郝玉玲

一、前言

（一）研究背景

世界工業(yè)史表明，殘疾人一定程度的社會邊緣化是工業(yè)化階段出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，也是市場經(jīng)濟面臨的共同挑戰(zhàn)。改革開放以來，我國市場化改革驅(qū)動工業(yè)化快速推進，“中國僅用幾十年時間就走完了發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化歷程”。①《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm，2021年11月16日。在此過程中，利用市場機制把豐富的勞動力資源轉(zhuǎn)化為制造業(yè)的比較優(yōu)勢和國際競爭力，支撐了我國經(jīng)濟長達幾十年的高速增長，也讓人力資本在快速拉大居民收入差距中的作用越來越大，②李實：《中國特色社會主義收入分配問題》，《政治經(jīng)濟學(xué)評論》2020年第1期。進而殘疾人在市場競爭中的弱勢性就更為突出，殘疾人成為國家反貧困政策的重點對象。尤其是黨的十八大以來，由于貧困殘疾人是貧困人口中貧困程度深、脫貧難度最大、返貧率最高的特殊困難群體，國家專門將其列為精準扶貧精準脫貧的重點人群，③中國殘聯(lián)等：《關(guān)于印發(fā)<貧困殘疾人脫貧攻堅行動計劃（2016—2020年）>的通知》，國務(wù)院新聞辦公室：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/47481/xgzc47487/Document/1716736/1716736.htm，2017年2月10日。不斷加大政策支持力度。近幾年，全國殘疾人家庭年均收入約有一半以上來自政府轉(zhuǎn)移支付。①厲才茂等：《2019年全國殘疾人家庭收入狀況調(diào)查報告》，《殘疾人研究》2020年第2期。2021年，全面建成小康社會歷史性地解決了殘疾人的絕對貧困問題。作為世界上殘疾人口最多的國家，我國殘疾人全面脫貧也為世界殘疾人減貧事業(yè)做出了杰出貢獻。

但是，也應(yīng)該看到，在殘疾人生存問題已通過政策“兜底”得以解決的同時，其生計和發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)依然非常突出。與國際社會類似，社會偏見仍然是造成我國殘疾人劣勢處境的重要原因。②國務(wù)院新聞辦公室：《平等、參與、共享：新中國殘疾人權(quán)益保障70年》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2019-07/25/c_1124797039.htm，2019年7月25日。黨的十九屆五中全會提出了“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”的遠景目標，習(xí)近平總書記在2020年也明確指出要“促進殘疾人全面發(fā)展和共同富裕”。③《習(xí)近平講故事：促進殘疾人全面發(fā)展和共同富裕》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0806/c64094-31812000.html，2020年8月6日。因此，如何對當前以“兜底”為主的政策內(nèi)容做出適當調(diào)整，通過公共政策來改變社會對殘疾人的價值和形象的偏見，讓殘疾人共同富裕取得實質(zhì)性進展，是亟需深入探討的理論和實踐議題。在美國和德國，應(yīng)對殘疾風(fēng)險的福利政策不僅是福利國家的起源，而且對世界殘疾人福利政策設(shè)計都產(chǎn)生了深遠影響。本文以公共政策領(lǐng)域的目標群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計理論為分析框架，對兩個國家約兩百年的職業(yè)型殘疾人福利（傷殘退伍軍人福利、工傷保險和殘疾保險）和非職業(yè)型居民殘疾人福利的發(fā)展歷史進行解讀，力圖探尋殘疾人福利政策設(shè)計的基本邏輯，為我國促進殘疾人共同富裕的政策選擇提供部分理論思路和歷史經(jīng)驗。

（二）理論基礎(chǔ)與分析框架

由美國學(xué)者施耐德和英格拉姆提出的目標群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計理論是20世紀西方公共政策領(lǐng)域的主流理論之一，該理論認為特定政策劃定的目標群體的“形象建構(gòu)”會對政策過程產(chǎn)生影響，具體表現(xiàn)為社會建構(gòu)的目標群體正面或負面形象與該群體的政治影響力相結(jié)合會形成優(yōu)勢者、競爭者、依賴者和越軌者四種目標群體理想分類，如表1所示。政策設(shè)計者會針對四類目標群體選擇不同的政策依據(jù)，進而采用差異化的政策工具為他們分配相應(yīng)的政策利益和負擔（見表2）。目標群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計的理論貢獻之一是肯定了觀念、價值、形象等在政策過程中的作用，表明政策目標群體不僅會為自己爭取政治影響力，也會為塑造正面的社會形象而努力。④Anne Schneider, et al., "Democratic Policy Design: Social Construction of Target Populations," in Paul Sabatier, Christopher Weible (eds.), Theories of the Policy Process, Westview Press, 2014.

表2 目標群體社會建構(gòu)類型與政策設(shè)計特征

目標群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計理論提出之后，美國學(xué)者以本國退伍軍人、老年人、移民等群體的公共政策為案例，考察目標群體的社會形象與公共政策之間的雙向互動關(guān)系。①施奈德和英格拉姆編輯出版《值得與賦予：社會建構(gòu)與公共政策》一書，匯編了該理論在具體公共政策案例研究中的應(yīng)用。參見Anne Schneider, Helen Ingram, Deserving and Entitled: Social Constructions and Public Policy,SUNY Press, 2005.其他國家的學(xué)者也以社會福利、衛(wèi)生、教育和環(huán)境等領(lǐng)域的公共政策為例，討論公共政策設(shè)計過程中的社會建構(gòu)效應(yīng)。②2014年，皮爾斯等研究者發(fā)表了《社會建構(gòu)與政策設(shè)計：已有應(yīng)用的回顧》一文，對1993—2013年間發(fā)表的該理論的應(yīng)用性論文進行了系統(tǒng)梳理。參見Jonathan J.Pierce, et al., "Social Construction and Policy Design: A Review of Past Applications," Policy Studies Journal, 2014, 42(1).近幾年，我國也有學(xué)者就這一理論框架對中國公共政策設(shè)計的適用性進行了探討，③李文釗：《民主的政策設(shè)計理論：探究政策過程中的社會建構(gòu)效應(yīng)》，《學(xué)?！?019年第1期；朱亞鵬、李斯旸：《目標群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計框架：發(fā)展與述評》，《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第5期。并以傳染病、④李斯旸、朱亞鵬：《目標群體社會建構(gòu)的轉(zhuǎn)型與政策變遷——基于兩種傳染病的比較研究》，《公共管理與政策評論》2021年第6期。網(wǎng)約車、⑤李毅：《社會建構(gòu)類型轉(zhuǎn)換與公共政策變遷——以中國網(wǎng)約車監(jiān)管政策演變?yōu)槔?，《公共管理與政策評論》2019年第5期。住房⑥丁淑娟：《目標群體的社會建構(gòu)與中國住房政策設(shè)計研究》，《公共行政評論》2019年第1期。等為例分析了目標群體的社會建構(gòu)如何推動了公共政策的變遷。本文繼續(xù)利用目標群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計理論框架，分析社會建構(gòu)的殘疾人形象如何影響了殘疾人福利的政策設(shè)計，據(jù)此總結(jié)殘疾人福利政策設(shè)計的基本邏輯。

