策略[12]（P5）。有學者提出在我國集權體制下，當上位決策者“權力超載”和下位決策者“責任超載”時，權力—責任配置的錯位會導致下級向上級的反向避責[13]。避責是出于公職人員應對懲戒措施的策略性行為，進而使公權力擺脫制約，它從負向的進路對責任政治產(chǎn)生作用[14]。

第三，條件性觀點，認為問責的效果是有條件的，即需要一定的附加條件才能實現(xiàn)治理的有效性。一方面，從問責對象的角度看，基層干部的能力對問責的效果有一定的影響，還會受基層干部的價值觀，以及外部的組織和制度環(huán)境等因素的影響。另一方面，從問責主體的角度看，有效的民眾問責受到問責主體性和能力性兩個因素的影響，民眾問責的主體性越高、能力性越強，形成的問責壓力就越大，問責的有效性就越高[15]。此外，問責的效果會受到具體的問責情形和問責方式影響[16]，問責情形模糊，問責方式簡單等偏差都會造成問責的效果不佳。社會網(wǎng)絡的構建[17]和社會資本的強弱[18]是影響社會問責行動成功的關鍵。

綜上所述，強問責不一定能帶來有效的治理，會在不同因素的影響下表現(xiàn)出不同的結果。但現(xiàn)有的研究沒有涉及事件本身的復雜性、動態(tài)性來研究問責的有效性。事實上，“上面千條線，下面一根針”，在基層政策執(zhí)行過程中，同一政策往往面臨著不同科層、不同部門和不同方向的多項問責考核，基層干部的行動效能與多維問責間存在何種關系？在事件過程分析中，隨著問責事件本身的變化，多維問責未必會始終如一。那么，動態(tài)的多維問責又將如何促進基層干部行動策略趨優(yōu)？基于此，本文以W市岔鎮(zhèn)D村秸稈有效治理的案例為背景，通過動態(tài)問責系統(tǒng)來探究農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理問題，深入剖析影響基層干部有效行為策略選擇的關鍵性條件，從而探清多維問責驅(qū)動基層干部治理效能提升的內(nèi)在機理。

二、從“禁”到“治”：促進基層干部行動策略趨優(yōu)的問責機理

近年來，秸稈治理日益成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)容。在岔鎮(zhèn)D村，秸稈治理活動因問責而興，同樣因問責而治。D村村干部行動策略的有效調(diào)整是在多維問責的動態(tài)構建中實現(xiàn)的。隨著問責的多樣性集成、動態(tài)性轉換和層次性變動，D村基層干部在秸稈治理中的行為策略也相應調(diào)整，多維問責通過調(diào)適問責的關切點規(guī)約著基層干部行動策略調(diào)整的要素機制，從而促使其作出有效的治理性行動（見表1）。

（一）基于生產(chǎn)時間的春耕情境是行動策略調(diào)整的基礎變量

岔鎮(zhèn)D村是典型農(nóng)業(yè)型村莊，對于存量秸稈，傳統(tǒng)的處理方式是“以燒為主”。2020年，為了加強農(nóng)地生態(tài)管理，縣政府召開全縣秸稈禁燒工作緊急會議，強調(diào)要加大處罰力度，對出現(xiàn)焚燒點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要對鄉(xiāng)村干部、林業(yè)干部、護林防火人員嚴肅問責，確保實現(xiàn)全天候禁燒、全覆蓋監(jiān)管，堅決實現(xiàn)“零火點”目標。在高壓的行政問責之下，村委成員開展了持續(xù)高強度的禁火工作。然而，村莊治理活動與農(nóng)事活動相勾連，農(nóng)事以節(jié)序和時令來安排得當，對于農(nóng)地的生態(tài)治理活動同樣在時序上呈現(xiàn)規(guī)律性。因此，從表現(xiàn)形式上看，時間成為問責活動的衡量維度。在D村，隨著春耕期逼近，不可耽誤的種植期逐漸引發(fā)民眾對基層干部“一禁到底”政策的不滿。春耕越近，量多且雜的秸稈越是民眾的“急難愁盼”，同時使得民眾訴怨激增?？梢姡诖焊麜r間臨近中，D村基層干部所面臨的治理情境也發(fā)生了變化，而“情境意味著在特殊性和普遍性的許多層面上，一個特定的社會實踐與活動系統(tǒng)中社會過程的其他方面具有多重的交互聯(lián)系”[19]（P55）。在基層干部行動策略的調(diào)整中，這種多重的交互聯(lián)系建立在兩個維度上：一是時間要素;二是情境要素。就問責事件而言，時間強調(diào)問責效率，情境則指向履責行動的適配性，時間與情境是基層干部行為調(diào)整的時空依據(jù)，二者構成了基層干部行動策略調(diào)整的客觀環(huán)境，是行動策略調(diào)整的基礎。

