鄧朝春 辜秋琴

摘? ?要：我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的變遷體現(xiàn)了從重視土地分配公平到注重土地利用效率的轉(zhuǎn)向，是土地的政治、社保和經(jīng)濟(jì)功能互動(dòng)調(diào)試的制度表達(dá)。未來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的改革將在“三權(quán)分置”制度框架下朝著弱化非經(jīng)濟(jì)功能和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)功能的方向發(fā)展。具體而言，要落實(shí)集體所有權(quán)，逐步剝離承包地社會(huì)保障功能，健全承包地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系，不斷創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度;三權(quán)分置;農(nóng)村土地制度改革

中圖分類號(hào)：F321.1? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2022）05-0143-12

農(nóng)村土地具有政治、社保和經(jīng)濟(jì)三重功能屬性[1]。與迅速、平穩(wěn)的城市土地制度改革進(jìn)程相異，農(nóng)村土地制度改革遲緩而謹(jǐn)慎，農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置程度遠(yuǎn)滯后于城市土地。農(nóng)村土地制度改革潛力巨大，據(jù)估計(jì)，2020—2035年農(nóng)村土地制度改革可獲得總經(jīng)濟(jì)潛能的61.3%～68.2%，是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)最重要的推動(dòng)力[2]。2014年中央“一號(hào)文件”正式部署農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革;2016年中央提出完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，深化農(nóng)村家庭承包責(zé)任制改革，探索創(chuàng)新承包地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在功能超載和效率缺乏等問(wèn)題，亟須通過(guò)改革來(lái)松綁減負(fù)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)打造成具有確定法律內(nèi)容和健全權(quán)能體系的民事法律權(quán)利[3]。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革不僅能提高農(nóng)村土地利用效率和農(nóng)民收益，而且有利于解決“細(xì)碎化”土地經(jīng)營(yíng)缺陷，助推傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式向“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[4]。

一、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的演進(jìn)歷程與邏輯

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度經(jīng)歷了從重視土地分配公平到注重土地利用效率的漸進(jìn)演變，是土地政治、社保和經(jīng)濟(jì)功能互動(dòng)調(diào)試的制度表達(dá)。家庭承包責(zé)任制的確立實(shí)現(xiàn)了承包地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，并持續(xù)進(jìn)行邊際調(diào)整，不斷朝向土地資源配置市場(chǎng)化和農(nóng)民重建土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的方向演進(jìn)[5-6]，最終催生了“三權(quán)分置”的制度框架。

（一）農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的確立

改革開(kāi)放前我國(guó)的農(nóng)村土地制度是農(nóng)村集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的人民公社體制，它造成了勞動(dòng)效率的低下[7]。發(fā)端于安徽鳳陽(yáng)地區(qū)的家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了糧食產(chǎn)量的快速增長(zhǎng)，基本解決了農(nóng)民溫飽問(wèn)題。這種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度很快在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)推廣并被中央所確認(rèn)、鼓勵(lì)和穩(wěn)定，后來(lái)中央提出第一輪承包期結(jié)束后再延長(zhǎng)30年，而2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為30—70年。

1.“大穩(wěn)定小調(diào)整”與公平取向

農(nóng)村土地制度改革初期，土地是廣大農(nóng)民的生存之本，農(nóng)民與土地的粘連度極高，人多地少的國(guó)情和社會(huì)主義制度使得“按農(nóng)村人口均分土地”的承包原則成為必然選擇，也就是說(shuō)農(nóng)村戶口人數(shù)與承包地?cái)?shù)量是嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的，這是建立在公平基礎(chǔ)上的承包原則。然而，在承包期內(nèi)農(nóng)戶家庭的嬰兒出生、婚喪嫁娶、家庭成員升學(xué)等因素會(huì)引起農(nóng)村戶口人數(shù)的變動(dòng)和對(duì)應(yīng)關(guān)系的變化，在人地關(guān)系緊張的情勢(shì)下這些變化積累到一定程度會(huì)轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體和家庭的壓力，迫使其調(diào)整承包地以保持公平性原則。但是，這種調(diào)整不會(huì)涉及土地集體所有權(quán)的變更，因?yàn)檗r(nóng)村家庭只是要求農(nóng)村人口與承包地的公平對(duì)應(yīng)，而且大規(guī)模調(diào)整意味著巨大的調(diào)整成本和效率損失，并不能增進(jìn)多少公平程度;而隨著時(shí)間的推移，農(nóng)村家庭人口動(dòng)態(tài)與農(nóng)村土地總量不變的靜態(tài)始終存在矛盾，從理論上說(shuō)，一次性調(diào)整根本不能解決問(wèn)題，因而家庭承包地的調(diào)整原則是，在村集體內(nèi)部實(shí)行“大穩(wěn)定小調(diào)整”政策，這是兼顧效率與公平的折中做法。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不同地區(qū)土地承包期不一，通常只有1—3年，所以小調(diào)整不斷，各地承包地調(diào)整政策開(kāi)始分化。

2.公平原則受到侵蝕

“大穩(wěn)定小調(diào)整”政策在承包期上開(kāi)始分化，且在操作效果上無(wú)法實(shí)現(xiàn)“按農(nóng)村人口均分土地”的承包原則。大多數(shù)地區(qū)調(diào)整方式是“增人即增地，減人即減地”，也就是說(shuō)：人口減少的家庭將按照減少的人口數(shù)量劃出土地;人口增加的家庭將按照增加的人口數(shù)量劃入土地;劃入土地的總量必定也只能以劃出土地的總量為限;人口數(shù)量不變的家庭，承包地不變;村集體作為中間方接收土地和分配土地。以上調(diào)整方式對(duì)公平原則是一種侵蝕，原因如下：

