浙江省將“整體智治”作為“十四五”時(shí)期數(shù)字化治理重要一環(huán)，而村級(jí)“整體智治”作為省級(jí)政府的終端神經(jīng)末梢，將成為打通“最后一公里”的重要突破口。杭州市蕭山區(qū)J村有著杭州“5G第一村”的美稱(chēng)，在村域治理現(xiàn)代化中作出了重要探索與實(shí)踐。但從現(xiàn)實(shí)看來(lái)，“整體智治”體系中的村域治理現(xiàn)代化探索還存在多種困境。

“整體智治”是一個(gè)將公共管理和信息技術(shù)相融合的治理新模式。其核心思想包含“整體”與“智治”兩大要素。[1]其中，“整體”是指“整體性治理”，“智治”即“智慧治理”，即通過(guò)數(shù)字化、智能化手段實(shí)施整體化、一體化治理。具體而言，“整體智治”至少包括三層含義：一是通過(guò)“整體智治”對(duì)于原本碎片化信息的整合?！罢w智治”是有效聯(lián)合各部門(mén)，彌補(bǔ)分領(lǐng)域職能和治理碎片化的治理方式。二是“整體智治”體現(xiàn)多方治理主體協(xié)同治理開(kāi)展高效協(xié)作的模式。三是體現(xiàn)了信息化、數(shù)字化對(duì)于整體性治理的實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。

“整體智治”體系中的村域治理現(xiàn)代化個(gè)案分析

——基于蕭山“5G第一村”實(shí)證分析

J村，位于浙江省杭州市蕭山區(qū)南部，2019年開(kāi)始進(jìn)行5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)5G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，并建立數(shù)據(jù)中心，跑出鄉(xiāng)村振興加速度，省市多家媒體報(bào)道肯定了該村全杭州“5G第一村”的實(shí)踐。

一是先行先試。2019年該村有幸成為杭州市電信和廣州無(wú)線電集團(tuán)數(shù)字鄉(xiāng)村實(shí)驗(yàn)地。通過(guò)主動(dòng)對(duì)接，與兩方的戰(zhàn)略合作協(xié)議，有幸成為全市首個(gè)第一個(gè)5G應(yīng)用村。廣州無(wú)線電集團(tuán)將J村列為全國(guó)第一個(gè)5G智慧燈桿應(yīng)用村。在此基礎(chǔ)上，J村引進(jìn)杭州乾源欣農(nóng)科技有限公司。由此，由村和3家企業(yè)組成一個(gè)聯(lián)合體，共同開(kāi)啟了基于5G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)下對(duì)于數(shù)字鄉(xiāng)村“整體智治”的建設(shè)和探索。

二是創(chuàng)新載體。搭建“鄉(xiāng)村大腦治理平臺(tái)”。已經(jīng)建立視頻監(jiān)控、公共交通、智慧養(yǎng)老、垃圾分類(lèi)、基層治理、平安家居等系統(tǒng)，推行數(shù)字化管理及應(yīng)用場(chǎng)景。目標(biāo)是通過(guò)運(yùn)用5G數(shù)字管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化、智能化，形成可視化、自動(dòng)分析、一鍵報(bào)警、快速響應(yīng)、APP可授權(quán)使用的管理體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三是整體智治。通過(guò)鄉(xiāng)村大腦平臺(tái)，把本村的人、財(cái)、物、景、事等基本情況進(jìn)行數(shù)字化管理，動(dòng)態(tài)更新;探索鄉(xiāng)村自治、數(shù)治、德治相結(jié)合;實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享，一二三產(chǎn)得到均衡發(fā)展。通過(guò)以網(wǎng)格化治理為載體，促進(jìn)基層黨建規(guī)范化、數(shù)字化、制度化。5G網(wǎng)絡(luò)通過(guò)監(jiān)測(cè)技術(shù)對(duì)人員車(chē)輛、水位信息、環(huán)境監(jiān)測(cè)、垃圾分類(lèi)等各種信息進(jìn)行數(shù)字平臺(tái)管理，有效促進(jìn)治安防控和村務(wù)治理。通過(guò)資源與環(huán)境數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)可監(jiān)測(cè)、可控制、可改善。該村針對(duì)70歲以上老人建立開(kāi)展數(shù)智居家康養(yǎng)服務(wù)，完善家居養(yǎng)老監(jiān)測(cè)、報(bào)警、應(yīng)急機(jī)制。