第一，基于時間問責提升基層干部履責效率。時間是問責事件的重要維度，特定問責總是在特定時間的約束下表現(xiàn)出可期的現(xiàn)實性。從時間政治學角度考量問責事件，即關注時間在政治現(xiàn)象間的因果作用，問責活動的時間維度系于問責時效和問責期限臨近的緊張約束之中。就問責時效而言，問責需要以時間有效為前提，時間規(guī)定著問責活動的期限，問責只有在責任可履行的時間內(nèi)才是可作用的。問責期限臨近則意味著隨著問責時效漸減，實際問責行動趨近，基層干部被問責、被處罰的可能性漸趨于現(xiàn)實，由此促進基層干部轉變低效行動，作出行動策略調(diào)整，以消解問責的緊迫性。在D村治稈活動中可見，履責時效具有逾期不再的特征，問責則會如期而至，春耕是特定時間內(nèi)的專有活動，“春”即具有很強的時效性，如果不在有限生產(chǎn)時間內(nèi)作出即時性行動策略，生產(chǎn)責任即履行失敗?？梢?，時間亦是責任履行的質(zhì)量標的，有效的責任履行需要以時間為參考系展開履責行動，因此，作為對責任實踐的考核形式，問責本身也存在時間維度?；跁r間對基層干部進行問責，則可以劃定基層干部解決問題的時限，時限越短則問責壓力越大，由此促成基層干部提高履責效率。

第二，通過情境問責調(diào)整基層干部行動策略的適應性。情境是時空要素和人的活動的復合，情境問責要求基層干部主體在特定時間內(nèi)在固定場域完成特定動作實現(xiàn)政策目標。首先，從問責客觀性來看，情境問責要求基層干部縮減其與問責事項的視差，準確判斷特定情境中的問責事項，以此作出行為回應。其次，從問責的主觀性來看，情境問責驅(qū)動有效治理的作用發(fā)揮依托于基層干部的情境理性。問責情境的臨近是客觀的，但基層干部主體對于問責情境的感知是主觀的。“面對復雜和未知的問責情境，個體往往會進行復雜的信息加工和思維過程”[20]，在問責情境發(fā)生轉變的情況下，基層干部能否作出適于客觀情境所需的行動以消解問責還取決于其自身的理性判斷，情境理性即強調(diào)“理性因場景而異，理性不能脫離情境而單獨存在”[21]。在D村基層干部的治稈行為中，春耕情境的臨場感日益增強，禁而未治的政策難以適應“耕”的問責情境所需。在問責情境變動下，基層干部基于情境理性判斷，認為“只禁不治是不可取的”，從回應行政問責的禁燃目標轉而回應民眾問責的治理需求，作出了行動策略調(diào)整?？梢姡榫忱硇猿渥?，基層干部即可認準問責關切點，實現(xiàn)清晰性履責，反之則出現(xiàn)回應錯位，履責結果與問責關切脫嵌，無法消解問責。于是，在春耕情境逼近和基層干部的清晰性履責前提下，D村村干部重拾2020年秋末縣政府出臺的“52元補助方案”：針對三個清稈環(huán)節(jié)（收獲、滅茬、秋耕）補貼秸稈清理的市場服務主體?？梢姡诳陀^情境的規(guī)約下，基層干部在情境理性判斷中推進的清晰性履責行動是受到限制的。在52元的補助條件限制下，基層干部即使受問責驅(qū)動，判斷出需要作出治理性的行為，其履責能力也會約束清晰性履責行動的范圍，致使其只能清理部分秸稈，大量秸稈仍然滯留于地。

（二）“不減反增”的行政問責是行為策略調(diào)整的縱向壓力

時間問責只是促推力量，圍繞農(nóng)事活動起伏變化的時間問責并不能促使基層干部放棄“一禁到底”的既有政策，這得歸因于持續(xù)高強度的行政問責。秋末春初是每年秸稈處理的關鍵節(jié)點期，距離關鍵期越近，禁燒宣傳和會議頻率越高，2020年秋季至2021年春，D村村委會一共召開過7次“禁燒”專題會議，經(jīng)D村村委委員兼報賬員核計，在秸稈禁燃工作趨緊月份，村“兩委”每月召開十多次“禁燒碰面會”，會議內(nèi)容涵蓋秸稈焚燒管制、查崗、上級通知和臨時調(diào)整網(wǎng)格任務等各方面。行政問責是行政組織內(nèi)部的問責方式，在壓力型體制和科層制結構下，行政目標自上而下層層分解，基于目標達成效率的責任考核壓力也自上而下層層傳遞。不同于社會內(nèi)生的民眾問責，行政問責具有專一目標，具有強組織性、高動員性，是強調(diào)效率的問責。D村明示了“誰種地，誰負責”的原則，將秸稈禁燒網(wǎng)格到片，真正把責任落實到農(nóng)戶。岔鎮(zhèn)基層干部建立24小時值班巡邏制度，還在村里張貼“誰點火，誰坐牢”的硬核宣傳標語，并用喇叭循環(huán)播放禁火通知。圍繞行政目標展開的行政問責依據(jù)其特性給基層干部行為策略調(diào)整以壓力，這一作用主要通過兩個路徑發(fā)生。