（三）研究方法

基于美國和德國這兩個福利國家均起源于殘疾人福利政策，且這些政策至今在國際上仍具有代表性，本文根據(jù)典型案例原則選取這兩個國家的殘疾人福利政策為案例樣本，具體案例選擇依據(jù)如下所述。在傷殘退伍軍人福利的案例選擇上，美國傷殘退伍軍人福利是美國福利國家的起源，迄今是全世界項目最全與保障水平最高的傷殘退伍軍人福利；對于德國傷殘退伍軍人福利，因其與德國居民殘疾人福利的發(fā)展密切相關(guān)，本文在居民殘疾人福利的發(fā)展過程中做了較多介紹，故此處未作為專門案例進行分析。在工傷保險的案例選擇上，德國工傷保險既是德國福利國家的起源，也是世界上第一個應(yīng)對殘疾風(fēng)險的社會保險制度，開創(chuàng)了工傷保險的制度模式；美國工傷保險在建立之初，就由各州以商業(yè)保險形式提供，只有幾個特殊職業(yè)人群的工傷保險由聯(lián)邦政府管理，所以未對其進行專門討論。在殘疾保險的案例選擇上，美國和德國的殘疾保險通過對殘疾的定義塑造了勞動者截然不同的形象，所以兩國的殘疾保險都作為案例進行分析。在居民殘疾人福利的案例選擇上，美國和德國的居民殘疾人政策都經(jīng)歷了從分配懲罰性政策到基于社會正義的福利政策，再發(fā)展至當前強調(diào)就業(yè)關(guān)聯(lián)型福利的轉(zhuǎn)變過程，所以把兩個國家的居民殘疾人福利都作為具體分析案例。

二、職業(yè)型殘疾人福利政策的案例分析

（一）美國傷殘退伍軍人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計的變遷

美國傷殘退伍軍人福利從建立到成型，殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與相應(yīng)的政策設(shè)計經(jīng)過以下四個階段。

第一階段：獨立戰(zhàn)爭后的依賴者目標群體。獨立戰(zhàn)爭（1776年）之后，美國財政盈余在1816年達到建國以來最高水平。與此同時，媒體把為新國家做出貢獻的傷殘退伍軍人宣傳為以乞討為生的“國家英雄”。為回應(yīng)公眾輿論，聯(lián)邦政府在1818年以同情和憐憫為依據(jù)，建立獨立戰(zhàn)爭傷殘撫恤金（The Revolutionary War Pension）。1819年發(fā)生經(jīng)濟危機，共和黨被迫堅持以“社會公正”為依據(jù)才讓制度未被廢止，但在撫恤金中引入家計調(diào)查，撫恤金變?yōu)椤鞍霛毞ā毙再|(zhì)。①John P.Resch, "Politics and Public Culture: The Revolutionary War Pension Act of 1818," Journal of the Early Republic,1988, 8(2).

第二階段：內(nèi)戰(zhàn)后的競爭者目標群體。隨著內(nèi)戰(zhàn)（1861—1865）時期傷殘退伍軍人撫恤金的過度膨脹，新聞媒體用“偽證、欺詐、賞金獵人、侵蝕美國精神”等詞來形容這一時期的傷殘退伍軍人，認為他們是美國自立文化下的“特權(quán)階層”。②A Serpent of Temptation, Chicago Tribune, Feb.12, 1887.此時，傷殘退伍軍人的政治影響力也開始壯大，該群體組成的同盟軍聯(lián)盟（G.A.P）是世界歷史上第一個白人男性政治利益集團。③Theda Skocpol, "America's First Security System: The Expansion of Benef its for Civil War veterans," The Academic of Political Science, 1993, 108(1).1890年《殘疾人撫恤金法案》就是“共和黨和民主黨共同為爭取45萬國民軍聯(lián)盟（G.A.P）成員及其他退伍軍人選票所做的政治投資。”④William H.Glasson, Federal Military Pensions in the United States, Oxford University Press, 1918, p.238.為給政策尋求合法性，決策者不斷放寬對殘疾的定義，到1907年直接把“老年”（61歲）等同為“殘疾”，由此構(gòu)建了當時世界上覆蓋人口最多且待遇水平最高的社會保障項目——內(nèi)戰(zhàn)時期傷殘退伍軍人撫恤金制度（Civil War Pension），該制度支出連續(xù)多年占到聯(lián)邦財政預(yù)算的42%左右。①Maris A.Vinovskis, "Have Social Historians Lost the Civil War? Some Preliminary Demographic Speculations," The Journal of American History, 1989, 76 (1).