“整體智治”體系中的村域治理現(xiàn)代化探索中的困境

（一）“整體智治”缺乏良好的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)施“整體智治”戰(zhàn)略最為重要的基礎(chǔ)硬件，是支撐“數(shù)據(jù)”這一新型生產(chǎn)要素在村域“整體智治”中發(fā)揮作用的首要保障。當(dāng)前，能夠開(kāi)展“整體智治”的前提條件就是要具備與之相適應(yīng)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。然而，從當(dāng)前對(duì)于蕭山區(qū)的實(shí)地走訪來(lái)看，村域治理現(xiàn)代化的硬件投入與建設(shè)面臨著多個(gè)方面的挑戰(zhàn)。很多農(nóng)村地區(qū)對(duì)于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的投入較為欠缺，未能建成像J村這樣的智能高效、成本適宜且功能上可以與本地實(shí)際相匹配的村域治理現(xiàn)代化“整體智治”服務(wù)平臺(tái)，無(wú)法像J村那樣及時(shí)有效采集和利用農(nóng)村地區(qū)的數(shù)據(jù)資源。而現(xiàn)有已經(jīng)投入使用的“整體智治”設(shè)備在村級(jí)層面的應(yīng)用范圍和服務(wù)能力都是分散零星的，尚未達(dá)到全覆蓋規(guī)模。這導(dǎo)致很多鄉(xiāng)村都因?yàn)橛布牟蛔愣鵁o(wú)法提升其信息接收和運(yùn)用能力，無(wú)法借助5G、人工智能等信息技術(shù)開(kāi)展和實(shí)現(xiàn)村莊精準(zhǔn)治理。

（二）鄉(xiāng)村居民對(duì)數(shù)字治理的接受度較低

首先，參與度較低。很多村民對(duì)于開(kāi)展數(shù)字化“整體智治”布局的重要性理解和認(rèn)識(shí)不夠全面，導(dǎo)致參與熱情和重視程度不夠。在J村實(shí)施數(shù)字化管理初期，很多村民表示自己對(duì)于數(shù)字化設(shè)備并不認(rèn)可和相信，經(jīng)驗(yàn)主義是指導(dǎo)他們參與鄉(xiāng)村治理的主要方式。同時(shí)很多人更是認(rèn)為自己在日常生活中的信息化數(shù)字化使用需求不高，對(duì)于各種數(shù)字治理的開(kāi)展主要是配合和接收，導(dǎo)致實(shí)施這一項(xiàng)工作的公共參與積極性相對(duì)較低。而沒(méi)有互動(dòng)的數(shù)據(jù)不是活的數(shù)據(jù)，易導(dǎo)致村域“整體智治”陷入發(fā)展困境。其次，認(rèn)知和運(yùn)用能力不足。村民的信息技術(shù)素養(yǎng)不高，用數(shù)據(jù)來(lái)分析問(wèn)題、思考問(wèn)題的能力較為缺乏。而由于農(nóng)村勞動(dòng)力的流失，本地人口以老齡和兒童群體為主，使得會(huì)使用數(shù)字設(shè)備的村民不多。年齡結(jié)構(gòu)的失衡、文化程度的受限等因素成為他們開(kāi)展和參與村域“整體智治”，使用數(shù)字化硬件設(shè)備和軟件功能的一大障礙。