第一，以行政問責的累積效應釋放問責信號，規(guī)定基層干部行為策略調(diào)整的限度。從問責內(nèi)容上分，行政問責不僅以行政人員的常規(guī)工作為問責指標，還納入突發(fā)風險防控的責任考察，前者是常效的問責機制，后者是針對即時行政任務配置的問責機制。由此，行政問責可分為風險管控型問責和常規(guī)過失性問責。不同于常規(guī)過失型問責的穩(wěn)定性特征，風險管控型問責要求最快時間、最強力度、最直接方式管控風險，由此體現(xiàn)出高頻次的問責宣講、行政安排和監(jiān)督管理。D村的秸稈禁燒即是生態(tài)風險管控，隨著春耕臨近，基層干部通過增加會議頻次、巡察次數(shù)疊加增量累積問責力量，釋放明顯強勢的問責信號，劃定基層干部策略調(diào)整的“禁火”底線和政策調(diào)適空間。在基層干部的會議活動中，禁火作為一種控制型舉措從始至終皆未變動，并被頻頻強調(diào)，秸稈禁燒始終是行政問責的底線，也是基層干部調(diào)適治理性方案所必須遵循的基本原則。

第二，通過問責累積效應產(chǎn)成問責勢能，給予基層干部行為策略調(diào)整持續(xù)增強的壓力。問責勢能是問責累積的結果，在政策執(zhí)行中，“地方政府或執(zhí)行單位能夠識別出這些政策背后所具有的‘政治勢能’，根據(jù)政策所蘊含的勢能高低作出相應的執(zhí)行策略調(diào)整”[22]。從問責角度來看，強勢問責信號累積與問責規(guī)模、問責行政層級來源、問責頻次、問責期限臨近等要素相關。問責勢能，即在上級政府的行政問責頻次增強、層級增高及話語強勢等要素累積中不斷增強的問責效能及其溢出效應。問責勢能強，基層干部行動策略調(diào)整的周期短、效率高;問責勢能弱，基層干部行動策略調(diào)整的周期長、效率低。問責勢能驅(qū)動基層干部“見勢行事”，不斷回應問責關切，圍繞問責事件履行責任，問責勢能是問責行動長期高頻次累積的結果，由此導致給予基層干部的問責壓力也具有長效性，催動基層干部壓力之下持續(xù)調(diào)適行動策略，調(diào)優(yōu)政策績效。在D村的治稈實際中，春耕期越近，輿情的不斷擴大表征著民眾問責的強勢凸顯，會議頻次、硬核宣傳語和24小時值班制度的不斷強化蘊含著強勢的行政問責，單一問責的勢能增強兼及多種問責的勢能疊加使基層干部必須轉變控制秸稈焚燒的“一刀切”做法，轉而應問責勢能所趨，探索治理性解決方案。

（三）逐漸凸顯的糧食生產(chǎn)安全問責是行為策略調(diào)整的拉力

行政問責的層序性意味著以高位的問責矯正低位問責，時間問責的即時顯示特征意味著其問責的實現(xiàn)必須要有實質(zhì)性問責規(guī)定作為支撐。農(nóng)戶借助這一邏輯促推基層干部踐行治理性政策。2021年中央一號文件指出，“地方各級黨委和政府要切實扛起糧食安全政治責任，實行糧食安全黨政同責”。國務院對于糧食生產(chǎn)安全的責任強調(diào)得到D村個別村民的引用，民眾認為如若不提供解決之道，糧食生產(chǎn)即會停擺，禁燃舉措不僅影響春耕，還會危及基層干部的績效。個別村民甚至揚言“罷耕，”以“糧食生產(chǎn)安全責任”牽引村干部作出政策讓步。從2020年秋末至2021年春，處于隱性位置的糧食生產(chǎn)安全問責逐漸凸顯?？梢?，糧食生產(chǎn)安全問責是在行政問責加持和問責情境逐步明晰之下成長起來的問責力量。糧食生產(chǎn)安全問責不同于禁止性的行政問責，而被村民借以拉動基層干部從治理性角度解決秸稈滯留問題，其體現(xiàn)為一種拉力。從力的作用方式和基本功能上分析，拉力表現(xiàn)為一種牽引力量，發(fā)揮著先導和引領作用[23]。問責拉力體現(xiàn)在問責的層級屬性和問責序列二者間的動態(tài)性調(diào)整之上，基層干部的行動策略調(diào)整和問責的層序變動之間具有密切聯(lián)系。

第一，問責的層級屬性直接規(guī)定了問責體系內(nèi)不同問責規(guī)定間的關系。作為現(xiàn)代政治的核心概念，問責是現(xiàn)代政府的正式行動。在問責體系內(nèi)，依照行政問責的層級效力劃分，問責活動可分為高位問責和低位問責，二者的概念是相對的，但問責的權威差異是絕對的。在低位問責和高位問責發(fā)生沖突的情況下，低位問責的執(zhí)行必須回避高位問責所劃定的界限。在D村的治稈案例中，一是時間是問責層級作用的變量，在高位問責時間臨近時，低位問責更易“讓勢”于高位問責;二是基層干部主體的責任認知，在預期內(nèi)“糧食生產(chǎn)耽誤不得”的高位問責可能出現(xiàn)時，基層干部主體更易調(diào)適行動策略，回應高位問責事項，作出治理性舉措?？梢?，基層干部在回應由低位問責和高位問責織就的多維問責網(wǎng)絡時，一是基于問責層級考慮回應對象，二是基于高位問責和低位問責的可實現(xiàn)程度來排列自己的回應優(yōu)先項。在行政禁燃時期，高位的糧食生產(chǎn)安全問責雖有卻被懸置，低位的秸稈焚燒問責主導著基層干部的履責邏輯，而隨著春耕期臨近，基層干部雖趨于回應高位問責，卻不會完全摒棄低位問責的驅(qū)動力。高低位的問責層級搭配實際上驅(qū)動著基層干部在控制焚燒的前提下轉向思考，作出全面負責任的履責行動。

