祝建華

一、問題的提出

20世紀70年代末興起的新公共管理運動在降低政府行政成本的同時也帶來了新的問題：市場機制的引入使得利益至上觀念在政府中占據(jù)主導(dǎo)地位，競爭造成政府內(nèi)部、政府與市場間關(guān)系的“碎片化”。①韓兆柱、于均環(huán)：《整體性治理、合作治理與合同制治理理論比較研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。后工業(yè)化時代的權(quán)力體系、利益訴求、政社合作上的“碎片化”問題也更加嚴重。②晉軍、何江穗：《碎片化中的底層表達——云南水電開發(fā)爭論中的民間環(huán)保組織》，《學(xué)?！?008年第4期。而數(shù)字化所具有的特點恰好可以打破這種“碎片化”，為之提供整體化治理改革方向。圍繞這一核心命題，人們進行了很多探索。在信息共享方面，目前盡管政府機構(gòu)有數(shù)據(jù)共享的承諾，但多個約束限制了數(shù)據(jù)的訪問、交換和使用，數(shù)據(jù)交換不充分。③Eric W.Welch, et al., "Determinants of Data Sharing in U.S.City Governments," Government Information Quarterly,2016, 33(3).公共組織面臨著日益復(fù)雜的任務(wù)，需要跨越組織邊界，借助網(wǎng)絡(luò)方式與其他組織進行合作，信息共享的重要性日益增加。因此，許多組織已經(jīng)從偏向于強調(diào)信息保護的“孤島”模式轉(zhuǎn)向側(cè)重于組織間信息共享的模式，以便提供更高質(zhì)量的信息，更好的決策，更高的生產(chǎn)力和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。①Fredrik Karlsson, et al., "Inter-organizational Information Sharing in the Public Sector: A Longitudinal Case Study on the Reshaping of Success Factors," Government Information Quarterly, 2017, 34(4).而信息技術(shù)可將各社會單元間抽象的、直接的、間接的聯(lián)系具體化、可視化，打通各社會單元間的溝通渠道，構(gòu)建資源鏈接的平臺，改變社會組織方式，形成關(guān)系更為緊密的整體，同時通過獲取的信息進行更深層次的結(jié)果挖掘與預(yù)測甚至進一步實現(xiàn)“數(shù)據(jù)決策”。②里克羅夫特、董開石：《復(fù)雜性挑戰(zhàn)：21世紀的技術(shù)創(chuàng)新》，北京大學(xué)出版社，2016年，第32-33頁。2008年12月，美國IBM公司提出將物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息通信技術(shù)的應(yīng)用作為智慧城市建設(shè)的基本內(nèi)容，此后，社會生活中的科技創(chuàng)新成為智慧城市建設(shè)的主導(dǎo)方向。③李云新、韓伊靜：《國外智慧治理研究述評》，《電子政務(wù)》2017年第7期。近年來，數(shù)字政府、數(shù)字社會建設(shè)成為熱議，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型效應(yīng)最大化需要全方位協(xié)同。④劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊、技術(shù)構(gòu)架與路徑設(shè)計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》2018年第9期；魏禮群：《數(shù)字治理的科學(xué)內(nèi)涵與實踐要求》，《社會政策研究》2021年第2期；顧朝曦：《以敬畏善良之心推進數(shù)字化社會轉(zhuǎn)型》，《社會政策研究》2021年第2期；倪光南：《以技術(shù)賦能提升社會治理數(shù)字化水平》，《社會政策研究》2021年第2期。推廣以公眾為中心的治理理念是數(shù)字化改革的一個重要趨勢，這種服務(wù)模式創(chuàng)新的實質(zhì)是要改變公共部門權(quán)力的運行方式，集中表現(xiàn)在注重為公眾提供個性化、便捷化、定制化的服務(wù)方面。⑤葉戰(zhàn)備等：《政府職責(zé)體系建設(shè)視角中的數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理》，《中國行政管理》2018年第7期。公眾需求與數(shù)字技術(shù)帶來的改變匯聚起來，驅(qū)動政府把服務(wù)與治理的職能及過程數(shù)字化，架構(gòu)一個“小前端+大平臺+富生態(tài)+共治理”的線上線下一體化整體運行的數(shù)字化運行模式。⑥吳陽：《建設(shè)數(shù)字政府推動治理能力現(xiàn)代化》，《長春市委黨校學(xué)報》2019年第1期。智慧城市、智慧社區(qū)、智慧社會建設(shè)逐步大行其道，網(wǎng)絡(luò)信息化時代催生了關(guān)于智慧治理的話語體系，這也為破解“碎片化”的難題提供了一個便捷的可行之道。政府可以通過廣泛運用數(shù)字技術(shù)，推動治理主體之間有效協(xié)調(diào)，實現(xiàn)精準、高效的公共治理，實現(xiàn)“整體智治”來提升公共治理的有效性。⑦郁建興、黃飚：《“整體智治”：公共治理創(chuàng)新與信息技術(shù)革命互動融合》，《人民周刊》2020年第12期。

中共十九大提出建設(shè)“智慧社會”，是在深刻理解全球信息化發(fā)展趨勢、精準把握我國信息社會建設(shè)實踐基礎(chǔ)上提出來的新概念和新論斷。⑧丁波濤：《從信息社會到智慧社會：智慧社會內(nèi)涵的理論解讀》，《電子政務(wù)》2019年第7期。數(shù)據(jù)及其相關(guān)技術(shù)的空前發(fā)展促使數(shù)字治理在短短的幾年時間里由互聯(lián)網(wǎng)時代邁入大數(shù)據(jù)時代，國家與社會、中央與地方、政府與市場不得不直接面對大數(shù)據(jù)生產(chǎn)、大數(shù)據(jù)管理和大數(shù)據(jù)應(yīng)用的議題。⑨曲甜、張小勁：《大數(shù)據(jù)社會治理創(chuàng)新的國外經(jīng)驗：前沿趨勢、模式優(yōu)化與困境挑戰(zhàn)》，《電子政務(wù)》2020年第1期。中國在這場全球浪潮中緊跟技術(shù)革新的步伐。數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理和智慧治理呈現(xiàn)出同構(gòu)性關(guān)聯(lián)、互鏡式發(fā)展和螺旋式演進的關(guān)系。①顏佳華、王張華：《數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理概念及其關(guān)系辨析》，《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第5期。信息化建設(shè)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字化改革成為地方實踐中的話語體系。正是在這股全球智慧化發(fā)展的浪潮中，浙江省數(shù)字化改革大會于2021年初召開，省委書記袁家軍在會上強調(diào)，數(shù)字化改革是浙江新發(fā)展階段全面深化改革的總抓手，也是迄今為止最為復(fù)雜、協(xié)同要素最多的一項系統(tǒng)工程。當(dāng)前的重點任務(wù)是加快構(gòu)建“1+5+2”工作體系?！?”即一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺；“5”即五個綜合應(yīng)用，分別是黨政機關(guān)整體智治綜合應(yīng)用、數(shù)字政府綜合應(yīng)用、數(shù)字經(jīng)濟綜合應(yīng)用、數(shù)字社會綜合應(yīng)用和數(shù)字法治綜合應(yīng)用，包含“產(chǎn)業(yè)大腦+未來工廠”“城市大腦+未來社區(qū)”等核心業(yè)務(wù)場景；“2”即數(shù)字化改革的理論體系和制度規(guī)范體系。同年7月，浙江省印發(fā)《浙江省數(shù)字化改革標準化體系建設(shè)方案（2021—2025年）》，標志著改革進入標準化、體系化建設(shè)新階段。