（三）“整體智治”大數(shù)據(jù)應(yīng)用人才匱乏

專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的短缺成為制約“整體智治”建設(shè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村數(shù)字化治理的巨大瓶頸。從大環(huán)境上來(lái)看，現(xiàn)階段數(shù)字化人才主要集中在我國(guó)一線城市的城區(qū)。在鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)設(shè)一個(gè)“會(huì)使用、會(huì)創(chuàng)新、會(huì)思考、會(huì)引領(lǐng)”的數(shù)字治理人才成長(zhǎng)環(huán)境較為不足。這主要是由于很多人認(rèn)為大城市除了有較為良好的研發(fā)環(huán)境，也有相較于農(nóng)村地區(qū)更為完善的物流等商業(yè)配套，能為他們開(kāi)展數(shù)字化研發(fā)運(yùn)營(yíng)提供更好幫助和保障。而“城區(qū)在吸納和留住人才方面所給予的政策，在薪酬待遇、發(fā)展環(huán)境等方面的優(yōu)勢(shì)也同樣更受到此類(lèi)人才的青睞”。[2]因此，相比農(nóng)村很多信息技術(shù)人才更愿意去大城市的城區(qū)發(fā)展。同時(shí)，在村域“整體智治”開(kāi)展過(guò)程中，很多村干部由于本身文化水平的局限，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)來(lái)開(kāi)展村莊治理的能力十分有限，使得很多村社在“整體智治”當(dāng)中出現(xiàn)了“有心無(wú)力”的狀況。他們即使有資金實(shí)力購(gòu)置硬件設(shè)備，但也會(huì)因?yàn)樵跀?shù)字技術(shù)的使用和掌握層面數(shù)字人才奇缺等情況，出現(xiàn)利用不充分甚至設(shè)備閑置的狀態(tài)。

（四）支持鄉(xiāng)村“整體智治”的頂層設(shè)計(jì)不完善

如今數(shù)據(jù)在我國(guó)雖然已作為生產(chǎn)要素參與分配，但仍然缺乏針對(duì)“整體智治”中促進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)流動(dòng)的相關(guān)數(shù)字技術(shù)鼓勵(lì)和支持的系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)。首先，在數(shù)字領(lǐng)域的使用和收集方面的法律規(guī)章尚未成熟，使得現(xiàn)行法規(guī)對(duì)不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)所能夠公開(kāi)和共享的范圍與層級(jí)尚不明確。很多部門(mén)處于對(duì)于數(shù)據(jù)泄露等風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的顧慮，往往在一定程度上不愿或者不敢開(kāi)展不同部門(mén)間的數(shù)據(jù)和資料共享。同時(shí)，基于信息的保管責(zé)任，為防止由云計(jì)算等技術(shù)渠道整合的信息被非法使用或過(guò)度采集，他們也不愿意主動(dòng)將相關(guān)數(shù)據(jù)下放至基層村社。因?yàn)橐坏┻@些數(shù)據(jù)被非法使用，對(duì)地方甚至全國(guó)的相關(guān)領(lǐng)域都將造成重大危害。其次，財(cái)政上扶持村域“整體智治”的針對(duì)性利好政策尚有待完善。“整體智治”是一個(gè)包含興建和維護(hù)兩方面的基層治理工作，資金需求量非常大。缺乏專(zhuān)項(xiàng)資金支持，容易使很多想開(kāi)展或者已經(jīng)開(kāi)展村莊面對(duì)大好機(jī)遇，卻舉步維艱。

優(yōu)化“整體智治”體系下的

村域治理現(xiàn)代化的對(duì)策舉措

（一）加大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)賦能鄉(xiāng)村“整體智治”

基層政府要加強(qiáng)農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快提升數(shù)字鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效能，主動(dòng)承擔(dān)推進(jìn)“整體智治”的責(zé)任。不斷扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村該領(lǐng)域設(shè)施設(shè)備投入，通過(guò)這些新技術(shù)幫助和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、旅游、生活等各領(lǐng)域進(jìn)入數(shù)字化新時(shí)代，從而縮小城鄉(xiāng)間的“數(shù)字鴻溝”。

積極在關(guān)鍵性領(lǐng)域，聚焦基層“整體智治”核心科技的研發(fā)，鼓勵(lì)和開(kāi)展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的招商引資，提升農(nóng)村地區(qū)的數(shù)字治理社會(huì)力量參與和幫扶。穩(wěn)步推進(jìn)村社人員、安全、道路交通、環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域管理現(xiàn)代化，鼓勵(lì)支持各類(lèi)市場(chǎng)主體參與創(chuàng)新開(kāi)發(fā)更多智能化、科技化互聯(lián)網(wǎng)村社管理和鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。同時(shí)，要防止盲目信息化、以昂貴硬件為導(dǎo)向的形式化鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

