陳飛

摘 要：執(zhí)行標的額較小的行政非訴案件以終結(jié)本次執(zhí)行程序的方式結(jié)案，往往不利于保障人民群眾切身利益且容易引發(fā)執(zhí)行信任危機。檢察機關(guān)通過當事人申請、專項行動、信息共享、類案監(jiān)督等方式深入挖掘線索，著重對小額終結(jié)本次執(zhí)行程序案件中人民法院違法適用終結(jié)本次執(zhí)行程序、違規(guī)不恢復(fù)執(zhí)行及怠于采取財產(chǎn)查詢、信用懲戒、限制消費措施等違法活動予以監(jiān)督，并“穿透式”監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為，有助于規(guī)范人民法院執(zhí)行行為，維護行政執(zhí)法權(quán)威。

關(guān)鍵詞：行政非訴 終結(jié)本次執(zhí)行 檢察監(jiān)督 小額執(zhí)行標的

[基本案情]2015年4月，A區(qū)市場監(jiān)督管理局聯(lián)合公安部門開展打擊傳銷專項行動，張某華、宋某成等18人因參加“天津天獅”虛擬經(jīng)濟團體從事傳銷活動被依法查處。同年5月21日，該局依法對該18人分別處以500元至2000元不等的罰款。因當事人未履行罰款義務(wù)，又未申請復(fù)議或提起訴訟，2016年2月18日該局依法向A區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行。A區(qū)人民法院于2月23日裁定準予強制執(zhí)行，并于4月12日立案執(zhí)行。執(zhí)行期間，A區(qū)人民法院對案涉18名被執(zhí)行人決定納入失信人員名單、發(fā)出限制消費令，并通過網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)對被執(zhí)行人財產(chǎn)進行調(diào)查。同年4月至2017年5月期間，A區(qū)人民法院先后以未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)為由對上述案件裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序（以下簡稱“終本”）。2018年6月，A區(qū)人民法院再次通過網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)查詢上述被執(zhí)行人財產(chǎn)一次。經(jīng)檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議，該18起案件恢復(fù)執(zhí)行后已全部執(zhí)行到位。

一、開展小額[1]終本案件檢察監(jiān)督的必要性

行政非訴執(zhí)行是我國執(zhí)行制度的重要組成部分，既涉及法院的司法行為，又涉及行政機關(guān)的行政行為。依法有效開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是做實行政檢察工作的重要舉措之一，是發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”功能作用的客觀需要。而在眾多終本案件中，選擇就執(zhí)行標的額較小的案件進行專項檢察監(jiān)督，具有其現(xiàn)實必要性和實踐意義。

（一）小額標的執(zhí)行案件更多涉及民生領(lǐng)域

實踐中，行政非訴執(zhí)行中的小額標的案件多發(fā)生在非法傳銷、食品攤販經(jīng)營、市容環(huán)境、交通安全、盜伐濫伐林木等領(lǐng)域[2]，與人民群眾日常生活息息相關(guān)。雖然這些小額標的執(zhí)行案件中行政相對人的違法行為性質(zhì)相對較輕，處罰金額不多，但如果僅僅是作出了行政處罰決定，卻未執(zhí)行到位，長此以往容易產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，人民群眾的切身利益得不到有效保障。通過檢察監(jiān)督，督促行政行為得到有效執(zhí)行，有助于形成良好社會風氣，促使相關(guān)市場主體及行為人遵紀守法，從而有效保障人民群眾權(quán)益。

