趙 琦 顧 昕

一、引言

自20世紀(jì)60年代以來，政府創(chuàng)新(及其必然引發(fā)的政策創(chuàng)新)成為公共管理學(xué)以及政策科學(xué)研究中興起的一個重要議題。政府創(chuàng)新意指政府或公共部門采用其沒有采用過的新項目、新政策和新模式的過程(Walker, 1969)。改革開放后，中國政府通過大量政策創(chuàng)新或政策試點，推動了政府職能的重塑，克服了治理困境，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長的奇跡。中國豐富的實踐激發(fā)了相關(guān)研究的增加，大量學(xué)術(shù)文獻(xiàn)從經(jīng)驗總結(jié)開始，從新公共管理、新公共治理、治理數(shù)字化等全球性政府改革視野，對我國政府創(chuàng)新的制度背景、變革邏輯與改革成果進(jìn)行了歸納。尤其是基于對政府創(chuàng)新獎獲獎項目的考察，中國政府創(chuàng)新研究逐漸與國外政府創(chuàng)新研究接軌(吳建南等，2011)，就創(chuàng)新的采納與擴(kuò)散進(jìn)行實證研究。但是，既有中國政府創(chuàng)新研究考察了哪些重要的議題，這些議題之間又有何關(guān)系？對公共治理變革的理論有何貢獻(xiàn)？未來可能的深化方向為何？對這些問題的回顧與反思，將有助于我們厘清政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)概念、分析框架與理論意涵，從而為未來的研究開辟新的道路。

實際上，已有國內(nèi)學(xué)者對國內(nèi)外政府創(chuàng)新研究進(jìn)展進(jìn)行了一些評述(劉遙、張攀, 2019；王猛, 2020)，為本文奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，既有學(xué)術(shù)梳理總結(jié)存在以下缺環(huán)，即僅覆蓋一部分既有文獻(xiàn)，未詳細(xì)對比中外政策創(chuàng)新研究差異，對研究趨勢的整體性介紹較多，對研究內(nèi)容的具體分析較少。尤其是，既有綜述性文獻(xiàn)對中國政府創(chuàng)新研究理論意涵挖掘的深度和廣度都有不足。一方面，并未從文獻(xiàn)中探究出中國政府創(chuàng)新及其研究的根本性特點；另一方面，也未能在此基礎(chǔ)上提出理論創(chuàng)新的新方向?；诖?，本文將專門針對中英文文獻(xiàn)中的有關(guān)中國政府創(chuàng)新文獻(xiàn)，進(jìn)行內(nèi)容編碼和分析，在對中國政府創(chuàng)新研究情況開展系統(tǒng)性的梳理和回顧的基礎(chǔ)上，對比中外研究狀況，從而針對性地找尋到理論開拓點。

眾所周知，創(chuàng)新研究始于對私營企業(yè)的研究。這一研究領(lǐng)域的開創(chuàng)者熊彼特將創(chuàng)新定義為將原始生產(chǎn)要素重新排列組合為新生產(chǎn)方式的過程，最終體現(xiàn)為新工具或新方法在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實際運(yùn)用，這一過程需要大量的企業(yè)家行動(Schumpeter, 1947)。在熊彼特的意義上，企業(yè)家行動不僅需要通過各種要素的創(chuàng)新性組合以改變企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)，也要通過領(lǐng)導(dǎo)力和動員力的展現(xiàn)來推動經(jīng)濟(jì)組織和制度的變革，從而在社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生“創(chuàng)造性破壞”。但是，熊彼特的創(chuàng)新研究僅限于私人部門，并不涉及公共部門的變革(Andersen & Jakobsen, 2018)。1962年，美國俄亥俄州立大學(xué)鄉(xiāng)村社會學(xué)助理教授羅杰斯出版了《創(chuàng)新的擴(kuò)散》(DiffusionofInnovations)一書，從社會交流和信息傳遞的角度細(xì)致而系統(tǒng)地介紹了創(chuàng)新在不同政策領(lǐng)域擴(kuò)散的過程，其中論及政府創(chuàng)新或政策創(chuàng)新。公認(rèn)將創(chuàng)新概念從私人企業(yè)引入政府部門從而開創(chuàng)政府創(chuàng)新這一學(xué)術(shù)領(lǐng)域的先驅(qū)者，是美國密歇根大學(xué)政治科學(xué)學(xué)部主席、政治學(xué)系教授沃克爾，他1969年在政治學(xué)頂級學(xué)刊《美國政治科學(xué)評論》上刊發(fā)的《創(chuàng)新在美國州與州之間的擴(kuò)散》一文，開啟了政府或政策創(chuàng)新研究的先河。兩位先驅(qū)者都將政府創(chuàng)新界定為政府部門重新組合政策方案和構(gòu)成要素從而得到某種新政策的過程(Rogers，1962;Walker，1969)。顯然，政府創(chuàng)新并不應(yīng)該僅僅等同于公共部門內(nèi)部對既有政策的漸進(jìn)式改進(jìn)，而更多的是公共部門內(nèi)創(chuàng)新主體與外部其他參與者互動的產(chǎn)物。換言之，政府創(chuàng)新本身是公共治理變革的組成部分。這種開放性意味著我們必須深入探討政府創(chuàng)新對公共治理變革的意涵，也為政策創(chuàng)新本身的治理完善提供新的思路。