第三階段：一戰(zhàn)后的優(yōu)勢者目標群體。一戰(zhàn)期間，進步主義者認為軍人參戰(zhàn)事實上是在承擔男性公民的傳統(tǒng)角色。戰(zhàn)爭、失業(yè)、疾病和工傷都是現(xiàn)代工業(yè)的生產(chǎn)風(fēng)險，故要采用“戰(zhàn)爭保險”的形式為傷亡軍人及其家屬提供相應(yīng)保護。②Karl Walter Hickel, "War, Region, and Social Welfare: Federal Aid to Servicemen's Dependents in the South, 1917-1921," Journal of American History, 2001, 87(4).這一時期軍人被建構(gòu)為傳統(tǒng)男性公民的正面形象，他們又對當時的經(jīng)濟發(fā)展和戰(zhàn)爭都具有重要價值，所以其政治價值突出，這一時期的傷殘退伍軍人具有優(yōu)勢者目標群體性質(zhì)。1918年《戰(zhàn)爭風(fēng)險保險法》符合優(yōu)勢者目標群體的政策設(shè)計特征，政策依據(jù)是恢復(fù)男性公民承擔責任的勞動能力。在政策分配上，該時期聯(lián)邦政府對傷殘軍人的財政投入與內(nèi)戰(zhàn)時期的撫恤金支出相當。與內(nèi)戰(zhàn)形成鮮明對比的是，這一時期改為能力建設(shè)型政策工具，規(guī)定強制醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)，財政資金大部分都用于醫(yī)療和康復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施。截至1920年，已有數(shù)百萬聯(lián)邦財政資金被用于建設(shè)58個軍用醫(yī)院，美國最著名的沃爾特·里德全國軍事醫(yī)療中心就建于這一時期。③Karl Walter Hickel, Entitling Citizen: World War I, Progressivism, and the Origins of the American Welfare State 1917-1918, Dissertation of Columbia University, 1999, p.126.《戰(zhàn)爭風(fēng)險保險法》還是1920年聯(lián)邦政府通過的《平民職業(yè)康復(fù)法案》的基石。④Beth Linker, War's Waste: Rehabilitation in World War I America, The University of Chicago Press, 2011, p.166.

第四階段：二戰(zhàn)時期的優(yōu)勢者目標群體。二戰(zhàn)時期，美國約有40%的20—30歲男性公民奔赴戰(zhàn)場。⑤Suzanne Mettler, Soldiers to Citizens: The G.I.Bill and the Making of the Greatest Generation, Oxford University Press,2005, p.10.受自由主義福利傳統(tǒng)阻撓，羅斯福無法繼續(xù)實施早已草擬好的《保障、工作與救濟政策》（又稱“美國貝弗里奇報告”），此時恰逢約占國家十分之一人口的參戰(zhàn)者要從戰(zhàn)場返回，他們的失業(yè)問題極有可能引發(fā)政治動蕩。在這一背景下，羅斯福乘機呼吁把即將從戰(zhàn)場歸來的傷殘軍人視為優(yōu)等公民，并為他們制定相應(yīng)的福利政策。具有強大政治影響力的美國退伍軍人協(xié)會（The American Legion）⑥該協(xié)會是由美國第一次世界大戰(zhàn)時期退伍軍人于1919年成立。也借著羅斯福的意圖，僅在兩個月內(nèi)便以《保障、工作與救濟政策》為框架，完成《退伍軍人權(quán)利法案》（The Servicemen's Readjustment Act）草擬工作，并發(fā)揮出美國歷史上前所未有的團體性游說能力，讓國會迅速通過該法，這也被認為是“羅斯福新政”的延續(xù)。這一時期包括傷殘退伍軍人在內(nèi)的美國退伍軍人可被明顯定性為優(yōu)勢者目標群體。1944年《退伍軍人權(quán)利法案》符合優(yōu)勢者目標群體的政策設(shè)計特征，羅斯福指出政策依據(jù)是“補充可以進行戰(zhàn)后重建的公民，以維護全民公共利益”，⑦Samuel I.Rosenman, "The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt," The Tide Turns: Compiled with Special Material and Explanatory Notes, 1943.進而為他們分配極為慷慨的利益，包括低利率貸款、四年大學(xué)本科教育和培訓(xùn)資助、康復(fù)和培訓(xùn)、失業(yè)補貼和其他福利待遇。政策工具體現(xiàn)出非常明顯的能力建設(shè)型特點，尤其是對退伍軍人的大學(xué)本科教育補貼“標志著美國向知識社會的轉(zhuǎn)變”，該政策讓美國經(jīng)濟達到歷史上的繁榮頂峰，并改變了整個國家的面貌。①Peter F.Drucker, Post-capitalist Society, Harper Business, 1993, p.3.美國傷殘退伍軍人不同歷史時期殘疾形象建構(gòu)轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計變遷過程見表3。

表3 美國傷殘退伍軍人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計的變遷

（二）德國工傷保險：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計的變遷

德國工傷保險制度迄今仍延續(xù)1884年《工傷保險法》的政策設(shè)計框架，所以只對工傷保險建立時的歷史予以解讀。1884年德國正值工業(yè)化時期，②Ralf Dahrendorf, Society and Democracy in Germany, Doubleday, 1969, pp.36-37.頻發(fā)的工業(yè)事故造成大量人員傷亡，這不僅造成勞動力嚴重流失，還可能引發(fā)社會動蕩。此時，社會科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)允許對勞動力（Labor Power）進行投入和產(chǎn)出的量化評估，并成為德國雇傭關(guān)系的基礎(chǔ)。雇傭被定義為“對工人勞動力的定時占有與工人活動的特定安排”，工人身體被視為承載“勞動力”的機器。③Richard Biernacki, The Fabrication of Labor: Germany and Britain, 1640-1914, University of California Press, 1995, p.12.

這一時期，德國已經(jīng)用現(xiàn)代人文社會科學(xué)和技術(shù)來討論健康、病痛、工作和社會義務(wù)等價值觀念。尤其是臨床醫(yī)學(xué)不僅能夠判斷疾病現(xiàn)狀，還可以預(yù)期未來康復(fù)的可能性，由此為工傷保險提供了恢復(fù)勞動力的途徑。①Greg Eghigian, Making Security Social: Disability, Insurance, and the Birth of the Social Entitlement State in Germany,University of Michigan, 2000, pp.58-64.德國政治決策者利用社會科學(xué)和技術(shù)把工業(yè)事故造成的社會問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題，轉(zhuǎn)化工具就是把工人塑造為承載“勞動力”的正面形象。此時，工傷工人在政治和經(jīng)濟方面的雙重價值決定其具有很高的政治影響力。政治決策者不僅利用社會保險來換取工人的政治忠誠度，而且國家正在集中力量發(fā)展工業(yè)，勞動力對整個國家經(jīng)濟發(fā)展都至關(guān)重要。②參見William Dawson, Social Insurance in Germany, 1883-1911: Its History, Operation, Results, and a Comparison with the National Insurance Act, 1911, Forgotten Books, 2018.1884年《工傷保險法》的政策設(shè)計也符合優(yōu)勢者目標群體的政策特點。在政策依據(jù)上，1884年《工傷保險法》把殘疾定義為“收入能力受損”（Inability to Earn a Living），工傷保險的目的是恢復(fù)傷殘工人失去的收入能力。因此，工傷保險制度具有促進經(jīng)濟發(fā)展的公共價值。為恢復(fù)勞動者的勞動能力，工傷保險待遇由預(yù)防、補償和康復(fù)三部分構(gòu)成，堅持預(yù)防優(yōu)先、康復(fù)先于補償?shù)幕驹瓌t，顯然是具有能力建設(shè)特征的政策工具。在政策分配上，工傷保險讓個人的待遇資格與其勞動力相聯(lián)系，勞動力是國家和公民建立社會契約關(guān)系的紐帶。德國現(xiàn)代工傷保險制度最大貢獻不是為勞動者提供物質(zhì)保障，而是將疾病世俗化。對于符合條件的工傷待遇對象，意味著官方認可其疾病和傷痛，享受待遇是需要被尊敬的勞動者和公民。德國工傷保險中殘疾形象建構(gòu)與政策設(shè)計的關(guān)系見表4。