第二，問責序列的調(diào)整使基層干部的行為策略配置次序發(fā)生適配性變動。問責序列即關涉各項問責的優(yōu)先排序問題，序列規(guī)定了理性選擇的內(nèi)容，同時作用于問責客體對不同問責勢能的主觀感知。問責序列的變動存在兩種機制。一是問責序列的顯性機制。問責顯性機制以序列方式呈現(xiàn)，圍繞問責事件分布的問責規(guī)定是具有差異性的，不同問責序列規(guī)定著強勢問責的凸顯和排序趨優(yōu)、弱勢問責的隱在和排序趨后，問責序列是問責事項重要性的客觀排列。二是問責相關機制。相關性以問責客體的政治角色為依據(jù)體現(xiàn)為直接相關和間接相關。在問責序列調(diào)整的情況下，行政問責與基層干部主體中的在編人員直接相關，但民眾問責更直接地與基層干部主體中的村干部相關，隨著序列調(diào)整，相關性亦會發(fā)生移易。

在春耕尚未臨近時，岔鎮(zhèn)治稈活動中“毫不放松抓好糧食生產(chǎn)”[24]的強調(diào)，是一種潛在的問責，對基層干部來講是“間接相關”的問責，而“禁火”是直接相關的。臨近春耕，民眾基于糧食種植的問責已經(jīng)強過其他問責類型的影響力，成為村干部直接面對的問責壓力。問責序列調(diào)整和問責層級變動是基層干部行動策略調(diào)整的關鍵節(jié)點。

（四）基于道德倫理的民眾問責決定著行為策略調(diào)整的方向

“從公共權力來源和回應對象的角度看，民眾都應當是問責回應行為的主體，擁有問責權”[15]。民眾問責促進基層干部策略轉換的效能取決于民眾問責的行為方式。在禁燃政策早期，強力的“一刀切”政策引發(fā)D村民眾表達出不滿輿論，主要體現(xiàn)在對政策不合理性的認知上。隨著春耕迫近，民眾意識到對不合理政策的抱怨已然無濟于事，從而寄希望于村干部在政策執(zhí)行上的讓步和調(diào)適。面對大量滯留在地影響春耕的秸稈，有村民上門提議，一是示難，以表明秸稈處理的巨大工作量和當下難以開展種植的窘迫;二是以同處一村的“自家人”身份請求村干部積極作為以維護村莊農(nóng)民的生計所在。在礙于情面的溝通過程中，D村村干部意識到：春耕在即，秸稈問題不只是生態(tài)治理的標的，同時是民眾生活所系，如若再不采取有效的治理性舉措，自身也會失望于民眾。在這一時期，從實施問責的民眾主體規(guī)模看，民眾問責體現(xiàn)為規(guī)模性問責和個體性問責;從民眾問責的方向看，有訴怨型問責和治理性問責;從民眾問責的功能屬性看，在鄉(xiāng)土熟人社會中，民眾問責的屬性體現(xiàn)為行政理性和道德倫理的疊加。

首先，通過民眾規(guī)模性問責增強民眾問責的強度。個體往往是問責行動的首發(fā)者，但個體問責是問責主體與問責客體“點對點”的單線溝通，難以引起問責客體注意力轉移。通過個體間的問責行為擴散，個體問責組成的規(guī)模性問責是“面對面”的復線溝通，可以形成公共輿論促使基層干部的責任風險認知變高，從而增強問責效能。其次，規(guī)模問責需要調(diào)適問責方向，即促使問責轉向治理性訴求的表達，而非耗散于群體訴怨行動之中成為無效問責。D村村民在秸稈治理中由個別人的訴求表達轉為“民怨四起”，繼而通過會議協(xié)商采用村民代表這一關鍵群眾接觸形式尋求治理性訴求的表達，由此轉為合作尋策。以治理訴求為內(nèi)核的問責形態(tài)驅(qū)動干部把準回應方向，是一種治理性問責。最后，在鄉(xiāng)土社會，治理性問責的動能還濫觴于道德期望?！案鶕?jù)角色視角，問責不是離散的事件，而是一個連續(xù)的角色情境。在該情境中，問責者向被問責者發(fā)送行為準則與標準，二者就角色期望進行互動，這體現(xiàn)了問責的互動性和動態(tài)性”[25]。農(nóng)村基層干部不僅是行政意志的代表，還與村民同處于熟人“道德共同體”之中，民眾問責之下的治理有效還與基層干部的道德形象相關，如D村村干部在面臨村民“上門提議”的情境時所顧及的“情面”。伴隨著民眾問責的增強，在上級行政和底層民眾的雙重壓力下，村干部的行為不斷被重新塑造[4]。在道德共同體之中，“一禁了之”縱然取得了禁燃效果，有了行政績效，但難以贏得熟人社會中的民情輿論，缺失了道德績效。道德績效可以構成基層干部執(zhí)行政策的軟環(huán)境，它不是通過制度性約束實現(xiàn)治理，而以熟人社會的關系維持減輕行政阻力，道德績效趨優(yōu)，則會降低政策執(zhí)行時的信息交換成本，增強政策治理性。道德績效負值降低了生態(tài)政策的治理性，而基于道德倫理的民眾問責要求基層干部主體在行動策略調(diào)整中存有治理導向，二者之間的張力致使基層干部脫嵌于道德合法性?？梢?，具有道德性的民眾問責和具有行政性的政治問責要求基層干部采取德治與法治兼容的治理進路，既完成行政績效又保有道德績效。道德績效的實現(xiàn)取決于基層干部的履責行動與民眾道德期望之間的差距，D村村干部通過代表協(xié)商改進行政安排的治理方案即在于滿足民眾的道德期望，回應民眾合理關切，制定有益于民的合作方案。

