李培 丁少群

摘? ?要：厘清國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬臍v史演變邏輯，有助于強化劃轉(zhuǎn)后的治理能力建設(shè)。西方主要發(fā)達國家多是用股權(quán)（股份）變現(xiàn)后的資金或股權(quán)（股份）收益補充社?；?，而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家則是將私有化的股權(quán)直接轉(zhuǎn)給社?；鸪钟谢蚩刂?。我國經(jīng)歷了中央層面國有股減持、轉(zhuǎn)持以及地方層面劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)等探索后，由中央和地方承接主體持有國有股權(quán)成為基本統(tǒng)一的模式，其顯著特征和內(nèi)在意涵是深化國企改革和長期分享國資發(fā)展成果，實現(xiàn)共享發(fā)展。未來要加強劃轉(zhuǎn)運行的治理，強化國有資本的保值增值能力，并制定科學(xué)的收益分紅方案，有效防范運行風(fēng)險，實現(xiàn)國有資本和社保基金的可持續(xù)運行和高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國有資本劃轉(zhuǎn)社?；?國有資本;社保基金

中圖分類號：F123.7? ?文獻標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2022）05-0052-12

新中國成立后，國有企業(yè)成為集中力量發(fā)展經(jīng)濟和適應(yīng)重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略所誘致出的一種內(nèi)生的制度安排[1]14，當(dāng)時國有資本的主要功能是支撐工業(yè)體系，即體現(xiàn)經(jīng)濟屬性、發(fā)揮經(jīng)濟保障的作用。在此背景下，國家、國有企業(yè)和國有企業(yè)職工之間形成了“工資低、就業(yè)高、福利多”的就業(yè)格局[1]23，國企承擔(dān)了本應(yīng)由社會主體或公共服務(wù)機構(gòu)提供的社會服務(wù)，“企業(yè)單位養(yǎng)老”成為主流。誠然，這種社會關(guān)系的形成使得國有企業(yè)老一代職工未繳納社會保障費但應(yīng)享有的社會保障權(quán)利被隱形化和內(nèi)卷化了[2]，實際上延伸形成了國家對國有企業(yè)老職工社會養(yǎng)老保障的隱性負債，而這種負債日漸形成了今天的歷史欠賬。隨著時間的推移，國有企業(yè)老職工的養(yǎng)老問題日漸暴露，養(yǎng)老保障社會化過程中視同繳費年限政策形成的養(yǎng)老保險基金缺口日益凸顯，養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)開始顯性化，養(yǎng)老保障壓力越來越大。20世紀90年代，就有學(xué)者曾提出利用國有資產(chǎn)來彌補國有企業(yè)老職工的養(yǎng)老歷史欠債，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民共享的本性[3]。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；稹?，以此充分發(fā)揮國有資本的社會保障功能，促進社會保障制度可持續(xù)發(fā)展。目前，我國國資國企改革已取得重要進展，在老齡化社會快速到來和基金缺口快速擴大的雙重壓力下，國有資本理應(yīng)成為社?；鸬闹匾a充和支付“穩(wěn)定器”，為退休人員和在崗職工提供當(dāng)前與未來基本的待遇保障和穩(wěn)定的預(yù)期。為進一步推動國有企業(yè)深化改革，使全體人民共享國有企業(yè)發(fā)展成果，增強基本養(yǎng)老制度的可持續(xù)性，2017年11月，國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，對劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金予以明確規(guī)定;2019年7月10日，國務(wù)院常務(wù)會議決定“全面推開將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)和金融機構(gòu)的10%國有股權(quán)，劃轉(zhuǎn)至社保基金會和地方相關(guān)承接主體”。

劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鹫呤菄衅髽I(yè)和國有資本在其經(jīng)濟屬性和功能之外發(fā)揮社會屬性和社會功能的具體體現(xiàn)，也是國有資本支撐和助推社會建設(shè)和發(fā)展[4]以及讓國有資產(chǎn)“取之于民、用之于民”的題中應(yīng)有之義。國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鹨堰M入全面實施階段，從其發(fā)展歷程來看，國外利用國有資本充實社?；饘嵺`較早，且在運行過程中積累了一定的經(jīng)驗，我國的劃轉(zhuǎn)政策也經(jīng)歷了不斷的調(diào)適完善，并進行了不同層面和方式的實踐探索。系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外實踐并獲得適應(yīng)我國實際的經(jīng)驗啟示，有助于全面推開劃轉(zhuǎn)工作，并為進一步制定較為系統(tǒng)完整、長期可行的運行治理機制和體系奠定基礎(chǔ)。