第一，由于既有承包地是以家庭為單位進(jìn)行承包得來(lái)的，并沒(méi)有將每塊地的權(quán)屬明確歸屬到每個(gè)家庭成員，因而對(duì)于需要?jiǎng)澇鐾恋氐募彝ザ?，減少一人劃出一份土地?cái)?shù)量是確定的，但劃出哪些承包地是可以選擇的。土地肥瘦不均，位置遠(yuǎn)近不同，經(jīng)濟(jì)價(jià)值不同，理性家庭將劃出劣等土地或“邊邊角角”土地湊足數(shù)量交給村集體，村集體在確認(rèn)具體的土地權(quán)屬方面無(wú)能為力，調(diào)整方式內(nèi)含著原先的公平原則無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。

第二，劃入土地的家庭面臨尷尬的處境。接受價(jià)值降級(jí)的邊際土地意味著接受不公平;不接受則只能向村集體申訴，很難改變被動(dòng)局面;如果劃出土地的總量不夠分配時(shí)，劃入土地的家庭最終不得不在質(zhì)量和人均土地占有量上遭受雙重侵蝕。同樣地，對(duì)于劃入土地的家庭，當(dāng)在下一次土地調(diào)整時(shí)角色轉(zhuǎn)換成劃出土地的家庭時(shí)，他回報(bào)別人的選擇將是可以預(yù)期的，公平性在不斷的調(diào)整中被改變了原來(lái)的含義。

第三，除了劃出與劃入家庭之間的不公平外，不必調(diào)整的家庭也會(huì)有不公平感。不必調(diào)整的家庭有兩種情況：一種是家庭人口本身沒(méi)有變化，另一種是家庭人口本身發(fā)生了變化但人口總數(shù)不變。對(duì)于這類家庭，村集體總?cè)丝诘脑黾記](méi)有影響其土地占有量，而人口效應(yīng)完全作用于其他兩類家庭，顯然從“均分土地”原則來(lái)看，村集體人口總量增加意味著人均土地占有量應(yīng)該下降，因而“大穩(wěn)定小調(diào)整”政策的公平保障功能趨于弱化。

（二）家庭承包責(zé)任制朝著效率取向演進(jìn)

若家庭承包責(zé)任制在其他條件不變的情況下堅(jiān)持“大穩(wěn)定小調(diào)整”的原則而演變，在此過(guò)程中矛盾積累到一定程度后，會(huì)要求最終以大調(diào)整來(lái)解決。然而，隨著內(nèi)外部條件的變化，人地關(guān)系有所緩和，對(duì)基于公平取向的承包地分配方式的調(diào)整壓力有所減輕;同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率考量日益凸顯，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革持續(xù)向效率方向演進(jìn)。

1.內(nèi)部條件的變化

“均分土地”原則內(nèi)含著人與地緊密結(jié)合和緊張關(guān)系。一旦人與地結(jié)合方式變得較為松散，緊張關(guān)系緩解，“均分土地”的訴求和壓力就會(huì)下降，再加上土地調(diào)整成本較高，尋求對(duì)既有承包地的有效利用和優(yōu)化要素投入組合將會(huì)成為家庭經(jīng)營(yíng)戶的現(xiàn)實(shí)選擇。計(jì)劃生育政策的實(shí)施以及越來(lái)越嚴(yán)格的執(zhí)行，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村人口過(guò)快增長(zhǎng)的局面。1984年以后，隨著勞動(dòng)效率的提升、技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)民溫飽問(wèn)題的解決，人與地的緊張關(guān)系得到根本緩解，這些內(nèi)部條件大大減緩了人口對(duì)土地政策施加的調(diào)整壓力。按理說(shuō)，在技術(shù)進(jìn)步條件下土地單產(chǎn)的增加，將促使人口增長(zhǎng)的家庭更加努力爭(zhēng)取劃入土地，但由于土地調(diào)整是一項(xiàng)集體行動(dòng)，存在“集體行動(dòng)困境”，因而這種爭(zhēng)取需付出很高的成本，且不一定會(huì)成功。對(duì)于人口增長(zhǎng)的家庭而言，盡管額外劃入的土地會(huì)增加家庭作物產(chǎn)出量和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是在人口增加的情況下，加強(qiáng)家庭內(nèi)的勞動(dòng)分工和專業(yè)化能夠通過(guò)提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率而獲益，這在一定程度上替代了對(duì)土地增量和公平性的訴求。

這種從公平原則向效率原則的轉(zhuǎn)變具體反映在中央政策文件的內(nèi)容變化上。1982年中央“一號(hào)文件”和1982年《中華人民共和國(guó)憲法》都明確禁止土地流轉(zhuǎn)交易①，因?yàn)榻灰纂m然能夠提高效率，但是會(huì)導(dǎo)致家庭占有土地量變得不均。由此可以推論，中央此時(shí)認(rèn)為讓人口增多的家庭免費(fèi)獲得更多的承包地是合理的，但是通過(guò)付費(fèi)交易從別人手中獲得更多的承包地是不合理的，說(shuō)到底還是均分原則占據(jù)主導(dǎo)地位。而到了1984年，中央“一號(hào)文件”鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中，社員可以在經(jīng)集體同意后自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包，此時(shí)中央已經(jīng)不再糾結(jié)于均分原則，而是轉(zhuǎn)向關(guān)注效率，但適用的范圍和領(lǐng)域都集中在糧食種植業(yè)，當(dāng)中央鼓勵(lì)開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)時(shí)，這種效率原則就擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)作物領(lǐng)域。

