尹吉東

一、引言

習(xí)近平總書記指出：“讓孩子們健康成長(zhǎng)關(guān)系祖國(guó)和民族未來，也是每個(gè)家庭最大的愿望和期盼?！雹僦泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于青少年和共青團(tuán)工作論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第108頁。這一表述意味著兒童發(fā)展連接著家庭與國(guó)家的發(fā)展，對(duì)中國(guó)而言具有很強(qiáng)的針對(duì)性。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年，我國(guó)出生人口為1062萬人，人口出生率僅為7.52‰，②《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html，2022年2月28日。出生人口數(shù)自2016年以來連續(xù)5年減少，出生率自2020年跌破10‰之后繼續(xù)下降，2021年人口凈增長(zhǎng)僅48萬人。照此下去，我國(guó)將很快進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代。近10年的人口出生數(shù)可見圖1。

圖1 2012—2021年我國(guó)每年出生人口數(shù)（萬人）

與此同時(shí)，第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)亦顯示，2020年我國(guó)育齡婦女總和生育率僅為1.3，①《國(guó)新辦舉行第七次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)結(jié)果發(fā)布會(huì)》，國(guó)務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/45470/wz45472/Document/1703620/1703620.htm，2021年5月11日。不僅低于人口正常更替水平2.1，也低于國(guó)際警戒線1.5，少子化現(xiàn)象進(jìn)一步突出。鑒于此，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：“深入實(shí)施兒童發(fā)展綱要，優(yōu)化兒童發(fā)展環(huán)境，切實(shí)保障兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)。完善兒童健康服務(wù)體系，預(yù)防和控制兒童疾病，減少兒童死亡和嚴(yán)重出生缺陷發(fā)生，有效控制兒童肥胖和近視，實(shí)施學(xué)齡前兒童營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。保障兒童公平受教育權(quán)利，加強(qiáng)兒童心理健康教育和服務(wù)。”②《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年3月13日第1版。2021年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，明確提出為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。

從人口出生率連年下降到最高層連續(xù)做出相關(guān)決策，揭示了我國(guó)人口均衡發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)遭遇了巨大的挑戰(zhàn)，究其原因，既有社會(huì)發(fā)展進(jìn)步必然帶來人口增長(zhǎng)減緩的客觀規(guī)律，也有兒童福利發(fā)展滯后、養(yǎng)育成本居高不下的現(xiàn)實(shí)因素影響。因此，我國(guó)亟待將兒童福利事業(yè)納入促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展、積極實(shí)施應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略、扎實(shí)推動(dòng)全體人民走向共同富裕的歷史進(jìn)程中，而將兒童福利事業(yè)從適度普惠型轉(zhuǎn)向全面普惠型顯然是一條必由之路。

二、適度普惠型兒童福利的提出與發(fā)展

在討論新時(shí)代我國(guó)兒童福利事業(yè)發(fā)展時(shí)，有必要回顧以往兒童福利發(fā)展的情況，特別是黨的十八大以來由主管部門推進(jìn)的適度普惠型兒童福利，這是我國(guó)兒童福利事業(yè)向全面普惠發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）適度普惠型兒童福利的提出及內(nèi)涵

2006年，民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，中國(guó)將“積極推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變”，①竇玉沛：《中國(guó)社會(huì)福利的改革與發(fā)展》，《社會(huì)福利》2006年第10期。這是我國(guó)福利部門首次提出建設(shè)適度普惠型社會(huì)福利的設(shè)想。毫無疑問，適度普惠型社會(huì)福利也包含民政部門負(fù)責(zé)的兒童福利。2011年，國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》，其中提出“擴(kuò)大兒童福利范圍，建立和完善適度普惠的兒童福利體系”，適度普惠型兒童福利的概念正式得到確立。黨的十八大后，民政部發(fā)布《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕206號(hào)），在江蘇昆山、浙江海寧、河南洛寧、廣東深圳進(jìn)行試點(diǎn)，適度普惠型兒童福利真正付諸行動(dòng)。

從當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，適度普惠這一概念可以從“適度”“普惠”兩個(gè)角度來理解。“適度”的含義包括：一是兒童福利水平應(yīng)適度，要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，既不能超前也不能滯后；二是兒童福利項(xiàng)目?jī)?nèi)容的擴(kuò)展應(yīng)適度，要根據(jù)兒童對(duì)福利訴求的變化積極擴(kuò)展相關(guān)福利項(xiàng)目與內(nèi)容，從生存性需要逐步走向發(fā)展性需要；三是兒童福利的覆蓋范圍應(yīng)適度，優(yōu)先覆蓋孤兒等特殊兒童，逐步向全體兒童擴(kuò)展。“普惠”即覆蓋全體兒童。因此，從當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，“適度普惠是綜合我國(guó)社會(huì)制度、人口狀況、文化傳統(tǒng)、執(zhí)政理念等多種因素而提出的具有中國(guó)特色的福利模式。”②陸士楨：《適度普惠社會(huì)保障體制下的社會(huì)福利服務(wù)——以兒童福利的視角》，《社會(huì)保障研究（北京）》2010年第2期。然而，由于這一概念是民政部門提出并由其主導(dǎo)試點(diǎn)，適度普惠型兒童福利的覆蓋對(duì)象僅包括孤兒、殘疾兒童、重病兒童、流浪兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童和貧困家庭的兒童；具體內(nèi)容主要包括對(duì)困境兒童的孤兒津貼、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童津貼、重度殘疾兒童補(bǔ)貼、殘疾兒童康復(fù)救助服務(wù)、艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)及特困兒童救助供養(yǎng)等，福利水平總體偏低。由此可見，適度普惠型兒童福利是僅僅局限于覆蓋特殊兒童的有限的民政福利。

（二）實(shí)施適度普惠型兒童福利試點(diǎn)的背景

從概念提出到開展試點(diǎn)，所顯示的不僅是伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而對(duì)兒童福利問題的進(jìn)一步重視，亦與黨的十八大后國(guó)家更加重視民生的政策取向和加快包括兒童福利在內(nèi)的社會(huì)保障體系建設(shè)密切相關(guān)。

1.社會(huì)保障制度發(fā)展步伐加快提供了有利的宏觀背景。經(jīng)過世紀(jì)之交社會(huì)保障改革從效率取向向公平取向的轉(zhuǎn)變，我國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)入加速發(fā)展期。特別是黨的十八大后，讓國(guó)家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民成為國(guó)家的基本政策取向，社會(huì)保障改革走向深化，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、社會(huì)救助等各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)全面發(fā)展，在這種大背景下，兒童福利作為社會(huì)保障體系建設(shè)的短板，也日益引起社會(huì)各界的關(guān)注，進(jìn)而對(duì)其發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

2.傳統(tǒng)兒童福利不適應(yīng)發(fā)展需要的局面亟待改變。改革開放后，傳統(tǒng)的單位福利與集體福利逐漸消失，兒童福利逐漸社會(huì)化與市場(chǎng)化，實(shí)踐中暴露出的問題與矛盾日益顯性化。首先，傳統(tǒng)的兒童福利僅覆蓋福利機(jī)構(gòu)中的孤兒（棄嬰）和農(nóng)村中納入“五?！惫B(yǎng)的孤兒，導(dǎo)致絕大多數(shù)普通兒童甚至部分其他弱勢(shì)兒童均無法被納入到相關(guān)政策范圍內(nèi)；與此同時(shí)，兒童福利水平較低，僅能滿足孤兒的生存需要。其次，兒童福利制度呈現(xiàn)鮮明的城鄉(xiāng)二元分割特征，廣大農(nóng)村兒童被排斥在兒童福利體系之外。二元制福利模式成為城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的重要因素。①成海軍、朱艷敏：《社會(huì)轉(zhuǎn)型視閾下的普惠型兒童福利制度構(gòu)建》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第8期。例如，受人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化影響，2000—2010年間，農(nóng)村留守兒童占比從8%上升至22%，城鎮(zhèn)流動(dòng)兒童則從5%上升至10%。②段成榮等：《城市化背景下農(nóng)村留守兒童的家庭教育與學(xué)校教育》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》2014年第12期。再次，兒童福利組織發(fā)展緩慢，服務(wù)能力匱乏。由于相關(guān)法規(guī)政策的約束，民間組織難以進(jìn)入兒童福利服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)，較少部分的兒童服務(wù)組織所提供的服務(wù)也局限于生活保障方面，難以滿足兒童需求。最后，兒童福利政策欠缺且效果不佳。針對(duì)兒童的福利政策不僅欠缺，而且已出臺(tái)的相關(guān)政策也是“隱藏”在婚姻、婦女等相關(guān)政策中；同時(shí)，兒童福利政策還存在較為突出的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”問題，甚至有的政策與實(shí)踐本末倒置?？傊?，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，與兒童相關(guān)的問題不僅在數(shù)量上不斷增多，而且問題的復(fù)雜程度也在不斷上升，推進(jìn)適度普惠型兒童福利發(fā)展成為解決現(xiàn)實(shí)問題和促進(jìn)兒童健康發(fā)展的必要舉措。