一、國外國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬恼呒皩嵺`

19世紀末以前，西方主要資本主義國家僅在供水、公共交通等生產(chǎn)生活性的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域布局了國有企業(yè)，到20世紀初這一現(xiàn)象有所改變，西方主要資本主義國家紛紛采取國有化措施，將國有化的范圍由最初的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域延伸至基礎(chǔ)工業(yè)領(lǐng)域，擴大了國有化的規(guī)模，各國的國有企業(yè)得到了迅速發(fā)展[5]42?！岸?zhàn)”后，西方各國為了恢復(fù)經(jīng)濟，大量投資新興工業(yè)，私營企業(yè)開始國有化[5]105。但隨著國有經(jīng)濟的深入發(fā)展，政資不分、人浮于事、效率低下等弊端日漸顯現(xiàn)，二十世紀七八十年代西方各國國有經(jīng)濟改革形成高潮，其中，國有經(jīng)濟私有化成為國有經(jīng)濟改革的最突出內(nèi)容[5]138。私有化的過程主要是出售財產(chǎn)或股份，更多的是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，但國家還在一定程度上牢牢掌握著企業(yè)的所有權(quán)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要隨時進行宏觀調(diào)控和干預(yù)。正是這種不斷的“國有—私營—國有—私有”的經(jīng)營形式和企業(yè)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，滿足和適應(yīng)了經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，也為日后的高福利制度形成奠定了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。由此，西方部分國家以高福利的養(yǎng)老保險制度而揚名，并被世界其他國家所效仿。

隨著西方國家石油危機誘發(fā)的經(jīng)濟危機以及“二戰(zhàn)”后“嬰兒潮”退去導(dǎo)致的生育率降低和人口老齡化端倪驟顯等因素影響[6]，這些國家面臨著嚴峻的經(jīng)濟、政治和社會壓力[7]。在此背景下，高福利的養(yǎng)老保險制度開始被許多國家視為政府財政的包袱和經(jīng)濟社會發(fā)展的阻礙，它在建立后的30年間被看作社會文明進步的標(biāo)志和社會經(jīng)濟發(fā)展的巨大推動力量，而后來又被認為給政府造成了巨大的財政壓力并對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了某些嚴重的負面影響[8]。西方國家紛紛開始調(diào)整、優(yōu)化、改革具有較大代際間收入再分配功能的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度。提高繳費水平、延遲退休年齡、降低養(yǎng)老待遇幾乎成為西方國家應(yīng)對經(jīng)濟、人口、養(yǎng)老危機的共識。當(dāng)然，開拓籌資渠道也成為選擇之一。于是，各國紛紛將注意力集中到國有經(jīng)濟（國有資本、國有資產(chǎn)）領(lǐng)域，利用國有經(jīng)濟拓展養(yǎng)老基金來源、化解養(yǎng)老危機一時成為西方大部分國家的選擇和偏好。在國有經(jīng)濟私有化過程中，不同的國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、社會保障水平以及養(yǎng)老金支付壓力等綜合因素將國有資產(chǎn)或股權(quán)劃轉(zhuǎn)給社會保障相關(guān)機構(gòu)，用于彌補社會保障基金支付缺口、緩解養(yǎng)老壓力。

西方主要國家劃轉(zhuǎn)國有資本充實社保基金的實踐較早，總體上分為兩大類（見表1，下頁）。一是西方發(fā)達國家劃轉(zhuǎn)國資收益的實踐。美國、英國、波蘭、挪威等西方主要發(fā)達國家國有經(jīng)濟私有化的主要特點是將國有資產(chǎn)收益或股份收入劃轉(zhuǎn)給社會保障相關(guān)機構(gòu)，如美國將國有股份和收益的8%劃轉(zhuǎn)給社會保障基金，波蘭將國有企業(yè)私有化收入的60%劃給人口儲備基金，英國和挪威也將國有收入劃給養(yǎng)老基金。英國曾于1979年對公有企業(yè)進行了私有化改革，并實施國有股減持，首先是在保持國有股股權(quán)不變的情況下將企業(yè)的經(jīng)營權(quán)交給對外聘請的職業(yè)經(jīng)理人;其次是將經(jīng)營狀況較好的國有企業(yè)入市（股票市場）進行國有股的減持，但政府在減持國有股后的企業(yè)中保留了“黃金股份（權(quán)）”，主要目的在于避免企業(yè)在作重大決策時損害國家利益[9]。二是西方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家劃轉(zhuǎn)股權(quán)的實踐。一些正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的國家在國有經(jīng)濟私有化過程中將國有資產(chǎn)或股權(quán)劃轉(zhuǎn)給社會保障基金，如匈牙利將國有股權(quán)劃給工會管理的養(yǎng)老基金，拉脫維亞、馬其頓、克羅地亞分別將國有企業(yè)私有化股權(quán)的5%、10%和33%劃轉(zhuǎn)給相應(yīng)的養(yǎng)老基金，而愛爾蘭將電信私有化收入的70%劃給國家養(yǎng)老儲備基金。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