2.外部條件的變化

內(nèi)部條件變遷對(duì)家庭承包責(zé)任制效率轉(zhuǎn)向的影響是比較緩慢的，外部環(huán)境的急劇變化則促使農(nóng)村家庭迅速作出反應(yīng)，改變了承包土地與家庭成員之間的要素投入組合方式，形成了更加多樣化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式，從此，“承包地如何分配”的問(wèn)題完全讓位于“承包地如何經(jīng)營(yíng)”的問(wèn)題。20世紀(jì)80年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起、對(duì)外開(kāi)放的加速和城市改革的全面深化等外部條件的變化，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入農(nóng)村工業(yè)和流入城市就業(yè)創(chuàng)造了前所未有的機(jī)會(huì)，大量農(nóng)業(yè)富余人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)就業(yè)，急劇地改變了農(nóng)民與土地的關(guān)系，人口壓力逆轉(zhuǎn)為“人口紅利”。一方面，部分承包地被國(guó)家征用或征收轉(zhuǎn)入非農(nóng)用途;另一方面，農(nóng)民家庭與土地的關(guān)系逐漸變得松散，承包地對(duì)農(nóng)民家庭的收入貢獻(xiàn)不斷下降，土地流轉(zhuǎn)不再受到過(guò)多限制，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)開(kāi)始出現(xiàn)。2002年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”，國(guó)家開(kāi)始立法保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);到2007年《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以及2008年黨的十七屆三中全會(huì)召開(kāi)后，各級(jí)政府開(kāi)始鼓勵(lì)土地規(guī)?；s化經(jīng)營(yíng)，對(duì)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)等進(jìn)行財(cái)政直補(bǔ)，促進(jìn)了大量的產(chǎn)權(quán)組織形式和經(jīng)營(yíng)實(shí)體的產(chǎn)生?？梢钥闯觯瑥脑缙陉P(guān)注承包權(quán)，發(fā)展到關(guān)注經(jīng)營(yíng)權(quán)，再到保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)和鼓勵(lì)“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，黨和政府在政策層面及時(shí)追蹤到家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的效率轉(zhuǎn)向，并加以確認(rèn)、引導(dǎo)和促進(jìn)，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度不斷更新和完善。

3.家庭土地承包權(quán)的穩(wěn)定

重視經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率必定回溯到對(duì)承包權(quán)進(jìn)行重新審視，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)是從承包權(quán)中派生出來(lái)的。如果家庭擁有的承包地和承包權(quán)不穩(wěn)定，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)如何會(huì)穩(wěn)定？大量學(xué)者的實(shí)證研究已經(jīng)證明，經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定對(duì)于土地的產(chǎn)出和投資會(huì)有明顯的促進(jìn)效應(yīng)，因而從經(jīng)濟(jì)效率來(lái)看，穩(wěn)定家庭土地承包權(quán)是必要的。但真正的問(wèn)題是，如果獲得承包地的家庭由于某些原因，并不將自己不耕種的承包地流轉(zhuǎn)出去而是“拋荒”或低效率使用，這難道也符合效率原則？或者有的農(nóng)村家庭已經(jīng)離土離鄉(xiāng)落戶城市，難道也要保留其承包地而置農(nóng)村人口增多的家庭無(wú)法索取所需要的承包權(quán)而不顧？此時(shí)中央政策制定者權(quán)衡利弊之后，決定穩(wěn)定承包權(quán)，并通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的方式來(lái)解決家庭對(duì)額外土地的需求。1993年11月中央提出第一輪承包期到期后再延長(zhǎng)30年;2002年的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和2007年的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定，第二輪承包到期后耕地的承包期再次延長(zhǎng)30年;2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，并對(duì)承包土地確權(quán)、登記、頒證，充分體現(xiàn)了承包權(quán)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。關(guān)于是否要穩(wěn)定承包權(quán)的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議較大，農(nóng)民群體對(duì)此也意見(jiàn)不一。

（三）承包地“三權(quán)分置”的實(shí)施

土地作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值必須體現(xiàn)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上，中央政策的關(guān)注點(diǎn)從承包權(quán)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終促使2014年《中共中央辦公廳? 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》的出臺(tái)，中央將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，由此我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)入新的階段。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》充分闡述了“三權(quán)”的權(quán)利邊界以及“三權(quán)”之間的相互關(guān)系，新增加了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能內(nèi)容，豐富和完善了承包地的產(chǎn)權(quán)體系，加深了承包地市場(chǎng)化配置程度。2018年新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革給予了法律保障。

1.“三權(quán)分置”中的新增權(quán)能

承包地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升，不僅可從“三權(quán)”分設(shè)中實(shí)現(xiàn)，而且可通過(guò)在“三權(quán)”分設(shè)基礎(chǔ)上增設(shè)新權(quán)能實(shí)現(xiàn)?！叭龣?quán)分置”制度框架中新設(shè)了多項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，具體表現(xiàn)在：第一，所有權(quán)中新增了“監(jiān)督權(quán)”，村集體有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。特別是在承包權(quán)人轉(zhuǎn)移進(jìn)城而流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，更要強(qiáng)化農(nóng)民集體對(duì)土地使用的監(jiān)督權(quán)，保護(hù)農(nóng)地資源用于農(nóng)業(yè)，維護(hù)集體土地權(quán)益[4]。第二，承包權(quán)中新增了“抵押權(quán)”“退出權(quán)”“退出補(bǔ)償權(quán)”“社會(huì)保障權(quán)”等，擁有承包權(quán)的農(nóng)戶可以就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押;可以自愿有償退出承包地;承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償，符合條件的有權(quán)獲得社會(huì)保障費(fèi)用等[4]。第三，經(jīng)營(yíng)權(quán)中新增了“改良土地權(quán)”“優(yōu)先權(quán)”“抵押權(quán)”等，經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償;在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地;經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書(shū)面同意，再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押等[4]。可以看出，這些新增權(quán)能無(wú)不指向產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效能，為承包地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易創(chuàng)造了前所未有的條件。