3.具備了發(fā)展適度普惠型兒童福利的條件。2010年，我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政收入保持較快增長(zhǎng)，為發(fā)展適度普惠型兒童福利奠定了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。從國(guó)際上看，日本和韓國(guó)擴(kuò)大兒童福利服務(wù)范圍時(shí)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）分別為3974美元（1973年）和1883美元（1981年），而我國(guó)在2010年的人均GDP已為4550美元，③World Bank, GDP Per Capita (Current US$), https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD, 2022-1-10.因此，發(fā)展適度普惠型兒童福利應(yīng)當(dāng)具有了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件。

綜上，適度普惠型兒童福利概念的提出與試點(diǎn)推進(jìn)，標(biāo)志著我國(guó)兒童福利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

（三）采取的行動(dòng)與取得的效果

黨的十八大以來，在黨中央的高度重視下，我國(guó)采取了一系列增進(jìn)兒童福利、促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)的行動(dòng)。例如，在經(jīng)濟(jì)保障方面，繼2010年發(fā)放孤兒津貼后，2012年又為艾滋病感染兒童發(fā)放津貼，2015年國(guó)家建立貧困殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱殘疾人兩補(bǔ)）制度亦將殘疾兒童納入在內(nèi)，2019年參照孤兒標(biāo)準(zhǔn)再為事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童發(fā)放津貼，2022年將3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除等。在醫(yī)療方面，以醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)為載體實(shí)施兩期兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目，國(guó)家衛(wèi)健委等六部門開展兒童白血病救治管理工作等。在兒童服務(wù)方面，2013年民政部實(shí)施“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”，確定全國(guó)統(tǒng)一的兒童救助保護(hù)熱線，開展殘疾兒童康復(fù)救助，2014年全國(guó)婦聯(lián)主導(dǎo)開展了兒童快樂家園項(xiàng)目等。特別是在農(nóng)村兒童福利方面，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃和貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目，還有“兩免一補(bǔ)”、營(yíng)養(yǎng)午餐及特殊教育提升計(jì)劃。此外，民政部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立兒童督導(dǎo)員、在村（居）委會(huì)設(shè)立“兒童主任”崗位并于2020年實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，探索出了基層兒童福利與保護(hù)服務(wù)模式；2022年又開展了“護(hù)童成長(zhǎng)”——兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目等。這一系列行動(dòng)的開展，有效保護(hù)了兒童尤其是困境兒童的權(quán)利，促進(jìn)了兒童的成長(zhǎng)發(fā)展，適度普惠型兒童福利制度建設(shè)取得了初步成效。

1.政府主導(dǎo)責(zé)任逐漸突出，兒童福利政策逐步體系化。一方面，民政部門負(fù)責(zé)的兒童福利覆蓋范圍不斷拓展，從最初的孤兒到重病重殘兒童，再到事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、貧困家庭兒童等，進(jìn)一步凸顯了政府在兒童福利中的主導(dǎo)責(zé)任。另一方面，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及民政部等部門制定或修訂了一系列法律法規(guī)與政策文件，涉及兒童教育、衛(wèi)生保健等多個(gè)方面，如《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》等，這些法律法規(guī)與政策文件的實(shí)施，直接促進(jìn)了兒童福利的增長(zhǎng)和兒童的健康發(fā)展。監(jiān)測(cè)地區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年到2020年，新生兒死亡率、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率均在大幅度降低，7歲以下兒童保健管理率逐年提高（見表1）。

表1 2013—2020年新生兒死亡率、嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率（‰）

2.困境兒童供養(yǎng)能力得到加強(qiáng)，養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。黨的十八大以來，隨著各級(jí)政府財(cái)政投入逐年增加，福利機(jī)構(gòu)對(duì)困境兒童的供養(yǎng)能力持續(xù)加強(qiáng)。截至2020年底，全國(guó)共有注冊(cè)登記的獨(dú)立兒童福利和救助保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)760個(gè)，床位10.1萬張，年末在機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)人員4.6萬人。①《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2021年9月10日。從2019年開始，中央財(cái)政補(bǔ)助東、中、西部的孤兒生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每人每月200元、300元、400元提高到每人每月300元、450元、600元，提高幅度達(dá) 50%。2020年全國(guó)共支出兒童福利經(jīng)費(fèi)68.2億元，其中孤兒基本生活保障經(jīng)費(fèi)33.4億元，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活保障經(jīng)費(fèi)21.8億元，其他兒童福利經(jīng)費(fèi)13.0億元；與此同時(shí)，全國(guó)各類民政服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)育孤兒基本生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)散居孤兒基本生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)不斷提高（見圖2）。②《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2021年9月10日。政府對(duì)兒童福利經(jīng)費(fèi)投入的增加，為保障兒童生活水平與提高機(jī)構(gòu)供養(yǎng)能力奠定了基礎(chǔ)，有助于切實(shí)保障兒童的合法權(quán)益。

圖2 孤兒基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)與保障經(jīng)費(fèi)

3.兒童福利管理體制得到明確。針對(duì)以往兒童福利管理分散的局面，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，在民政部設(shè)立了兒童福利司，其職責(zé)即是負(fù)責(zé)擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護(hù)政策、標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和困境兒童保障制度，指導(dǎo)兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)管理工作。自此開始，縣級(jí)人民政府以上各級(jí)民政部門均設(shè)置了兒童福利專責(zé)機(jī)構(gòu)，這對(duì)于促進(jìn)兒童福利事業(yè)不斷發(fā)展具有重要意義。不僅如此，基層兒童福利領(lǐng)域工作隊(duì)伍建設(shè)不斷加快，特別是兒童督導(dǎo)員和兒童主任的設(shè)立，進(jìn)一步健全了基層兒童福利工作體系與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打通了兒童福利服務(wù)遞送的“最后一公里”。截至2020年底，全國(guó)共有兒童督導(dǎo)員5.5萬人，兒童主任66.7萬人，③《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2021年9月10日。兒童督導(dǎo)員與兒童主任實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，成為維護(hù)兒童權(quán)利、促進(jìn)兒童發(fā)展的重要力量。

4.為兒童服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展步伐加快，服務(wù)供給能力提高。截止到2020年4月，全國(guó)共有兒童福利機(jī)構(gòu)1217家，未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)1806家。①《民政部2020年第二季度例行新聞發(fā)布會(huì)》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/xwfbh/n23/，2020年4月24日。不僅如此，兒童服務(wù)項(xiàng)目也在增加。2021年，中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目共立項(xiàng)128個(gè)，項(xiàng)目資金共計(jì)4186.08萬元。其中，兒童領(lǐng)域項(xiàng)目68個(gè)，項(xiàng)目金額共計(jì)2833.94萬元，占2021年資金總額的67.7%。2012年以來，兒童類項(xiàng)目占比逐年提高。②《民政部辦公廳關(guān)于發(fā)布2021年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)名單的通知》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202109/20210900036346.shtml，2021年9月2日。兒童福利類社會(huì)組織的較快發(fā)展，為滿足各類兒童特別是困境兒童的服務(wù)需求創(chuàng)造了有利條件。