表4 德國工傷保險：殘疾形象建構(gòu)與政策設(shè)計特征

（三）德國和美國殘疾保險：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計的變遷

1.德國殘疾保險

德國于1889年通過《老年和殘疾保險法》，與工傷保險相同，政策對象同樣被社會建構(gòu)為承載“勞動力”的機器，殘疾人是“收入能力受損”的正面形象。殘疾人被定義為“任何因身心健康問題造成無法正常從事過去工作……也無法利用自身優(yōu)勢、能力以及現(xiàn)有工作機會獲得高于最低殘疾年金標準的收入者?！雹跢lorian Tennstedt, Berufsunf?higkeit im Sozialrecht, Europaische Verlagsanstalt, 1972, p.25.這一定義包含了今天德國殘疾保險對殘疾定義的所有要素。

一是收入能力喪失程度。個人只有工資低于社會最低收入水平時才被認定為殘疾，殘疾年金的目的不是為了保障生活水平，而是為了補償喪失的收入能力。①Michael Stolleis, Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945, Springer, 2013, p.74.德國有國家為人民承擔社會福利的父愛主義傳統(tǒng)，福利制度是創(chuàng)造政治忠誠度的工具，換取政治忠誠度遠高于財政支出的價值，所以當個人收入水平低于社會最低收入水平時便可認定為殘疾。

二是調(diào)整工作的范圍。殘疾被定義為無法從事過去工作時需要調(diào)整工作崗位，但替換的工作不能讓個人存在“社會地位的明顯下降”，如一位教授不可能因為殘疾變成工人。若無法滿足這一條件，就被認定為殘疾并提前退休，開始領(lǐng)取殘疾年金，殘疾定義具有穩(wěn)定社會分層的工具性價值。②Florian Tennstedt, Berufsunf?higkeit im Sozialrecht, Frankfurt, Europaische Verlagsanstalt, 1972, p.68.在政治影響力方面，老年與殘疾保險同工傷保險產(chǎn)生于相同的社會背景，兩者的政策對象均具有重要的政治價值和經(jīng)濟價值。與其“收入能力受損”的正面形象結(jié)合，可被劃定為優(yōu)勢者目標群體。

考察《老年與殘疾保險》政策設(shè)計，也體現(xiàn)了這一群體政策設(shè)計的特點。在政策依據(jù)上，殘疾保險的目的是恢復(fù)勞動力，并用殘疾年金補償勞動者喪失的收入能力，具有促進國家經(jīng)濟生產(chǎn)的工具目標。在政策分配上，殘疾保險重在防止個人“社會地位的明顯下降”，是保護個人社會地位的工具。在政策工具上，同工傷保險一樣，殘疾待遇也包括殘疾預(yù)防、收入補償和醫(yī)療康復(fù)三項，是典型的能力建設(shè)型政策工具。③1895—1913年的殘疾待遇支出可參見Greg Eghigian, Making Security Social: Disability, Insurance, and the Birth of the Social Entitlement State in Germany, University of Michigan Press, 2000.

2.美國殘疾保險

美國殘疾保險（SSDI）把殘疾定義為完全無勞動能力，屬于“應(yīng)得的”（Deserving）正面形象。1934年，《社會保障法》起草者明確美國要建立以社會保險為主體的福利體系，④Martha Derthick, Policymaking for Social Security, Brookings Institution Press, 1979, pp.17-37.當時因無法對殘疾做出明確定義，故未將殘疾保險納入其中。⑤參見Edwin E.Witte, The Development of the Social Security Act, University of Wisconsin Press, 1962.1941年，《殘疾保險草案》把殘疾定義為“個人無法工作造成的經(jīng)濟損失”，但反對者以殘疾的定義不能只考慮勞動力市場，還要兼顧個人特征、宏觀經(jīng)濟和社會環(huán)境等因素為由予以否決。⑥Edward D.Berkowitz, Disability Policy: America's Program for the Handicapped: A Twentieth Century Fund Report,Cambridge University Press, 1987, p.45.

1948年，社會保障署給殘疾定義增加了“醫(yī)學(xué)”要素，建議把殘疾定義為“醫(yī)學(xué)上認為個人損傷會造成其在相當長時期內(nèi)，無法從事任何實質(zhì)性的收入活動”，⑦Permanent and Total Disability Insurance, A Report to Senate Committee on Finance from Advisory Council on Social Security, 80th Cong., 2d Sess., 1948, S.Doc.1621, p.6.試圖利用醫(yī)學(xué)的客觀性來掩蓋殘疾的社會建構(gòu)性質(zhì)，但仍未通過。1954年，國會將“殘疾豁免”（Disability Freeze）寫入《社會保障法》修正案，這是社會保障署為建立殘疾保險采取的讓步性策略，⑧基本內(nèi)容是個人如果在就業(yè)年齡期間被認定為殘疾則可退出勞動力市場，并豁免其退休前（65歲）的所有社會保障繳費，在達到退休年齡時開始正常領(lǐng)取養(yǎng)老金。參見Social Security Act Amendments of 1954, Public Law No.83-761, §106(a), 68 State, p.1052, pp.1079-1080.并由醫(yī)學(xué)專家制定了評定殘疾的“醫(yī)學(xué)指南”（損傷表），以此證明殘疾具有客觀性。1956年，殘疾保險被正式寫入《社會保障法》修正案。殘疾被定義為“個人因醫(yī)學(xué)上認為會不間斷持續(xù)相當長時間或直至死亡的身體和精神損傷，無法從事任何實質(zhì)性的收入活動”。①"Social Security Act Amendments of 1956," Public Law No.84-880, Sec.103, 70 State, pp.807- 815.殘疾保險建立之后，立法者又修法回歸了殘疾的社會建構(gòu)性質(zhì)，將職業(yè)要素引入殘疾定義和認定標準。1967年，國會將殘疾定義為“個人因醫(yī)學(xué)上認為至少存在12個月及以上的損傷，無法在全國經(jīng)濟范圍內(nèi)找到任何具有實質(zhì)性收入的工作”。最重要的是，在原有“醫(yī)學(xué)指南”中加入“職業(yè)”維度，構(gòu)成“損傷—職業(yè)”矩陣評估指南，證明個人確實因無法就業(yè)才退出勞動力市場，沒有違背美國以市場為基礎(chǔ)的分配原則。殘疾保險的政策對象以工資繳稅為基礎(chǔ)，具備豐富的政治權(quán)力，正如總統(tǒng)羅斯福所言：“我們采用工資繳稅，旨在讓基于貢獻來領(lǐng)取養(yǎng)老金變成合法的、道德的和政治上的權(quán)利……因為有稅收為前提，沒有任何心存不軌的政客可以廢除我們的社會保障計劃”。②Arthur M.Schlesinge, The Age of Roosevelt: The Coming of the New Deal (1933-1935), Mariner Books, 1958, pp.308-309.