（二）小額終本案件處理不善會有損執(zhí)法司法權(quán)威

行政機關(guān)作出具體行政行為后，行政相對人既不履行確定的義務(wù)，又不提起復(fù)議或者訴訟，沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行，這是我國《行政強制法》確立的一項重要強制執(zhí)行制度。隨著全面建成小康社會奮斗目標如期實現(xiàn)，人民群眾經(jīng)濟條件顯著改善，2000元以下的小額罰款無法執(zhí)行到位并以未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)為由終結(jié)本次執(zhí)行，明顯不符合社會公眾的一般價值判斷。如果出現(xiàn)較多不應(yīng)終本卻終本的情形，人民群眾會對政府公信力產(chǎn)生質(zhì)疑，最終有損執(zhí)法司法的權(quán)威性。檢察機關(guān)通過調(diào)查核實，查明被執(zhí)行人財產(chǎn)情況，一方面有助于打擊拒不執(zhí)行判決、裁定違法犯罪行為，引導(dǎo)全社會樹立誠信意識;另一方面有助于促進行政機關(guān)依法行政，規(guī)范人民法院執(zhí)行行為，維護執(zhí)法司法權(quán)威。

二、小額終本案件檢察監(jiān)督線索來源

我國關(guān)于行政非訴的法律規(guī)定相對原則，法院行政非訴執(zhí)行活動相對封閉，一直以來，監(jiān)督線索少、案源渠道窄是制約行政非訴檢察監(jiān)督工作發(fā)展的普遍問題。對小額終本案件開展監(jiān)督，需要充分挖掘相關(guān)案件線索。

（一）依申請開展監(jiān)督

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，當事人認為人民法院在非訴執(zhí)行過程中存在問題，可以向人民檢察院申請監(jiān)督。在小額終本案件中，往往是行政機關(guān)認為人民法院存在未在法定期限內(nèi)開展執(zhí)行、未采取適當執(zhí)行措施甚至不采取任何措施、未全面足額執(zhí)行、違規(guī)裁定終結(jié)執(zhí)行程序等不當行為，向人民檢察院提出監(jiān)督申請。同時，案外的公民、法人和其他組織認為人民法院在執(zhí)行過程中存在上述問題，損害了國家利益和社會公共利益，也可以向人民檢察院反映情況或者舉報、控告。因此，檢察機關(guān)要充分運用檢察開放日等進行宣傳，提高社會認知度，鼓勵行政機關(guān)、案外人向檢察機關(guān)提供監(jiān)督線索。

（二）依職權(quán)開展監(jiān)督

依職權(quán)監(jiān)督是指檢察機關(guān)不經(jīng)當事人申請，以自行發(fā)現(xiàn)的線索為案件來源，從而對法院非訴執(zhí)行活動開展法律監(jiān)督， 是行政檢察監(jiān)督啟動的重要方式之一。實踐中，較為有效的方式主要有以下幾種：

1.開展專項監(jiān)督活動。圍繞小額終本案件易發(fā)的領(lǐng)域和案件類型確定監(jiān)督方向，聯(lián)合政法委執(zhí)法監(jiān)督、司法局行政執(zhí)法檢查等，以抽查、聯(lián)合檢查、專項評查等形式，就行政非訴案件從行政機關(guān)申請到人民法院執(zhí)行全過程進行監(jiān)督。如前述案件線索即系A(chǔ)區(qū)人民檢察院與司法局聯(lián)合開展行政罰款執(zhí)行情況專項執(zhí)法評議中發(fā)現(xiàn)。

2.建立信息共享機制。一方面暢通刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察等部門與行政檢察部門的線索移送機制，發(fā)現(xiàn)非訴執(zhí)行監(jiān)督線索，及時移送;另一方面要積極推進執(zhí)法司法信息共享平臺建設(shè)，尤其是加強與綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管、交通執(zhí)法、文化旅游、林業(yè)等經(jīng)常作出小額行政處罰的行政執(zhí)法部門的數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)監(jiān)督信息互聯(lián)互通。尚不具備條件的，可以通過線下定期信息交換方式，實現(xiàn)監(jiān)督線索的積累。

3.其他形式。如，借助中國裁判文書網(wǎng)、執(zhí)行信息公開網(wǎng)等公開資源，主動發(fā)掘監(jiān)督線索。根據(jù)新聞報道或者網(wǎng)絡(luò)輿情，對社會關(guān)注度高、人民群眾反映強烈的熱點、難點問題，開展調(diào)查核實，符合監(jiān)督條件的依法進行檢察監(jiān)督。