總體來看，自2013年開展適度普惠型兒童福利試點(diǎn)以來，我國(guó)兒童福利事業(yè)發(fā)展取得了初步成效，較好地維護(hù)了兒童特別是困境兒童的合法權(quán)益。但“當(dāng)前兒童福利與國(guó)家發(fā)展階段、社會(huì)福利整體水平仍有差距，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與國(guó)際兒童福利相呼應(yīng)、滿足全體兒童福利需要的政策體系尚未完成?！雹蹍呛：剑骸秲和瘷?quán)利保障與兒童福利立法研究》，《中國(guó)青年研究》2014年第1期。這表明我國(guó)兒童福利事業(yè)與新時(shí)代的發(fā)展要求還有很大差距。

三、適度普惠型兒童福利不能適應(yīng)國(guó)家發(fā)展新要求

新時(shí)代是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的時(shí)代，也是逐步走向全體人民共同富裕的時(shí)代，這決定了全面發(fā)展兒童福利事業(yè)是新時(shí)代的內(nèi)在要求，而少子高齡化現(xiàn)象的日益嚴(yán)峻性，更決定了全面發(fā)展兒童福利事業(yè)具有緊迫性。然而，現(xiàn)階段推進(jìn)的適度普惠型兒童福利顯然無法適應(yīng)新時(shí)代國(guó)家發(fā)展的新要求。

（一）兒童優(yōu)先理念落實(shí)不到位

在走向共同富裕與建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中，兒童是國(guó)家和民族的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性資源，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的主力軍，而全面發(fā)展的兒童福利制度也是現(xiàn)代化國(guó)家的標(biāo)配，因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兒童優(yōu)先的理念并具體落實(shí)到兒童福利發(fā)展上來。國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出了“堅(jiān)持兒童優(yōu)先發(fā)展”的命題，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030）》也明確提出“堅(jiān)持對(duì)兒童發(fā)展的優(yōu)先保障”，然而，兒童優(yōu)先的理念在兒童福利領(lǐng)域還沒有得到落實(shí)，適度普惠型兒童福利更不可能落實(shí)。首先，在覆蓋對(duì)象方面，現(xiàn)行適度普惠型兒童福利僅僅覆蓋孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等困境兒童，絕大多數(shù)兒童被排除在這種制度之外。其次，在福利水平方面，適度普惠型兒童福利制度對(duì)兒童的保障水平總體較低，一般局限于滿足基本生活需要。最后，在福利項(xiàng)目與內(nèi)容方面，適度普惠型兒童福利的項(xiàng)目較少，主要側(cè)重生活保障與義務(wù)教育方面，內(nèi)容較為單一，往往局限于生存性福利方面。

與此同時(shí)，財(cái)政投入不足也表明兒童優(yōu)先的理念沒有得到有效落實(shí)。黨的十八大以來，我國(guó)對(duì)兒童福利的經(jīng)費(fèi)投入雖然總體上不斷增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)幅度依然偏低，占一般公共預(yù)算支出的比重仍然很低（見圖3），與德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距（見圖4）。

圖3 2011—2020年兒童福利經(jīng)費(fèi)支出及其占一般公共預(yù)算支出的比重

圖4 德國(guó)、法國(guó)、日本用于兒童的現(xiàn)金公共支出占GDP的比重（%）

（二）適度普惠型兒童福利的局限性日益顯性化

由于部門分割管理兒童福利的現(xiàn)實(shí)格局，適度普惠型兒童福利通常局限于民政部門主管的困境兒童，顯然無法應(yīng)對(duì)日益高漲、持續(xù)升級(jí)的兒童及其家庭對(duì)兒童福利的訴求。首先，適度普惠型兒童福利的覆蓋范圍僅包括孤兒、流浪兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童及重病重殘兒童等，是與全體兒童無關(guān)的福利概念。“將兒童照顧政策局限于弱勢(shì)兒童群體的做法必然很難達(dá)到預(yù)期效果，更起不到促進(jìn)兒童發(fā)展、支持家庭和增進(jìn)社會(huì)公平等積極作用?！雹僭澜?jīng)綸、范昕：《中國(guó)兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。其次，在兒童福利津貼方面，現(xiàn)行政策局限于少數(shù)特殊兒童且水平不高，所實(shí)現(xiàn)的也只是對(duì)特殊兒童的基本生活與醫(yī)療保障。最后，在兒童福利服務(wù)方面，當(dāng)前兒童福利服務(wù)總量不足，以托育服務(wù)為例，全國(guó)0—3歲的嬰幼兒大約有4200萬人，其中1/3有比較強(qiáng)烈的托育服務(wù)的需求，但是現(xiàn)在的實(shí)際供給為5.5%左右，供給和需求缺口確實(shí)較大。②參見《國(guó)新辦舉行優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展新聞發(fā)布會(huì)》，國(guó)務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/46355/index.htm，2021年7月21日。與此同時(shí)，兒童服務(wù)發(fā)展質(zhì)量不高。一些服務(wù)往往只注重物質(zhì)層面的需求而忽略精神層面，忽略了兒童的多樣化需求。例如，在兒童設(shè)施方面，“長(zhǎng)期以來，我國(guó)的公共空間中專門為兒童設(shè)計(jì)、安全可及、樸素自然的活動(dòng)場(chǎng)所有限，同時(shí)專門為兒童設(shè)計(jì)的空間也被包裹在消費(fèi)的場(chǎng)景下?！雹凼┦|卿：《撫育私人化困境及社會(huì)化公共養(yǎng)育探索》，《學(xué)術(shù)論壇》2021年第1期?？傊m度普惠型兒童福利的局限性日益顯性化，照此發(fā)展顯然無法真正促進(jìn)兒童福利事業(yè)大發(fā)展。

（三）管理分散，政策協(xié)同性較低

兒童福利制度應(yīng)當(dāng)是面向所有兒童的一個(gè)完整政策體系，它需要統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)，并在推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。然而，盡管2018年機(jī)構(gòu)改革中在民政部門設(shè)置了專司兒童福利之責(zé)的機(jī)構(gòu)，但并未真正結(jié)束部門分割、條塊分隔的局面。目前，民政部門主要負(fù)責(zé)擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護(hù)政策、標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和困境兒童保障制度，指導(dǎo)兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)管理工作；教育部門除負(fù)責(zé)義務(wù)教育外，還負(fù)責(zé)幼兒園等事務(wù)；國(guó)家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)擬訂婦幼衛(wèi)生健康政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進(jìn)婦幼健康服務(wù)體系建設(shè)，指導(dǎo)婦幼衛(wèi)生、出生缺陷防治、嬰幼兒早期發(fā)展、人類輔助生殖技術(shù)管理和生育技術(shù)服務(wù)工作，同時(shí)還負(fù)責(zé)完善生育政策并組織實(shí)施，建立和完善計(jì)劃生育特殊家庭扶助制度等；國(guó)家醫(yī)保局負(fù)責(zé)兒童醫(yī)療保險(xiǎn)、兒童醫(yī)療救助及生育保險(xiǎn)；國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)負(fù)責(zé)編制中國(guó)婦女和兒童發(fā)展綱要并組織實(shí)施和監(jiān)測(cè)評(píng)估；等等。由于各部門都有各自的政策目標(biāo)，其關(guān)注的往往不是從兒童優(yōu)先的角度出發(fā)，而是基于本部門利益出發(fā)，進(jìn)而導(dǎo)致各部門在政策制定、資源配置及具體行動(dòng)中缺乏協(xié)同。同時(shí)，各部門發(fā)布的政策層級(jí)較低，權(quán)威性較弱，宣示性強(qiáng)，政策“碎片化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重且可操作性弱，在執(zhí)行過程中往往會(huì)出現(xiàn)重復(fù)、缺失甚至相互矛盾的現(xiàn)象，進(jìn)而降低政策執(zhí)行效率，政策效果大打折扣。