根據(jù)以上分析，殘疾勞動者屬于優(yōu)勢者目標群體，1956年殘疾保險的政策設(shè)計也體現(xiàn)了該群體的特點。在政策依據(jù)上，勞動者已履行納稅義務(wù)，殘疾又被定義為無勞動能力，提前退休不違背市場分配原則。在政策分配方面，社會保險型福利不是政府施舍，而是投資。待遇領(lǐng)取者不是慈善對象，而是受人尊敬的公民。在政策工具上，殘疾保險待遇屬于資格型待遇，待遇水平與過去的工資和通貨膨脹掛鉤，不會受到經(jīng)濟波動的影響。

德國和美國殘疾保險中殘疾形象建構(gòu)轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計變遷的過程見表5。

表5 德國和美國殘疾保險：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計的變遷

三、非職業(yè)型居民殘疾人福利政策的案例分析

（一）美國居民殘疾人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計的變遷

建國之初，美國基于政治意識形態(tài)把身心健全的白人男性認定為“好公民”（Good Citizen），并賦予其“完全公民”（Full Citizen）資格。殘疾人被劃定為“壞公民”（Bad Citizen），并剝奪其公民資格。①Kim E.Nielsen, A Disability History of the United States, Beacon Press, 2012, pp.50-52.按照目標群體社會建構(gòu)分類，他們屬于越軌者目標群體。此時，政策設(shè)計也符合越軌者目標群體的特征。政策依據(jù)是投票的公民只有身心健康，才能確保民主質(zhì)量。政策分配極具懲罰性，體現(xiàn)在殘疾人的機構(gòu)化管理、②參見David J.Rothman, Discovery of the Asylum: Social Order and Disorder in the New Republic, Brown, 1971.禁止參與選舉③Kay Schriner, Lisa A.Ochs, "Creating the Disabled Citizen: How Massachusetts Disenfranchised People under Guardianship," Ohio State Law Journal, 2001, 62.和禁止自由遷徙④Robert J.Steinfeld, "Subjectship, Citizenship, and the Long History of Immigration Regulation," Law and History Review,2001, 19 (3).等政策工具。

從戰(zhàn)后重建到1935年，公民身份資格范圍不斷擴展，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、優(yōu)生學(xué)等要素又將殘疾人建構(gòu)為“不良公民”（Undesirable Citizen），他們?nèi)允窃杰壵吣繕巳后w，此時的政策設(shè)計比建國初期更具懲罰性?！冻舐ò浮返囊罁?jù)是殘疾人會占用城市有限的公共空間，⑤Susan M.Schweik, The Ugly Laws: Disability in Public, New York University Press, 2009, pp.291-293.《絕育法案》和《移民法案》的目的在于控制美國公民身體退化，以確保公民質(zhì)量。⑥Harry Laughlin, Eugenical Sterilization in the United States, Psychopathic Laboratory of the Municipal Court of Chicago, 1922, pp.451-452.這一時期，性別、階層、種族、性取向和民族均與殘疾概念相互交織，形成判斷公民質(zhì)量的評價標準。

1935年《社會保障法》把盲人以及殘疾兒童納入社會救助范圍。直到1972年，才以“負所得稅”為建制理念，在聯(lián)邦層面正式建立補充收入保障計劃（SSI），為貧困居民殘疾人提供最低收入保障。殘疾同樣被定義為完全喪失收入能力，以此表明不違背市場分配原則。該政策理念是基于社會正義，殘疾人屬于依賴者目標群體。⑦Anne Schneider, Helen Ingram, "Social Construction of Target Populations: Implications for Politics and Policy," American Political Science Review, 1993, 87(2).在政策依據(jù)上,“負所得稅”理念的目的是切斷貧困與道德的紐帶，消除傳統(tǒng)公共救助的污名性質(zhì)，將補充收入保障計劃上升至法定社會權(quán)利。但實踐中，SSI的待遇接受者仍然需要經(jīng)過收入調(diào)查，且在殘疾認定上，損傷、就業(yè)以及損傷和就業(yè)之間的評定環(huán)節(jié)均極具自由裁量性，這種讓“社會權(quán)利”必須通過自由裁量的過程，也讓政策對象必須與“依賴者”概念共存。⑧Nancy Fraser, "A Denealogy of Dependency: Tracing A Keyword of the U.S.Welfare State," Signs Journals of Women in Culture and Society, 1994, 19(2).20世紀80年代，受殘疾的社會建構(gòu)主義影響，美國掀起了殘疾人權(quán)利運動，首當沖擊的便是以殘疾人能力不足為依據(jù)建立的福利制度。社會建構(gòu)主義從能力視角來建構(gòu)殘疾人形象，認為是社會造成身體損傷者無法平等參與主流社會。1990年，美國通過《殘疾人權(quán)利法案》，這也是世界上第一個專門用以禁止殘疾歧視的立法。后經(jīng)過多次修訂，從就業(yè)、教育、無障礙環(huán)境等多個方面對禁止歧視殘疾人做出具體規(guī)定來促進殘疾人的平等參與，美國成為殘疾人“權(quán)利模式”政策體系的發(fā)源地，①Lisa Waddington, "Legislating to Employ People with Disabilities: The European and the American Way," Maastricht Journal of European and Comparative Law, 1994, 1(4).標志著殘疾人政策開始向優(yōu)勢者目標群體的政策設(shè)計發(fā)展。殘疾人被建構(gòu)為具有能力的群體形象，并以民事權(quán)利形式保障其平等參與，尤其是通過促進就業(yè)，讓殘疾人享受基于貢獻原則的社會權(quán)利。美國居民殘疾人福利發(fā)展歷程中有關(guān)殘疾形象建構(gòu)轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計變遷的過程見表6。