社會救助是社會保障體系最基本的兜底性制度安排，社會救助的數(shù)字化改革是數(shù)字社會建設(shè)的重要組成部分。政府能夠利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)提高治理能力，公眾亦可據(jù)此享受到更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。復(fù)雜與不確定的社會現(xiàn)實進一步加深了社會救助領(lǐng)域的“碎片化”，各自為政、救助疊加、低保的“門檻效應(yīng)”“福利捆綁”等弊端已引起了人們的高度重視。在社會救助領(lǐng)域，通過大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的應(yīng)用來破解“碎片化”帶來的資源浪費、低效率及不公平的問題已迫在眉睫，借助數(shù)字化改革推動社會救助整體性轉(zhuǎn)型實現(xiàn)整體智治已是大勢所趨。近幾年浙江省全面推行數(shù)字化改革，一體化、全方位、數(shù)字賦能、制度重塑以及現(xiàn)代化是這次數(shù)字化改革的重要目標，旨在通過發(fā)揮數(shù)字化改革的引領(lǐng)性，激發(fā)整體性變革，增強數(shù)字賦能，促進制度重塑、高效協(xié)同。一些地方推行智慧救助建設(shè)取得了一定的成效，但核心問題依然存在，需要系統(tǒng)性的梳理智慧救助的核心要素，厘清智慧救助的運行邏輯，完善智慧救助的整體設(shè)計與具體實施路徑，提升社會救助的整體效能。

二、智慧救助的要素驅(qū)動

社會政策本質(zhì)上是公民需要的滿足。從這個意義上講，社會救助體系亦是對困難群眾基本需要的回應(yīng)。若干主體基于一定的數(shù)據(jù)，采用合理的手段方式，設(shè)置具體的救助項目，回應(yīng)困難群眾的救助需求。供給與需求的對應(yīng)性充分反映在三個要素彼此的組合之中：數(shù)據(jù)、主體和事項。從數(shù)據(jù)維度來看，主要包括各類困難群眾、救助資源等各類信息的匯集、數(shù)據(jù)的共享以及救助需求的分析，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)甚至是人工智能等是目前較為常見的數(shù)據(jù)載體；從主體維度來看，主要包括實施社會救助的民政、醫(yī)療、教育、人社、住建、應(yīng)急等各政府部門、社會組織、企業(yè)和個人等多元主體，這些主體需要借助數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)多元化的有效參與；從事項維度來看，包括救助的具體形式和救助體系的運行方式，困難群眾的救助需求通過哪些形式來滿足，如何通過這些形式來滿足，救助資源是通過何種路徑有效鏈接到困難群眾身上的，這一整套救助內(nèi)容、程序和流程成為社會救助體系運行是否高效的另一個核心要素。進而言之，社會救助體系是否能高效運行，有效回應(yīng)困難群眾的救助需求，不僅取決于這幾個要素各自的運轉(zhuǎn)狀態(tài)，還取決于這幾個要素是否能夠通過一定的手段和機制實現(xiàn)有效的整合。信息化、數(shù)字化等技術(shù)發(fā)展為我們提供了一個解決思路，智慧救助成為新時代社會救助體系破除碎片化運行、發(fā)揮整體效能的一個可行選擇。

智慧救助可看成是數(shù)字社會建設(shè)的一個具體實踐。信息化、數(shù)字化是現(xiàn)代社會高速發(fā)展的標識和助推劑，它所代表的正是高科技、全球化和高風(fēng)險的全球社會發(fā)展特征。人類面臨著規(guī)模更加巨大、關(guān)系更加復(fù)雜、各種不確定性因素更多的各種問題。傳統(tǒng)社會救助體系在回應(yīng)這些復(fù)雜的社會現(xiàn)實和“碎片化治理”導(dǎo)致的負面效應(yīng)的時候，顯得力不從心，需要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、救助事項以及救助主體通過智慧化的手段和方式來進行有效的整合和協(xié)同。本研究無意對信息化、數(shù)字化、智能化、智慧化等各類概念進行清晰的辨析，只是試圖著眼于這類基于現(xiàn)代科技不斷創(chuàng)新的成果應(yīng)用，闡述社會救助智慧化發(fā)展應(yīng)遵循的基本規(guī)律。智慧救助的要素驅(qū)動結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 智慧救助的要素驅(qū)動結(jié)構(gòu)

（一）數(shù)據(jù)要素是智慧救助的基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)的作用不言而喻，是智慧救助最核心的驅(qū)動要素之一。從數(shù)據(jù)來源來看，社會救助數(shù)據(jù)涉及宏觀與微觀兩個層面。宏觀層面的數(shù)據(jù)包括經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的數(shù)據(jù)，主要來源于統(tǒng)計部門的匯總，是制定救助標準的重要參考之一；微觀層面的數(shù)據(jù)則包括困難家庭的基本信息、收入、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等各個層面的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)散落在各個部門，目前正在做和還需要進一步深化的就是通過一定的機制讓這些數(shù)據(jù)匯集和共享，形成一個初步的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。實際上，大數(shù)據(jù)可能才是智慧救助的核心驅(qū)動力，包括海量的結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，規(guī)模大到在獲取、存儲、管理、分析方面大大超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具能力范圍的數(shù)據(jù)集合，具有海量的數(shù)據(jù)規(guī)模、快速的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、多樣的數(shù)據(jù)類型和價值密度。目前來看，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍和程度離智慧救助的目標還相距甚遠。

從數(shù)據(jù)的載體來看，智慧救助的數(shù)據(jù)要素維度還包括推動數(shù)據(jù)應(yīng)用的技術(shù)與平臺，包括物理硬件，如移動傳感設(shè)備、通信設(shè)備、計算硬件等；網(wǎng)絡(luò)通訊，如互聯(lián)網(wǎng)通信網(wǎng)絡(luò)、5G技術(shù)等；大數(shù)據(jù)處理平臺，如大規(guī)模數(shù)據(jù)的并行存儲、數(shù)據(jù)的預(yù)處理和數(shù)據(jù)的交易共享平臺等。從現(xiàn)實的情況來看，各個地方成立有大數(shù)據(jù)局，一些大型企業(yè)也有類似的服務(wù)器和數(shù)據(jù)應(yīng)用終端。這些都構(gòu)成了智慧救助數(shù)據(jù)運行、聯(lián)動、計算、分析的基礎(chǔ)。

從數(shù)據(jù)的應(yīng)用來看，智慧救助需要數(shù)據(jù)跑起來，當(dāng)前“最多跑一次”“最多跑一地”等改革就是最為生動的應(yīng)用實例。數(shù)據(jù)不僅要實現(xiàn)數(shù)據(jù)展示與匯集，更重要的是要實現(xiàn)“數(shù)據(jù)決策”。例如，通過精準的云計算和有針對性的算法，推動救助對象需求的精準發(fā)現(xiàn)，推動救助需求評估的精準化，并將救助資源精準鏈接過來，從而實現(xiàn)供需的有效對接。此外，還可通過大數(shù)據(jù)的精準計算，實現(xiàn)社會救助的預(yù)警與預(yù)測功能。將大數(shù)據(jù)用于政策制定，一方面需要公民和利益相關(guān)者具備數(shù)字素養(yǎng)，另一方面決策者和其他專家也要具備數(shù)字素養(yǎng)。①曲甜、張小勁：《大數(shù)據(jù)社會治理創(chuàng)新的國外經(jīng)驗：前沿趨勢、模式優(yōu)化與困境挑戰(zhàn)》，《電子政務(wù)》2020年第1期。