De Vries等學(xué)者曾對政府創(chuàng)新的國際文獻(xiàn)進(jìn)行過系統(tǒng)性綜述(De Vries et al., 2016)，但這篇綜述不僅沒有覆蓋關(guān)于中國政府創(chuàng)新的中文文獻(xiàn)，也較少納入研究中國政府創(chuàng)新的英文文獻(xiàn)。可以說，中國政府創(chuàng)新的故事在公共管理學(xué)界的非中國研究領(lǐng)域近乎被漠視。盡管覆蓋面有所缺漏，但其分析思路值得加以借鑒。這篇綜述圍繞如下四個問題進(jìn)行梳理：(1)研究數(shù)量與方法。(2)政府創(chuàng)新的層級與領(lǐng)域。(3)政府創(chuàng)新的內(nèi)涵與類型。(4)政府創(chuàng)新的目的。同樣，通過對這些問題的回顧與總結(jié)，本文對中國政府創(chuàng)新的中英文文獻(xiàn)進(jìn)行廣覆蓋的分析，透視中國政府創(chuàng)新的特點，重新反思研究定義與研究范式，并與非中國研究領(lǐng)域的既有理論進(jìn)行對比與對話，指明未來研究的新的可行方向，為發(fā)展出具有中國特色的政府創(chuàng)新理論夯實基礎(chǔ)。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文全面審視從1979年1月到2021年12月(最后一次搜索時間：2021年12月31日)關(guān)于中國政府創(chuàng)新的中英文學(xué)刊文獻(xiàn)，分別以ISI Web of Knowledge和中國知網(wǎng)為搜索平臺進(jìn)行搜索。本文以“政府創(chuàng)新”“政策創(chuàng)新”“基層創(chuàng)新”為搜索詞對中文論文的標(biāo)題、摘要和關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索；以“public innovation*”“policy innovation*”和“China”為搜索詞進(jìn)行英文文獻(xiàn)的主題搜索。這些關(guān)鍵詞整合了政府創(chuàng)新既有文獻(xiàn)綜述中所出現(xiàn)的關(guān)鍵詞(De Vries et al., 2016;劉遙、張攀, 2019)。為避免遺漏那些因為文章在標(biāo)題、關(guān)鍵詞、摘要中沒有包含所涉及的搜索詞，但實際內(nèi)容卻是對政府創(chuàng)新的情況進(jìn)行分析的文章(如朱亞鵬，2014;丁輝、朱亞鵬，2017)，本文選擇了中英文公共管理、政治學(xué)和社會學(xué)等領(lǐng)域的一些頂級學(xué)刊進(jìn)行補(bǔ)充搜索。此外，筆者還請中國政府創(chuàng)新的一些研究者對篩選出來的文獻(xiàn)清單進(jìn)行檢查，確保沒有遺漏重要的文獻(xiàn)。經(jīng)過第一輪的搜索，共得到10535篇中文文獻(xiàn)和7382篇英文文獻(xiàn)，刪除掉重復(fù)文獻(xiàn)(1)重復(fù)文獻(xiàn)不僅包括作者、題名和年份相同的文獻(xiàn)(該情況下保留影響因子更高的期刊的文章)，也包括同一作者寫的內(nèi)容相似的文章以及不同作者寫的內(nèi)容相同的文章，若出現(xiàn)后兩種情況則保留更早年份出現(xiàn)的文章。后共計11556篇文章，可以說囊括了絕大部分(如果不是全部的話)中國政府創(chuàng)新文獻(xiàn)。

本文根據(jù)如下原則對第一輪搜索到的文章進(jìn)行篩選，從而確定最終納入分析的文獻(xiàn)庫：(1)研究主題限定在公共部門的創(chuàng)新，且需關(guān)注政策創(chuàng)新的過程，而非政策創(chuàng)新的內(nèi)容本身，由此刪除了針對諸如科技創(chuàng)新、自主創(chuàng)新、社會治理創(chuàng)新等創(chuàng)新議題的純粹說明性、單純介紹性以及簡要評價性的文章。(2)只留下分析中國政府創(chuàng)新的論文，刪除單純國外經(jīng)驗介紹或國外文獻(xiàn)綜述的文章。(3)只選擇通過同行審議的學(xué)刊論文，刪掉新聞報道、專欄導(dǎo)語、會議綜述、書評及政策解讀等。經(jīng)篩選，共計584篇論文納入分析，這些文獻(xiàn)按發(fā)表年份排列的分布情況見圖1。

圖1 1979—2021年中國政府創(chuàng)新研究的中英文獻(xiàn)數(shù)量(篇)資料來源：作者自制。

需要說明的是，本文對中國政府創(chuàng)新研究文獻(xiàn)的覆蓋面，是既有相關(guān)綜述類文獻(xiàn)所不能比擬的。前文已述，De Vries等(2016)沒有覆蓋中國政府創(chuàng)新的研究文獻(xiàn)；劉遙和張攀(2019)運(yùn)用文獻(xiàn)計量法分析了1167篇文獻(xiàn)，沒有區(qū)分中國研究和非中國研究，其中僅有289篇中文文獻(xiàn)，而本文所覆蓋的截至2018年底的中文文獻(xiàn)就有325篇；王猛(2020)的覆蓋范圍僅限于幾十篇中文文獻(xiàn)和二十余篇英文文獻(xiàn)。