表6 美國居民殘疾人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計的變遷

（二）德國居民殘疾人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計的變遷

德國自1871年建立之后，居民殘疾人福利政策主要依靠慈善組織，直至魏瑪共和國時期聯(lián)邦政府才開始干預(yù)。1919年魏瑪共和國成立，通貨膨脹、②Bernd Widdig, Culture and Inf lation in Weimar Germany, University of California Press, 2001, p.37.一戰(zhàn)造成的大量傷殘軍人、③參見Jürgen Kocka, Facing Total War: German Society, 1914-1918, Berg Publisher, 1984.人口短缺④19世紀70年代，德國處于高生育率時期。但自19世紀80年代生育率開始下降，到20世紀30年代初期生育率下降到最低點。具體可參見John Knodel, The Decline of Fertility in Germany 1872-1939, Princeton University Press, 1975, pp.38-87.以及康復(fù)服務(wù)的發(fā)展⑤Carol Poore, Disability in Twentieth Century German Culture, The University of Michigan Press, 2007, p.8.等因素把殘疾人建構(gòu)為“可再生勞動力”的正面形象。戰(zhàn)爭和工業(yè)化均需要大量勞動力，人力資源成為德國主要的國民財富。⑥Heather R.Perry, Recycling the Disabled: Army, Medicine, and Modernity in WWI Germany, Manchester University Press, 2014, p.93.殘疾人在國家重建中極具價值，可被界定為優(yōu)勢者目標群體，1920年出臺的《重度殘疾人法案》也滿足優(yōu)勢者目標群體的政策設(shè)計。在政策依據(jù)上，戰(zhàn)爭和經(jīng)濟發(fā)展亟需人力資源，康復(fù)目標便是“創(chuàng)造納稅人，而不是慈善救助對象！”。⑦Carol Poore, Disability in Twentieth Century German Culture, The University of Michigan Press, 2007, p.89.在政策工具上，醫(yī)學(xué)治療和康復(fù)服務(wù)均屬于能力建設(shè)型政策工具。在政策分配上，醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)擴展到全民，居民殘疾人獲得了享受現(xiàn)代康復(fù)的權(quán)利。

納粹政府執(zhí)政后推行“種族共同體”的政治意識形態(tài)⑧Patricia Heberer, "Targeting the 'Unf it' and Radical Public Health Strategies in Nazi Germany," in Donna Rayan, John Schuchman (eds.), Deaf People in Hitler's Europe, Gallaudet University Press, 2002, p.52.，優(yōu)生學(xué)掌握話語體系⑨參見Paul Weindling, Health, Race, and German Politics between National Unif ication and Nazism, 1870-1945, Cambridge University Press, 1989.，社會強烈批評社會保險待遇造成的“年金神經(jīng)病”⑩參見Erwin Liek, Der Arzt und seine Sendung, Munich: J.F.Lehmann, 1927.，殘疾人被建構(gòu)為“種族退化者”形象，并采取臭名昭著的種族進化政策，殘疾人可被歸為越軌者目標群體?？疾煺咴O(shè)計，突出體現(xiàn)了越軌者目標群體的政策特點，政策依據(jù)是保證種族質(zhì)量。在政策分配和工具選擇上，絕育和屠殺等極端懲罰性的實施，共造成40萬人被強制絕育，至少26.7萬殘疾人被執(zhí)行“安樂死”。?Carol Poore, Disability in Twentieth Century German Culture, The University of Michigan Press, 2007, p.89.工傷人員和傷殘軍人卻被賦予極高地位，1934年《絕育法案》規(guī)定不適用于戰(zhàn)爭和工傷致殘者。傷殘軍人被尊稱為“戰(zhàn)爭受傷者”（War Injured），屬于德意志一等公民。?James Diehl, The Thanks of the Fatherland: German Veterans after the Second War, University of North Carolina Press,1993, p.37.希特勒認為工傷人員是在“勞動中跌倒”，并尊稱為“工作受害者”（Work Injured）。?Walter Schuhmann, Ludwig Brucker, Sozialpolitik im neuen Staat, Willy Rink and Berhard Krause, 1934, p.345.

二戰(zhàn)后，德國19%的家庭中至少有1人殘疾。①Alice F?rster, Birgit Beck, "Post-traumatic Stress Disorder and World War II: Can A Psychiatric Concept Help Us Understood Postwar Society?" in Ricard Bessel, Dirk Schumann (eds.), Life after Death: Approaches to a Cultural and Social History of Europe during the 1940s and 1950s, German Historical Institute, 2003, pp.19-31.為復(fù)蘇經(jīng)濟，1953年聯(lián)邦政府通過《戰(zhàn)爭和工傷重度殘疾人補償法》。適用對象僅限于傷殘軍人和工傷人員，他們被稱為“真正的”（Genuinely）殘疾人，以區(qū)別于先天殘疾等其他原因致殘者。②參見Walter Fandrey, Crips, Idiots, and Crazies: A Social History of People with Disabilities in Germany, Silberburg,1990.直至1961年，《聯(lián)邦社會救助法》才將普通殘疾人納入救助范圍。受全球福利國家擴張的影響，德國逐步以公民地位為依據(jù)大幅構(gòu)建居民殘疾人福利制度。1974年，聯(lián)邦政府通過《重度殘疾人法》，不再區(qū)分殘疾致因，將所有重度殘疾人納入按比例就業(yè)保護范圍。1975年，基于社會權(quán)利的殘疾人融合性福利被納入《社會法典》，德國成為世界上殘疾人“福利模式”政策體系的發(fā)源地，③Lisa Waddington, "Legislating to Employ People with Disabilities: The European and the American Way," Maastricht Journal of European and Comparative Law, 1994, 1(4).表現(xiàn)出鮮明的依賴者群體政策特征。在政策設(shè)計上，基于公民資格賦予社會權(quán)利，在政策分配上通過慷慨的社會保障讓殘疾人享有舒適的生活。在政策選擇上，是造成隔離和排斥的福利體系。