（二）主體要素是智慧救助的核心

社會救助的主體主要包括政府部門與社會力量。政府部門內(nèi)部以民政、住建、教育、醫(yī)療、人社、應(yīng)急等為主，按照現(xiàn)行社會救助制度設(shè)計，承擔(dān)了低保、臨時救助、特困供養(yǎng)、住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助等各個專項救助項目。社會力量主要包括各類社會組織、企業(yè)和個人等，作為政府主導(dǎo)的社會救助項目的重要補充，發(fā)揮著重要的作用。近年來，由于社會救助服務(wù)的發(fā)展，社會力量在承擔(dān)各類服務(wù)類救助項目方面發(fā)揮了不可替代的作用。

社會救助“碎片化運行”的主要表征之一就是社會救助的各個主體之間存在的各種壁壘，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能共享和匯集、業(yè)務(wù)不能協(xié)同，甚至因為利益壁壘而相互推諉，進一步導(dǎo)致“救助疊加”和“救助真空”等問題的出現(xiàn)。因此，社會救助的主體要素非常強調(diào)整體性。整個救助體系是由若干承擔(dān)著不同功能的主體組成的整體，整個體系的功能不是各個主體功能的簡單疊加，而是各主體的有機組合，不同主體有不同的分工，不同主體合理搭配才能發(fā)揮最大效能。在社會救助的智慧化建設(shè)中，要求社會救助制度的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，通過數(shù)字化有機整合破解各專項救助項目之間存在的條塊分割、多頭管理的問題，充分發(fā)揮社會救助各個部分的效能，使得多元主體的有效參與成為可能，形成整體效能的最大提升，實現(xiàn)綜合幫扶。

（三）事項要素是智慧救助的重點

事項要素是一個統(tǒng)稱，主要包括不同類型的救助事務(wù)以及運行程序和流程等。救助體系需要通過一定的組織架構(gòu)和運行程序?qū)⒏黝惥戎马椀男艹浞职l(fā)揮出來。從需求端來看，要求申請救助的對象能夠借助數(shù)字化技術(shù)快速、便捷地申請救助；從治理端來看，不僅要求整個社會救助體系的設(shè)計具有較強的結(jié)構(gòu)性和層次性，更重要的是要通過數(shù)字技術(shù)和對數(shù)據(jù)終端的充分運用，實現(xiàn)社會救助的數(shù)字賦能、流程再造、規(guī)則重塑甚至是功能塑造，要求從數(shù)據(jù)、系統(tǒng)到場景應(yīng)用都要有完整的結(jié)構(gòu)化設(shè)計，以發(fā)揮各自不同的功能。救助項目的設(shè)置要以救助需求核心展開合理的結(jié)構(gòu)性布局，各個救助主體通過一定的形式組建結(jié)構(gòu)合理、功能穩(wěn)定的橫向與縱向結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)。結(jié)構(gòu)化的有機組合通過救助系統(tǒng)的整體性來實現(xiàn)兜底保障的點、面、網(wǎng)狀推進。要求通過物質(zhì)和服務(wù)等不同層次的救助供給來滿足救助對象不同層次的需求，在這一過程中，需要通過數(shù)字化的方式對不同類型層次的救助項目、不同區(qū)域?qū)哟蔚木戎绦蜻M行優(yōu)化與整合，從而實現(xiàn)不同層次的功能。

總之，智慧化的本質(zhì)是救助的數(shù)據(jù)、主體和事項要素的系統(tǒng)化集成。作為數(shù)字社會建設(shè)的一部分，智慧救助的發(fā)展是對社會救助的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進行全方位、系統(tǒng)性重塑的過程。通過數(shù)據(jù)將不同的主體協(xié)同起來，各個主體通過應(yīng)用真正的大數(shù)據(jù)讓整個智慧救助體系運行起來；各類數(shù)據(jù)是支撐智慧救助的各類事項和流程得以智慧化運行的基礎(chǔ)，而救助對象認定、救助標準制定、救助申請、救助的動態(tài)調(diào)整以及各類救助事項的協(xié)同辦理等進一步聯(lián)動了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的更新，形成智慧救助運行體系的閉環(huán)管理；各個救助主體的目標之一就是借助數(shù)據(jù)要素，實現(xiàn)各類救助事項的數(shù)字賦能、救助流程再造、規(guī)則重塑，而通過智慧化手段優(yōu)化的各類救助事項，又進一步反饋給各類主體，促使各類救助主體實現(xiàn)功能的動態(tài)調(diào)適，最終讓整個智慧救助體系良性運行。

三、智慧救助的運行邏輯

（一）以數(shù)據(jù)要素為核心的數(shù)據(jù)治理邏輯

在智慧救助的實現(xiàn)進程中，數(shù)據(jù)扮演著核心的角色。傳統(tǒng)政府“家長制”社會救助的救助對象、救助標準乃至救助方式較多的是從專家的角度出發(fā)，而并沒完全從救助對象的需求端出發(fā)，換言之，沒有弄清楚救助對象需求端的核心數(shù)據(jù)，無法依據(jù)數(shù)據(jù)采取救助決策，而是根據(jù)政府擁有的資源多寡、經(jīng)驗判斷來實施救濟，這種被動的應(yīng)急性救助在很多時候政治內(nèi)涵強于基于數(shù)據(jù)精準性的技術(shù)性追求。而隨著社會救助的不斷轉(zhuǎn)型和數(shù)字化改革的全方位推進，以數(shù)據(jù)要素為核心的數(shù)據(jù)治理邏輯將占據(jù)主導(dǎo)地位，成為智慧救助首要的運行邏輯。數(shù)據(jù)治理的邏輯關(guān)鍵在于海量的、交互的、共享的數(shù)據(jù)具有多源的特點，包括基礎(chǔ)支撐的基本信息數(shù)據(jù)、困難群眾監(jiān)測數(shù)據(jù)、經(jīng)濟社會宏觀數(shù)據(jù)以及人文社會數(shù)據(jù)，包括公眾投訴、網(wǎng)絡(luò)輿情、專家意見、媒體報道、公眾評價等方面的數(shù)據(jù)等。需要對這些數(shù)據(jù)進行有效的集成和融合，包括數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化處理、數(shù)據(jù)的解析、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估等過程，需要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺，破解數(shù)據(jù)標準不規(guī)范、不統(tǒng)一的難題，打破數(shù)據(jù)壁壘和“信息孤島”。通過對海量數(shù)據(jù)信息的分析與計算，洞悉不同變量之間的相關(guān)關(guān)系，進而讓“數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策”具有預(yù)測功能。數(shù)據(jù)治理的邏輯讓救助政策具有較強的前瞻性，變“被動補救”的救助為“積極干預(yù)”的救助。從當(dāng)前實踐來看，有以下問題需要解決。

1.數(shù)據(jù)集成與融合不足

從當(dāng)前的進展來看，統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)有待加強。部門之間還是存在各自為政、信息融通不暢的“數(shù)據(jù)孤島”問題。由于不同部門對數(shù)據(jù)管理要求不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一、技術(shù)標準不統(tǒng)一等原因，數(shù)據(jù)融合比較困難，甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)越多、融合越困難的現(xiàn)象；盡管積累了很多數(shù)據(jù)，但按照智慧化的要求進行標準化處理還存在一定難度，比如，數(shù)據(jù)的采集機制不健全、數(shù)據(jù)平臺建設(shè)重復(fù)浪費、耗費大量的人力物力；大數(shù)據(jù)并不“大”，沒有充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的真正作用，或者說大數(shù)據(jù)根本就沒有充分應(yīng)用到智慧救助中。這就導(dǎo)致各類信息更新不及時，使不同部門提供的社會救助可能出現(xiàn)重復(fù)或者盲區(qū)，即形成所謂的“救助疊加”和救助的“縫隙效應(yīng)”。