如圖1所示，中國政府創(chuàng)新學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的出現(xiàn)始于2001年，并在2014年進(jìn)入了快速增長期。中文文獻(xiàn)最早見于廈門大學(xué)黃永炎在《理論與改革》上發(fā)表的《地方政府創(chuàng)新行為的制度分析》(黃永炎, 2001)和山西省委黨校王瑞娟在《理論探討》上發(fā)表的《論政策創(chuàng)新》(王瑞娟, 2001)；前者以中國的經(jīng)濟(jì)制度改革為例對話了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的制度變遷理論，后者則是經(jīng)驗總結(jié)式文章。英文文獻(xiàn)最早見于哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院東亞研究中心主任塞奇(Tony Saich)和中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員楊雪冬在PacificAffairs上發(fā)表的以基層自治選舉改革為分析對象的案例研究(Saich & Yang, 2003)，其對話的是政治發(fā)展理論?？梢姡谘芯砍跗?，中英文世界關(guān)于中國政府創(chuàng)新的研究在研究取向和路徑上并不相同。長期以來，中文學(xué)刊一直是中國政府創(chuàng)新研究的發(fā)表陣地，但自2017年始，中國研究(2)沿用國際文獻(xiàn)中常見的概念，本文用“中國研究”(China studies)來指稱以中國事務(wù)為對象的研究，不論研究者是否是中國人，也不論研究成果是以何種語言發(fā)表。學(xué)者利用豐富的經(jīng)驗材料，將中國政府創(chuàng)新研究發(fā)表到英文學(xué)刊上，連續(xù)4年保持10篇以上的發(fā)文量，在2021年更是多達(dá)18篇。

從研究取向來看，規(guī)范研究占有一定比重，占中文文獻(xiàn)的37.7%，其內(nèi)容主要是基于經(jīng)驗總結(jié)的對策性分析，或者是對于相關(guān)經(jīng)驗的制度分析和理論探究。但值得注意的是，英文文獻(xiàn)都是實證研究。在實證研究中，研究方法以定性案例分析為主(共226篇，占38.7%)，其中，單案例分析156篇，占案例研究論文的69.3%，多案例分析70篇，占30.7%(見圖2)。與西方非中國政府創(chuàng)新文獻(xiàn)相比，盡管其研究也以案例分析為主，但主要采用多案例分析，比例高達(dá)49.5%(De Vries et al., 2016)，遠(yuǎn)高于中國研究中使用多案例研究法的比例。此外，中國政府創(chuàng)新文獻(xiàn)中，定量研究方法的使用也相對較少，占總發(fā)文量的20.2%。另有一篇英文經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)采用數(shù)理建模方法對于地方?jīng)Q策者在何種情況下會進(jìn)行政策創(chuàng)新開展演繹性分析(Xie & Xie, 2017)，實質(zhì)上提出了一些實證研究的假說。

圖2 政策創(chuàng)新發(fā)文的研究方法統(tǒng)計資料來源：作者自制。

總體而言，盡管近年來中國研究更多采用了實證研究的方法，縮小了中外研究的差距，但在研究方法運(yùn)用上的一些缺失，不利于中國政府創(chuàng)新實踐和理論的提煉與發(fā)展。除一般性的定性和定量研究方法之外，一些新研究方法的使用在中國研究論文中寥寥無幾，而且也都出現(xiàn)在英文論文中，比如用社會網(wǎng)絡(luò)分析的有3篇(Huang et al., 2017;Yi et al., 2018;Elliott & Zhang, 2019)，采用實驗分析法的有1篇(Daniell et al., 2014)。可見，在方法上，中國政府創(chuàng)新的研究還需要更多的創(chuàng)新，但本文的核心關(guān)注點不在于此，因此本文對這一點不予詳論。

三、文獻(xiàn)分析的結(jié)果

(一)政府創(chuàng)新的內(nèi)涵

明晰政府創(chuàng)新的含義是此領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究的前提和基礎(chǔ)。但是，無論是中文文獻(xiàn)還是英文文獻(xiàn)，無論是否屬于中國研究的領(lǐng)域，對于政府創(chuàng)新內(nèi)涵和外延的把握仍然是相對模糊的。究竟多大程度的創(chuàng)新和什么樣的創(chuàng)新屬于政府創(chuàng)新，其邊界仍然不甚明晰。在納入本文分析的文獻(xiàn)中，44%(257篇)對于政府創(chuàng)新或政策創(chuàng)新的定義沒有說明。