（四）社會(huì)力量參與不足

伴隨全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)兒童發(fā)展更加需要有能夠全方位、全過程滿足兒童需求的福利制度，但只有政府參與是不可能實(shí)現(xiàn)的，必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的參與。然而，現(xiàn)階段社會(huì)力量參與兒童福利事業(yè)發(fā)展還較為乏力。一方面是兒童福利類社會(huì)組織數(shù)量不足。由于相關(guān)支持政策力度弱、缺乏相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督規(guī)范等因素，社會(huì)力量參與兒童福利事業(yè)發(fā)展時(shí)存在不少顧慮。同時(shí)，“現(xiàn)行政策將政府舉辦的公辦兒童福利設(shè)施與社會(huì)力量舉辦的兒童福利設(shè)施分隔成‘兩張皮’，實(shí)踐中根深蒂固的政府包辦思維、長(zhǎng)久以來欠升級(jí)的運(yùn)行機(jī)制、對(duì)社會(huì)組織和資源的不信任，還有‘多一事不如少一事’的懶政思維等”，①謝瓊：《中國(guó)兒童福利服務(wù)的政社合作：實(shí)踐、反思與重構(gòu)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第2期。也使得社會(huì)組織舉辦者望而生畏。根據(jù)中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)的數(shù)據(jù)，涉及兒童的社會(huì)組織共有3963家，其中兒童福利與服務(wù)類組織不足500家。②涉及兒童的社會(huì)組織數(shù)據(jù)，均為組織狀態(tài)與信用狀況屬于正常的。數(shù)據(jù)來自中國(guó)社會(huì)組織政務(wù)服務(wù)平臺(tái)：https://xxgs.chinanpo.mca.gov.cn/gsxt/newList。再如上海，根據(jù)上海市民政局2019年對(duì)兒童類社會(huì)組織的內(nèi)部統(tǒng)計(jì)，兒童照護(hù)類與服務(wù)類社會(huì)組織共有74家，占全市社會(huì)組織的比例不足1%，③華怡佼：《社會(huì)組織參與服務(wù)城市困境兒童的現(xiàn)狀與對(duì)策——以上海市為例》，《少年兒童研究》2020年第9期。遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足兒童的服務(wù)需求。另一方面是結(jié)構(gòu)單一?，F(xiàn)階段絕大部分由社會(huì)力量興辦的兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)都是教育培訓(xùn)類機(jī)構(gòu)，鮮有專門的兒童福利服務(wù)類機(jī)構(gòu)，絕大部分兒童機(jī)構(gòu)存在“重教育、輕服務(wù)”的現(xiàn)象。據(jù)了解，截至2020年底，國(guó)內(nèi)教培企業(yè)總數(shù)超過300萬家。此外，部分兒童福利組織自身建設(shè)不夠規(guī)范，工作人員專業(yè)性不強(qiáng)，服務(wù)供給不精準(zhǔn)，而且所提供的服務(wù)具有可替代性，從而影響了兒童服務(wù)組織的競(jìng)爭(zhēng)能力和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。據(jù)了解，我國(guó)兒童公益組織中工作經(jīng)驗(yàn)不足3年的入門級(jí)員工平均占比超過40%，近30%的兒童公益組織沒有預(yù)算為員工提供專業(yè)培訓(xùn)，并且公益組織所提供的服務(wù)普遍更集中于小學(xué)階段的兒童，鮮有從事兒童特殊保護(hù)的公益組織。④亓迪、南方：《中國(guó)兒童發(fā)展的組織生態(tài)研究》，南京大學(xué)出版社，2020年，第16-20頁。

（五）適度普惠型兒童福利的不良效應(yīng)在放大

新時(shí)代對(duì)兒童福利發(fā)展的基本要求是全面發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，但適度普惠型兒童福利的不良效應(yīng)卻在不斷放大。一方面，由于適度普惠型兒童福利局限于困境兒童，不是全面普惠型制度安排，群體之間、城鄉(xiāng)之間及區(qū)域之間的發(fā)展差距在拉大，導(dǎo)致兒童發(fā)展機(jī)會(huì)不公平。以兒童的健康保障水平為例，2020年農(nóng)村嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別為6.2‰和8.9‰，高于城市3.6‰和4.4‰的水平；西部地區(qū)嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別為7.9‰和10.6‰，高于中部地區(qū)4.7‰和6.6‰的水平、東部地區(qū)2.7‰和4.1‰的水平。⑤《<中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）>終期統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202112/t20211221_1825519.html，2021年12月21日。

另一方面，因兒童福利制度不健全，兒童權(quán)益受損事件時(shí)有發(fā)生。盡管我國(guó)制定了《反家庭暴力法》《未成年人保護(hù)法》（2020年修訂）等一系列法律，兒童權(quán)利總體上得到了較好保障；然而，與兒童成長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要相比，現(xiàn)行法律法規(guī)還不健全，相關(guān)政策措施還存在不少漏洞，從而導(dǎo)致兒童福利需求無法滿足，甚至兒童死亡事件時(shí)有發(fā)生，例如畢節(jié)兒童垃圾箱取暖死亡事件、①2012年11月16日，貴州省畢節(jié)市一處垃圾箱內(nèi)，發(fā)現(xiàn)5名10歲左右男孩的遺體。經(jīng)調(diào)查，這些流浪孩子因?yàn)樵诶鋬?nèi)生火取暖而中毒身亡。參見《人民時(shí)評(píng)：5個(gè)流浪兒慘死 孩子失助拷問社會(huì)底線》，中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/govweb/jrzg/2012-11/20/content_2270584.htm，2012年11月20日。蘭考收養(yǎng)所火災(zāi)事件②2013年1月4日，河南蘭考縣一民辦收養(yǎng)所發(fā)生火災(zāi)，事故造成7名棄嬰死亡。參見《蘭考收養(yǎng)所火災(zāi)事故透視：“違法”的愛心與缺失的救助》，人民網(wǎng)：http://politics.people.com.cn/n/2013/0105/c70731-20099119.html，2013年1月5日。及廣東韶關(guān)流浪兒童死亡事件③2016年8月，患有自閉癥的15歲的雷文鋒從深圳的住所走失，兩個(gè)月之后，雷文鋒被相關(guān)部門輾轉(zhuǎn)送到了廣東韶關(guān)新豐縣的練溪托養(yǎng)中心。此后在不到兩個(gè)月的時(shí)間里，雷文鋒死亡。參見《自閉癥少年在托養(yǎng)中心死亡事件追蹤：雷文鋒為何被送至托養(yǎng)中心？》，央視網(wǎng)：http://m.news.cctv.com/2017/03/21/ARTItGU6WlqCHVQ3Oh8zAeIR170321.shtml，2017年3月21日。等。這些事件的發(fā)生，不僅是對(duì)受害兒童及其家庭的嚴(yán)重傷害，而且嚴(yán)重沖擊著社會(huì)底線，同時(shí)也反映出我國(guó)兒童福利發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)窘境。

綜上可見，適度普惠型兒童福利并不能解決兒童福利領(lǐng)域中的諸多現(xiàn)實(shí)問題，更無法滿足全體兒童不斷增長(zhǎng)的福利需求，因此，加快兒童福利事業(yè)發(fā)展理念更新、制度重組勢(shì)在必行。

四、開創(chuàng)全面普惠型兒童福利發(fā)展新局面

基于適度普惠型兒童福利的滯后性、城鄉(xiāng)居民對(duì)兒童福利訴求的持續(xù)高漲和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代帶來的新挑戰(zhàn)，特別是生育率下降與少子高齡化的加速發(fā)展，我國(guó)兒童福利事業(yè)已經(jīng)到了應(yīng)當(dāng)從局限于困境兒童的適度普惠轉(zhuǎn)向面向全體兒童全面普惠的時(shí)候了。