2.農(nóng)地市場(chǎng)化配置程度加深

一方面，“三權(quán)分置”及其新增權(quán)能的政策設(shè)定，促進(jìn)了全國(guó)各地區(qū)關(guān)于所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)改革試點(diǎn)或?qū)嵺`的深入開(kāi)展，價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不斷地進(jìn)入各地區(qū)改革試點(diǎn)和實(shí)踐的制度設(shè)計(jì)中。比如，上海、山東、寧夏、湖北等?。▍^(qū)、市）的部分縣（市、區(qū)）開(kāi)展了農(nóng)村承包地退出試點(diǎn)①，退出權(quán)的制度設(shè)計(jì)都堅(jiān)持了市場(chǎng)化導(dǎo)向。

另一方面，“三權(quán)分置”最為重要的政策效應(yīng)體現(xiàn)在，它催生了各種探索土地有效利用的新型組織形式和經(jīng)營(yíng)實(shí)體，極大地促進(jìn)了農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)交易。從流轉(zhuǎn)耕地面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的比重來(lái)看，1996年全國(guó)只有2.6%的耕地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，2006年為4.6%，2010年上升至14.7%[8]，2014年則達(dá)到30.4%②，2018年躍升至37%左右，農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置的規(guī)模躍上新臺(tái)階。截至2021年4月底，全國(guó)依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)到225.9萬(wàn)家，聯(lián)合社超過(guò)1.4萬(wàn)家③。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、工商資本下鄉(xiāng)等促進(jìn)了土地、資本和人才等生產(chǎn)要素的深度結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了股份制、信托制、托管制等新的經(jīng)營(yíng)模式和服務(wù)模式，農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置程度向縱深方向發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革面臨的約束

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的焦點(diǎn)已從當(dāng)初的強(qiáng)調(diào)土地分配公平轉(zhuǎn)向關(guān)注土地利用效率，但由于被賦予政治和社會(huì)保障功能，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革要受制于前置性制度和配套性制度安排的約束;同時(shí)，擁有農(nóng)村承包地所有權(quán)的農(nóng)民集體也面臨著產(chǎn)權(quán)利用的交易成本高和土地流轉(zhuǎn)制度不健全等問(wèn)題，這些因素都會(huì)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革構(gòu)成約束。

（一）農(nóng)村承包地制度改革的底線約束

《中共中央辦公廳? 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》提出“守住政策底線”：堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。前文分析指出了國(guó)家強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包權(quán)的穩(wěn)定性所蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)效率追求，然而，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的穩(wěn)定性不僅具有經(jīng)濟(jì)意義，而且具有重要的政治意義[9]。以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會(huì)主義公有制的重要形式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主和共同富裕的制度性保障，是防止工商資本下鄉(xiāng)后控制土地要素等其他生產(chǎn)要素的重要制度條件。

從理論上講，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)承載著國(guó)家公權(quán)屬性，而非純粹的民法私權(quán)。忽視土地的公權(quán)屬性，容易導(dǎo)致土地私有化的偏狹觀點(diǎn)和操作：認(rèn)為要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須借助歐美經(jīng)驗(yàn)，走土地私有化改革道路，通過(guò)明晰個(gè)人產(chǎn)權(quán)，實(shí)行一次徹底的大變革[10]。這種觀點(diǎn)錯(cuò)誤地把土地問(wèn)題完全還原為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，忽視了土地的政治功能和歷史觀意義，忽視了中國(guó)的國(guó)情。產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)內(nèi)含國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系建構(gòu)的基本原則[11]，單從私權(quán)角度來(lái)看，農(nóng)村土地走市場(chǎng)化道路無(wú)法保證集體所有制不被侵蝕或瓦解，國(guó)家意志不得不介入，對(duì)自物權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率和市場(chǎng)化的自由度規(guī)定一個(gè)限度，即農(nóng)村土地要素配置變化不得動(dòng)搖土地集體所有制，這是不能動(dòng)搖的底線約束。

（二）農(nóng)村社保制度發(fā)展滯后及對(duì)土地保障功能的依賴

農(nóng)村土地為農(nóng)民提供了基本社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能[12]。土地對(duì)農(nóng)民具有重要的福利保障功能，是以往農(nóng)地制度安排的基調(diào)[13]，也是國(guó)家對(duì)農(nóng)民群體缺失社會(huì)保險(xiǎn)制度的一種應(yīng)對(duì)措施。社會(huì)保障功能旨在追求社會(huì)公平，要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行“集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人有份、均等享有”和“限制性市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”[14]。這妨礙了經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，導(dǎo)致了效率損失。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所承載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)功能之間存在沖突，且難以兼容[3]，制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的改革。

按照實(shí)物保障的基本含義，隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和收入的增加，以及農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善，農(nóng)民承包戶會(huì)減少對(duì)土地的依賴，土地的保障功能會(huì)趨于弱化，承包地就會(huì)獲得更大的配置自由。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民存在“迷戀”土地保障功能的現(xiàn)象。2018年，我國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力高達(dá)2.88億，其中7 533萬(wàn)農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，但83.6%的農(nóng)民工希望進(jìn)城后能定居并保留承包地。社會(huì)保障對(duì)土地保障的替代效應(yīng)主要作用于高土地依賴型農(nóng)戶，對(duì)低土地依賴型農(nóng)戶的影響不顯著[15]。年收入高于5萬(wàn)元的農(nóng)戶群體中有72.63%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)地是一種保障，年收入不足5萬(wàn)元的農(nóng)戶群體則為52.41%，收入水平越高的農(nóng)戶認(rèn)為土地是保障的比例反而越高[16]。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村集體土地已經(jīng)從基本保障工具轉(zhuǎn)變?yōu)樽顬橹匾氖袌?chǎng)要素，但農(nóng)民對(duì)土地保障功能的“眷戀”限制了土地作為市場(chǎng)要素發(fā)揮其應(yīng)有的功能?；谏鐣?huì)保障價(jià)值取向的土地制度安排導(dǎo)致了土地的“細(xì)碎化”，非農(nóng)就業(yè)和收入的增長(zhǎng)降低了土地拋荒和粗放經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本，在土地產(chǎn)權(quán)界定不清和保護(hù)不力的情形下，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿會(huì)受到抑制。這也預(yù)示著當(dāng)前改革試點(diǎn)地區(qū)以“土地?fù)Q社?！薄俺邪鼨?quán)設(shè)定抵押擔(dān)?！薄俺邪赜袃斖顺觥钡戎贫仍O(shè)計(jì)內(nèi)含阻力和風(fēng)險(xiǎn)，剝離承包地社會(huì)保障功能可能成為今后一段時(shí)間內(nèi)影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革的重要因素。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制不健全