三、小額終本案件的檢察監(jiān)督重點

檢察機關(guān)對小額終本案件開展監(jiān)督，其內(nèi)容主要包括對人民法院在非訴案件中受理、審查、裁決和實施行為的監(jiān)督，以及對行政機關(guān)行政非訴執(zhí)行申請和實施的監(jiān)督。針對案件中暴露出的人民法院、行政機關(guān)的工作違法問題，應(yīng)當發(fā)出糾正違法類檢察建議;對于工作不規(guī)范問題，可以制發(fā)改進工作類檢察建議;對于同類案件中普遍存在的問題，可以制發(fā)類案檢察建議。從辦案實踐看，小額終本案件具有執(zhí)行標的小、易恢復(fù)執(zhí)行，及當事人等不重視、易引發(fā)執(zhí)行信任危機等特點，故檢察監(jiān)督的重點主要是：

（一）人民法院對不符合條件的案件違法適用終本

《最高人民法院關(guān)于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《終本規(guī)定》）第1條對適用終本的條件作出明確規(guī)定。檢察監(jiān)督中要著重對是否發(fā)出執(zhí)行通知、責令被執(zhí)行人報告財產(chǎn)，是否向被執(zhí)行人發(fā)出限制消費令并將符合條件的被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單，是否窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施仍未發(fā)現(xiàn)有可供執(zhí)行的財產(chǎn)或者發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置等予以審查并進行調(diào)查核實?，F(xiàn)實中，被執(zhí)行人拒絕報告財產(chǎn)的情況普遍存在，此類情形應(yīng)當納入失信被執(zhí)行人名單，并限制其高消費。因此，在小額終本案卷材料中，應(yīng)當有報告財產(chǎn)令、限制消費令等材料，被執(zhí)行人違反財產(chǎn)報告制度的，還應(yīng)有納入失信被執(zhí)行人名單執(zhí)行決定書。此外，對確無能力繳納2000元以下罰款的小額終本案件，要對財產(chǎn)查詢反饋情況進行詳細審查。被執(zhí)行人財產(chǎn)足以履行的應(yīng)該予以及時查封、扣押、凍結(jié)，一般不適用終本程序。在前案中，A區(qū)人民檢察院發(fā)現(xiàn)張某華執(zhí)行案中執(zhí)行標的僅為500元卻以終本結(jié)案，經(jīng)進一步審查發(fā)現(xiàn)，2016年4月20日，A區(qū)人民法院通過網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)查詢其銀行賬戶內(nèi)有余額2.6萬余元，顯然不符合適用終本條件。此外另有兩起執(zhí)行案件中存在同樣的違法情形。A區(qū)人民檢察院依法向A區(qū)人民法院發(fā)出檢察建議，法院及時對上述案件恢復(fù)執(zhí)行，并執(zhí)行到位。