民眾意圖以“罷耕”行動迫使干部作出“政策讓步”的邏輯即在于民眾問責對基層干部行動策略轉換的調(diào)整作用，“在任何特定領域的負責問責網(wǎng)絡中，沖突與緊張是不可避免的，我們的目標不應當是消除沖突，而是要利用沖突，讓整個體系處于適當?shù)木o張狀態(tài)”[26]（P305）。適當?shù)木o張感可以使基層干部擺脫固化的思維慣性，及時轉變行動策略。規(guī)模問責和道德期望決定著基層干部行動策略調(diào)整的方向，即實現(xiàn)從控制問題到解決問題的行動轉變。

三、動態(tài)問責系統(tǒng)是促使基層干部行動效能提升的關鍵

在多重問責的合力作用下，2021年3月，D村召開代表協(xié)商會議，村“兩委”成員和與會的村民代表達成了共識：一是必須守住禁火底線;二是政府補貼不足問題，可通過村委會與農(nóng)戶共同出資予以解決;三是要注意時效，必須趕在春耕前處理全村的秸稈滯留問題;四是方案需要在自愿基礎上取得絕大多數(shù)民眾認可。為了及時精準回應民眾訴求，D村基層干部協(xié)同民眾代表討論制定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資12元+村委出資10元+村民出資10元”的三方協(xié)作秸稈治理方案。這一方案在得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意之后，村干部與各戶確認，D村秸稈處理工作最終順利完成。在多維問責驅(qū)動下，基層干部論定治理性方案，使得D村農(nóng)地得到了生態(tài)治理?？梢?，問責行動驅(qū)動基層干部策略轉化和績效趨優(yōu)的條件即在于多維問責所構成的系統(tǒng)結構，多維問責從基層干部行動策略轉換的主體條件、策略調(diào)優(yōu)空間、策略轉換內(nèi)容和策略轉換方向規(guī)約基層干部的主體行動。同時，行政問責、糧食生產(chǎn)安全高位問責和民眾問責架構的問責系統(tǒng)隨問責時效和治理情境的變動而變動，由此使基層干部主體行動策略呈現(xiàn)動態(tài)性變化。

（一）動態(tài)問責系統(tǒng)的生成是行動策略轉變的基本條件

系統(tǒng)的問責是推進基層干部行動策略有效轉換的行為動力。系統(tǒng)的問責制，有賴于公民和政府機構之間的合作和信息及控制的共同產(chǎn)生[27]。不同問責主體代表不同的問責類型和權益訴求，在治理情境變化的情況下，動態(tài)系統(tǒng)的生成需要以問責類型的多維性、問責力量的聚合性、問責對象的同一性和問責目標的一致性為條件來驅(qū)動基層干部行動策略轉變。