二、我國國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬恼哐葑兣c調(diào)適

我國國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬恼吆蛯嵺`大致可以分為國有股減持（變現(xiàn)）、國有股轉(zhuǎn)持和國有資本劃轉(zhuǎn)三個階段（見表2，下頁），并在不斷探索中調(diào)適、完善和優(yōu)化，逐步形成操作性較強的實施方案。

（一）國有股減持階段：利用上市國有股權(quán)變現(xiàn)充實社?；?/p>

1997年，我國建立起了“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險制度體系，并以政策形式進行了明確。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的長期深刻影響，以及國企改革發(fā)展過程中形成的諸多歷史遺留問題，使部分國有企業(yè)不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，同時傳統(tǒng)的單位養(yǎng)老帶來的隱性債務(wù)等社會負擔(dān)加重，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營缺乏活力，產(chǎn)生了經(jīng)營困難、經(jīng)濟效率下降、債務(wù)增加等一系列問題。

為解決國企改革發(fā)展所需的資金問題，推進社會保障機制完善，并改變國企經(jīng)營效率不高的現(xiàn)狀，1999年9月黨的十五屆四中全會指出要在不影響國家控股的前提下，選擇一些國有控股上市公司適當(dāng)減持部分國有股，所得資金用于國有企業(yè)的改革和發(fā)展。會議指出，加快社會保障體系建設(shè)是推進國有企業(yè)改革的重要條件，要采取包括變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)、合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)等多種措施充實社會保障基金。自此，國家開始進行國有股減持的探索性嘗試[10]，這是“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”政策的雛形。1999 年底我國開始實施國有股配售，中國嘉陵和黔輪胎成為實施對象，但由于市場對其配售反應(yīng)過度，高估了其配售權(quán)價值，且各類投資者認為國有股上市流通是降低股票價格的系統(tǒng)風(fēng)險[11]，因而紛紛用腳投票，國有股減持探索性的試點很快被暫停。

2000年8月，為應(yīng)對人口老齡化高峰時期的社會保障支出，國家設(shè)立全國社會保障基金作為國家社會保障儲備基金專門用于養(yǎng)老保險等支出的補充和調(diào)劑，資金來源于中央財政的預(yù)算撥款、劃轉(zhuǎn)的國有資本、基金投資收益及國務(wù)院允許的其他途徑，運營主體為全國社會保障基金理事會。全國社會保障基金理事會具有對擁有資本的投資運作權(quán)。為緩解當(dāng)時國企職工下崗分流的壓力以及解決社會養(yǎng)老保險個人賬戶空賬、隱性債務(wù)等問題，并進一步開拓新的社保資金籌集渠道，推動社保體制完善和深化國企改革，2001年6月國務(wù)院出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，要求上市公司采取市場定價方式出售首次發(fā)行和增發(fā)股票融資額10%的國有股，以劃撥方式轉(zhuǎn)給全國社會保障基金理事會。但由于當(dāng)時股權(quán)分置改革正在進行，劃撥變現(xiàn)對股票市場穩(wěn)定造成了一定沖擊，該辦法核心內(nèi)容的第五條僅執(zhí)行四個月即被暫停[12]，但在境外上市企業(yè)的國有股依然要執(zhí)行政策規(guī)定①。其主要原因是廣大投資者不認可將首次發(fā)行和增發(fā)股票與國有股存量發(fā)行捆綁定價，大多數(shù)投資者認為按市價減持國有股的方式并不合理，在投資者可采取行動的范圍內(nèi)他們只能“用腳投票”表達反對意見，于是“用腳投票”就成了助推股市持續(xù)下跌的主要力量，但更深層次的原因則是市場仲裁者非獨立性的判斷和缺乏決策應(yīng)有的權(quán)力，這也是市場長期可持續(xù)發(fā)展的主要障礙之一[13]。

從中央相關(guān)政策來看，這一階段主要是以變現(xiàn)國有資產(chǎn)的方式補充社保基金，即利用國有資本（資產(chǎn)、股權(quán)）存量變現(xiàn)收入彌補社會保障的歷史隱性債務(wù)。