2.缺乏深層次的數(shù)據(jù)挖掘

在對數(shù)據(jù)的運用層面，當(dāng)前的社會救助體系還較多的停留在數(shù)據(jù)的歸集與展示層面，缺乏深層次的數(shù)據(jù)挖掘，尤其是對困難群眾多維度、多層次的救助需求的數(shù)據(jù)挖掘和分析還需要進一步提升。在海量的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，不僅要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的歸集、共享，實現(xiàn)“知其然”，同時還需要對各類數(shù)據(jù)進行深層次的分析，實現(xiàn)“知其所以然”，形成對困難群眾救助需求的綜合研判，對困難群眾的貧困風(fēng)險進行預(yù)測，形成相對精準的數(shù)據(jù)預(yù)警，促使社會救助體系能實現(xiàn)早期預(yù)防、早期干預(yù)的功能。這實際上就是數(shù)據(jù)決策的實現(xiàn)，不僅將極大提升社會救助體系的功能層次，還將促使整個救助體系朝著更為積極、主動的層次轉(zhuǎn)型。

（二）以主體要素為核心的動態(tài)開放性邏輯

社會救助各個主體的關(guān)系問題在數(shù)字化改革中尤為凸顯。社會救助的主體由以前的政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變成多元參與。但各個主體的作用是否一樣？社會力量如何有效地參與到社會救助中來？現(xiàn)在來看，數(shù)字化改革給各個主體在社會救助中如何進一步協(xié)同彼此關(guān)系，如何實現(xiàn)最優(yōu)化的效能配置提供了一個解決思路，同時也給社會力量有效參與社會救助提供了一個技術(shù)路徑。數(shù)字化平臺和技術(shù)對部門壁壘的突破，使得各個主體參與社會救助更具有動態(tài)開放性，在彼此的動態(tài)調(diào)適中形成一種最優(yōu)化的關(guān)系，達到最佳的救助績效，尤其是社會力量通過數(shù)字化信息平臺，共享數(shù)據(jù)、鏈接資源、對接需求、回應(yīng)期盼，一度讓整個社會救助體系朝著“開放型、合作型”的思路發(fā)展，社會力量的有效參與極大地激活了社會救助體系的潛力，使得很多原來單靠政府無法實現(xiàn)的功能成為現(xiàn)實。智慧救助需要消除傳統(tǒng)社會救助中部門分割、多頭管理的靜態(tài)化治理弊端，通過各個主體的開放式參與，并根據(jù)具體的救助情境適時動態(tài)調(diào)整運行規(guī)則，通過大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)來激發(fā)主體能動性，推動救助體系的智慧化發(fā)展。目前來看，有以下問題需要進一步完善。

1.救助主體的理念誤區(qū)

數(shù)字化改革給整個社會救助體系的健全與完善帶來了巨大的發(fā)展機遇，但從當(dāng)前的地方實踐來看，各個部門存在一些理念誤區(qū)。例如，在一些地方前期的探索中，存在把智慧化等同于簡單的信息化和數(shù)字化的問題。各個市區(qū)縣信息化系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)嚴重，協(xié)同性不足，系統(tǒng)不兼容，數(shù)據(jù)不通，各自為政，多頭管理，制約了數(shù)字化改革效能的發(fā)揮。智慧化需要數(shù)字、信息技術(shù)、人、環(huán)境等多種要素的系統(tǒng)整合，每一個部分不一定是最好的，但有效整合在一起時應(yīng)該是“最優(yōu)化”的。此外，另一個極端是過度技術(shù)化誤區(qū)。一味的追求新技術(shù)的應(yīng)用，包括數(shù)據(jù)終端和應(yīng)用終端，忽略了對受眾群體的具體分析。很多困難群體以老弱病殘為主，自身的能力有限，對數(shù)字技術(shù)的接受程度相對較低，存在著不敢用、不會用、不愿用的現(xiàn)象，怕上當(dāng)受騙而不敢用，不懂操作而不會用，長期的生活習(xí)慣導(dǎo)致不愿用，如此等等，這種典型的數(shù)字鴻溝在智慧救助早期的推進過程中普遍存在。因此，要樹立技術(shù)是為人服務(wù)、數(shù)字化改革是為了提供更好的人性化服務(wù)這一理念來推進智慧救助。

2.主體要素存在結(jié)構(gòu)性矛盾

智慧化救助要求實現(xiàn)一體化，一體化要求各個部門的整體協(xié)同，尤其要求重塑黨政機關(guān)運行機制，從根本上解決內(nèi)外融合、上下貫通等難題，實現(xiàn)救助部門內(nèi)部高效協(xié)同；重塑專項救助部門與社會力量的聯(lián)動，從根本上解決內(nèi)外信息不對稱、政策回應(yīng)慢等難題，促進各類主體高效協(xié)同，實現(xiàn)流程再造、規(guī)則重塑。但救助的主體要素存在結(jié)構(gòu)性矛盾。民政部門與其他專項救助部門在人力、資源等方面投入不均衡，各專項救助部門在救助對象的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、認定、救助資源的鏈接等方面過度依賴民政系統(tǒng)，導(dǎo)致低保的“門檻效應(yīng)”進一步強化，專項救助的作用沒得到充分發(fā)揮，社會力量的參與也呈現(xiàn)不均衡、不充分的狀態(tài)，使得救助體系的“1+8+X”的結(jié)構(gòu)布局沒有發(fā)揮出合力。整個社會救助體系中的每一個主體的功能對于整體而言并非是簡單線性疊加。只研究改善某些局部問題而忽視其他子系統(tǒng)，系統(tǒng)整體的效益將受到不利的影響，①張樹華、王陽亮：《制度、體制與機制：對國家治理體系的系統(tǒng)分析》，《管理世界》2022年第1期。救助體系的整體效能不能實現(xiàn)最大化。

（三）以事項要素為核心的整體性邏輯

“碎片化”體現(xiàn)在組織體系中，主要是指組織的構(gòu)成要素和實現(xiàn)組織功能的各類事項的運行缺乏統(tǒng)一性和協(xié)同性，甚至各自為政，無法形成一個有機的整體來處理跨部門、跨層級的問題，導(dǎo)致公共利益受損。社會救助涉及的部門越來越多，涉及的救助事項越來越復(fù)雜，不可避免會出現(xiàn)事項職能交叉的情況。需要打破救助數(shù)據(jù)的分散化，破除部門利益壁壘，推動救助事項的協(xié)同，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)、業(yè)務(wù)整合，達成不同業(yè)務(wù)和事項的合作、協(xié)調(diào)、整合的目標?；谑马椧氐膮f(xié)同與整合勢在必行，通過數(shù)字化改革推進救助事項的協(xié)同辦理，降低部門之間的溝通成本，協(xié)調(diào)不同部門運行機制與目標之間的沖突，減少重復(fù)建設(shè)、資源浪費，實現(xiàn)智慧救助不以部門職能為導(dǎo)向，而以救助對象的問題為導(dǎo)向，真正實現(xiàn)供需的有效匹配。這就是智慧救助的整體性邏輯，這是基于大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的事項整合、流程再造、功能重塑，強調(diào)整體性運行，公民需求的充分滿足，救助事項運行從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，在不改變原有部門邊界的前提下實現(xiàn)救助事項的跨界交互、一體化和功能整合。智慧救助的整體性邏輯意在重塑公共服務(wù)提供鏈、共享以及簡化網(wǎng)絡(luò)，將極大提升社會救助供給的質(zhì)量。從當(dāng)前實踐來看，有以下問題尚需解決。