（一）全面普惠型兒童福利的內(nèi)涵與外延

本文提出的全面普惠型兒童福利，是指能夠全方位、全周期滿足全體兒童健康成長(zhǎng)的福利需求的制度體系。首先，全面普惠型兒童福利不再是局限于民政范疇的民政福利，而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的制度體系，它涵蓋生育福利、托育服務(wù)、兒童健康保障、兒童教育福利、兒童津貼與社會(huì)優(yōu)待、兒童特別保護(hù)等內(nèi)容。其次，全面普惠型兒童福利不是只針對(duì)困境兒童，是以全體兒童為出發(fā)點(diǎn)，而保障困境兒童只是底線。再次，全面普惠型兒童福利涵蓋兒童成長(zhǎng)的全過程，并根據(jù)不同年齡段的兒童需要做出相應(yīng)的制度安排。此外，全面普惠還應(yīng)追求應(yīng)惠盡惠。如在兒童福利服務(wù)上，應(yīng)當(dāng)滿足全體兒童健康成長(zhǎng)與全面發(fā)展的多樣化需求，既包括生活、教育與健康方面的服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)納入精神服務(wù)、心理咨詢與輔導(dǎo)等方面的服務(wù)?？傊?，全面普惠型兒童福利是立足于全體兒童健康成長(zhǎng)的完整的兒童福利制度體系。

具體而言，全面普惠型兒童福利的政策體系框架及其具體內(nèi)容如下。

1.生育福利：它應(yīng)當(dāng)是對(duì)女性懷孕到嬰兒出生這一時(shí)期的保護(hù)與服務(wù)措施，具體包括孕期保護(hù)和服務(wù)、生育支持、母嬰安全與優(yōu)生服務(wù)、育兒假及生育保險(xiǎn)與生育津貼等內(nèi)容。

2.托育服務(wù)：它是為0—6歲嬰幼兒提供充足、平等、公益性（或免費(fèi)）托育服務(wù)的制度安排。

3.健康保障：它是為新生兒保健、兒童健康監(jiān)測(cè)與干預(yù)、體檢與計(jì)劃免疫、心理咨詢與精神健康及兒童醫(yī)療保險(xiǎn)與救助等提供服務(wù)與保障的制度安排。

4.教育福利：它旨在保障全體兒童依法享有平等的受教育權(quán)，具體包括兒童義務(wù)教育福利、普通高中和職業(yè)教育福利、特殊教育福利、兒童教育救助、社會(huì)教育和家庭教育福利等。

5.兒童津貼與社會(huì)優(yōu)待：它是對(duì)兒童撫育和養(yǎng)育過程提供普惠性經(jīng)濟(jì)支持和優(yōu)待保障的制度安排，包括撫養(yǎng)津貼、托育補(bǔ)貼、殘障兒童康復(fù)和照料補(bǔ)貼、孤兒/事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障和營(yíng)養(yǎng)餐等，同時(shí)對(duì)兒童應(yīng)當(dāng)享有的交通優(yōu)待、場(chǎng)所優(yōu)待、住房?jī)?yōu)待、公共文化優(yōu)待等做出規(guī)定。

6.兒童特別保護(hù)：它主要是對(duì)特定情形下的兒童保護(hù)做出福利性規(guī)定，具體包括突發(fā)事件中的重點(diǎn)保護(hù)，生命、身體或自由受到明顯而緊迫危險(xiǎn)時(shí)的緊急保護(hù)，受到虐待或忽視等緊急情形時(shí)的強(qiáng)制報(bào)告，父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的臨時(shí)和長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)，以及家庭收養(yǎng)、寄養(yǎng)和其他特殊服務(wù)等。

上述制度安排構(gòu)成了一個(gè)面向全體兒童的福利制度體系，它的全面發(fā)展必須為所有兒童的健康成長(zhǎng)提供可靠的制度保障。

（二）發(fā)展全面普惠型兒童福利的時(shí)代意義

1.發(fā)展全面普惠型兒童福利是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與走向共同富裕的客觀要求。新時(shí)代強(qiáng)調(diào)讓國(guó)家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，兒童作為一個(gè)重要群體，自然應(yīng)當(dāng)按照公平的原則享有相應(yīng)的社會(huì)福利，而社會(huì)保障與福利制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本途徑。①鄭功成：《中國(guó)社會(huì)福利的現(xiàn)狀與發(fā)展取向》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。作為社會(huì)保障制度的子項(xiàng)目，兒童福利是專門面向兒童群體的基礎(chǔ)性制度安排，它不僅能夠減輕育兒負(fù)擔(dān)和解除育兒家庭的后顧之憂，促進(jìn)全體兒童共享國(guó)家發(fā)展成果，更能夠促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)，進(jìn)而為其將來立足社會(huì)、實(shí)現(xiàn)就業(yè)與創(chuàng)業(yè)及更好的發(fā)展奠定基礎(chǔ)條件。

2.發(fā)展全面普惠型兒童福利是促進(jìn)人口均衡發(fā)展的必然要求。近年來，我國(guó)人口老齡化、少子高齡化快速發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)急劇變化。一方面，0—14歲人口數(shù)量及其占總?cè)丝诘谋戎乜傮w上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)0—14歲人口數(shù)量為2.53億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?7.95%，相較于第六次全國(guó)人口普查（簡(jiǎn)稱“六普”）有所上升（見圖5）。然而，2021年年末，0—14歲（含不滿15周歲）人口為24678萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?7.5%，②《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html，2021年2月28日。較2020年再次呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而育齡婦女的總和生育率為1.3，不僅低于正常人口更替水平的2.1，也低于國(guó)際警戒線1.5。另一方面，人口老齡化現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。我國(guó)2000年進(jìn)入人口老齡化社會(huì)時(shí)，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?%，2021年上升到14.2%，③《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html，2021年2月28日。已經(jīng)從輕度老齡化進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。而要扭轉(zhuǎn)或者緩解這種趨勢(shì)，必須通過發(fā)展兒童福利來提升年輕人的生育意愿。

圖5 歷次人口普查與抽查中0—14歲人口占總?cè)丝诘谋戎兀?）

從國(guó)際上來看，兒童福利發(fā)展得好的國(guó)家特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其生育率雖低但不至于跌破國(guó)際警戒線，其人口發(fā)展較為均衡；即使出現(xiàn)過生育率處于嚴(yán)重低水平的情況，但由于健全的兒童福利制度能夠?yàn)槠鋰?guó)民提供穩(wěn)定的預(yù)期，使其不會(huì)擔(dān)心因生育或育兒而出現(xiàn)加重家庭負(fù)擔(dān)、降低生活質(zhì)量等情況，其生育率也在較短時(shí)期內(nèi)得以反彈。相比之下，目前我國(guó)的生育率已處于低于發(fā)達(dá)國(guó)家的嚴(yán)重低水平階段（見圖6），這表明借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)全面發(fā)展兒童福利事業(yè)，對(duì)于促進(jìn)生育率回升、維持人口均衡發(fā)展具有重要意義。

圖6 部分國(guó)家總和生育率

3.發(fā)展全面普惠型兒童福利是提高家庭育兒能力的需要。自古以來，中國(guó)人始終秉持“多子多福”的觀念，受此觀念及相關(guān)政策影響，每年新增出生人口數(shù)長(zhǎng)期保持在較高水平。隨著社會(huì)的發(fā)展，受計(jì)劃生育政策、人們觀念轉(zhuǎn)變等因素的影響，傳統(tǒng)的“數(shù)世同堂”的大家庭已為罕見，戶均人口規(guī)模呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)（見圖7），其中一人戶和二人戶數(shù)量占總戶數(shù)的比重已達(dá)55.07%，①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。而第五次全國(guó)人口普查時(shí)為25%、“六普”為40%，②數(shù)據(jù)來自于《第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)》《第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)》。顯見家庭規(guī)模小型化的速度之快。家庭規(guī)模的小型化，使得家庭的育兒功能進(jìn)一步弱化，進(jìn)而決定了加快發(fā)展普惠型兒童福利具有必要性、緊迫性。