（二）國有股轉(zhuǎn)持階段：利用上市國有股權(quán)收益充實社?；?/p>

2003年10月，黨的十六屆三中全會提出“加快建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金”。此次全會提出的依然是劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社?；穑?009年6月在我國股權(quán)分置改革任務(wù)基本完成的前提下，財政部等四部門出臺的《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》規(guī)定：“在境內(nèi)證券市場首次公開發(fā)行股票并上市的股份有限公司（含國有股），均須將10%的實際發(fā)行股份數(shù)量轉(zhuǎn)由社?；饡钟??！迸c國發(fā)〔2001〕22號文關(guān)于減持變現(xiàn)的相關(guān)規(guī)定不同的是，財企〔2009〕94號文規(guī)定全國社會保障基金理事會直接持有國有股的股權(quán)，而且將劃轉(zhuǎn)范圍直接規(guī)定為境內(nèi)上市的公司。全國社會保障基金理事會享有股權(quán)長期的收益，并擁有處置權(quán)利，但不干預(yù)上市公司的日常經(jīng)營管理。

這一階段政策層面發(fā)生了新的變化，對劃轉(zhuǎn)方式作出了新的規(guī)定，即從劃轉(zhuǎn)變現(xiàn)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)向直接持有國有股權(quán)，享有一定且有限的股東權(quán)利，但不實質(zhì)參與上市公司經(jīng)營管理。

（三）國有資本劃轉(zhuǎn)階段：利用非上市國有資本分紅充實社?；?/p>

自2009年6月執(zhí)行財企〔2009〕94號文以來，全國社會保障基金理事會轉(zhuǎn)持中央層面上市公司國有股權(quán)取得了一定效果。為了更好地籌集社會保障基金，2013年11月黨的十八屆三中全會明確提出要劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，同時完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，2020年提高國有資本收益上繳公共財政比例至30%，更多用于保障和改善民生。

2015年8月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號），強調(diào)建立的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度要覆蓋全部國有企業(yè)，實施分級管理，并再次提到2020年國有資本收益的30%要上繳公共財政用于保障和改善民生，同時劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。2015年11月發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）提出“在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業(yè)重組過程中，國家根據(jù)需要將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口”。

為了切實落實中央決策部署，更好地發(fā)揮國有資本的社會保障功能和實現(xiàn)共享發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，經(jīng)過幾年的醞釀，2017年11月9日，國務(wù)院出臺了《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，在四大“基本原則”框架下，從劃轉(zhuǎn)范圍、對象、比例、承接主體、劃轉(zhuǎn)程序、承接主體對國有資本的管理、劃轉(zhuǎn)步驟、配套措施和組織實施等方面對劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金予以明確規(guī)定。此次政策的突出特點是分為中央和地方兩個層面，劃轉(zhuǎn)范圍是已完成公司制改革的國有及國有控股大中型企業(yè)和金融機構(gòu)，劃轉(zhuǎn)比例為國有股權(quán)的10%，且首次提出了承接主體的概念。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

為進一步夯實社會保障制度基礎(chǔ)，2019年7月10日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定中央和地方全面推開劃轉(zhuǎn)部分國有股權(quán)充實社?；穑薪又黧w為全國社會保障基金理事會和地方國有獨資公司。2019年9月，財政部、人力資源和社會保障部、國資委、國家稅務(wù)總局、證監(jiān)會五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推開劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鸸ぷ鞯耐ㄖ罚ㄘ斮Y〔2019〕49號），明確了具體劃轉(zhuǎn)的操作辦法，為全面推開國資劃轉(zhuǎn)提供了操作指南和規(guī)范。

這一階段，中央政策進一步完善，經(jīng)歷了減持、轉(zhuǎn)持后轉(zhuǎn)為劃轉(zhuǎn)國有資本，即由承接主體持股，參與紅利分配，在經(jīng)過批準的情況下可以投資運作獲取收益。

三、我國國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬奶剿髋c實踐

（一）中央層面國有資本劃轉(zhuǎn)實踐

自2001年國有股減持政策實施以來，我國國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸱绞讲粩嗾{(diào)整、規(guī)模不斷擴大（見表3，下頁）。

1.劃轉(zhuǎn)方式不斷調(diào)整

劃轉(zhuǎn)方式主要由減持上市公司國有股權(quán)向轉(zhuǎn)持上市公司國有股權(quán)和劃轉(zhuǎn)非上市中央企業(yè)國有資本轉(zhuǎn)變。2013年末累計減持國有股權(quán)815.39億元，轉(zhuǎn)持國有股權(quán)1 485.89億元，轉(zhuǎn)持國有股權(quán)是減持國有股權(quán)的1.82倍;到2020年末，轉(zhuǎn)持上市國有股權(quán)總額是減持國有股權(quán)總額的1.93倍，轉(zhuǎn)持上市國有股權(quán)和劃轉(zhuǎn)非上市國有資本總額是減持國有股權(quán)總額的19.22倍。

2.劃轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大

到2020年末，我國累計減持上市中央企業(yè)國有股權(quán)總額達971.59億元，全國社會保障基金理事會轉(zhuǎn)持國有股權(quán)總額為1 872.12億元。截至2020年末，符合條件的中央企業(yè)和中央金融機構(gòu)劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鸸ぷ魅嫱瓿?，共劃轉(zhuǎn)93家中央企業(yè)和中央金融機構(gòu)國有資本總額1.68萬億元[14]，減持、轉(zhuǎn)持和劃轉(zhuǎn)總額達19 643.69億元。