1.整體性治理網(wǎng)絡(luò)尚未形成

政府內(nèi)部未能很好地劃分責(zé)任主體、明確利益劃分、培養(yǎng)協(xié)作意識，全社會“整合、協(xié)作”理念與行動略有缺乏，甚至一些地方還出現(xiàn)線上線下各成系統(tǒng)，缺少信息上下線交互的過程的問題。省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街）、村（社）各個層級，專項救助部門內(nèi)部和各部門之間，不同的救助業(yè)務(wù)以及線上與線下的數(shù)據(jù)交互等方面整體性協(xié)調(diào)不足，整體效能沒有充分發(fā)揮出來。一些地方初步實現(xiàn)了救助主體、資源與事項的整體協(xié)同。目前基本實現(xiàn)低收入人口申請、核對、認定、救助（服務(wù)）、監(jiān)測“一個流程”管理、“一件事”辦結(jié)、“一站式”服務(wù)。但從全國來看，社會救助的整體性推進不平衡、不充分，一些地方在數(shù)字化改革賦能社會救助事務(wù)協(xié)同方面剛剛起步，一些地方則初步取得了實質(zhì)性成果。城鄉(xiāng)二元分割、區(qū)域發(fā)展失衡、條塊分割等有違整體性邏輯的現(xiàn)象依然存在，甚至存在形成區(qū)域間新的信息壁壘和信息孤島的風(fēng)險。

2.救助的功能缺乏整體性提升

隨著數(shù)據(jù)和信息的不斷匯集與共享，困難群眾救助需求的多維性不斷顯現(xiàn)。社會救助體系需要調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)與功能，以回應(yīng)多樣化的救助需求。救助對象需由以前的貧困群體，逐步拓展到脆弱性群體和高危貧困風(fēng)險群體，救助的功能需要由兜底保障，逐步擴展到能力提升、風(fēng)險緩解甚至是行動改善層面。救助對象與功能需要根據(jù)外界的變化，不斷調(diào)整和擴充，以具備應(yīng)急預(yù)警和自我更新的功能。社會救助體系的整體性還要求救助體系的功能不能是“碎片化”實現(xiàn)，還需要在資源配置、信息反饋和風(fēng)險控制方面發(fā)揮更為重要的作用，使整個救助體系能夠調(diào)適、更新、維持方向性的平衡，發(fā)揮最大的效能。很顯然，當(dāng)前的數(shù)字化改革還沒完全達到這一要求。在如何充分運用大數(shù)據(jù)、如何強化與外界的信息交換，如何通過數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)預(yù)警和研判，發(fā)現(xiàn)隱蔽性的救助需求，主動發(fā)現(xiàn)政策知曉度不高或不愿意申請救助但存在實際困難的“沉默的少數(shù)人”，實現(xiàn)救助對象的動態(tài)擴展和救助功能的動態(tài)擴充等方面，還需要通過數(shù)字賦能各類救助事項，來實現(xiàn)功能的整體性提升。

四、智慧救助的實踐進路

（一）從數(shù)據(jù)集成融合到數(shù)據(jù)挖掘：智慧救助決策機制的實踐與優(yōu)化

1.數(shù)據(jù)集成與融合的實踐

智慧救助要實現(xiàn)整體性推進，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫是基礎(chǔ)和前提。在浙江省等地方的實踐中，首要的是通過自動獲取、交換調(diào)取、發(fā)現(xiàn)錄入等方式建立統(tǒng)一的低收入人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

一是分類分層建庫，一方面在省大救助信息系統(tǒng)民政救助功能模塊中實時自動獲取低保、低邊對象、特困供養(yǎng)對象和臨時救助對象，集成在冊救助對象數(shù)據(jù)；另一方面定期從省公共數(shù)據(jù)平臺交換調(diào)取困難職工、困難殘疾人、住房教育等專項救助對象和專項救助拓展保障對象信息，連同民政部門救助審批未通過、新近退出救助和主動發(fā)現(xiàn)錄入等對象信息，匯聚形成疑似困難對象數(shù)據(jù)，進行分層集成，為動態(tài)監(jiān)測提供數(shù)據(jù)支撐。

二是暢通主動發(fā)現(xiàn)的補充渠道。開發(fā)“幸福碼”，設(shè)置低收入群體信息報送功能，暢通非在庫疑似困難對象主動發(fā)現(xiàn)渠道?！靶腋４a”以二維碼為標識，向社會公眾全面開放，困難群眾、社會救助經(jīng)辦人員和第三方均可通過移動端的支付寶、微信等應(yīng)用平臺自主掃碼注冊獲取。各級單位、組織、機構(gòu)或個人一旦發(fā)現(xiàn)疑似困難對象，均可登錄“幸福碼”，通過主動發(fā)現(xiàn)模塊，錄入信息并及時上傳。省大救助信息系統(tǒng)對主動發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)及時響應(yīng)，發(fā)出核實處置指令，并按要求反饋處置結(jié)果，實現(xiàn)“閉環(huán)”。

三是拓展重要信息的匯聚渠道。梳理易返貧致貧人口和支出型貧困人口的致貧因素與信息，如高額醫(yī)療費用支出、新增殘疾人信息、25—50周歲死亡人員信息、新增失業(yè)人員信息等，在定期入戶調(diào)查、探訪關(guān)愛、第三方機構(gòu)開展救助服務(wù)時重點排查，在部門信息互通共享時重點關(guān)注，在群眾反映和信訪時重點核實，廣泛拓展低收入群體信息匯聚渠道。

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫包括社會救助對象共享庫、救助資金信息共享庫、救助服務(wù)需求共享庫。各部門將信息推送至“大救助信息平臺”，對分散在各部門的救助對象進行整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合，建立統(tǒng)一的救助對象庫；通過錄入、導(dǎo)入或數(shù)據(jù)交換接入的方式，將不同救助業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)歸集，實現(xiàn)“8+X”救助發(fā)放資金名冊信息自動歸集到“大救助信息平臺”，實現(xiàn)所有救助資金發(fā)放記錄的共享匯總；將“8+X”社會救助服務(wù)需求信息自動歸集到“大救助信息平臺”，實現(xiàn)救助對象的服務(wù)需求信息的共享匯總。此外，社會救助數(shù)據(jù)庫還通過數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)實現(xiàn)與國家大數(shù)據(jù)平臺、長三角社會救助信息數(shù)據(jù)平臺、省政府大數(shù)據(jù)平臺等的數(shù)據(jù)交換與對接。同時由各級黨委政府牽頭，完成政府、金融機構(gòu)、社會企業(yè)、群團組織等部門相關(guān)數(shù)據(jù)在救助系統(tǒng)中的歸集，暢通交換渠道，對不同的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫進行數(shù)據(jù)抽取和利用。

2.通過“救助大腦”實現(xiàn)智慧救助的決策機制的優(yōu)化

對數(shù)據(jù)的運用不能僅僅停留在簡單的數(shù)據(jù)歸集，應(yīng)改變很多地方僅僅滿足于通過所謂的數(shù)字駕駛艙建設(shè)來實現(xiàn)數(shù)據(jù)的展示功能的做法，要最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)的智慧決策。

其一，深化數(shù)據(jù)的集成與融合。數(shù)據(jù)是核心和基礎(chǔ)，一方面要統(tǒng)一部門數(shù)據(jù)的標準，通過平臺接入、系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)匯集和更深度的數(shù)據(jù)集成和融合；另一方面，要拓展數(shù)據(jù)采集的渠道，在充分利用“城市大腦”的基礎(chǔ)上，還可通過類似“浙里救”等手機APP程序，在傳統(tǒng)入戶走訪采集信息的基礎(chǔ)上，拓展民政助理員或救助顧問、志愿者、網(wǎng)格員等在線申報、隨拍隨報等數(shù)據(jù)采集途徑，進一步充實和完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，使得大數(shù)據(jù)的“大”得以真正實現(xiàn)。數(shù)據(jù)的集成與融合需要充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，收集、存儲與統(tǒng)計分析海量數(shù)據(jù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)開放與共享平臺，為精準化決策提供技術(shù)支撐與數(shù)據(jù)資源。