圖7 家庭戶規(guī)模（人/戶）

4.發(fā)展全面普惠型兒童福利是完善社會(huì)保障體系的應(yīng)有之義。黨的十八大以來，我國(guó)社會(huì)保障制度快速發(fā)展，老年人已經(jīng)皆享養(yǎng)老金，全民醫(yī)?；緦?shí)現(xiàn)，社會(huì)救助應(yīng)保盡保，養(yǎng)老服務(wù)與殘疾人福利也在不斷發(fā)展，但“兒童作為一個(gè)特定群體，還未能與其他群體一樣合理分享到國(guó)家發(fā)展成果?！雹坂嵐Τ桑骸吨袊?guó)兒童福利事業(yè)發(fā)展初論》，《中國(guó)民政》2019年第11期。因此，兒童福利的現(xiàn)實(shí)短板亟待加快彌補(bǔ)，這是進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障體系的必然要求。

（三）兒童福利全面普惠的現(xiàn)實(shí)情形

從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)兒童福利朝著全面普惠發(fā)展的方向開始明朗，部分兒童福利項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了普惠。

第一，九年義務(wù)教育鞏固率逐年升高，兒童義務(wù)教育福利全面普惠目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。為保障所有兒童的受教育權(quán)，我國(guó)于1986年制定了《義務(wù)教育法》，此后又多次修訂，為全體兒童普享教育福利提供了法律依據(jù)。黨的十八大以來，為進(jìn)一步提高九年義務(wù)教育發(fā)展水平，國(guó)家陸續(xù)頒布了諸多政策，如國(guó)務(wù)院于2012年9月、2016年7月先后發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》等，促使九年義務(wù)教育鞏固率逐年升高（見圖8）。

圖8 九年義務(wù)教育鞏固率（%）

第二，孕婦圍產(chǎn)期服務(wù)普惠目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，醫(yī)療服務(wù)水平顯著提升，孕產(chǎn)婦與兒童健康服務(wù)的可及性明顯提高。2020年，我國(guó)孕婦產(chǎn)前檢查率、產(chǎn)后訪視率及孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理率均達(dá)到新高（見圖9），這些指標(biāo)表明孕婦圍產(chǎn)期服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了普惠。

圖9 孕婦圍產(chǎn)期服務(wù)情況

第三，免疫規(guī)劃疫苗接種實(shí)現(xiàn)了普惠。2020年適齡兒童各種納入國(guó)家免疫規(guī)劃的疫苗接種率均接近或超過99%。①《<中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）>終期統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202112/t20211221_1825519.html，2021年12月21日。

此外，幼兒園入園率達(dá)80%，其中普惠性幼兒園占比達(dá)到80.24%。公園景區(qū)票價(jià)優(yōu)惠、博物館票價(jià)及乘坐交通工具實(shí)施免票或半票優(yōu)惠等政策福利也已實(shí)現(xiàn)普惠。

綜上可見，部分兒童福利項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或基本實(shí)現(xiàn)全面普惠，但還需進(jìn)一步提高公平性與質(zhì)量，如城鄉(xiāng)之間的義務(wù)教育資源分配、發(fā)展水平差距有待進(jìn)一步縮小。部分兒童福利項(xiàng)目尚未實(shí)現(xiàn)全面普惠則更加需要政府發(fā)力，如目前的兒童津貼僅覆蓋部分困境兒童，兒童托育服務(wù)不能全面滿足需要，等等。這種現(xiàn)象表明我國(guó)的兒童福利事業(yè)仍處在從適度普惠型向全面普惠型轉(zhuǎn)型升級(jí)的初期，亟待加大發(fā)展力度和加快發(fā)展速度。

五、加快發(fā)展全面普惠型兒童福利的構(gòu)想

前已述及，在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的歷史進(jìn)程中，加快兒童福利全面發(fā)展勢(shì)在必行?；诖耍ㄔO(shè)一個(gè)健全的、全面普惠的兒童福利體系應(yīng)當(dāng)成為與現(xiàn)代化進(jìn)程同步的發(fā)展目標(biāo)，即到2035年應(yīng)當(dāng)全面建成公平、普惠、高質(zhì)量的兒童福利體系。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在把握現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的條件下明確發(fā)展目標(biāo)，找準(zhǔn)發(fā)展方向，進(jìn)而采取得力措施加以推進(jìn)。

（一）發(fā)展全面普惠型兒童福利的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在國(guó)家已經(jīng)繪制全面建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的藍(lán)圖與行動(dòng)綱領(lǐng)的背景下，我國(guó)兒童福利事業(yè)從適度普惠向全面普惠轉(zhuǎn)型事實(shí)上具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。

1.社會(huì)基礎(chǔ)：加快發(fā)展兒童福利事業(yè)的社會(huì)共識(shí)已經(jīng)形成。生育、養(yǎng)育、教育是育兒家庭都會(huì)面臨的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，育兒成本不斷攀升也是現(xiàn)實(shí)寫照，“基于人民群眾對(duì)育兒成本居高不下的擔(dān)憂，特別是這種負(fù)擔(dān)與壓力導(dǎo)致生育意愿持續(xù)下降的現(xiàn)實(shí)后果，正在加快促成發(fā)展兒童福利事業(yè)的社會(huì)共識(shí)?！雹趨⒁姟丁笆奈濉笔莾和＠聵I(yè)和兒童福利立法重要窗口期——訪全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，2022年3月12日第A02版。目前，黨中央、國(guó)務(wù)院及政府主管部門都在努力推進(jìn)減輕育兒成本的政策措施，公眾更是普遍期盼通過加快發(fā)展兒童福利事業(yè)來減輕育兒負(fù)擔(dān)與壓力，這種社會(huì)共識(shí)有利于在全社會(huì)樹立起兒童優(yōu)先、兒童利益最大化的理念，更會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化政府與社會(huì)在發(fā)展兒童福利中的責(zé)任意識(shí)，從而為全面發(fā)展我國(guó)兒童福利事業(yè)奠定了應(yīng)有的思想基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)。

2.物質(zhì)基礎(chǔ)：國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展能夠?yàn)閮和＠聵I(yè)持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。黨的十八大以來，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，2021年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量突破114萬億元人民幣，全國(guó)一般公共預(yù)算收入達(dá)到202539億元人民幣，人均GDP達(dá)到1.25萬美元，①《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html，2022年2月28日；盛來運(yùn)：《逆境中促發(fā)展 變局中開新局——<2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)>評(píng)讀》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/index_1.html，2022年2月28日。接近高收入國(guó)家門檻。國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中更明確指出，2035年我國(guó)人均GDP要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，這意味著屆時(shí)我國(guó)的GDP總量與人均GDP都要比現(xiàn)在翻一番，總量將超過200萬億元人民幣，人均GDP達(dá)到2.5萬美元以上。如此規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體量，不僅可以為兒童福利發(fā)展提供更多投入，也能夠?yàn)閮和＠?wù)行業(yè)創(chuàng)造前景可期的發(fā)展機(jī)遇。換言之，政府對(duì)兒童福利事業(yè)的公共投入應(yīng)當(dāng)且可能持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)而為加快完善兒童福利制度體系、優(yōu)化兒童福利供給結(jié)構(gòu)、不斷提高兒童福利水平奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.實(shí)踐基礎(chǔ)：適度普惠型兒童福利試點(diǎn)為全面普惠型兒童福利的發(fā)展奠定了相應(yīng)的基礎(chǔ)。一是兒童優(yōu)先和發(fā)展兒童福利的理念更加深入人心。試點(diǎn)以來，兒童福利發(fā)展注重堅(jiān)持兒童權(quán)利觀，不再完全把兒童看作是依附于成年人的“附屬品”，而是將兒童視為獨(dú)立的個(gè)體，并且這一獨(dú)立個(gè)體既擁有作為“人”的一般權(quán)利，也擁有作為特殊群體的特殊權(quán)利。二是兒童福利政策日益體系化。試點(diǎn)以來，政府及其主管部門制定出臺(tái)了一系列促進(jìn)兒童福利增長(zhǎng)的政策，所實(shí)施的諸多措施對(duì)兒童的促發(fā)展功能愈發(fā)凸顯，這些政策為構(gòu)建完整的兒童福利政策體系提供了實(shí)踐依據(jù)。三是兒童福利服務(wù)發(fā)展步伐在加快。試點(diǎn)以來，兒童福利服務(wù)雖與兒童的需求相比仍有較大差距，但無論是政府負(fù)責(zé)的還是社會(huì)力量提供的兒童福利服務(wù)供給能力均在逐步提高，這為加快兒童福利向全面普惠轉(zhuǎn)型奠定了重要的實(shí)踐基礎(chǔ)。