（二）地方層面國有資本劃轉(zhuǎn)實踐

1.國有資本劃轉(zhuǎn)社?；饘嵤┓桨傅恼w比較分析

在國發(fā)〔2017〕49號文發(fā)布前，已有部分省市通過國有資本收益充實社?；稹Ｈ缟虾Ｊ泄嫉摹蛾P(guān)于上海市2015年預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算草案的報告》，要求進一步擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算收益收繳范圍，將市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算的19%調(diào)入一般公共預(yù)算，用于充實社會保險基金。2017—2019年分別進一步將市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算比例增加至22%、25%和28%，統(tǒng)籌用于擴大社會保險基金規(guī)模，提高社會保險基金支付能力。廣州市2016年公布的國有資本經(jīng)營預(yù)算充實社會保險基金的比例為20%，2017—2019年分別增加至22%、27.8%和32.5%。

隨著人口老齡化程度的逐步加深和社?；鹑笨谌找嫱癸@，國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鹪俅翁嵘系胤秸淖h程，山東省和遼寧省率先啟動了國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬膶嵺`。國發(fā)〔2017〕49號文發(fā)布后，浙江省、云南省作為國家試點省份開展了國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)的實踐，隨后安徽省、重慶市等10余個省份陸續(xù)出臺了劃轉(zhuǎn)實施方案。這里梳理了國發(fā)〔2017〕49號文出臺前后15個省份的劃轉(zhuǎn)實施方案（見表4），并進行分析，發(fā)現(xiàn)其具有以下特點：

一是承接主體多為已有的具有資本運營功能的平臺，且多由省級財政部門進行監(jiān)管。在15個省份中，有超過一半的省份將已有的國資平臺作為承接主體，對劃轉(zhuǎn)的國資進行專戶管理;還有的省份新設(shè)立國資運營平臺作為承接主體。特別值得關(guān)注的是，山西省財政廳組建養(yǎng)老金管理公司作為承接主體，直接明確了劃轉(zhuǎn)國資的屬性和用途。

二是承接主體的監(jiān)管機構(gòu)多為省級財政部門。在國發(fā)〔2017〕49號文發(fā)布后，15個省份中有10個的承接主體由財政部門監(jiān)管，這與實施方案中規(guī)定的財政部門行使收益收繳的職能有關(guān)。

三是部分省份明確探索運作管理和長效機制。個別省份在制定劃轉(zhuǎn)方案時，根據(jù)地方實際完善了相關(guān)規(guī)定，如較早開始實踐的山東省提出“探索建立劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)統(tǒng)籌運作長效機制”;國有企業(yè)比重較大、人口老齡化程度較深、養(yǎng)老保險基金缺口風(fēng)險較大的重慶市規(guī)定：重慶發(fā)展投資有限公司與企業(yè)原有股東可通過協(xié)議等方式進一步明確股東權(quán)利的行使方式，除國家規(guī)定須保持國有特殊持股比例或要求的企業(yè)外，重慶發(fā)展投資有限公司經(jīng)批準可通過國有資本運作獲取收益。在國家劃轉(zhuǎn)國有資本運作管理辦法出臺前，承接單位可對劃轉(zhuǎn)國有資本產(chǎn)生的現(xiàn)金收益進行投資，投資范圍限定為銀行存款、一級市場購買國債和對劃轉(zhuǎn)企業(yè)的增資;福建省則提出“探索建立對劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)的合理分紅機制”。

2.代表性省份國有資本劃轉(zhuǎn)社?；饘嵤┓桨傅谋容^分析

山東省是較早探索劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鸬氖》荩乙詣澽D(zhuǎn)范圍大、劃轉(zhuǎn)比例高等引起了廣泛報道和關(guān)注，而云南省作為西部省份在國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮泛蟊贿x為試點省份。這里選取山東省、云南省進行深入比較分析。

2015年3月，山東省人民政府出臺了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》（以下簡稱《山東方案》），將471戶省屬國有企業(yè)（含國有控股參股企業(yè)）30%的國有資本劃轉(zhuǎn)充實山東省社會保障基金;截至2020年底，納入劃轉(zhuǎn)范圍的省市縣國有企業(yè)有144戶，劃轉(zhuǎn)國有資本358.31億元，社?；饳?quán)益1 132.18億元[15]。2018年10月，云南省人民政府印發(fā)了《云南省劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》（以下簡稱《云南方案》），將全省國有及國有控股大中型企業(yè)（一級企業(yè)）和金融機構(gòu)10%的國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)至承接主體持有。截至2020年底，云南省已基本完成劃轉(zhuǎn)工作，累計劃轉(zhuǎn)省屬和州（市）國有企業(yè)44戶，共劃轉(zhuǎn)國有資本162億元，對應(yīng)國有權(quán)益616億元[16]。具體而言，《山東方案》和《云南方案》探索具有以下特點：