非農(nóng)就業(yè)造就了農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的供給主體，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與集約經(jīng)營(yíng)收益催生了需求主體，在供求雙方的作用下承包地流轉(zhuǎn)為土地“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”和創(chuàng)造新業(yè)態(tài)提供了條件，較自由的土地流轉(zhuǎn)具有邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和資源配置效應(yīng)[12]，我國(guó)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但從總體上看，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)仍然是一個(gè)“過(guò)渡性市場(chǎng)”，呈現(xiàn)不完全市場(chǎng)形態(tài)，具有有限性、漸進(jìn)性、調(diào)適性和穩(wěn)定性特征[17]。

1.農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的交易成本過(guò)高

科斯認(rèn)為：“為了進(jìn)行市場(chǎng)交易，有必要去發(fā)現(xiàn)誰(shuí)希望進(jìn)行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過(guò)討價(jià)還價(jià)的談判締結(jié)合約，督促合約條款的嚴(yán)格履行，等等?！盵18]一般而言，交易成本包括搜尋成本和信息成本、談判和簽約成本、監(jiān)督成本等。

一是搜尋成本和信息成本。在我國(guó)廣大的農(nóng)村并不存在組織土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)平臺(tái)或中介組織，具有土地流轉(zhuǎn)愿望的供求雙方不可能在大范圍內(nèi)對(duì)接，或者對(duì)接所需要投入的搜尋成本和信息成本太高，以至于轉(zhuǎn)出承包地農(nóng)戶不得不在熟人農(nóng)戶群體中尋找需求者以節(jié)省交易成本，而熟人之間的土地流轉(zhuǎn)帶有強(qiáng)烈的社會(huì)倫理色彩，并不是純粹以經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)，他們之間形成的合約大多以口頭協(xié)議為主，形成典型的“關(guān)系型合約”。合約關(guān)系不規(guī)范、不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響了土地的投資預(yù)期和土地的有效使用。

二是談判和簽約成本。工商資本下鄉(xiāng)和農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，各類經(jīng)營(yíng)主體對(duì)大面積土地的租賃需求不斷增長(zhǎng);土地租賃合約涉及大量土地相鄰的農(nóng)戶或村莊，協(xié)商和簽約成本是決定合約能否達(dá)成的重要因素。由于農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)和期望并不相同，逐一談判和簽約成本高昂，甚至存在村民“敲竹杠”的行為。為了降低此類成本，需求大面積土地的個(gè)體或企業(yè)不得不求助于當(dāng)?shù)卮甯刹孔鳛橹虚g人或擔(dān)保人來(lái)達(dá)成協(xié)議，甚至直接與村委會(huì)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議而不直接面對(duì)村民群體，形成一種“非標(biāo)準(zhǔn)化合約”，這不利于市場(chǎng)交易的規(guī)范化運(yùn)行。

三是監(jiān)督成本。流轉(zhuǎn)合約簽訂之后，需要投入成本來(lái)監(jiān)督合約的執(zhí)行：租金是否按約足額支付，土地是否改變用途，環(huán)境安全是否得到保證，等等。無(wú)論是由村委會(huì)還是村民自身實(shí)施監(jiān)督，都需要投入成本。村民群體監(jiān)督本身存在“搭便車”問(wèn)題，而如果村干部?jī)A向于維護(hù)經(jīng)營(yíng)者的利益，則會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督失效問(wèn)題，妨礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.價(jià)格機(jī)制（租金機(jī)制）作用有限

價(jià)格機(jī)制包括價(jià)格生成機(jī)制和價(jià)格響應(yīng)機(jī)制[19]。按照主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，市場(chǎng)越成熟，價(jià)格機(jī)制（租金機(jī)制）越能有效引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)交易，而現(xiàn)實(shí)中，由于市場(chǎng)范圍狹小，交易主體過(guò)少，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不夠，難以形成競(jìng)爭(zhēng)性均衡，限制了價(jià)格機(jī)制（租金機(jī)制）的有效作用。

在農(nóng)村的“熟人社會(huì)”中，村莊生存?zhèn)惱?、家族關(guān)系和村落共同體傳統(tǒng)等“非正式制度”限制了價(jià)格機(jī)制（租金機(jī)制）的作用。親友、鄰居等社會(huì)關(guān)系親近的群體間達(dá)成的契約具有口頭性、短期性特點(diǎn)，流轉(zhuǎn)租金也非市場(chǎng)化條件下的均衡租金[20]。2005—2015年，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率以平均每年20.53%的速度提升，但實(shí)際發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要為“村落里的熟人”間的關(guān)系型流轉(zhuǎn)，總體上并非由價(jià)格誘導(dǎo)的市場(chǎng)型流轉(zhuǎn)，發(fā)生于親友鄰居、同村普通農(nóng)戶之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約占全部農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約的比例高達(dá)88.48%[21]。