（二）人民法院對小額案件終本的未采取規(guī)定的執(zhí)行查詢措施，符合恢復(fù)執(zhí)行條件的未恢復(fù)執(zhí)行

終本是程序性終結(jié)，暫時性終結(jié)，而非實體上的徹底終結(jié)，一旦發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產(chǎn)的，應(yīng)當及時恢復(fù)，因此《終本規(guī)定》對終本案件的恢復(fù)機制從申請執(zhí)行人、人民法院兩個方面作出了相關(guān)規(guī)定。因為小額終本案件執(zhí)行標的小，被執(zhí)行人隨時可能具備恢復(fù)執(zhí)行的能力且恢復(fù)概率較大，鑒于現(xiàn)實中申請執(zhí)行人在獲取被執(zhí)行人財產(chǎn)線索上處于劣勢，從保障行政決定執(zhí)行到位、維護國家利益和社會公共利益的角度出發(fā)，檢察監(jiān)督更應(yīng)著重對人民法院終本后5年內(nèi)，是否每6個月通過網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)查詢一次被執(zhí)行人的財產(chǎn)、是否將查詢結(jié)果告知申請執(zhí)行人、是否對符合條件的案件依職權(quán)恢復(fù)執(zhí)行等進行監(jiān)督。前案中檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)，18起案件終本后，有6起案件A區(qū)人民法院再未查詢被執(zhí)行人財產(chǎn)，其余12起案件僅于2018年6月通過網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)查詢過一次，查詢結(jié)果未告知申請執(zhí)行人。且該次查詢結(jié)果顯示，其中6名被執(zhí)行人銀行賬戶中具有足額財產(chǎn)可供執(zhí)行，符合恢復(fù)執(zhí)行的條件，但A區(qū)人民法院未依職權(quán)恢復(fù)執(zhí)行。檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，人民法院及時完善制度機制，組建終本管理組，實行終本案件專人審核、專人草擬裁定、專人管理、專人定期對5年內(nèi)終本案件通過網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)查詢被執(zhí)行人財產(chǎn)，確保終本案件窮盡所有強制執(zhí)行措施和入庫管理規(guī)范。

（三）人民法院違規(guī)不采取信用懲戒、限制消費等執(zhí)行措施

依法將失信被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單進行信用懲戒，限制其高消費，并通過建立終本案件信息庫、失信被執(zhí)行人信息庫、限制消費人員信息庫予以信息公開，有利于促進被執(zhí)行人自覺履行生效法律文書確定的義務(wù)，切實解決執(zhí)行難問題。檢察機關(guān)在監(jiān)督中應(yīng)當著重對是否存在應(yīng)當納入失信被執(zhí)行人名單未納入、應(yīng)當限制高消費未限制、不應(yīng)納入失信被執(zhí)行人名單而納入、不應(yīng)限制高消費而限制等違法情形，以及相關(guān)法律文書作出后是否及時將案件信息錄入對應(yīng)的信息庫，實現(xiàn)與鐵路、民航等單位的互聯(lián)共享等予以審查。同時，檢察機關(guān)還應(yīng)充分運用調(diào)查核實權(quán)，對納入失信被執(zhí)行人名單、限制高消費名單的被執(zhí)行人是否存在違反規(guī)定進行消費的行為予以調(diào)查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當建議人民法院依照民事訴訟法第114條之規(guī)定予以拘留、罰款;情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，移送公安機關(guān)追究其刑事責任。前案中A區(qū)人民檢察院審查發(fā)現(xiàn)，法院向18名被執(zhí)行人制作并送達了限制消費令、納入失信被執(zhí)行人名單執(zhí)行決定書，但上述文書內(nèi)容及信息均未錄入相應(yīng)的信息庫，案件終本后亦未錄入終本案件信息庫，進而導(dǎo)致相關(guān)信息未實現(xiàn)與鐵路、民航等部門的共享。經(jīng)查實，被執(zhí)行人宋某成曾多次乘坐G字頭動車組列車，違反限制消費規(guī)定。A區(qū)人民檢察院依法向A區(qū)人民法院發(fā)出檢察建議，法院依法對宋某成違反限制消費令乘坐高鐵的行為作出罰款1000元的決定，并對承辦案件干警予以提醒談話。