其二，實現(xiàn)數(shù)據(jù)決策。隨著機器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)和人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的興起，越來越多的算法會獨立進化、自我改進。大數(shù)據(jù)與智能化能增強人類行為的可預(yù)測性，有助于揭示人類管理與決策行為的規(guī)律性，提高科學(xué)性。要借助大數(shù)據(jù)、人工智能和精確算法技術(shù)，通過數(shù)據(jù)開發(fā)、生產(chǎn)、流通和運用，提升智慧救助的智能化水平。使政府由數(shù)據(jù)收集者向分析者轉(zhuǎn)變，由數(shù)據(jù)被索取者向服務(wù)推送者轉(zhuǎn)變，由預(yù)報向?qū)崍笈c精報轉(zhuǎn)變，提高數(shù)據(jù)治理能力。①陳水生：《邁向數(shù)字時代的城市智慧治理：內(nèi)在理路與轉(zhuǎn)型路徑》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2021年第5期。智慧救助要實現(xiàn)救助需求的精準識別和救助資源的精準鏈接，還需要對數(shù)據(jù)進行深度分析和挖掘，可建立相應(yīng)的結(jié)構(gòu)模型，對困難群眾的未來生活發(fā)展進行預(yù)警和預(yù)測，給決策者提供咨詢，形成數(shù)據(jù)決策，促使貫徹早期干預(yù)、早期預(yù)防理念的前瞻性制度設(shè)計的出臺。

總之，救助主體要以救助數(shù)據(jù)庫和信息化平臺為依托，即時、多渠道采集各類救助數(shù)據(jù)，根據(jù)標準化的信息處理流程和方法，有效整合并激活分布在各行業(yè)、各領(lǐng)域的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，增強智慧救助的精細化與可視化，進而提升社會救助主體科學(xué)決策的能力，促使智慧救助從靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變，從簡單粗放向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變，使得救助供給模式從供給導(dǎo)向向需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)型，救助的資源供給從物質(zhì)向物質(zhì)加服務(wù)轉(zhuǎn)變，甚至以服務(wù)為主，這既是智慧救助內(nèi)容上的層次性提升，也是對建設(shè)社會服務(wù)國家的目標的回應(yīng)。①林閩鋼、梁譽：《社會服務(wù)國家：何以可能與何以可為》，《公共行政評論》2016年第5期。同時海量數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)性挖掘也讓政府能夠及時了解困難群眾和整個社會的輿論導(dǎo)向，提升政府的危機預(yù)防和應(yīng)急處理能力。②張娜、楊健全：《基于系統(tǒng)思維的智慧城市治理創(chuàng)新研究》，《系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報》2022年第4期。要充分依托“城市大腦”，打造“救助大腦”，促進救助數(shù)據(jù)的智能化深度融合，實現(xiàn)“救助大腦”動態(tài)迭代升級，實現(xiàn)各類救助場景的智能化決策。

（二）從政府主導(dǎo)到多元共治：智慧救助多元參與機制的實踐與優(yōu)化

1.救助主體的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化與層次性分工的實踐

智慧救助的主體結(jié)構(gòu)應(yīng)該合理有序、內(nèi)部優(yōu)化、結(jié)構(gòu)清晰、邏輯性強。從地方實踐來看，初步實現(xiàn)了救助主體的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化與層次性分工。

其一，以救助對象為節(jié)點，整合部門資源，推動救助“一件事改革”。橫向部門之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換和共享，縱向省、市、區(qū)縣等層級之間數(shù)據(jù)歸集和補充形成了流程閉環(huán)，構(gòu)建了縱橫交錯的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)布局。在此基礎(chǔ)上，通過數(shù)字賦能，打通了社會救助涉及到的各個部門、環(huán)節(jié)，整合各救助部門的制度政策，由省民政廳牽頭，聯(lián)合教育、建設(shè)等10個部門，將民政救助、住房等專項救助和電力減免等14個事項集成“一件事”，統(tǒng)一線上申請端，對困難認定后的救助申請事項實現(xiàn)“一件事”轉(zhuǎn)辦，將原來需要多頭跑、多頭申請的事項，簡化成“一件事”惠民聯(lián)辦，推動分散型救助向聯(lián)合型救助轉(zhuǎn)變。

其二，整合社會主體資源，推動“助聯(lián)體”建設(shè)。在地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，由民政部門牽頭，協(xié)同社會救助聯(lián)席會議成員單位，立足未來社區(qū)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，鏈接政府、社會、市場各方資源，共同打造“智慧救助服務(wù)聯(lián)合體”（以下簡稱“助聯(lián)體”）?！?+8+X”社會救助體系在助聯(lián)體中得以實體化呈現(xiàn)?！?”就是按智慧救助的要求，建好用好省社會救助信息平臺；“8”就是低保、特困、受災(zāi)、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、臨時救助等專項救助主體；“X”為多元社會力量參與。原先涉及困難群眾的二三十個救助項目，分散在十多個部門，存在政策碎片化、信息孤島化、認定多頭化等問題。通過運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，互聯(lián)互通數(shù)據(jù)，縱向貫通了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級，橫向與十多個部門協(xié)同。此外，省、市、縣、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）各層級一體推進、步調(diào)一致、高效協(xié)同，實現(xiàn)自上而下的頂層設(shè)計和自下而上的應(yīng)用場景創(chuàng)新相結(jié)合。需要注意的是，在浙江省的助聯(lián)體建設(shè)過程中，各個救助主體并不是簡單的拼湊，而是結(jié)構(gòu)性整合，黨委領(lǐng)導(dǎo)，民政牽頭，社會救助聯(lián)席會議（住建、人社、教育、醫(yī)療等）協(xié)同，社會力量補充。助聯(lián)體不是一個松散的聯(lián)合體，而是結(jié)構(gòu)嚴謹、組織嚴密、分工明確、彼此協(xié)作的聯(lián)合體，能夠真正實現(xiàn)對救助對象的綜合幫扶。

2.技術(shù)驅(qū)動與人文關(guān)懷賦能助聯(lián)體實現(xiàn)智慧救助多元參與機制的優(yōu)化

智慧救助需要警惕走入“數(shù)字化誤區(qū)”，一味追求新型數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。技術(shù)是為人服務(wù)的，智慧救助始終要秉持人性化這一特征。一是在關(guān)注救助成效的量化指標的同時，如貧困發(fā)生率、救助次數(shù)等，也要關(guān)注涉及救助對象內(nèi)心感受、認同程度等深層次治理狀況的隱形指標，如滿意度、信任度等；二是救助服務(wù)的供給要以救助對象為中心，充分換位思考，通過多種手段精準把握群眾需求的“時代脈搏”，找準群眾期待的“關(guān)鍵穴位”，利用數(shù)字化手段實現(xiàn)高質(zhì)量全生命周期救助服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享；三是建立若干柔性機制，簡化制度程序與工作流程，增強群眾的便利性，減少數(shù)據(jù)治理本身具有的非人性化特征可能帶來的弊端；四是利用數(shù)字化手段暢通社會救助參與渠道，增強民眾主動參與積極性，同時拓展宣傳形式，營造“人人自助、人人受助、人人互助”的救助氛圍。