如果以資源是否掌握在利用效率更高的主體手中作為市場(chǎng)運(yùn)行效率判斷的基準(zhǔn)，那么我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)的“高租金”與“低流轉(zhuǎn)”①表象背后，隱含著“有價(jià)無(wú)市”的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。潛在轉(zhuǎn)出農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的多重依賴和多維價(jià)值評(píng)價(jià)引發(fā)農(nóng)地“價(jià)格幻覺(jué)”，大大降低了其參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的可能性;流轉(zhuǎn)雙方對(duì)農(nóng)地價(jià)值的評(píng)價(jià)差異，表明農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格生成及其響應(yīng)邏輯與一般物品存在差異[19]。由于農(nóng)地“價(jià)格幻覺(jué)”有隨著農(nóng)戶非農(nóng)轉(zhuǎn)型而不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)，因而以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意圖和政策可能效力有限。

三、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革的地方實(shí)踐

在“三權(quán)分置”框架下，全國(guó)各地農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為基礎(chǔ)展開(kāi)了各種不同的土地經(jīng)營(yíng)制度改革與探索，形成了各具地方特色的經(jīng)營(yíng)模式，以適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐唧w的內(nèi)外部環(huán)境與實(shí)際需求，比較典型的經(jīng)營(yíng)模式有廣東的“南海模式”、貴州的“塘約模式”、湖南的“沅江模式”和四川的“崇州模式”等。這里以這四種模式為基礎(chǔ)來(lái)分析和比較其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行特征和適應(yīng)性效率。

（一）“南海模式”

土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革早在20世紀(jì)90年代就在廣東南海地區(qū)興起。鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與土地租賃市場(chǎng)的興起，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地帶來(lái)了巨大的升值空間，為農(nóng)村土地“非農(nóng)化”提供了機(jī)會(huì);集中分散的家庭經(jīng)營(yíng)的土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，是土地租金收益最大化的選擇，它是對(duì)外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的潛在利益的積極反應(yīng)，是典型的誘致型制度變遷。“南海模式”的特點(diǎn)重在“統(tǒng)”，是名副其實(shí)的集體所有制下集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式，各家庭以承包地入股形式成立土地合作社，集體積累股為51%，社員分配股為49%，由合作社整合規(guī)劃土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，重點(diǎn)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和價(jià)值的最大化。顯然這種模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在蘇南地區(qū)、上海郊區(qū)和浙江杭州地區(qū)比較流行，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村則不大適用。

但是，“南海模式”為重建集體所有制經(jīng)濟(jì)組織提供了一種創(chuàng)新探索。2015年以來(lái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革取得良好成效，2017年全區(qū)村（居）集體在不含土地折價(jià)的情況下資產(chǎn)總額達(dá)到411.51億元[22]，其成功經(jīng)驗(yàn)被列入《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，為“三權(quán)分置”框架下的土地經(jīng)營(yíng)制度改革提供了樣本參考。

（二）“塘約模式”

相較于發(fā)達(dá)地區(qū)的“南海模式”，貴州安順的塘約村為欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)農(nóng)村重建集體經(jīng)濟(jì)組織從而擺脫貧困走向富裕提供了新的思路。村委會(huì)通過(guò)將全村的集體資產(chǎn)、機(jī)動(dòng)地和自留地以股份形式量化到集體成員，按照“合股聯(lián)營(yíng)、村社一體”的思路成立“金土地合作社”，合作社按3∶3∶4的比例給合作社、村委會(huì)和農(nóng)戶分紅，而農(nóng)戶的40%按照土地入股的比例分紅。全村325.4公頃土地在村集體的統(tǒng)一規(guī)劃下實(shí)行集約化、專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，同時(shí)在政府的幫扶下開(kāi)展多產(chǎn)業(yè)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，探索出一條新型農(nóng)業(yè)集體化和鄉(xiāng)村社會(huì)再組織的道路。2013年塘約村人均收入不足4 000元，而到2018年人均收入躍升至14 120元;村集體經(jīng)濟(jì)2014年不足4萬(wàn)元，2018年則突破312萬(wàn)元[23]，形成了有名的土地經(jīng)營(yíng)模式——“塘約模式”。

可以看出，“南海模式”的成功在于充分利用了外部市場(chǎng)，而“塘約模式”的成功在于外部力量（政府）的幫扶。塘約村作為貴州省乃至國(guó)家重點(diǎn)打造的試點(diǎn)村莊，接受了大量的資源和項(xiàng)目[24]，因而有學(xué)者認(rèn)為其實(shí)踐意義較為有限。這種觀點(diǎn)過(guò)于悲觀，欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，在初始階段借助外部支援扶助，而后再推向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，未必沒(méi)有自生能力。奧斯特羅姆指出，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行與監(jiān)督規(guī)則合理的集體經(jīng)濟(jì)組織可以克服“公地悲劇”，實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作。

（三）“沅江模式”

客觀而言，我國(guó)許多的農(nóng)村地區(qū)并不具備重建集體經(jīng)濟(jì)組織的條件，因?yàn)樵O(shè)立組織、運(yùn)行組織和改變組織都涉及巨大的交易成本問(wèn)題，其中特別是激勵(lì)問(wèn)題和監(jiān)督問(wèn)題。如何解決土地細(xì)碎化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，湖南沅江市探索出另一種土地經(jīng)營(yíng)模式，即“土地信托”：初級(jí)形式的信托模式主要針對(duì)不愿耕種或無(wú)力耕種的農(nóng)戶，將他們的土地委托給新的經(jīng)營(yíng)主體代管代種，這種模式組織化程度不高，在四川樂(lè)至縣也較為流行。組織化程度很高的高級(jí)信托模式是2010年由沅江市政府主導(dǎo)，成立土地信托公司，吸引大量農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)，公司利用財(cái)政資金或支農(nóng)資金將土地進(jìn)行規(guī)劃整治后，作為中介人或擔(dān)保人將土地流轉(zhuǎn)給種植大戶或外部投資者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，為響應(yīng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)所形成的社會(huì)化服務(wù)需求，全市成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)組織、農(nóng)機(jī)租賃公司和勞動(dòng)服務(wù)公司，為各種經(jīng)營(yíng)主體提供社會(huì)化服務(wù)?？梢钥闯觯槿氪蟠蠼档土送恋亓鬓D(zhuǎn)交易成本，并實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是小農(nóng)戶參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的有效形式。