中國政府創(chuàng)新研究借鑒了企業(yè)創(chuàng)新研究的一些睿識。一定比例的文獻(xiàn)(35篇，占比6%)提及了熊彼特在創(chuàng)新研究領(lǐng)域的開創(chuàng)者地位。值得注意的是，在熊彼特那里，創(chuàng)新和發(fā)明并不等同，創(chuàng)新是服務(wù)、技術(shù)、方法等的重新組合，從而實現(xiàn)對于組織和制度的“創(chuàng)造性破壞”，這種創(chuàng)造性破壞可能會影響到企業(yè)組織的價值系統(tǒng)，或現(xiàn)有的組織層級體系，從而對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至更大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革產(chǎn)生深刻的影響(Schumpeter, 1947)。美國人文與科學(xué)學(xué)院院士、哈佛大學(xué)教授威爾遜在其政治學(xué)和公共管理學(xué)的經(jīng)典論著《官僚機(jī)構(gòu)》一書中曾以類似的方式區(qū)分了創(chuàng)新與變化。在他看來，真正的創(chuàng)新意味著重新界定組織的核心任務(wù)，從而帶來組織職能和文化的變革；而一般性的變化或改善只不過是增加或改變一下組織任務(wù)，通常是組織對環(huán)境或需求變化的一種適應(yīng)性行為。盡管承認(rèn)官僚機(jī)構(gòu)中也有致力于創(chuàng)新的主管人員，也存在著企業(yè)家行動，但從官僚組織的特性出發(fā)，威爾遜認(rèn)為公共部門由執(zhí)行任務(wù)的官僚層級組織組成，無法像私人部門一樣能通過以重組組織核心任務(wù)與職能的方式實現(xiàn)重大變革。盡管公共部門的服務(wù)目標(biāo)之一是推動經(jīng)濟(jì)社會的創(chuàng)新，但公共部門組織結(jié)構(gòu)上的等級化以及創(chuàng)新對于層級制本身的破壞，構(gòu)成了對公共部門創(chuàng)新的一種限制。因此，威爾遜斷言，公共部門中難以出現(xiàn)像在私人部門中涌現(xiàn)的創(chuàng)新(威爾遜, 2006)，他甚至對政府創(chuàng)新領(lǐng)域前述的經(jīng)典文獻(xiàn)(如Walker，1969)不加引證。

然而，政府或公共部門創(chuàng)新是實實在在發(fā)生的現(xiàn)象，盡管并非層出不窮，但也絕不罕見，對此，威爾遜顯然是低估了。20世紀(jì)60-70年代后，政策科學(xué)的興起和新公共管理運(yùn)動的推進(jìn)，促使更多的研究者從實然而非規(guī)范性的角度研究政府創(chuàng)新，在很大程度上構(gòu)成了對威爾遜斷言的挑戰(zhàn)和超越。西方學(xué)界圍繞政策的“創(chuàng)新”(innovation)與“發(fā)明”(invention)展開了對政府創(chuàng)新的相關(guān)研究?；诖?，政策創(chuàng)新包含兩種主要研究取向，其一是關(guān)注地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會等因素是如何促進(jìn)政府發(fā)展與創(chuàng)造新的施政理念、實踐與模式的，該路徑著重關(guān)注地區(qū)自身因素對政策發(fā)明的影響；另一種路徑關(guān)注政府之間的互動與影響，認(rèn)為只要引進(jìn)了對于政府來說有效的新理念、新實踐、新模式，那么這種行為就可被判定為政府創(chuàng)新或政策創(chuàng)新(Kattel & Mazzucato, 2018)。創(chuàng)新是對改革與發(fā)明的“落地”(Berry & Berry, 2006)，著重研究政府間的互相學(xué)習(xí)(policy learning)與借鑒(policy transfer)是如何影響某一政府主體采納(adopt)、微調(diào)(reinvent)與擴(kuò)散(diffuse)政策以實現(xiàn)政府創(chuàng)新的。前一路徑與傳統(tǒng)公共政策研究中的政府決策(policy making)、政策變遷(policy change)有相當(dāng)?shù)闹丿B，而后一路徑隨著政策創(chuàng)新開創(chuàng)者Walker和Rogers的探索而成為政策創(chuàng)新研究的主流路徑(Rogers, 1962; Walker, 1969)。但是，這兩種路徑是互相交融與借鑒的，任何政府創(chuàng)新的發(fā)展都離不開內(nèi)外因素的影響，不能顧此失彼(Berry & Berry, 2006)。目前大部分政府創(chuàng)新研究并沒有處理好這兩種研究路徑的關(guān)系，直接模糊掉創(chuàng)新與發(fā)明的界限，將包含著政策發(fā)明、政策采納、政策變遷及政策創(chuàng)造等豐富意涵的政策創(chuàng)新概念僅僅收縮在了政策采納與擴(kuò)散中，在概念界定上有欠寬泛，在學(xué)術(shù)探究上又有欠狹窄。尤其是，采用這一研究路徑的文獻(xiàn)未能深入探究政府創(chuàng)新對公共治理的變革性意義，當(dāng)然也未能挖掘公共治理創(chuàng)新對政府創(chuàng)新的促動性意義。