第一，兩者均成立了專門的機構(gòu)。山東省新成立了社會保障基金理事會、山東省財欣資產(chǎn)運營有限公司負責(zé)承接劃轉(zhuǎn)的國有資本，而云南省則由新組建的云南省國有股權(quán)運營管理有限責(zé)任公司作為承接主體，對劃轉(zhuǎn)的國有股權(quán)進行專戶管理。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

第二，兩者承接主體職責(zé)不同。山東省社會保障基金理事會除了持有國有資本股權(quán)外，還履行劃轉(zhuǎn)的國有股權(quán)出資人和投資者職能，可進行直接股權(quán)投資和資產(chǎn)股權(quán)委托運作，并對其進行監(jiān)管。而《云南方案》規(guī)定承接主體作為財務(wù)投資者，享有所劃入國有股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，不干預(yù)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營管理。

第三，兩者國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)范圍不同?！渡綎|方案》中劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)范圍較大，山東省屬以及部門管理的國企471戶均在劃轉(zhuǎn)范圍內(nèi)，包括28戶文化類國企;而《云南方案》僅劃轉(zhuǎn)全省國有及國有控股大中型企業(yè)（一級企業(yè)）和金融機構(gòu)的股權(quán)。

第四，《山東方案》劃轉(zhuǎn)的國有資本界定清晰。山東省社會保障基金理事會作為承接主體持有的是國有企業(yè)的實收資本（股本），不包括資本公積、盈余公積、未分配利潤等，而企業(yè)利潤則按照出資額進行分配。

第五，《山東方案》劃轉(zhuǎn)的企業(yè)需為公司制。山東省要求劃轉(zhuǎn)方案發(fā)布實施時尚未完成公司制改造的全民所有制企業(yè)要在2016年底前完成公司制改造，變?yōu)楣局破髽I(yè)后及時進行國有資本劃轉(zhuǎn)。

第六，《山東方案》劃轉(zhuǎn)后實施實質(zhì)監(jiān)管。山東省國資委和山東省社會保障基金理事會分別按持有的產(chǎn)權(quán)情況行使股東職權(quán)、履行相應(yīng)的股東義務(wù)，可以提名、選舉董事和監(jiān)事，派出股權(quán)董事和參與持股企業(yè)重大決策，這比《云南方案》規(guī)定承接主體僅為財務(wù)投資者前進了一步，更能實質(zhì)行使股東的權(quán)利。目前，山東省已實現(xiàn)社會保障基金理事會向持股企業(yè)派出股權(quán)董事的全覆蓋。

第七，《山東方案》采取循序漸進的方法。劃轉(zhuǎn)方案要求兼顧企業(yè)改制、國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進展情況，依照“一次劃轉(zhuǎn)、分步到位、逐戶完善”的步驟操作實施。

第八，山東省探索構(gòu)建長效機制。山東省提出要探索建立劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)統(tǒng)籌運作長效機制，充分發(fā)揮社會保障戰(zhàn)略儲備基金作用[17]。

第九，山東省承接主體持有股權(quán)有所調(diào)整。國發(fā)〔2017〕49號文規(guī)定地方政府可成立國有獨資公司或依托現(xiàn)有的國有資本投資運營公司的專戶承接、運營、管理劃轉(zhuǎn)的國有資本。山東省人民政府決定將山東省社會保障基金理事會持有的20%國有資本及享有權(quán)益，一次性調(diào)整至具有國有資本戰(zhàn)略運營策劃、資本流轉(zhuǎn)、投融資、基金管理和創(chuàng)新發(fā)展功能平臺的山東國惠投資有限公司持有[18]。至此，山東省形成了社會保障基金理事會（持股10%）和國有資本投資運營公司（持股20%）“雙平臺”持股模式。隨著實踐探索的完善，2020年山東省財政廳新組建了山東省財欣資產(chǎn)運營有限公司，作為全省劃轉(zhuǎn)企業(yè)國有股權(quán)充實社?；鸸ぷ鞯某薪又黧w。

總體來看，《山東方案》在承接主體職責(zé)、劃轉(zhuǎn)范圍及劃轉(zhuǎn)后的監(jiān)管等方面均突破了國發(fā)〔2017〕49號文的相關(guān)規(guī)定，特別是提出探索建立劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)統(tǒng)籌運作長效機制，也為全國的探索提供了實踐經(jīng)驗，而《云南方案》基本與《全國方案》一致。