“沅江模式”取得了較好的示范效果。截至2014年，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2.82萬(wàn)公頃，耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到51.4%，其中農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)面積5 500公頃，信托儲(chǔ)備土地1 066.7公頃，引進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)企業(yè)115家。全市共有農(nóng)民專業(yè)合作社400個(gè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)68家（其中省級(jí)8家），種養(yǎng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶6 000多戶，帶動(dòng)農(nóng)戶10.46萬(wàn)戶[25]。

（四）“崇州模式”

“崇州模式”兼容了以上三個(gè)模式而獨(dú)具特色：借鑒“南海模式”和“塘約模式”中的土地入股成立合作社，但它不是整村入股而是堅(jiān)持自愿原則（外村農(nóng)戶也可以入股）;它的主要收入來(lái)源不是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或政府扶助項(xiàng)目而是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè);在規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中借鑒了“沅江模式”中的土地托管和社會(huì)化服務(wù)，解決了小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接問(wèn)題，但中介不是政府而是合作社，它更具市場(chǎng)化特征;最具特色的是合作社經(jīng)營(yíng)者是職業(yè)經(jīng)理人，完全按照現(xiàn)代公司形式設(shè)立，形成了多元主體“共建、共營(yíng)、共享”的新型經(jīng)營(yíng)格局。“崇州模式”是一種較為理想的土地經(jīng)營(yíng)模式，它以土地集體所有制為前提，以家庭承包為基礎(chǔ)，以農(nóng)戶為核心主體，以盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為線索，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；I(yè)化和組織化[26]。

崇州的“共營(yíng)模式”引起了學(xué)者們的高度關(guān)注，認(rèn)為這對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要的啟迪價(jià)值與示范意義。同時(shí)，不少地方政府也開(kāi)始借鑒“崇州模式”，比如大連市創(chuàng)建農(nóng)業(yè)共營(yíng)制試點(diǎn)5個(gè)，組建村級(jí)土地股份合作社11家，入社農(nóng)戶3 681戶，入社面積1 161.2公頃，正在組建中的村級(jí)土地股份合作社15家、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)超市5家[27]。2018年，崇州市五星土地股份合作社被評(píng)為國(guó)家農(nóng)民合作社示范社。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的改革取向

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在功能超載和權(quán)能缺失等問(wèn)題，未來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革將朝著落實(shí)和完善“三權(quán)分置”的方向探索推進(jìn)。具體而言，要落實(shí)集體所有權(quán)，完善農(nóng)村社會(huì)保障等配套制度，健全承包地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系，創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式。

（一）落實(shí)集體所有權(quán)

農(nóng)村土地集體所有和耕地保護(hù)是深化我國(guó)農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)守的“底線”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革，必須能夠確保耕地得到嚴(yán)格保護(hù)和有效利用。農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)中可能出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)合同糾紛、農(nóng)地破壞、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)“非農(nóng)化”和“非糧化”、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題，需要集體所有權(quán)去承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督和管理職能[28]。落實(shí)集體所有權(quán)，一要落實(shí)集體所有權(quán)的歸屬主體，二要落實(shí)集體所有權(quán)的具體權(quán)能?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)在村一級(jí)設(shè)置了兩類代表集體行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)——集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)，意圖擺脫所有權(quán)主體“虛位”問(wèn)題。由于村民委員會(huì)是公法人，由其代表行使屬于私權(quán)的集體所有權(quán)，容易誘發(fā)公私不分的問(wèn)題;集體經(jīng)濟(jì)組織是私法人，由其代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，可以彌補(bǔ)集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位的問(wèn)題[29]。

因此，落實(shí)集體所有權(quán)的關(guān)鍵在于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)組織，尊重和落實(shí)好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在監(jiān)督處理土地撂荒、主導(dǎo)平整和改良土地、組織建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方面的作用[30]。在發(fā)達(dá)地區(qū)，村社集體強(qiáng)有力地統(tǒng)合土地，進(jìn)行地權(quán)“再集體化”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和地權(quán)集體化相互耦合，集體土地所有制得以延續(xù)，并因地制宜形成了多樣化的農(nóng)地制度創(chuàng)新[31]。“再集體化”順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，采取鼓勵(lì)性政策與制度安排引導(dǎo)分散的承包戶自行選擇重新組織生產(chǎn)要素的形式，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)集體土地的市場(chǎng)價(jià)值，是政府引導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，是落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度中集體所有權(quán)的一種有效嘗試。

（二）完善農(nóng)村社會(huì)保障等配套制度

關(guān)于農(nóng)民對(duì)土地保障功能的“迷戀”，羅必良認(rèn)為，雖然非農(nóng)就業(yè)比農(nóng)業(yè)就業(yè)收入高，但是在非農(nóng)就業(yè)的崗位和收入尚不穩(wěn)定的情況下，大多數(shù)農(nóng)民仍將土地視為“活命田”“保險(xiǎn)田”和非農(nóng)就業(yè)的退路，寧可粗放經(jīng)營(yíng)或拋荒，也不愿輕易轉(zhuǎn)讓和放棄土地[13]。即使農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，也不愿意退出土地，反而阻礙了農(nóng)民的退出;提升農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)能力也不能強(qiáng)化農(nóng)民的“棄地”意愿。