正因如此，絕大多數(shù)政府創(chuàng)新研究文獻(xiàn)并沒有將熊彼特“創(chuàng)造性破壞”思想中所蘊(yùn)涵的對于舊范式的破壞與變革引入到對公共政策和公共治理的研究中。即便有不少文獻(xiàn)提到熊彼特的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新定義對政府創(chuàng)新研究的借鑒作用，并區(qū)分了創(chuàng)造性政策創(chuàng)新與一般性政策變化(policy change)，但這些文獻(xiàn)并沒有重視并借鑒“創(chuàng)造性破壞”思想。由于對“創(chuàng)造性”概念的認(rèn)知仍然相當(dāng)模糊，因此，政策創(chuàng)新更多意味著“新的政策的采納、應(yīng)用與擴(kuò)散”，并不強(qiáng)調(diào)政策范式變更所帶來的轉(zhuǎn)變性變遷(transformative change)。即便有些文獻(xiàn)所論及的政府創(chuàng)新觸及到公共治理變革，但一般不涉及國家基本政治制度框架的變革，后一種變革在文獻(xiàn)中被稱為“政治創(chuàng)新”。

在中國的研究文獻(xiàn)中，政府創(chuàng)新的內(nèi)涵更為模糊。有文獻(xiàn)認(rèn)為政府創(chuàng)新是“公共部門為了增進(jìn)行政效率和公共福利而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革”(俞可平, 2005)，也有文獻(xiàn)認(rèn)為政府創(chuàng)新是對周圍環(huán)境與危機(jī)的有效回應(yīng)(孫柏瑛, 2004)。如前所述，后一種界定很可能將創(chuàng)造性政府創(chuàng)新與一般性政策變化混為一談。在所分析的中文文獻(xiàn)中，6.2%的文獻(xiàn)對政府創(chuàng)新概念沒有直接的說明，而是直接使用試點、政策試驗、適應(yīng)性創(chuàng)新等過程性概念來指稱研究內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)政策出臺的特殊過程，突出了政策試點的重要性。顯然，如果僅僅認(rèn)為運(yùn)用新理念、新技術(shù)、新服務(wù)就是政府創(chuàng)新或政策創(chuàng)新，那么就容易陷入對于創(chuàng)新類型不加細(xì)究的研究陷阱。所分析文獻(xiàn)中，Walker和Rogers給出的寬泛的政府創(chuàng)新定義最常被引用(占20.6%)。只有7篇文章反思了政府創(chuàng)新的內(nèi)涵，呼吁學(xué)界對“偽創(chuàng)新”(即沒有多少創(chuàng)新性可言的“創(chuàng)新”)加以關(guān)注(金太軍, 2008;Shin, 2013;尚虎平, 2014;Teets, 2015;Shin, 2018; 姜曉萍、吳寶家, 2021; 張晨、劉育宛, 2021)。這些文獻(xiàn)指出，正如一項新政策的出臺并不一定能夠達(dá)成其目標(biāo)一樣，頗有一些“創(chuàng)新”其實只是政府官員的面子工程，可能會損害經(jīng)濟(jì)效率和公共福利。然而，這些犀利的批評，依然是空谷足音。

(二)政府創(chuàng)新層級與領(lǐng)域

在實證分析的文獻(xiàn)當(dāng)中，一個顯著的關(guān)注點是政府創(chuàng)新發(fā)生的層級與新政策所在的領(lǐng)域。就層級而言，地方政府成為關(guān)注重點(占文獻(xiàn)總量的65.4%)；其中，市級政府最受關(guān)注，而縣級及縣級以下政府(在中國語境中通稱“基層政府”)盡管在實踐中是政府創(chuàng)新所集中的層級，占比一度高達(dá)54.4%(吳建南等，2011)，但研究文獻(xiàn)的占比僅為17.6%。由此可見，對于基層政府創(chuàng)新發(fā)生機(jī)制與發(fā)展情況的研究仍需強(qiáng)化。

納入分析的絕大部分文獻(xiàn)都是對中國國內(nèi)政策創(chuàng)新的研究，而對于新政策跨國擴(kuò)散的研究僅有7篇，其涉及的政策領(lǐng)域包括綠色金融、反洗錢、碳排放交易、環(huán)境協(xié)作、勞資集體談判、自由貿(mào)易區(qū)及行政管理改革(Foster, 2006;Heilmann & Schulte-Kulkmann, 2011;曾云敏、趙細(xì)康, 2014;田野, 2014;葉靜, 2014;Chu & Lee, 2019;Elliott & Zhang, 2019)。實際上，改革開放以來，中國的許多新政策學(xué)習(xí)和借鑒了外國，但這一點在政府創(chuàng)新研究中并未得到充分體現(xiàn)，對于中國借鑒了哪些國外政策實踐、如何借鑒以及借鑒結(jié)果的研究仍相當(dāng)缺乏。學(xué)術(shù)上，跨國性“政策轉(zhuǎn)移”(policy transfer)的研究視角和研究領(lǐng)域在中國政府創(chuàng)新研究中尚未扎根。其實，政策創(chuàng)新和科技創(chuàng)新是一樣的，我們?nèi)绻麅H僅是拿來主義，不仔細(xì)分析借鑒創(chuàng)新的過程，那么我們將難以理解政策發(fā)展的內(nèi)部邏輯，這將嚴(yán)重阻礙我們對政策的“借鑒后創(chuàng)新”或“再創(chuàng)新”。