一是多種問責類型的共在性。多元問責體系往往更能激發(fā)基層干部的行動力，塑造基層干部的有效治理行為。問責的主體越多，問責的內(nèi)涵越豐富，問責領域越全面，多維問責所形成的問責網(wǎng)絡相較于單一問責更能促進政策的包容性，從而推動基層干部在政策轉變中回應各方利益訴求，越有利于提高治理的有效性。二是問責力量的聚合性?！皢栘熈Α笔菃栘熤贫认碌漠a(chǎn)物，表現(xiàn)為有效執(zhí)行問責事務的一種“能力”“力量”或“效力”等[28]。從問責力的分布狀況看，多維問責力量既有分散性的一端，又存有聚合性的一端，因而有分散性問責和聚合性問責之別。分散性問責體現(xiàn)為多種問責所責成的事務不一，甚至呈現(xiàn)張力，多種問責的問責目標較為彌散，如秸稈生態(tài)治理中行政問責以禁火為目標而民眾問責以治稈為目標。多維問責力量的聚合，易產(chǎn)生問責的規(guī)模集中效益，呈現(xiàn)問責高壓，使問責客體在回應問責內(nèi)容時優(yōu)先考慮多元問責主體的共同訴求，回應聚合度較高的問責，提高基層干部履責效率。三是問責對象的同一性。同一性是指問責對象疊加于同一個主體。只有聚焦才能實現(xiàn)擴散[29]，發(fā)揮問責效力。“當組織面臨來自不同問責主體相互沖突的預期時， 如果組織想盡力滿足各方要求， 結果是哪一方的要求都得不到滿足， 最終導致組織的癱瘓、無能”[2]，這種現(xiàn)象可稱為“多重問責的扭曲”。多維問責的有效作用依憑于問責對象的同一性，在多維問責聚合于統(tǒng)一領域中，問責對象即問責的客體是否同一直接決定著問責客體有效。問責客體有效即問責對象是否能依靠已有權能履行責任進而消解問責。在基礎治理中，基層干部既是行政問責的末梢又是民眾問責的直接對象，在雙向問責壓力下，基層干部無法避責易促成履責行動，從而以行動策略轉換消解問責。四是問責目標的一致性。每個系統(tǒng)都有一個特定的目標。雖然有些系統(tǒng)非生命體、無意識，但通常也有“最后的穩(wěn)定狀態(tài)”。在問責行動中，專一問責力量針對專一問責事項、專一問責主體進行問責，實現(xiàn)有效問責促成有效治理行動還需滿足目標一致原則。多維問責中目標一致，則“有的放矢”，可瞄準治理準心實現(xiàn)全過程精準問責，推進精準治理;若目標不一致，會導致多維問責行動之間的“掣肘”與“糾扯”，使組織行動無有方向。

就行動策略轉換而言，問責的多維性是行動策略轉換的信息條件，問責力量的聚合性是行動策略轉換的動能基礎，問責對象的專一性是行動策略轉換的主體條件，問責目標的一致性是行動策略轉換的有效保障。問責系統(tǒng)是規(guī)約基層干部行動策略調(diào)整的體系性結構性力量，問責的系統(tǒng)內(nèi)各要素齊備、作用有序、搭恰和諧即可推動基層干部行動策略出現(xiàn)趨優(yōu)轉換;若問責體系彌散，作用失序，目標不一，則易導致基層干部行動策略調(diào)整缺少遵循和考量。在復雜性事務治理和周期性治理項目中，問責系統(tǒng)的生成及其動態(tài)再生產(chǎn)規(guī)定著基層干部行動效能提升的內(nèi)容與方向。

（二）動態(tài)問責系統(tǒng)是促進基層干部行動效能提升的內(nèi)在機制

動態(tài)問責系統(tǒng)是指由多維問責組成的，在問責關涉事項及其環(huán)境發(fā)生變化的情況下，各樣式的問責呈現(xiàn)為強弱、高低和前后序列上變化的有序問責整體。從構成要素看，問責的時間、空間、對象、目標、種類、層級、次序、情境、勢能、規(guī)模、方向等都作為動態(tài)問責系統(tǒng)的構成要素。從構成過程看，系統(tǒng)問責需要多種問責內(nèi)部多要素的集中。從外在表征看，動態(tài)系統(tǒng)問責形成差序問責格局，即基層干部主體更傾向于回應強勢的、臨近的、高位的、顯性的問責，任何問責的作用發(fā)揮都需要增強問責勢能、設置問責時效、促進高位推動和顯性作用。動態(tài)問責系統(tǒng)的理念表明：問責是治理的重要工具，治理過程不是“黑箱”，而是內(nèi)部具有明確關系與結構的開放系統(tǒng)[30]。一項有效的治理行動并不是單一問責的專門結果，圍繞一項治理活動及其發(fā)展過程，問責本身也在發(fā)生變化。一項單一問責必須隨問責事項的發(fā)展而成長為多元動態(tài)問責系統(tǒng)才可以促進基層干部主體的行為發(fā)生治理性轉變。就驅(qū)動基層干部行動效能提升的問責方式而言，動態(tài)問責系統(tǒng)具有區(qū)別于一般性整體問責的新特征（見圖1）。

圖1多維問責組成的動態(tài)問責系統(tǒng)第一，多維問責需要整體集成。系統(tǒng)是個“處于相互作用中的各要素的集合”[31]（P35），任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的性質(zhì)[31]（P51）。問責系統(tǒng)需要多元問責圍繞客觀事項發(fā)揮各個側面問責樣式的各自作用，整體集成有兩個內(nèi)涵：一是各問責項需要同時在場;二是各問責項需要共同作用，使問責系統(tǒng)體現(xiàn)規(guī)模問責、多維問責、集中問責的特有效益。在多維問責的整體集成中，問責體現(xiàn)出功能整合優(yōu)勢，即可解決單一問責的碎片化問題，形成約束問責客體的時空、動作和目標的多元專項式問責體。問責圓柱體上層所示的同心圓結構，圍繞一個事項展開的問責系統(tǒng)吸納多維問責的多元素，最后形成了表征時間、感知、勢能、層序的四個維度，對基層干部發(fā)揮著共同規(guī)約作用。