此外，盡管迄今為止對(duì)兒童福利事務(wù)的管理職責(zé)還未在各相關(guān)部門之間得到完全理順，但民政部門從上至下設(shè)置專司兒童福利之責(zé)的機(jī)構(gòu)，也為加快發(fā)展全面普惠型兒童福利奠定了相應(yīng)的組織基礎(chǔ)。

（二）發(fā)展全面普惠型兒童福利的步驟及階段性目標(biāo)任務(wù)設(shè)定

全面普惠型兒童福利的發(fā)展不是一蹴而就的，它關(guān)乎多個(gè)領(lǐng)域，涉及多個(gè)部門，從而需要穩(wěn)妥有序推進(jìn)。根據(jù)國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要設(shè)定的基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)，我國(guó)兒童福利的全面發(fā)展亦可以劃分為“十四五”“十五五”“十六五”三個(gè)階段，并分別對(duì)應(yīng)加快補(bǔ)缺、應(yīng)惠盡惠和全面建成完整的兒童福利體系的目標(biāo)任務(wù)。

1.“十四五”（2022—2025）：加快補(bǔ)缺。這一階段的目標(biāo)任務(wù)應(yīng)當(dāng)是加快補(bǔ)上現(xiàn)行制度安排的缺失。一是在對(duì)各類兒童進(jìn)行全面摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，加快健全包括孤兒、流浪兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、農(nóng)村留守兒童、重病兒童、殘障兒童及自閉癥兒童與貧困家庭兒童等各類特殊兒童在內(nèi)的特殊兒童福利保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)所有特殊兒童應(yīng)保盡保；同時(shí)完善各類特殊兒童的津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立起與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的自然增長(zhǎng)機(jī)制。二是大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)，完成國(guó)家“十四五”規(guī)劃中新增示范性普惠托位50萬個(gè)以上、實(shí)現(xiàn)2025年每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個(gè)的目標(biāo)任務(wù)。三是全面普及三年學(xué)前教育，完成國(guó)家設(shè)定的增加普惠學(xué)位400萬個(gè)以上、學(xué)前教育毛入園率提高到90%以上的目標(biāo)任務(wù)。四是著力提升義務(wù)教育公平性，使九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到96%以上。五是進(jìn)一步提升兒童保健服務(wù)水平。此外，還應(yīng)當(dāng)加快兒童福利立法步伐，力爭(zhēng)“十四五”時(shí)期出臺(tái)《兒童福利法》。

2.“十五五”（2026—2030年）：應(yīng)惠盡惠。這一階段兒童福利發(fā)展的目標(biāo)可以設(shè)定為應(yīng)惠盡惠，即能夠充分滿足有需要者的需要。根據(jù)《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030）》并結(jié)合社會(huì)發(fā)展需要，應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面發(fā)力。一是建立全面普惠性的兒童津貼制度。將兒童津貼擴(kuò)展至所有育兒家庭，特別是生育二孩、三孩及更多孩子的育兒家庭。二是進(jìn)一步提升兒童健康保障水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家明確的如下目標(biāo)：新生兒、嬰兒和5歲以下兒童死亡率分別降至3.0‰、5.0‰和6.0‰以下，5歲以下兒童貧血率和生長(zhǎng)遲緩率分別控制在10%和5%以下，小學(xué)生近視率降至38%以下，初中生近視率降至60%以下，每千名兒童擁有兒科執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生達(dá)到1.12名、床位增至3.17張，新生兒訪視率保持在90%以上，3歲以下兒童系統(tǒng)管理率和7歲以下兒童健康管理率保持在90%以上等一系列目標(biāo)。三是全面實(shí)現(xiàn)普惠性學(xué)前教育，確保學(xué)前教育能夠充分滿足幼兒就近入園的需要。四是促進(jìn)兒童教育福利全面發(fā)展。包括城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡一體發(fā)展，高中階段的國(guó)民教育與職業(yè)教育公益化等。

3.“十六五”（2031—2035年）：全面建成完整的高質(zhì)量的兒童福利體系。這一階段的主要任務(wù)，是要結(jié)合2035年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化完善兒童福利各方面措施，全面建成完整且普惠、公平、高質(zhì)量的兒童福利制度體系?？梢栽O(shè)定如下幾個(gè)主要指標(biāo)。一是全面建立覆蓋全體0—18歲（不含18周歲）兒童的統(tǒng)一的兒童津貼制度，并逐步提高津貼標(biāo)準(zhǔn)。二是建立覆蓋所有因生育子女而暫時(shí)中斷勞動(dòng)的女性的統(tǒng)一的生育津貼制度，為所有生育子女的女性發(fā)放生育津貼。三是進(jìn)一步健全兒童服務(wù)體系，根據(jù)兒童成長(zhǎng)需要增加兒童福利項(xiàng)目，全面建成能夠覆蓋全體兒童的發(fā)達(dá)的社會(huì)服務(wù)體系。四是持續(xù)增強(qiáng)全面普惠型兒童福利制度的公平性與可持續(xù)性，促進(jìn)中國(guó)特色的兒童福利制度走向成熟、定型。

經(jīng)過上述三個(gè)階段的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)兒童福利走向全面普惠的目標(biāo)就會(huì)變成現(xiàn)實(shí)，并必定伴隨國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程而在2035年后獲得更加全面充分的發(fā)展。

（三）促進(jìn)全面普惠型兒童福利發(fā)展的關(guān)鍵性措施

為加快促進(jìn)全面普惠型兒童福利的發(fā)展，在明確目標(biāo)與階段性任務(wù)的基礎(chǔ)上，必須綜合采取有效措施加以推進(jìn)。

1.完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化系統(tǒng)思維與協(xié)同推進(jìn)。兒童福利作為社會(huì)保障體系的一個(gè)重要子系統(tǒng)，構(gòu)成了當(dāng)代社會(huì)福利體系的核心，①Rianne Mahon, "Child Care: Toward What Kind of 'Social Europe'?" Social Politics International Studies in Gender State & Societ, 2002, (3).其發(fā)展離不開科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。在頂層設(shè)計(jì)中，首先要堅(jiān)持兒童優(yōu)先理念，在全社會(huì)要形成“兒童問題無小事”的思想意識(shí)，讓保障兒童優(yōu)先權(quán)益成為一種社會(huì)風(fēng)尚并融入相關(guān)政策中。①鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（救助與福利卷）》，人民出版社，2011年，第276頁。其次要注重統(tǒng)籌考慮，協(xié)同推進(jìn)。既要統(tǒng)籌考慮教育部等相關(guān)部門出臺(tái)的現(xiàn)行有效的頂層設(shè)計(jì)，并切實(shí)落實(shí)現(xiàn)行政策，例如《關(guān)于進(jìn)一步做好普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》規(guī)定的“免試就近入學(xué)”“清理無謂材料”“公民同招”等；同時(shí)又要在清理現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上，對(duì)分散在各部門的兒童福利政策進(jìn)行必要整合，借此提高部門之間的協(xié)同性，避免政策“打架”，形成部門合力。再次是促進(jìn)政府、社會(huì)、家庭各方共同發(fā)力。其中，政府要通過完善法制、制定宏觀政策等創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進(jìn)制度公平，并通過公共政策發(fā)揮對(duì)社會(huì)資源的撬動(dòng)作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與兒童福利事業(yè)的積極性；社會(huì)要切實(shí)維護(hù)兒童利益，特別是要培育一大批專門增進(jìn)兒童福利的社會(huì)組織，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)增進(jìn)服務(wù)兒童的市場(chǎng)主體的公益性；家庭是兒童福利的受益者，也應(yīng)當(dāng)成為兒童福利的建設(shè)者。