另外，將中國和其他國家進(jìn)行國際比較的文獻(xiàn)僅有12篇。在這些文獻(xiàn)中，中文論文主要集中在對于中外政策創(chuàng)新類型、創(chuàng)新內(nèi)容、動力機(jī)制等的宏大敘事，而對具體創(chuàng)新過程的比較研究僅有1篇(朱旭峰、張超, 2020)，該文指出相比于美國政策試點過程的焦點集中在決策環(huán)節(jié)，中國則是在政策試點的執(zhí)行環(huán)節(jié)充滿了央地間“討價還價”。3篇英文論文對政策創(chuàng)新細(xì)節(jié)進(jìn)行了中外比較，分別比較了澳大利亞、保加利亞和中國的水資源政策創(chuàng)新過程的異同(Daniell et al., 2014)，中美政府創(chuàng)新獲獎項目提名的類型差異(He, 2016)，以及中韓儒家文化對于基層公務(wù)員創(chuàng)新行為的影響(Moon et al., 2020)。

從政策領(lǐng)域來看，公共部門內(nèi)部的改革，包括促進(jìn)公民參與、政府績效改革、公共財政改革等是研究最多的領(lǐng)域，占比32.2%；而社會保障(教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等)領(lǐng)域次之，占比24.6%。經(jīng)濟(jì)政策的改革，包括強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、引進(jìn)人才、興辦高新開發(fā)區(qū)等，體現(xiàn)了很多中國政府創(chuàng)新的特色，研究占比列第三位，占比17%(見表1)。這些文獻(xiàn)展現(xiàn)了中國政府的“大政府”特點，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、環(huán)境治理、農(nóng)村發(fā)展和科技等領(lǐng)域不斷推出新政策，強(qiáng)化并改善政府對相關(guān)事務(wù)的行政管理。對這類政府創(chuàng)新的研究在所有文獻(xiàn)中的占比超過90%?！敖饨壥健?司法或規(guī)制創(chuàng)新)或引入市場與社會力量的政府創(chuàng)新(社會治理創(chuàng)新)，研究占比僅9.8%。

表1 中國政府創(chuàng)新文獻(xiàn)所分析的政策領(lǐng)域

(三)政府創(chuàng)新的類型

分類是研究的基礎(chǔ)，因此，政策科學(xué)家們對政府創(chuàng)新或政策創(chuàng)新進(jìn)行了多維度的分類(Moore & Hartley, 2008)?，F(xiàn)有研究中，創(chuàng)新階段、創(chuàng)新動機(jī)、創(chuàng)新文化與創(chuàng)新內(nèi)容是最常用的分類維度。從創(chuàng)新階段來看，政府創(chuàng)新分為初創(chuàng)、采納、實施、制度化和擴(kuò)散等階段，基于此，政府創(chuàng)新可分為突破性創(chuàng)新和持續(xù)性創(chuàng)新(Moore, 2005)，或整體型創(chuàng)新、擴(kuò)散型創(chuàng)新、進(jìn)化型創(chuàng)新和發(fā)展型創(chuàng)新(Walker et al., 2002)。從創(chuàng)新動機(jī)和組織文化來看，政府創(chuàng)新分為反應(yīng)型創(chuàng)新、積極型創(chuàng)新、必需型創(chuàng)新、強(qiáng)制型創(chuàng)新和購入型創(chuàng)新(Glor, 2001)。就創(chuàng)新內(nèi)容而言，創(chuàng)新分為戰(zhàn)略創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、顧客創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和協(xié)作創(chuàng)新(Hartley, 2005)。

基本上沿用Hartley(2005)的分類維度，吳建南等(2011)將中國政府創(chuàng)新分為服務(wù)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、治理創(chuàng)新以及協(xié)作創(chuàng)新。管理創(chuàng)新指政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和管理過程的改變，包括政府工作流程再造、行政審批制度改革等；技術(shù)創(chuàng)新指政府新技術(shù)對行政管理系統(tǒng)進(jìn)行改造或更新以提升服務(wù)效率；服務(wù)創(chuàng)新指政府新服務(wù)或產(chǎn)品的提供；治理創(chuàng)新主要體現(xiàn)為政治改革，包括發(fā)展改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制、推進(jìn)基層民主選舉、行政授權(quán)等；協(xié)作創(chuàng)新體現(xiàn)為不同組織共同進(jìn)行創(chuàng)新，可以是伙伴關(guān)系、聯(lián)盟、合作生產(chǎn)等組織間合作，也可以是不同層級的公共部門組織合作。可見，無論是Hartley(2005)還是吳建南等(2011)的分類，協(xié)作創(chuàng)新與其他各種創(chuàng)新并不是平行的類別，前者刻畫的是創(chuàng)新主體間的關(guān)系，而其他刻畫的是創(chuàng)新的內(nèi)容。