第二，系統(tǒng)問責需要內(nèi)部要素有機聯(lián)系。問責系統(tǒng)是上下互動、左右聯(lián)通的，由若干相互關聯(lián)的問責構成。系統(tǒng)內(nèi)各環(huán)節(jié)、各部分，系統(tǒng)內(nèi)部和外部的諸因素，是相互聯(lián)系、相互影響、相互制約的統(tǒng)一體[32]。問責系統(tǒng)的作用在于以多維問責的聯(lián)系緊密度縮減基層干部的避責空間，多種責任的互動性越強、聯(lián)系越密集、功能互補性越高、協(xié)同作用越優(yōu)，則系統(tǒng)的有機構成越高，其功能發(fā)揮越佳。勾連的問責在關鍵時刻共同作用，有利于基層干部即時考量多重因素，擬定適宜方案。有機聯(lián)系體現(xiàn)為兩個方向的作用力：一是驅(qū)動問責圓柱體底部的多維問責轉變?yōu)閱栘焾A柱體頂層的問責同心圓結構的多維問責要素整合力，整合的過程即需要統(tǒng)籌排列多維問責的各事項，整合度越高，形成的問責同心圓結構越強;二是問責同心圓結構中的左右聯(lián)通力，即聯(lián)通外圓的隱性、遠期、低位和弱勢問責和內(nèi)圓的顯性、臨近、高位和強勢問責的力量，問責活動中內(nèi)外變化的障礙越小則顯示的多維問責聯(lián)通性越足，越容易促成有機聯(lián)系的提升。

第三，動態(tài)問責系統(tǒng)需要以層序性明晰系統(tǒng)屬性。在多維系統(tǒng)問責中，需要產(chǎn)生問責的秩序，即區(qū)別高位問責和低位問責、強勢問責和弱勢問責、隱形問責和顯性問責等多重問責關系的作用，并隨著治理情境的需要調(diào)整不同問責的強度。隨著問責事項的時間變化和情境發(fā)展，低位問責讓位于高位問責、弱勢問責取締強勢問責、隱形問責發(fā)展為顯性問責成了問責系統(tǒng)內(nèi)部的主要力量，從而使基層干部的治理行動因問責力量的變化而變化。問責系統(tǒng)的層序性是系統(tǒng)區(qū)別于內(nèi)部無序的一般整體問責的主要特征。

第四，以動態(tài)性維持問責系統(tǒng)運轉。問責發(fā)展不應該被看成靜態(tài)的結構，它是動態(tài)的、演化的實踐[33]（P192）。問責系統(tǒng)在形成以后，雖然在一定時期內(nèi)具有穩(wěn)定性，但它具有生命周期特性，隨著環(huán)境的變化，問責系統(tǒng)本身也需要發(fā)展，在變化了的新的環(huán)境下找到新的均衡，即具有動態(tài)性。問責系統(tǒng)的動態(tài)性是問責活動的生命，動態(tài)問責意味著問責層序調(diào)增的敏捷性和精準性，如果問責行動遲滯于政策落實的變化速度，問責系統(tǒng)就會老化，無法適應新的責任實踐需要，導致基層干部缺乏責任激勵致使行動效能降低。有時，問責系統(tǒng)的動態(tài)性顯著地表現(xiàn)為一種周期性，如秸稈禁燃的問責，因農(nóng)事種植、收獲活動的間歇性，使得作為一種政治活動的問責行為表現(xiàn)出季節(jié)性分布的特征，不同的節(jié)點上，問責系統(tǒng)顯現(xiàn)不同的形制，在每一年的往復中，問責系統(tǒng)不斷更新乃至重現(xiàn)往年某一時段的多維問責格局，顯現(xiàn)周期性。

四、結論與討論

“問責制是一個系統(tǒng)工程，為公權力行使者編織了一個嚴密的責任網(wǎng)絡”[34]。問責的多維性是既有的事實，就政治體系而言，現(xiàn)代民主體制以民眾問責保障著政治過程的合法性，以政黨問責彰顯治理過程的領導力，以政府科層體系中的部門問責和層級問責體現(xiàn)問責的專業(yè)性，在政治治理活動中，同一治理活動即內(nèi)含著成體系的多元問責。就治理情境而言，治理活動在特定的時空展開，關聯(lián)著不同的政治角色。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，治理活動內(nèi)含著鄉(xiāng)土社會的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)代政治的治理邏輯，往往表現(xiàn)出復合性的特征，由此導致問責活動并未單一性地顯現(xiàn)為現(xiàn)代政治體系的運行規(guī)律，而往往嵌套著鄉(xiāng)土社會的自在邏輯，這導致問責活動中政治角色存在多樣態(tài)的責任聯(lián)結，如既有礙于“情面”的道德性聯(lián)結，又存有“罷耕”問責的政治理性聯(lián)結。在此基礎上，政治體系與治理環(huán)境的適配調(diào)整又產(chǎn)生了更多的“責任——問責”聯(lián)系，包括圍繞治理活動展開的多種問責的時間、空間、對象、目標、種類、層級、次序、情境、勢能、規(guī)模、方向在治理過程中的存在，以及諸種要素的分布、排列、聯(lián)系、競爭、變化關系，它們構成了動態(tài)問責系統(tǒng)。以往的研究多集中于單一性問責活動對治理過程的影響，忽視了既有問責完全是彼此相關聯(lián)的整體，基層干部在行動策略選擇上也并不單獨面臨著單一問責的規(guī)范，不排除對單一問責展開細化研究的功用，但系統(tǒng)性視角更具有真實性。實際上，作為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中國家在場的最近支點，基層干部群體很少有穩(wěn)定的分工，他們在回應多元多維問責時，并不存有完全“對口負責”可能，從基層干部回應問責的理性視角看，多維問責也必是一個有主次、有強弱、有優(yōu)先與后選、有緩急的可排列體系，唯有依此，基層干部才可以解決“上面千條線，下面一根針”的問題，才可以由“分身乏術”治理困境中尋得有序治理的法門，從而實現(xiàn)行動效能的提升。