受美國殘疾人權(quán)利運動的深遠影響，德國亦于20世紀90年代掀起了批判殘疾人“福利模式”政策體系的高潮，要求從能力角度出發(fā)，出臺禁止歧視立法，通過保障其民事權(quán)利來促進就業(yè)和社會參與。德國殘疾人開始爭取優(yōu)勢者目標群體的政策設(shè)計，并推動立法機構(gòu)做出了一系列的立法調(diào)整。1994年，禁止基于殘疾的歧視被寫入憲法。2002年通過《殘疾人平等法》，標志著在傳統(tǒng)殘疾人“福利模式”政策體系中引入“權(quán)利模式”。2017年，德國正式實施《聯(lián)邦參與法》，將殘疾人的社會融入納入現(xiàn)代參與法律框架，殘疾人政策開始從“福利模式”轉(zhuǎn)向“權(quán)利模式”。德國居民殘疾人福利發(fā)展歷程中殘疾形象建構(gòu)轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計變遷的過程見表7。

表7 德國居民殘疾人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計的變遷

四、結(jié)論與討論

本文的目的在于運用目標群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計分析框架，考察美國和德國殘疾人福利政策中殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計變遷的歷史過程，總結(jié)殘疾人的社會形象與殘疾人福利政策設(shè)計之間的邏輯關(guān)系，為我國當下破除社會對殘疾人的形象和價值的某些偏見，促進殘疾人共同富裕取得實質(zhì)性進展的政策選擇提供理論思路和歷史經(jīng)驗?；诎咐芯?，本文發(fā)現(xiàn)社會建構(gòu)的殘疾形象與殘疾人福利政策設(shè)計之間至少存在以下邏輯關(guān)系。

第一，目標群體社會建構(gòu)和政策設(shè)計框架適用于對殘疾人福利政策的解釋。美國和德國殘疾人福利政策的發(fā)展史表明，殘疾不是一個純粹的醫(yī)學(xué)問題，而是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，殘疾這一概念在不同的社會情境中被賦予了豐富多樣的社會涵義，這也符合當前國際社會對殘疾本質(zhì)的主流認識。政策設(shè)計者若要改變殘疾人福利的政策依據(jù)、政策分配和政策工具，可以從改變殘疾人的社會形象入手，進而達到相應(yīng)的政策目的。

第二，殘疾人的正面形象并不必然改變他們的相對弱勢地位。從歷史經(jīng)驗來看，美國獨立戰(zhàn)爭之后，作為開國英雄的傷殘退伍軍人，雖然得到1818年“獨立戰(zhàn)爭傷殘撫恤金”的保障，但在美國遭遇財政危機時就改為“半濟貧”性質(zhì)才讓待遇得以保留。二戰(zhàn)之后，西方紛紛建立福利國家。居民殘疾人被普遍視為缺乏勞動能力的社會群體，他們是國家再收入分配機制中“應(yīng)得者”的福利群體。盡管福利水平在不同福利體系的國家有所差異，但總體而言各國殘疾人福利都有顯著提高，表現(xiàn)出相對慷慨的基本特征。然而，實踐表明，這些福利不僅未能減輕殘疾人的社會排斥程度，反而讓國家財政不堪重負。基于此，自20世紀90年代以來，福利國家又紛紛調(diào)整其殘疾人政策結(jié)構(gòu)，從過去的福利導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)導(dǎo)向，讓殘疾人盡量獲得就業(yè)關(guān)聯(lián)型的福利保障。①參見OECD, Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers, 2010.

第三，殘疾人群體的公共價值是改變殘疾人福利政策設(shè)計的決定性因素。美國和德國的歷史經(jīng)驗表明，殘疾人福利政策設(shè)計的決定因素不是政策對象的職業(yè)，而是殘疾人的正面形象以及他們所具有的國防、政治、經(jīng)濟等公共價值相互作用的結(jié)果。依據(jù)優(yōu)勢者目標群體構(gòu)建的政策不僅會改變殘疾人群體的福利水平和社會地位，而且對國家的經(jīng)濟社會發(fā)展也會產(chǎn)生積極效果。例如，德國在魏瑪共和國時期，為滿足戰(zhàn)爭和工業(yè)化需要，居民殘疾人被建構(gòu)為“可再生勞動力”的正面形象，該群體由此被納入國家人力資源整體規(guī)劃，成為國家首要財富。據(jù)此，政策制定者采用以康復(fù)為主的能力建設(shè)型工具，為國家創(chuàng)造了大量的納稅人，而不是依賴者。同樣，在二戰(zhàn)時期，美國從戰(zhàn)場上返回的大量傷殘退伍軍人可能成為威脅政治穩(wěn)定的失業(yè)者，但羅斯福將其形象建構(gòu)為戰(zhàn)后國家重建者，加之這一時期退伍軍人協(xié)會具有強大的政治影響力，依據(jù)優(yōu)勢者目標群體設(shè)計的1944年《退伍軍人權(quán)利法案》不僅改變了這些軍人的個人狀況，創(chuàng)造了美國歷史上“最偉大的一代”，更讓美國經(jīng)濟達到繁榮頂峰，改變了整個國家的面貌。