作為對非中國研究的文獻(xiàn)綜述，De Vries等(2016)縮減合并了創(chuàng)新內(nèi)容的類型，將政府創(chuàng)新分為管理過程創(chuàng)新、技術(shù)過程創(chuàng)新、服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新、治理模式創(chuàng)新和概念理念創(chuàng)新。其中，治理模式創(chuàng)新包含了前述“協(xié)作創(chuàng)新”和“治理創(chuàng)新”概念所蘊(yùn)含的內(nèi)容，聚焦于治理變革方面的政府創(chuàng)新。概念理念創(chuàng)新則是一項新的補(bǔ)充，指的是在政府行動中新概念、新范式、新理念的引入，例如綠色金融、低碳城市、智慧治理等。同時，針對國外政府創(chuàng)新的文獻(xiàn)綜述用“其他”這一編碼指那些跨領(lǐng)域的綜合性政策創(chuàng)新，以區(qū)分出單層次小范圍的單獨創(chuàng)新和多層次大范圍的多重創(chuàng)新。針對中國政府政策創(chuàng)新的研究則采用重復(fù)編碼的方式，并沒有設(shè)置“其他”這一編碼項。在此，為了方便中外對比并區(qū)分政府創(chuàng)新的層次和范圍，本文將繼續(xù)借鑒De Vries等學(xué)者的分類，以中國政府創(chuàng)新為例展現(xiàn)其內(nèi)涵(見表2)。

表2 不同類型的政府創(chuàng)新的內(nèi)涵及其中國實例

在下表3中，本文總結(jié)了現(xiàn)有的中國政府創(chuàng)新研究實證文章的研究類型?？偟膩砜?，中國和非中國政府創(chuàng)新的研究一樣，由于受到新公共管理運(yùn)動對于效率追求的影響，更加關(guān)注政府內(nèi)部的組織過程創(chuàng)新，包括重整內(nèi)部流程以提升效率的創(chuàng)新。針對管理過程創(chuàng)新的研究在所有實證研究中是最多的，占大約1/3的比例。提供顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)、增強(qiáng)民眾的滿意度也是新公共管理與新公共服務(wù)運(yùn)動的取向之一，產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新則代表著服務(wù)型政府取向的強(qiáng)化，因此亦是政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容，相關(guān)研究占大約1/5的比例。

表3 中國政府創(chuàng)新的類型

從表3可以看出，中國研究和非中國研究的最大差別呈現(xiàn)在對技術(shù)過程創(chuàng)新的關(guān)注方面。中國近年來在政府行動或公共服務(wù)中積極引入新的數(shù)字治理技術(shù)，例如開通微博、微信公眾號、云直播等，其實踐在各類政府創(chuàng)新中的占比較高。豐富的實踐開拓了技術(shù)過程創(chuàng)新的研究空間，導(dǎo)致這一關(guān)注在中國研究文獻(xiàn)中的占比高達(dá)14%，遠(yuǎn)高于非中國研究文獻(xiàn)的7%。此外，就概念理念創(chuàng)新而言，中國研究文獻(xiàn)的關(guān)注也較高，智慧城市創(chuàng)新是其中最重要的研究對象。其實，在很大程度上，智慧城市創(chuàng)新屬于技術(shù)過程創(chuàng)新的范疇，由此可見，技術(shù)過程創(chuàng)新在中國政府創(chuàng)新實踐和研究中都占據(jù)重要地位。

此外，盡管我國在政府創(chuàng)新的實踐中有引入市場或社會力量參與從而改變治理體系和治理過程的情形，在實踐中占了非常大的比例(85%)，但是，對政府創(chuàng)新過程中治理變革的研究卻僅占所有文獻(xiàn)的13%。由此可見，中國政府創(chuàng)新的研究未能重視對政府-市場-社會關(guān)系變革的考察，也未關(guān)注行政、市場和社群治理機(jī)制在政府行動中作用的變化。簡言之，治理變革這一重要事項或論題，在中國政府創(chuàng)新研究中遭到了不應(yīng)有的忽視。

Y=7.78+0.18A+0.23B-0.044C-0.30AB-0.21AC+0.024BC-0.44A2-0.49B2-0.23C2，其中Y為感官分值, A，B，C分別為紅茶濃度(g/L)、浸泡時間(min)、浸泡溫度(℃)?；貧w模型經(jīng)方差分析進(jìn)行顯著性及擬合度檢驗，見表3。

根據(jù)吳建南等(2011)的統(tǒng)計，中國政府創(chuàng)新實踐分類加總共計218%，這意味著包含非單一創(chuàng)新內(nèi)容的綜合性創(chuàng)新在創(chuàng)新總數(shù)中約占一半，但在目前的文獻(xiàn)中，以綜合性創(chuàng)新為對象的研究占比僅有9%。綜合性創(chuàng)新需要調(diào)動多方資源，改變的層級更多，創(chuàng)新的內(nèi)容更豐富，涉及的領(lǐng)域更廣泛，例如社會治理、精準(zhǔn)扶貧、國際旅游島建設(shè)、自由貿(mào)易區(qū)建立及數(shù)字經(jīng)濟(jì)中新勞動關(guān)系的形成等。這類創(chuàng)新一般來說都會包含許多子創(chuàng)新，也更容易涉及治理模式和理念范式的轉(zhuǎn)變。但是，現(xiàn)有研究與實踐的巨大落差展現(xiàn)了當(dāng)前研究對于中國政府創(chuàng)新中治理變革因素關(guān)注的不足。如下文即將論述，這與中國政府創(chuàng)新研究的治理理論探索不足有極大的關(guān)系。總體來看，當(dāng)前中國政府創(chuàng)新研究更加關(guān)注的是政府部門內(nèi)部的創(chuàng)新，而對于跨部門合作、跨主體合作的研究仍然相對不足。未來的中國研究仍需充分利用好本土豐富的治理創(chuàng)新實踐，著重關(guān)注市場和社會與政府部門的互動與合作，方可在國際政府創(chuàng)新研究領(lǐng)域彎道超車。