目前來看，最能體現(xiàn)這種技術(shù)驅(qū)動與人文關(guān)懷并行的形式就是助聯(lián)體的實體化運行。智慧救助要實現(xiàn)多元參與機制的優(yōu)化，需要深化、創(chuàng)新現(xiàn)有的助聯(lián)體建設(shè)。通過助聯(lián)體來實現(xiàn)救助部門的治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進一步重塑救助主體的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，讓民政、教育、醫(yī)療、住建、人社、應(yīng)急等各個部門以及各類社會組織等社會力量，在助聯(lián)體的組織架構(gòu)中真正實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性重組，讓“社會救助不再是民政一家的事情”。助聯(lián)體主要由五類共同體組成。

一是黨政群團共同體，包括黨員干部、人大代表、政協(xié)委員、群團組織負責(zé)人及成員等?？山柚髯缘慕M織力量開展社會救助數(shù)字化改革相關(guān)活動，如通過黨建活動普及社會救助文化及相關(guān)數(shù)字化改革知識、提升社會救助意識；人大代表、政協(xié)委員提交數(shù)字化改革相關(guān)提案，反映民眾需求；工會、共青團、婦聯(lián)等開展數(shù)字化改革培訓(xùn)，實施職業(yè)技能培訓(xùn)、助學(xué)、助業(yè)活動、婦女兒童救助項目等。還可以通過基層黨建引領(lǐng)將社會救助目標與共同體發(fā)展目標相結(jié)合，建章立制，更好地推進智慧救助的發(fā)展。

二是救助部門共同體，這一共同體應(yīng)是數(shù)字化改革的主力軍，最先接受社會救助數(shù)字化改革培訓(xùn)，回應(yīng)智慧治理需求。社會救助聯(lián)席會議各部門要職責(zé)分工明確，通力合作，強化政府部門在社會救助工作的引領(lǐng)地位，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、整合、調(diào)配各類救助資源。可通過大救助信息平臺匯集部門信息、共享數(shù)據(jù)、整合資源，做到信息共享、共通。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村社共同體。要將社區(qū)治理的目標與社會救助結(jié)合起來。一方面在社區(qū)全面推行“一站式”、代辦制、組團式等服務(wù)方式，進一步提升街道、社區(qū)服務(wù)中心功能，促進社會救助與社區(qū)治理的融合發(fā)展。另一方面是依托社區(qū)完善社會力量參與社會救助的各項條件，培育承接主體。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為引領(lǐng)，整合所轄村社資源，包括村社干部、志愿者、鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢、居民等，加強村社間的溝通和資源鏈接，合理配置資源。將智慧救助體系建設(shè)納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的工作考核，將救助績效納入村社主要干部考核。

四是社會力量共同體。當(dāng)前社會組織很多，但真正能提供高質(zhì)量社會救助服務(wù)，具備專業(yè)能力的社會組織并不多。還需進一步培育和孵化能承接救助任務(wù)的專業(yè)救助組織，并以此為中心，培育整合其他志愿力量，提高社會組織承接社會救助服務(wù)項目的資質(zhì)與能力。推動慈善組織和愛心企業(yè)、志愿服務(wù)力量參與社會救助，促進救助需求、資金供給與服務(wù)提供三方有效對接。引導(dǎo)社會組織、志愿隊伍開展人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、資源鏈接、能力提升、社會融入等救助服務(wù)。

五是智力支持共同體。以經(jīng)驗主義為核心的傳統(tǒng)型社會救助已難以滿足民眾日趨多元的救助需求和社會治理的精細化要求。一線工作人員很可能“知其然”而“不知其所以然”。而專家學(xué)者可以以“旁觀者”視角提出建設(shè)性意見。實現(xiàn)數(shù)字化改革，組建高質(zhì)量智力支持隊伍勢在必行。這支隊伍不僅可以輔助決策，還可開展培訓(xùn)，培育儲備力量。

通過助聯(lián)體可實現(xiàn)技術(shù)、業(yè)務(wù)、救助主體、基層隊伍、資源等各類智慧救助的支撐體系的結(jié)構(gòu)性強化，使得分散的資源走向集成，各個部門的權(quán)力關(guān)系和各類資源在助聯(lián)體中實現(xiàn)功能整合。與此同時，也能實現(xiàn)社會救助從條文式邁向場景化。助聯(lián)體的運行不是依靠文件條文、采取通知命令的方式進行治理,而是通過廣泛運用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)，加強場景化、智能化應(yīng)用，促進多部門、多業(yè)務(wù)的協(xié)同，實現(xiàn)精準高效的救助。①鄧念國：《整體智治：城市基層數(shù)字治理的理論邏輯與運行機制——基于杭州市S鎮(zhèn)的考察》，《理論與改革》2021年第4期。

（三）從“碎片化運行”到“整體性治理”：智慧救助協(xié)同機制的實踐與優(yōu)化

1.數(shù)字賦能救助業(yè)務(wù)一體化激發(fā)整體性變革的實踐

社會救助必須以“整體”方式發(fā)揮社會安全網(wǎng)的作用，各個專項救助子項目彼此之間需要協(xié)同分工，既要發(fā)揮出各自最大的效能，同時又需要作為一個子系統(tǒng)，推動整個社會救助體系發(fā)揮出整合功能和效應(yīng)。

其一，救助資源與事項初步實現(xiàn)了整體協(xié)同。在浙江等地的實踐中，基本實現(xiàn)低收入人口申請、核對、認定、救助（服務(wù)）、監(jiān)測“一個流程”管理、“一件事”辦結(jié)、“一站式”服務(wù)。救助信息系統(tǒng)經(jīng)歷三次迭代升級，極大提升了救助的智慧化水平。各部門、各領(lǐng)域一體推進、步調(diào)一致、高效協(xié)同，實現(xiàn)相互貫通、系統(tǒng)融合和綜合集成；網(wǎng)絡(luò)、平臺、數(shù)據(jù)、場景統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設(shè)計、一體考慮，發(fā)揮整體的最大效應(yīng)。一些地方開始探索借助物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用，建立并完善救助事項涉及的各類專業(yè)數(shù)據(jù)庫和監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建行業(yè)云平臺，整合信息資源，搭建數(shù)據(jù)中心，建立集中化、統(tǒng)一化、標準化信息系統(tǒng)，實現(xiàn)各系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息的無縫對接，推動部門之間的數(shù)據(jù)共享和開放。智慧救助以一種全領(lǐng)域、全方位的方式重塑了貧困治理的整體性思維，使之由部分走向整體、由破碎走向整合。

其二，救助事項借助數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)了流程閉環(huán)。反貧困的重心由絕對貧困清除向相對貧困治理轉(zhuǎn)向，救助對象需求的多樣化要求救助體系能及時通過大數(shù)據(jù)等獲取信息、更新流程、動態(tài)調(diào)整，以更為合理的救助形式和水平來實現(xiàn)更好的救助供給。在浙江等地的實踐中，數(shù)字化信息平臺匯聚了困難群眾的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和各類救助信息，并在一定程度上初步實現(xiàn)了對困難群眾救助需求的綜合研判，救助需求與供給資源通過智慧化的程序和手段實現(xiàn)了彼此交融聚合，形成裂變效應(yīng)，通過信息獲取、傳遞、整理、分析、歸集、存儲的信息動態(tài)演進過程，實現(xiàn)了對救助對象預(yù)警、識別、認定、歸類、救助、調(diào)整、退出的動態(tài)管理。