要討論以上三點殘疾人的形象建構(gòu)與殘疾人福利政策設(shè)計的邏輯關(guān)系對我國當下降低乃至消除社會對殘疾人的固有偏見，促進殘疾人共同富裕取得實質(zhì)性進展的政策選擇有何啟發(fā)，首先要明確我國殘疾人形象的建構(gòu)主體。事實上，改革開放以來，塑造主流社會對殘疾人的形象和價值認知的決定性力量始終都是國家。在市場經(jīng)濟改革前期，國家提出“讓一部分先富起來”的發(fā)展戰(zhàn)略，進而確立“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配機制。在這一時期，國家不僅鼓勵殘疾人要發(fā)揚 “四自”（自尊、自信、自強、自立）精神，而且樹立張海迪等身殘志堅的殘疾楷模，鼓勵全社會向他們學(xué)習(xí)通過自我奮斗來實現(xiàn)個人價值并奉獻社會的積極態(tài)度。相應(yīng)地，在計劃經(jīng)濟時期建立起來的傳統(tǒng)福利政策也逐步解體，代之以殘疾人按比例就業(yè)和福利企業(yè)為主要內(nèi)容的“勞動福利型”政策體系。新政策只能惠及到具有部分勞動能力的殘疾人，而且他們的就業(yè)質(zhì)量也普遍較低。進入新世紀，我國開始更加積極主動地參與和推動國際殘疾人事務(wù)的發(fā)展，尤其是2008年北京殘奧會的舉辦以及《聯(lián)合國殘疾人權(quán)利公約》對我國正式生效，極大地推動了國家對殘疾人正面形象的宣傳力度，確立了“平等、參與、共享”的新殘疾人事業(yè)發(fā)展理念。與此同時，國家強調(diào)構(gòu)建“以人為本”的和諧社會，分配機制相應(yīng)地調(diào)整為效率與公平兼顧，再次分配更加注重公平。這一時期，殘疾人在市場競爭中的弱勢群體形象不斷被突出，以促進殘疾人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果為基本依據(jù)，不斷強化殘疾人在國家再分配機制中“應(yīng)得者”的正面形象，加大對該群體的財政轉(zhuǎn)移支付力度。尤其是黨的十九大以來，殘疾人成為“弱有所扶”群體的主要構(gòu)成，國家依托精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略體系，通過多項政策為殘疾人脫離絕對貧困提供“兜底”保障，讓殘疾人邁進全面小康社會。應(yīng)該說，改革開放以來，我國殘疾人福利政策總體上可歸納為依賴者目標群體的政策設(shè)計思路，殘疾人被建構(gòu)為市場競爭能力不足的社會弱勢群體，其待遇水平也隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展而不斷提高。

當前，促進殘疾人共同富裕取得實質(zhì)性進展已經(jīng)成為殘疾人福利政策的基本任務(wù)。2021年8月，中央財經(jīng)委員會第十次會議已經(jīng)明確指出“擴大中等收入群體比重，……是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑”。然而，根據(jù)目標群體社會建構(gòu)理論的基本觀點以及美國和德國殘疾人福利政策的歷史經(jīng)驗，依據(jù)依賴者目標群體進行的政策設(shè)計，雖然可以提高殘疾人的絕對福利水平，卻無法改變其相對弱勢地位，并存在福利剛性讓國家財政變得不堪重負的潛在風(fēng)險。而且，從我國福利傳統(tǒng)和福利發(fā)展水平來看，目前還不具備也不會走類似于北歐福利國家的道路，通過高稅收來支撐再分配機制，讓全社會成員達到相當于中產(chǎn)階級的生活水平。

綜合我國當前的基本形勢，要讓殘疾人進入中等收入群體或促進殘疾人共同富裕取得實質(zhì)性進展，必然要求對殘疾人群體的政策設(shè)計思路從依賴者目標群體轉(zhuǎn)向優(yōu)勢者目標群體。在美國和德國，二戰(zhàn)后依據(jù)依賴者目標群體構(gòu)建的殘疾人福利政策體系到20世紀80年代讓兩個福利國家的財政變得不堪重負。同時，殘疾人權(quán)利運動的興起也推動了殘疾人形象向可行能力的轉(zhuǎn)變，這與國家想減輕財政壓力的需求不謀而合。國家依據(jù)優(yōu)勢者目標群體的政策設(shè)計思路為殘疾人分配了平等參與的基本權(quán)利，并選擇了禁止殘疾人歧視立法為政策工具。目前，我國也已經(jīng)通過國際和國內(nèi)兩個層面的立法初步形成了禁止殘疾人歧視的權(quán)益保障體系。但是，禁止殘疾人歧視的立法理念形成于西方國家，其產(chǎn)生條件與我國至少存在兩點差異。一是西方國家強調(diào)個人主義，具有通過立法來維護個人權(quán)益的歷史傳統(tǒng)。在我國，在強調(diào)集體主義的文化中，若過度突出立法來維護個人權(quán)益必然會破壞個人社會網(wǎng)絡(luò)，尤其是在就業(yè)領(lǐng)域必然會損害到和諧勞資關(guān)系。第二，西方發(fā)達國家禁止殘疾人歧視的理念是產(chǎn)生于歷經(jīng)數(shù)百年的工業(yè)化過程之后，因而立法和司法部門、雇主和殘疾人等利益相關(guān)群體對于采用立法來禁止殘疾人歧視都經(jīng)過了更為充分的發(fā)育過程。與此形成鮮明對比的是，我國市場經(jīng)濟才歷經(jīng)幾十年的時間，即使借鑒西方國家經(jīng)驗，快速構(gòu)建起禁止殘疾人歧視的立法，也必然會在執(zhí)行上面臨諸多困難。

那么，要在短期內(nèi)讓殘疾人共同富裕取得實質(zhì)性進展，可以參考德國魏瑪共和國時期塑造居民殘疾人“可再生勞動力”的社會形象，以及美國二戰(zhàn)時期構(gòu)建傷殘退伍軍人“戰(zhàn)后國家重建者”的社會形象，在國家主導(dǎo)下賦予殘疾人新的公共價值。中國獨特的制度體制也允許政府根據(jù)政策問題和國內(nèi)外宏觀情境的變化，主動推動弱勢群體社會形象的轉(zhuǎn)變。目前，積極應(yīng)對人口老齡化已經(jīng)上升到了國家戰(zhàn)略高度。人口老齡化造成的主要后果之一就是勞動力人口的短缺，若以促進國家經(jīng)濟發(fā)展為政策依據(jù)，將殘疾人人力資源開發(fā)納入國家人力資源發(fā)展戰(zhàn)略總體規(guī)劃當中，必然會讓殘疾人的“平等、參與、共享”權(quán)益更具可操作性，也有利于選擇更加多樣化和具體的能力建設(shè)型政策工具，為殘疾人通過高質(zhì)量就業(yè)進入中等收入群體創(chuàng)造更多的機會。而且，數(shù)字經(jīng)濟、無障礙環(huán)境建設(shè)、現(xiàn)代醫(yī)學(xué)、新興科技等領(lǐng)域的發(fā)展，已經(jīng)極大地削弱了身體傷殘所帶來的功能障礙，殘疾人教育水平的提高也為將殘疾人建構(gòu)為“國家人力資源”的社會形象提供了有利條件。