基層政府要深入分析各種信息化載體對(duì)于村域“整體智治”的適用性和有效性，推進(jìn)技術(shù)與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的深度融合，以“一村一品”為導(dǎo)向，為各個(gè)村購(gòu)置適應(yīng)該村自然、地理、生態(tài)、氣候環(huán)境的數(shù)字化應(yīng)用設(shè)備。

（二）提高農(nóng)村干部群眾對(duì)數(shù)字治理的認(rèn)知

第一，村干部帶頭樹(shù)立數(shù)字意識(shí)。強(qiáng)化數(shù)字治理理念，培養(yǎng)他們用數(shù)據(jù)開(kāi)展思考和分析問(wèn)題的能力，突破原有的依靠經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷形成的思維模式。通過(guò)數(shù)據(jù)的挖掘，找到問(wèn)題的本質(zhì)，從而“提高他們運(yùn)用現(xiàn)代化設(shè)備管理村莊的能力”。[3]

第二，重視村民信息化素養(yǎng)的培養(yǎng)、教育和宣傳。要從數(shù)字素養(yǎng)的根本源頭上，幫助“整體智治”實(shí)現(xiàn)管理端和受眾端的數(shù)據(jù)互聯(lián)互動(dòng)，不斷提升鄉(xiāng)村全民數(shù)字化素養(yǎng)的培育力度。但數(shù)字觀念和素養(yǎng)培育這項(xiàng)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，需要持之以恒的開(kāi)展。因此，要開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)教育，幫助他們根據(jù)自身工作和生活需要，足不出戶地能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)行村莊事務(wù)相關(guān)事項(xiàng)的咨詢、上傳和交流反饋。

在傳授數(shù)字化技能的同時(shí)不斷通過(guò)線上和線下的雙重模式開(kāi)展形式多樣的宣傳。一方面通過(guò)帶領(lǐng)他們參觀一些數(shù)字體驗(yàn)館和村域“整體智治”示范村，讓村民親身感受數(shù)字化能夠給村莊治理和鄉(xiāng)村生活帶來(lái)的便利和高效。另一方面是要提高村民利用數(shù)字化手段參政議政的意識(shí)與意愿，暢通村民在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的議事渠道，不斷提升農(nóng)民村域“整體智治”實(shí)踐參與水平和參與積極性。

（三）建設(shè)高素質(zhì)農(nóng)村信息化人才隊(duì)伍

村域“整體智治”的建設(shè)需要大數(shù)據(jù)人才的支撐。

首先，“筑巢引鳳”需要當(dāng)?shù)卣雠_(tái)鄉(xiāng)村數(shù)字化人才培育和引進(jìn)相關(guān)激勵(lì)政策。給予在鄉(xiāng)村地區(qū)開(kāi)展數(shù)字軟件開(kāi)發(fā)、數(shù)字化硬件制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的人才以購(gòu)房、稅收優(yōu)惠。讓更多的優(yōu)秀數(shù)字化人才看到村域“整體智治”的廣闊前景，愿意在鄉(xiāng)村開(kāi)展數(shù)字化建設(shè)和數(shù)字化環(huán)境的打造和耕耘。

其次，在數(shù)字賦能大背景下，重視和推動(dòng)鄉(xiāng)村干部數(shù)字化治理素養(yǎng)培養(yǎng)。要增加財(cái)政投入力度，注重對(duì)于村干部數(shù)字素養(yǎng)培養(yǎng)。要求黨員干部帶頭學(xué)習(xí)，開(kāi)設(shè)相關(guān)技能培訓(xùn)班，提升領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字化管理和分析研判能力。聚焦農(nóng)村基層工作人員實(shí)際操作能力的加強(qiáng)，推動(dòng)數(shù)字管理運(yùn)用能力的提升。

再次，要不斷提升鄉(xiāng)村信息化人才的培育力度。因地制宜，充分利用農(nóng)村中小學(xué)場(chǎng)地，以社區(qū)志愿者等為主力軍，為當(dāng)?shù)厝罕娫谥苣┘肮?jié)假日進(jìn)行相關(guān)的數(shù)字化生活化技能和信息技術(shù)知識(shí)的傳授，對(duì)夯實(shí)農(nóng)村數(shù)字化人才成長(zhǎng)土壤具有重要意義。尤其是提高村民對(duì)于數(shù)字化設(shè)備的利用能力和反饋能力。同時(shí)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)教育，幫助他們根據(jù)自身工作和生活需要，足不出戶地能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)行村莊事務(wù)相關(guān)事項(xiàng)的咨詢、上傳和交流反饋。樹(shù)立數(shù)字化治村榜樣，培養(yǎng)一批復(fù)合型基層信息化人才。