2.抓住重點(diǎn)任務(wù)，精準(zhǔn)有效施策。一是分步驟建立全面普惠的兒童津貼制度?？蓪F(xiàn)行面向困境兒童的津貼制度擴(kuò)展至低收入家庭兒童，再將兒童福利津貼覆蓋到二孩、三孩，進(jìn)而建立覆蓋所有0—18歲（不含18周歲）兒童的全面普惠式兒童津貼。在這方面可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，如德國(guó)規(guī)定自2021年起，生育1—2個(gè)孩子的家庭每月可領(lǐng)取219歐元，第三胎則每月額外領(lǐng)取225歐元，第四胎開始每月可領(lǐng)取250歐元；這個(gè)補(bǔ)助一直持續(xù)到孩子18歲(如果孩子上了大學(xué)，這筆錢會(huì)一直發(fā)放到25歲)。②參見Federal Employment Agency, https://www.arbeitsagentur.de/familie-und-kinder/infos-rund-um-kindergeld, 2022-1-20.2021年，我國(guó)“全面三孩”政策實(shí)施后，部分地區(qū)也已出臺(tái)支持政策，例如，攀枝花在全國(guó)率先出臺(tái)政策，為生育第二個(gè)及以上孩子的攀枝花戶籍居民家庭每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金，直至孩子3歲。③參見《攀枝花市發(fā)放育兒補(bǔ)貼金實(shí)施細(xì)則（試行）》的通知》，攀枝花政府官網(wǎng)：http://www.panzhihua.gov.cn/zwgk/fggw/zfbwj/1944055.shtml，2021年8月3日。這種政策取向值得肯定，但也宜盡快總結(jié)，形成國(guó)家層級(jí)的統(tǒng)一政策或政策指引，避免各地各行其是導(dǎo)致兒童津貼制度的過度碎片化。二是全面加快發(fā)展普惠性托育服務(wù)。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城市化帶來的人口流動(dòng)變化規(guī)律，盡快增加城鎮(zhèn)托育服務(wù)供給，包括政府舉辦、支持社會(huì)力量舉辦、鼓勵(lì)用人單位舉辦，同時(shí)加快制定統(tǒng)一的托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)嬰幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)與規(guī)律提供高質(zhì)量的托育服務(wù)。三是進(jìn)一步全面提升義務(wù)教育發(fā)展質(zhì)量。相對(duì)而言，農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)辦學(xué)條件較差，教育資源少，城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元結(jié)構(gòu)還沒有發(fā)生根本改變，為此需要盡快促進(jìn)教育資源均衡配置，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共投入傾斜力度，促使義務(wù)教育質(zhì)量得到全面提升。

3.完善配套舉措，形成發(fā)展合力。完善的配套措施是發(fā)展兒童福利制度并發(fā)揮其效力的重要條件，特別是平衡家庭與工作扮演著更為重要的角色。一方面，要制定專門支持政策，包括相關(guān)假期期間薪酬發(fā)放、假期結(jié)束返回工作崗位后的就業(yè)培訓(xùn)等，不使生育女性因擔(dān)心生育而影響工作甚至失業(yè)。另一方面，嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)假、男性護(hù)理假等政策規(guī)定，實(shí)施男女共享育兒假等政策，強(qiáng)化男性育兒責(zé)任。來自北歐國(guó)家的研究表明，休育兒假的父親在重返工作崗位后會(huì)更多地參與照顧子女，①Linda Haas, Philip Hwang, "The Impact of Taking Parental Leave on Fathers' Participation in Childcare and Relationships with Children: Lessons from Sweden," Community Work & Family, 2008, (1).且共享育兒假的夫妻更有可能或者會(huì)更早地生育二胎。②Ann-Zof ie Duvander, et al., "Family Policy and Fertility: Fathers' and Mothers' Use of Parental Leave and Continued Childbearing in Norway and Sweden," Journal of European Social Policy, 2010, (1).2019年，整個(gè)OECD國(guó)家的平均產(chǎn)假長(zhǎng)度為18.1周，平均母親假長(zhǎng)度為53.9周，平均父親假長(zhǎng)度為8.1周。③楊琳琳：《福利國(guó)家兒童照顧政策的發(fā)展與鏡鑒》，《蘭州學(xué)刊》2021年第2期。目前，中國(guó)大陸已有27個(gè)省份修訂《人口與計(jì)劃生育條例》，出臺(tái)了延長(zhǎng)產(chǎn)假、制定育兒假等相關(guān)支持政策（見表2）。應(yīng)當(dāng)注意的是，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一產(chǎn)假等政策，否則將導(dǎo)致社會(huì)不公、破壞勞動(dòng)力市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)及損害制度公信力等不良效應(yīng)。

表2 部分省份產(chǎn)假、護(hù)理假、育兒假規(guī)定

資料來源：根據(jù)表中各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)新修訂通過的《人口與計(jì)劃生育條例》整理所得。

4.健全保障措施，促進(jìn)有效落實(shí)。一是進(jìn)一步理順管理體制?！耙藢和杏聵I(yè)與未成年人保護(hù)等統(tǒng)一劃歸民政部門統(tǒng)管，以確保兒童福利事業(yè)發(fā)展的完整性和資源配置的高效率”，①鄭功成：《面向2035年的中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會(huì)保障評(píng)論》2021年第1期。還可以考慮將教育部的學(xué)前教育職能劃歸民政部，同時(shí)明確各相關(guān)部門的職責(zé)。二是加快制定《兒童福利法》。發(fā)達(dá)國(guó)家大都制定了專門的兒童福利法律，如德國(guó)的《聯(lián)邦兒童福利法》《聯(lián)邦育兒津貼和育兒假法》、英國(guó)的《兒童法案》《兒童保育法案》，等等?！耙詢和＠閲?guó)家兒童法律體系的核心，反映的是國(guó)家政府的完善的兒童福利及工作體系，以及全社會(huì)進(jìn)步的兒童觀念?！雹卩嵐Τ桑骸吨袊?guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（救助與福利卷）》，人民出版社，2011年，第246頁。不僅如此，法律還要解決制度效率低、制度發(fā)展不均衡、制度建設(shè)不完善及違法現(xiàn)象等問題。三是積極促進(jìn)社會(huì)組織與社工力量發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，兒童福利社會(huì)組織與社工力量的積極參與，可以有效彌補(bǔ)政府在兒童福利供給中的不足，為此，我國(guó)要進(jìn)一步加大力度培育孵化兒童服務(wù)類社會(huì)公益組織，同時(shí)加大對(duì)這類組織的財(cái)稅政策支持力度。

此外，還要繼續(xù)重視和維護(hù)家庭在兒童福利發(fā)展中的重要作用?；貧w家庭、重視家庭的育兒作用也是近年來國(guó)際上兒童福利發(fā)展的重要趨勢(shì)?！皬膬和＠暯浅霭l(fā)，家庭的資源具有無償性、天然性、便利性、不可替代性、無限發(fā)展性等特點(diǎn)。”③陸士楨：《建構(gòu)中國(guó)特色的兒童福利體系》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第3期。雖然我國(guó)的家庭規(guī)模在縮小，但育兒仍然是家庭最重要的功能之一且仍在發(fā)揮著重要作用，這既是現(xiàn)實(shí)國(guó)情，更是我國(guó)的優(yōu)良傳統(tǒng)。因此，在發(fā)展社會(huì)化的兒童福利事業(yè)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)將幫助增強(qiáng)家庭育兒功能作為重要的政策取向，而不是簡(jiǎn)單地以社會(huì)化的兒童福利替代甚至排斥家庭的育兒功能。