2.整體性治理推動智慧救助協(xié)同機制的優(yōu)化

首先，深化“需求-供給”救助事項的一體化機制。針對當(dāng)前智慧救助實施過程中整體性治理網(wǎng)絡(luò)不完善的問題，需要以“需求-供給”為核心，通過數(shù)字化改革優(yōu)化整體推進機制。社會政策本質(zhì)上是公民需要的滿足。從這個意義上講，社會救助就是要滿足困難群眾的基本生活需求，如果能以有效的手段，更為便捷地實現(xiàn)需求與供給的對應(yīng)性，實現(xiàn)制度的可及性與可得性的統(tǒng)一，就達到了智慧救助的初衷。需要更為充分地發(fā)揮“救助大腦”的功能，借助人工智能、大數(shù)據(jù)、精確算法、機器學(xué)習(xí)和人機互動等新技術(shù)，構(gòu)建以“需求-供給”為核心的整體推進機制。機器學(xué)習(xí)等具體技術(shù)能找準事物之間關(guān)聯(lián)、預(yù)測事物未來發(fā)展趨勢，為決策者提供決策依據(jù)，提高決策科學(xué)性和準確性。①陳水生：《邁向數(shù)字時代的城市智慧治理：內(nèi)在理路與轉(zhuǎn)型路徑》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2021年第5期。從智慧救助的事項優(yōu)化來看，數(shù)字時代智慧救助包括救助目標的精準定位、救助需求的精準識別、救助方式的精準選擇與救助效果的精準達成等一整套鏈條式事項：通過大數(shù)據(jù)、人工智能等手段實現(xiàn)救助對象的精準定位；運用政策分析、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)對困難群眾的救助需求進行精準分析、識別和診斷；按照救助事項的緊迫性、協(xié)同性進行排序，系統(tǒng)分析問題成因，提供合適的救助方式；救助效果的精準達成則要考察“需求”與“供給”之間的契合度，對救助制度的可及性與可得性進行系統(tǒng)評估。這一整套救助事項需要各個救助主體在數(shù)據(jù)完善的基礎(chǔ)上，瞄準救助事項實施過程中各個痛點與難點，以智慧化的手段與方式激發(fā)整體性變革，通過數(shù)字技術(shù)打通痛點，革除碎片化弊端，從而使救助事項的流程規(guī)范、統(tǒng)一、協(xié)同、便捷、精準和高效。

其次，構(gòu)建整體性治理網(wǎng)絡(luò)。一方面，各專項救助部門要明確劃分責(zé)任主體，要明確利益劃分，更為重要的是要培養(yǎng)協(xié)作意識，形成“整合與協(xié)作”的理念，在對象認定、救助需求研判、救助事項協(xié)同辦理等方面實現(xiàn)上下聯(lián)動、部門合作、社會參與甚至是區(qū)域共建，破除社會救助的“民政依賴”現(xiàn)象，無論是信息、隊伍、制度等有形資源還是救助流程的優(yōu)化與救助方式的轉(zhuǎn)變等無形要素，都要實現(xiàn)整體協(xié)同，一體化推進?；诖?，社會力量通過線上數(shù)字化平臺和線下的助聯(lián)體，實現(xiàn)資源的有效鏈接和救助需求的有效匹配，并將救助數(shù)據(jù)反饋到數(shù)據(jù)庫中，完成“需求-供給”整體推進的閉環(huán)流程。通過治理端和需求端的數(shù)字化改革，讓智慧救助的協(xié)同機制進一步優(yōu)化，真正實現(xiàn)制度的可及性與可得性的統(tǒng)一。

最后，構(gòu)建智慧救助的功能動態(tài)提升機制。智慧救助要以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術(shù)針對高度復(fù)雜性和不確定性的社會形勢，回應(yīng)困難群眾的多維貧困特征，以此激發(fā)社會救助體系各個系統(tǒng)的功能，從單一的“貧有所救”到“弱有所扶”，再到“危有所防”?！柏氂兴取钡那疤崤c基礎(chǔ)是建立精準的瞄準機制，未來社會救助體系的深度發(fā)展將進一步強化數(shù)據(jù)共享與資源統(tǒng)籌，從而實現(xiàn)貧困群體“一個都不能少”的基礎(chǔ)目標，強化救助體系的兜底性功能?！叭跤兴觥睆亩嗑S視角出發(fā)，以“弱”為起點，全面分析救助對象個體、家庭及社會結(jié)構(gòu)等各種致貧因素，可實現(xiàn)救助對象的拓展。“危有所防”的重要意義在于其前瞻性，利用科學(xué)嚴謹?shù)姆椒▽ξ磥磉M行合理的預(yù)期判斷，并針對性的采取預(yù)防性的措施。通過對海量數(shù)據(jù)的匯集、模型的構(gòu)建、各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，全面跟蹤、實時分析、快速響應(yīng)，實現(xiàn)救助對象的自動預(yù)警、救助類型的自動研判及救助方式的自動推送，綜合研判城鄉(xiāng)家庭的貧困風(fēng)險并實施協(xié)同防控，真正起到生存保障、風(fēng)險緩解、能力提升、行動改善的作用。這是智慧救助功能整體性提升的表現(xiàn)。智慧救助體系要能根據(jù)常態(tài)化和應(yīng)急性的社會形勢的變化，在信息反饋、資源鏈接、救助供給等方面實現(xiàn)功能的動態(tài)調(diào)適，在與外界的信息交換過程中做到主動發(fā)現(xiàn)、政策找人，進一步拓展救助對象，整體提升救助功能，構(gòu)建一個內(nèi)部優(yōu)化、功能整合、外部銜接、動態(tài)開放的社會安全網(wǎng)。

五、結(jié)語

總體而言，智慧救助依托一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺和“城市大腦”，基于救助系統(tǒng)集成和救助政務(wù)服務(wù)智能化的理念，利用云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，全面匯聚大救助數(shù)據(jù)，面向低保、低保邊緣戶、特困人群以及其他需要專項救助的弱勢群體，借助線下的助聯(lián)體，旨在構(gòu)建一個集“申請、核對、認定、救助（服務(wù)）、管控”等功能于一體，有利于救助業(yè)務(wù)協(xié)同、救助服務(wù)供需匹配、救助結(jié)果高度共享的功能整合的救助整體智治系統(tǒng)。在這一整體智治系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)要素、主體要素以及事項要素是核心驅(qū)動力量，智慧救助需要實現(xiàn)數(shù)據(jù)、主體和事項要素的系統(tǒng)化集成。

數(shù)據(jù)治理、動態(tài)開放、整體性是智慧救助整體智治得以實現(xiàn)的運行邏輯，當(dāng)前的地方實踐一方面印證了這三大邏輯的可行性，另一方面也提出了智慧救助進一步優(yōu)化的實踐路徑。智慧救助初步實現(xiàn)了組織機構(gòu)的聯(lián)結(jié)互通，實現(xiàn)了行政流程的協(xié)同配合，實現(xiàn)了公共服務(wù)平臺的一體化整合。隨著智慧救助在各個地方的不斷探索、創(chuàng)新、完善與優(yōu)化，社會救助必然會通過數(shù)字賦能，激發(fā)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素對社會救助體系的放大、疊加、倍增作用，實現(xiàn)各領(lǐng)域全方面的流程再造、規(guī)則重塑、功能塑造、生態(tài)構(gòu)建，尤其是在數(shù)字化改革的不斷推進中實現(xiàn)交融聚合、形成裂變效應(yīng)。我們需要運用系統(tǒng)理念謀劃設(shè)計，構(gòu)建數(shù)字社會各領(lǐng)域流程再造模型，引領(lǐng)社會改革協(xié)調(diào)推進，以制度固化成果，發(fā)揮“民生服務(wù)+社會治理”的雙重作用。在這一過程中，圍繞智慧救助的數(shù)據(jù)大腦，整合政社企多方救助資源，鏈接線上線下，推動救助業(yè)務(wù)協(xié)同、救助服務(wù)供需匹配、救助結(jié)果高度共享，推動救助功能的整體、多跨、協(xié)同落地，實現(xiàn)社會救助的高質(zhì)量發(fā)展和整個社會治理體系的現(xiàn)代化。