在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全、保障水平偏低的情況下，對(duì)土地保障功能的認(rèn)知和依賴在短期間內(nèi)難以改變，農(nóng)村土地作為生產(chǎn)要素和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的市場(chǎng)化配置改革必須考慮其作為實(shí)物保障功能的限制。政府應(yīng)不斷完善社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等社會(huì)保障制度體系，綜合運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、服務(wù)供給、災(zāi)害救助等措施，提升對(duì)農(nóng)民和農(nóng)民工群體的風(fēng)險(xiǎn)防范和生活保障能力，降低他們對(duì)土地保障功能的依賴。同時(shí)，深化戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)，將農(nóng)村承包地從“保命”或保險(xiǎn)功能中解放出來(lái)，提高其要素配置自由和效率，以滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和國(guó)家糧食安全保障對(duì)農(nóng)地集約經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。

（三）健全承包地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)機(jī)制

第一，推進(jìn)農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置改革，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育。隨著土地交易主體的增加、競(jìng)爭(zhēng)性均衡價(jià)格形成機(jī)制的完善，以及信息充分共享機(jī)制的形成，承包地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“價(jià)格幻覺(jué)”問(wèn)題會(huì)逐漸得到矯正，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格能更好地引導(dǎo)農(nóng)村土地資源配置。政府需要正確處理自身與市場(chǎng)的關(guān)系，在減少行政手段直接干預(yù)的同時(shí)也要彌補(bǔ)農(nóng)村土地要素市場(chǎng)功能的殘缺[32]，促進(jìn)土地要素市場(chǎng)發(fā)育成熟，為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

第二，培育市場(chǎng)中介組織，促進(jìn)供求雙方對(duì)接，降低搜尋成本和信息成本等交易成本。加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)合約的規(guī)范引導(dǎo)，充分發(fā)揮村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的協(xié)調(diào)服務(wù)功能，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和信息公開(kāi)，減少流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中的尋租行為。

第三，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展“職業(yè)農(nóng)民”隊(duì)伍，以解決“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。政府鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，形成新型經(jīng)營(yíng)主體，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為，防止超越規(guī)劃違規(guī)利用土地、過(guò)度開(kāi)發(fā)土地和破壞生態(tài)環(huán)境的行為。同時(shí)，適當(dāng)利用財(cái)政稅收、金融政策促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格機(jī)制（租金機(jī)制）在資源配置中的重要作用等，引導(dǎo)各權(quán)益主體充分競(jìng)爭(zhēng)與合作。

（四）不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式

本文歸納的四種典型土地經(jīng)營(yíng)模式各有千秋，適用性效率也各不相同。鑒于全國(guó)差異性較大，政府應(yīng)該繼續(xù)鼓勵(lì)在“三權(quán)分置”的框架下，各地區(qū)努力探索適合當(dāng)?shù)氐耐恋亟?jīng)營(yíng)模式，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為各地改革創(chuàng)新提供更多的經(jīng)營(yíng)模式選擇。

第一，有的地方在進(jìn)行土地入股成立合作社時(shí)，采取了“確權(quán)不確地”的新做法。對(duì)于在大量農(nóng)民離開(kāi)土地的情況下如何有效保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利問(wèn)題，一些地方采取了“確權(quán)不確地”的方式來(lái)加強(qiáng)農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，具體做法是，只確定農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)但是不與具體的地塊掛鉤，不與具體的土地面積掛鉤，只確定農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的股份。這種做法保障了離地農(nóng)民的承包權(quán)利及其財(cái)產(chǎn)性收益，還可避免個(gè)別“釘子戶”阻撓土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

第二，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)促使人們探索有償退出機(jī)制。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)有條件的地方積極探索建立農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制，在退出的基本程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出土地利用和退地農(nóng)民生活保障等方面積累經(jīng)驗(yàn)，形成和不斷完善制度設(shè)計(jì)，為適度土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的條件。2016年貴州省湄潭縣開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)，取得了一定的效果。在全國(guó)各地關(guān)于承包地“退出權(quán)”試點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)中，充分尊重了農(nóng)民的意愿和意見(jiàn)，讓農(nóng)民的理性選擇成為引導(dǎo)承包地退出的主導(dǎo)因素。

第三，探索土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的不同模式。家庭承包責(zé)任制的弊端在于土地“細(xì)碎化”損失了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，在農(nóng)地承包權(quán)歸屬農(nóng)戶不變的條件下，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一條基本途徑。除了前述四種典型模式外，我國(guó)各地在實(shí)踐中形成了各具特色的集約化模式，如上海市松江區(qū)的家庭農(nóng)場(chǎng)模式、山東省平度市的“新兩田”制度設(shè)計(jì)、廣東省清遠(yuǎn)市的“土地互換并置”模式等，它們的成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。但也要認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面臨組織運(yùn)行成本問(wèn)題和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。如何降低規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的組織運(yùn)行成本和防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要問(wèn)題。

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Evolution Logic and Reform Orientation of Rural Land Contract Management System in China

DENG Chao-chun? GU Qiu-qin

Abstract： The evolution of China's rural land contract and management system reflected the shift from focus on fairness of land distribution to the efficiency of land use. It is the institutional expression of the interaction between the political， security and economic functions of land. The reform of rural land contract management system will further strengthen its economic functions under the framework of "separation of three rights"， that is to implement collective ownership， gradually peel off the social security function of contracted land， improve the circulation market system of contracted land， and innovate the management patterns of land.

Key words： rural land contract management system; separation of three rights; rural land system reform

基金項(xiàng)目：海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中的農(nóng)民合作組織研究”（HNSK（YB）19-28）;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“馬克思地租量的規(guī)定與深化農(nóng)村土地制度改革研究”（18BJL017）;國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“合作社農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)供給模式、績(jī)效評(píng)價(jià)及政策優(yōu)化研究”（71963013）;四川省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展對(duì)策研究”（2021JDR0069）。

作者簡(jiǎn)介：鄧朝春，成都理工大學(xué)商學(xué)院講師;辜秋琴，成都理工大學(xué)商學(xué)院教授。