（四）優(yōu)化數(shù)字技術(shù)支持村域“整體智治”頂層設(shè)計(jì)

一是加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理。持續(xù)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，健全該領(lǐng)域的政策和法律配套，在加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理的前提下，設(shè)定涉農(nóng)、治安等數(shù)據(jù)下放和流通的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限、范圍和使用規(guī)范。政府在與外部組織進(jìn)行合作的同時(shí)，要加大風(fēng)險(xiǎn)防控，為數(shù)字化手段真正安全、有效、快捷地開(kāi)展使用保駕護(hù)航。

二是提升數(shù)據(jù)流通。要通過(guò)政策驅(qū)動(dòng)幫助各部門(mén)、各地區(qū)理清數(shù)據(jù)流通管理職能，頒布鼓勵(lì)和保障基于正常合理合規(guī)范圍內(nèi)的資源共享和數(shù)據(jù)流通的相關(guān)法律規(guī)范。在基層治理中，通過(guò)多部門(mén)聯(lián)合“數(shù)字賦能”，彼此發(fā)揮核心優(yōu)勢(shì)，打通治理賭點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)互利共贏。同時(shí)，“構(gòu)建跨層級(jí)整合機(jī)制，理順和完善協(xié)調(diào)機(jī)制”。[4]市級(jí)層面數(shù)據(jù)局應(yīng)當(dāng)在政務(wù)服務(wù)改革推進(jìn)工作中總攬全局，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)局則必須注重更為細(xì)化地開(kāi)展本轄區(qū)基層數(shù)據(jù)使用過(guò)程中的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

三是提升財(cái)政及技術(shù)幫扶。在鄉(xiāng)村振興大背景下，通過(guò)學(xué)習(xí)城市數(shù)字化發(fā)展財(cái)政激勵(lì)制度，彌補(bǔ)農(nóng)村發(fā)展村域“整體智治”的制度短板。從財(cái)政上，要注重城市反哺下對(duì)于鄉(xiāng)村數(shù)學(xué)化硬件設(shè)備和軟件技術(shù)的投入，不斷加強(qiáng)財(cái)政政策激勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量的加入，提升農(nóng)村數(shù)字化建設(shè)的財(cái)政保障。

注釋

[1]李一，張歡，馮曹沖.整體智治理念下的“一件事”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)探索[J].中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化，2021（01）：112-114.

[2]徐佳慧.數(shù)字鄉(xiāng)村助推鄉(xiāng)村生態(tài)振興的困境與對(duì)策[J].福州黨校學(xué)報(bào)，2021（01）：56-59.

[3]彭志剛.數(shù)字化技術(shù)助推鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)困境及路徑思考[J].中國(guó)農(nóng)村科技，2021（08）：60-63.

[4]方堃，李帆，金銘.基于整體性治理的數(shù)字鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系研究[J].電子政務(wù)，2019（11）：72-81.

參考文獻(xiàn)

[1]李一，張歡，馮曹沖.整體智治理念下的“一件事”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)探索[J].中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化，2021（01）.

[2]肖若晨.大數(shù)據(jù)助推鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在機(jī)理與實(shí)踐策略[J].中州學(xué)刊，2019（12）.

[3]徐佳慧.數(shù)字鄉(xiāng)村助推鄉(xiāng)村生態(tài)振興的困境與對(duì)策[J].福州黨校學(xué)報(bào)，2021（01）.

[4]彭志剛.數(shù)字化技術(shù)助推鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)困境及路徑思考[J].中國(guó)農(nóng)村科技，2021（08）.

[5]方堃，李帆，金銘.基于整體性治理的數(shù)字鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系研究[J].電子政務(wù)，2019（11）.

作者簡(jiǎn)介

陳沛沛 中共杭州市委黨校蕭山區(qū)分校高級(jí)講師