通過梳理國有資本充實社保基金的實踐可知，國有資本發(fā)揮社會保障功能可以通過一次性的收益劃轉(zhuǎn)和具有可持續(xù)特征的持有股權(quán)來實現(xiàn)。國資收益劃轉(zhuǎn)與國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)存在兩點不同：一是兩者充實社?；鸬姆绞讲煌?。國資收益劃轉(zhuǎn)是將國有資本經(jīng)營預(yù)算收入先行調(diào)入一般公共預(yù)算賬戶，再補充社會保險基金，其直接用收益充實社會保險基金，而國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)則是新設(shè)立單獨的社會保障基金會或國有獨資公司作為承接主體對收益進行分紅和管理，由財政適時收繳進行補充。二是兩者作為國有資本收益的屬性不同。直接補貼社會保障基金的國資收益屬性為一般公共預(yù)算收入，由國有資本經(jīng)營預(yù)算收入轉(zhuǎn)化而來，而社保基金（承接主體）持有國有股權(quán)，享受的是國有資本收益分紅，不納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍，也即不納入一般公共預(yù)算收入，是社保基金一種新的資金來源渠道。

當(dāng)前，我國絕大多數(shù)省份社?；鹄塾嫿Y(jié)余為正，劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；鹗且环N戰(zhàn)略性、儲備性、預(yù)防性的政策安排。中央和地方承接主體持有10%國有股權(quán)獲取國資分紅收益，彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型時期因企業(yè)職工享受視同繳費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口是劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金政策設(shè)計的初衷，同時為建立國有資本劃轉(zhuǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口逐步彌補相結(jié)合的運行機制奠定基礎(chǔ)和探索經(jīng)驗，其劃轉(zhuǎn)比例和劃轉(zhuǎn)范圍將結(jié)合基本養(yǎng)老保險制度改革及可持續(xù)發(fā)展要求進行動態(tài)調(diào)整，最終目的是為日益加深的人口老齡化所導(dǎo)致的社保基金缺口提供穩(wěn)定的資金來源和戰(zhàn)略保障。

四、國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的經(jīng)驗與啟示

通過梳理總結(jié)國外國有資本劃轉(zhuǎn)實踐、我國劃轉(zhuǎn)政策演變與調(diào)適以及中央和地方層面劃轉(zhuǎn)實踐等發(fā)現(xiàn)，西方各國根據(jù)其實際選擇合適的劃轉(zhuǎn)方式，我國也根據(jù)經(jīng)濟社會、資本市場等宏觀形勢的發(fā)展不斷調(diào)整政策，中央層面的國有資本劃轉(zhuǎn)取得了良好成效，部分地方試點也積累了實踐經(jīng)驗，為全面推開中央和地方國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金奠定了基礎(chǔ)。

（一）國內(nèi)外國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金實踐的經(jīng)驗

從國外實踐可以看出，西方主要發(fā)達國家多是劃轉(zhuǎn)國有收入，即用股權(quán)（股份）變現(xiàn)后的資金或股權(quán)（股份）收益充實社?；穑@種方式是一次性的收益性補充，無法分享企業(yè)后續(xù)發(fā)展的成果。而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家則是將私有化的股權(quán)直接轉(zhuǎn)給社保基金持有或控制，這種方式可以從持有股權(quán)收益分紅中獲得資金來源，對于社保基金籌資的長期性而言具有可持續(xù)性，但也面臨著企業(yè)經(jīng)營不善導(dǎo)致股權(quán)價值下降、收益減少或企業(yè)發(fā)生重大經(jīng)營事故無法取得收益分紅等風(fēng)險，給社?；鸬目沙掷m(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。此外，英國減持國有股后仍保留“黃金股份（權(quán)）”的做法啟示我們要統(tǒng)籌考慮劃轉(zhuǎn)涉及的多元主體利益，避免劃轉(zhuǎn)前國有股權(quán)的“稀釋”，實現(xiàn)“應(yīng)劃盡劃”，并加強劃轉(zhuǎn)后國有企業(yè)的監(jiān)督管理，使社?；鸪止膳c國有企業(yè)其他股東形成利益行動“一致人”，共同促進國有企業(yè)的科學(xué)決策和可持續(xù)發(fā)展。