（四）行政機關(guān)怠于履職情形

終本意味著法院的執(zhí)行職責告一段落，發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)的責任轉(zhuǎn)由申請執(zhí)行人自行承擔。[3]受限于現(xiàn)階段申請執(zhí)行人的舉證能力及財產(chǎn)查找能力，《終本規(guī)定》采取折中方式，建立雙軌制恢復(fù)執(zhí)行機制。[4]但不可否認的是，在行政非訴案件中，行政機關(guān)作為申請執(zhí)行人，有義務(wù)積極查找被執(zhí)行人財產(chǎn)，以實現(xiàn)其行政決定的內(nèi)容，維護行政執(zhí)法權(quán)威。檢察監(jiān)督中要著重對行政機關(guān)是否盡到審慎義務(wù)進行審查，如人民法院提供的案件執(zhí)行情況、采取的財產(chǎn)調(diào)查措施、被執(zhí)行人的財產(chǎn)情況明顯不符合終本條件的，行政機關(guān)應(yīng)當及時提出意見。前案中，張某華等3名被執(zhí)行人有足額財產(chǎn)可供執(zhí)行，行政機關(guān)卻未對人民法院違法適用終本提出異議;案件終本后，人民法院未定期查詢財產(chǎn)情況并予以反饋，行政機關(guān)亦未提出意見。對此，A區(qū)人民檢察院就相關(guān)問題向A區(qū)市場監(jiān)督管理局提出口頭建議，得到其認同并表示積極改進，以更好實現(xiàn)行政處罰目的，維護行政執(zhí)法權(quán)威。

（五）有關(guān)規(guī)定的前后變化

在小額終本案件檢察監(jiān)督過程中，要關(guān)注相關(guān)規(guī)定的變化，及時調(diào)整監(jiān)督的重點。一是在執(zhí)行案件立案后多長時間可以適用終本的問題上，2016年12月1日之前并無明確規(guī)定;2016年12月1日至2018年5月27日期間，要求自執(zhí)行案件立案之日起3個月后方能終本;2018年5月28日及之后，不再受3個月期限的限制。[5]二是在是否需要聽取申請執(zhí)行人的意見的問題上，2016年12月1日之前并無明確規(guī)定;2016年12月1日至2018年5月27日期間，要求在終本前，人民法院要聽取申請執(zhí)行人對終本的意見，并將意見記錄入卷;2018年5月28日及之后，對于行政非訴執(zhí)行案件，人民法院可以不再聽取申請執(zhí)行人的意見。[6]需要注意的是，盡管人民法院可以不再聽取行政機關(guān)對終本的意見，但人民法院應(yīng)將案件執(zhí)行情況、采取的財產(chǎn)調(diào)查措施、被執(zhí)行人的財產(chǎn)情況等信息主動告知行政機關(guān)的義務(wù)并沒有改變，行政機關(guān)對終本存在不同意見提出異議的權(quán)利并未喪失。前案中，盡管有部分案件立案后3個月內(nèi)即終本，且案卷中無行政機關(guān)的意見，但系發(fā)生在2016年12月1日之前，A區(qū)人民檢察院認為監(jiān)督依據(jù)不足，遂不予提出監(jiān)督意見。

*浙江省衢州市人民檢察院第五檢察部副主任、一級檢察官[324000]

[1] 根據(jù)辦案人當?shù)刈畹凸べY標準及司法實踐情況，本文中所稱小額終本案件為執(zhí)行標的額在2000元以下的終結(jié)本次執(zhí)行程序案件。

[2] 從辦案人所在地近兩年監(jiān)督的小額終本案件情況分析，93%的案件發(fā)生于上述領(lǐng)域，其主要原因一是法律規(guī)定的處罰標準較輕，二是該領(lǐng)域的違法行為人流動性較大。

[3] 參見張美欣：《終結(jié)本次執(zhí)行程序案件的徹底終結(jié)制度研究》，《法律適用》2016年第4期。

[4] 參見劉貴祥、孟祥、朱燕：《〈關(guān)于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）〉的理解與適用》，《人民司法（應(yīng)用）》2017年16期。

[5] 參見《最高人民法院關(guān)于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（法〔2016〕373號）第1條，《最高人民法院關(guān)于進一步規(guī)范近期執(zhí)行工作相關(guān)問題的通知》（法〔2018〕141號）第2條第2項。

[6] 參見《最高人民法院關(guān)于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（法〔2016〕373號）第5條，《最高人民法院關(guān)于進一步規(guī)范近期執(zhí)行工作相關(guān)問題的通知》（法〔2018〕141號）第2條第4項。