本文深入剖析動態(tài)性問責下基層干部行為策略調(diào)整的內(nèi)在機制后發(fā)現(xiàn)，行動策略的有效性與動態(tài)問責系統(tǒng)的生成有著密不可分的關系。黨的十九屆四中全會提出要“健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”，動態(tài)問責系統(tǒng)是具有整體覆蓋、立體作用、動態(tài)調(diào)整的問責體系，以黨的領導為核心，圍繞基層治理事項開展動態(tài)問責系統(tǒng)的主動利用是當前增強基層治理監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的重要途徑。首先，需要轉變基層干部的責任觀念，強化治理性責任的自覺履行。問責具有行為導引和認知規(guī)范的作用，在基層治理活動中，作為自治單元的基層組織要發(fā)揮自治活力，而不是協(xié)同行政力量控制問題。需要進一步明晰基層干部溝通上下、聯(lián)系政府和民眾的調(diào)適性責任，在規(guī)范民眾問責行為的基礎上，拓展基層民眾問責基層干部的渠道，暢通民意表達，可建立民眾問責窗口，收集民意訴求。其次，協(xié)調(diào)創(chuàng)新問責體制機制。要建立有效的環(huán)境問責運行機制，重視問責事件的客觀變化，深入判清問責事項的發(fā)展規(guī)律，建立多維問責體，促進有效問責。問責體系本身的調(diào)整不能僅跟隨事態(tài)發(fā)展而自在地發(fā)生變化，一旦問責體系與民眾意愿發(fā)生對立，則會導致問責無效，引起民眾抵觸。在多維問責實際中，要協(xié)調(diào)多種問責的層級和作用時間，注重不同治理情境下問責體系的創(chuàng)新調(diào)整，使多元多維形成有序的整體，指引基層干部有效履責。再次，鼓勵多方參與，走向包容性問責。實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的韌性治理，需要強化多元主體協(xié)同合作，提升農(nóng)村環(huán)境治理的自組織力[35]。既要注重行政問責的改進，還要建立民眾表達意見的渠道，推動參與式問責的平臺構建和有效運行。有效的參與不僅是問責的主體力量，還可以促成問責信息內(nèi)生性增長，提供民意支撐點?；鶎痈刹坎粌H要執(zhí)行問責事項，還要善于主動組織問責，以包容性的姿態(tài)吸納政策受眾反向問責政策決策，以改進政策執(zhí)行。最后，要注重問責的動態(tài)性調(diào)適。問責并不是一勞永逸的活動，隨著治理事項的地方性、技術性和革新性的出現(xiàn)，面對地方性的復雜治理活動，需要吸納地方實踐知識，在政策變現(xiàn)的同時，展開問責變現(xiàn)，促進問責體系吸收社會力量，切中問題改進的關鍵，同時需要問責體系的更新?lián)Q代，以此發(fā)揮問責的動態(tài)時效性，才可為基層干部行動效能的提升保駕護航。

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Dynamic Accountability System： A Mechanism to Improve the Action

Efficiency of Grass-roots Cadres in Rural Ecological Governance

Li Huayin， Liang Yongqi

Abstract：Accountability is an important way to drive grass-roots cadres to achieve effective governance， but promoting effective governance through strong accountability needs to meet specific conditions. The systematic accountability consisting of administrative accountability， time accountability， high-level accountability and social accountability urges grass-roots cadres to set the bottom line of behavior， improve governance efficiency， change policy direction and respond to people’s demands to promote the gradual improvement of action efficiency. Dynamic system accountability is an effective mechanism to promote the action efficiency of grass-roots cadres. Multi-dimensional integration， power aggregation， the same object and the same goal of accountability are the basic conditions for the construction of dynamic accountability system and the effective adjustment of grass-roots cadres' behavior strategies. Integrity， connection， sequence and dynamics are the characteristics of dynamic accountability system， and grass-roots cadres respond to the adjustment of accountability sequence in dynamic accountability system through the change of behavior strategies to improve the efficiency of ecological governance.

Key words：dynamic accountability system， effective action strategy， grassroots cadres， rural ecological governance