我國劃轉(zhuǎn)政策和實踐是在不斷適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際而進行調(diào)適和完善的，實現(xiàn)了由近（期）及遠（期）、由短（期）到長（期）的深刻變革。為減輕股市動蕩和實施股權(quán)分置改革，我國實現(xiàn)了劃轉(zhuǎn)方式的變革，由國有股減持向國有股轉(zhuǎn)持轉(zhuǎn)變，增強了國企和資本市場未來發(fā)展的信心。為了強化國有企業(yè)現(xiàn)代化治理體系建設(shè)（股權(quán)多元化、治理現(xiàn)代化）和踐行共享發(fā)展理念，我國實現(xiàn)了劃轉(zhuǎn)理念的變革，由國有股轉(zhuǎn)持向國有資本劃轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，增加了社?；痖L期分享國資國企改革發(fā)展成果的新途徑。隨著國資國企和社會保障制度改革的深化，我國國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鹬鸩阶呦虺墒旌徒y(tǒng)一，由中央層面的減轉(zhuǎn)持向中央和地方全面劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)轉(zhuǎn)變，承接主體持有國有股權(quán)并獲得收益分紅成為統(tǒng)一的劃轉(zhuǎn)方式。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

（二）國內(nèi)外國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金實踐的啟示

全面推開中央和地方國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鹨殉蔀楣沧R，且在中央和地方層面已開始實施。為了使國有資本劃轉(zhuǎn)后國有企業(yè)更健康、更持續(xù)地運行，具有國資屬性的社?；鸶行А⒏茖W(xué)地保值增值，在實踐中需要進一步處理好三個方面的關(guān)系：

一是中央和地方責(zé)任劃分的關(guān)系。社保基金缺口既有體制轉(zhuǎn)型等歷史成因，也有人口老齡化等人口結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實影響，且社會保障是中央和地方共同的事權(quán)，彌補社?；鹑笨谛枰醒牒偷胤焦餐謸?dān)責(zé)任。因此，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鹁托枰逦缍?、合理劃分中央和地方的責(zé)任，根據(jù)各地實際情況進一步強化責(zé)任分擔(dān)，促進中央企業(yè)和地方國有企業(yè)共同發(fā)展。

二是劃轉(zhuǎn)國有資本收益分紅與國有資本利潤上繳的關(guān)系。當(dāng)前劃轉(zhuǎn)國有資本的收益分紅并不納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，換言之，國有企業(yè)承擔(dān)著“雙重分紅”，造成了國有企業(yè)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的障礙和阻力。如何更加兼顧和平衡國有企業(yè)股東（職工）利潤分配、劃轉(zhuǎn)國資收益分紅和國資利潤上繳（經(jīng)營預(yù)算）之間的關(guān)系是減輕國有企業(yè)經(jīng)營壓力、提升國有資本劃轉(zhuǎn)動力和維系國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，需要探索制定科學(xué)合理的收益分紅方案，構(gòu)建多維的利益協(xié)調(diào)機制[19]。

三是承接主體持股與劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)的關(guān)系。當(dāng)前，多數(shù)地方均強調(diào)承接主體僅作為財務(wù)投資者，不參與國有企業(yè)日常經(jīng)營管理，但監(jiān)督國有企業(yè)管理者的決策以及確保承接主體持股利益的實現(xiàn)直接決定了彌補社保基金缺口的效果。因此，從承接主體逐步專業(yè)化的角度來看，“喚醒”承接主體作為股東的有效表決和適當(dāng)監(jiān)管職能，尋求承接主體與劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)的適度“融合”，形成“利益一致人”，是實現(xiàn)國有股權(quán)多元化、承接主體持股長期化、國有企業(yè)發(fā)展持續(xù)化的重要舉措，需要進一步探索承接主體行使股東權(quán)利的方式，建構(gòu)長效的監(jiān)督治理機制[20]，以有效防范和化解運行過程中的風(fēng)險。

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Policy Adjustment and Experience Enlightenment of State-owned Capital Transferred to Social Security Fund

LI Pei? DING Shao-qun

Abstract： Clarify logic of the historical evolution of State-owned Capital Transferred to Social Security Fund is helpful to strengthen the construction of governance capacity after transferring. Most of the major western developed countries supplemented the social security fund with funds or equity（shares） after the realization of equity（shares）， while the countries in transition directly transferred the privatized equity to the social security fund to hold or control. After experiencing the reduction of state-owned shares and transfer to state-owned shares at the central level， China's holding of state-owned equity has become a basic unified model， which is the distinctive features and internal meaning of deepening the reform of state-owned enterprises and long-term sharing of state-owned assets， and achieving shared development. In the future， we should strengthen the management of transfer operation， strengthen the ability of maintaining and increasing value of state-owned capital， and formulate scientific income sharing scheme， effectively prevent operation risks， and realize the sustainable operation and high-quality development of state-owned capital and social security fund.

Key words： State-owned Capital Transferred to Social Security Fund; state-owned capital; social security fund

基金項目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“地方國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸷蟮倪\行與治理研究”（2021NDYB057）。

作者簡介：李培，重慶國際投資咨詢集團智庫研究中心研究員;丁少群，西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307