值得注意的是，強(qiáng)化行政力量或行政機(jī)制的作用在中國政府創(chuàng)新中占據(jù)了非常重要的位置，許多政府創(chuàng)新均旨在強(qiáng)化政府監(jiān)管或提供公共服務(wù)的職能，例如住房限購、高考招生標(biāo)準(zhǔn)改革、青年人才計劃、干部外派掛職交流等，都有“強(qiáng)政府”的影子(Lee & He, 2014)。顯然，這些創(chuàng)新都屬于增強(qiáng)政府權(quán)力而非弱化政府權(quán)力之舉，不涉及利益的重新分配，并不涉及政治風(fēng)險?？墒?，一些文獻(xiàn)提到政府或政策創(chuàng)新給地方官員所帶來的風(fēng)險，并將有無政治風(fēng)險視為衡量政府創(chuàng)新與否的一個重要指標(biāo)和依據(jù)(王猛, 2020)，但這一點在其他文獻(xiàn)中并未得到應(yīng)有的重視。

本文認(rèn)為，有必要對中國政府創(chuàng)新中所涉的政治風(fēng)險重新加以考察，并據(jù)此對政府創(chuàng)新加以分類。按照創(chuàng)新發(fā)起者和政治風(fēng)險度的不同，政府創(chuàng)新可分為中央主導(dǎo)型創(chuàng)新、地方回應(yīng)型創(chuàng)新和地方自主型創(chuàng)新。中央主導(dǎo)型創(chuàng)新是中央政府出臺了明確的頂層設(shè)計，并選擇了相應(yīng)的試點地。就這種創(chuàng)新而言，中央不僅在態(tài)度上積極，也可能會向創(chuàng)新試點地傾斜資源。地方回應(yīng)型創(chuàng)新與中央主導(dǎo)型創(chuàng)新的差別在于，中央對于創(chuàng)新只給出方向和框架并呈現(xiàn)積極推進(jìn)的態(tài)度，但卻沒有提供相應(yīng)的資源，只是允許甚至鼓勵地方政府進(jìn)行自由的探索。例如，中央提出了“放管服”改革的政策方向和框架，浙江省政府在其指引下，推出了“最多跑一次”改革的具體實施方案(郁建興、黃飚，2019)，并在其他地區(qū)得到擴(kuò)散(劉佳、劉俊騰，2020)，為各地政府管理過程創(chuàng)新提供助力。地方自主型創(chuàng)新則不同，其政策議程和頂層設(shè)計尚未形成，中央態(tài)度也不明晰，推動這種類型的政府創(chuàng)新，地方政府的政治風(fēng)險及與之相關(guān)的行政風(fēng)險都較大。

在中國研究文獻(xiàn)考察的政府創(chuàng)新中，地方自主型創(chuàng)新僅占25%，而中央主導(dǎo)型創(chuàng)新和地方回應(yīng)型創(chuàng)新占比46%，這兩類創(chuàng)新實際上沒有什么政治或行政風(fēng)險可言；此外，有相當(dāng)一部分文獻(xiàn)(29%)沒有提及風(fēng)險這一變量。一方面，這展現(xiàn)了我國政策創(chuàng)新在宏觀上仍然制度空間有限的事實：體現(xiàn)了相比于國外“法無禁止即可為”的創(chuàng)新空間，中國式政府創(chuàng)新中“法無規(guī)定則禁止”的約束性條件更多，不管是放權(quán)式政策創(chuàng)新還是增權(quán)式政策創(chuàng)新，都受到了一定的政治約束。另一方面，學(xué)者們亦有必要進(jìn)一步反思政策創(chuàng)新風(fēng)險的真正含義，區(qū)分不同類型的政策創(chuàng)新的激勵與約束，方能進(jìn)一步理解中國政府創(chuàng)新過程。

(四)中國政府創(chuàng)新的目的與相關(guān)研究的理論探索

政府創(chuàng)新的目的是引領(lǐng)政策創(chuàng)新，考察目的是關(guān)注并分析結(jié)果的基礎(chǔ)。在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，近四成沒有對政府創(chuàng)新的初始目標(biāo)進(jìn)行說明，這可能是由于既有研究大多關(guān)注政策過程而非創(chuàng)新本身，也可能是政府創(chuàng)新過程“黑箱”沒有完全被打開，了解政策創(chuàng)新的目的存在一定困難。在那些對創(chuàng)新目的有所說明的文獻(xiàn)中，解決當(dāng)下工作中出現(xiàn)的問題是最主要的目的，32%的實證文獻(xiàn)中提到了這一點，例如解決農(nóng)村貸款難的問題、環(huán)境污染問題、穩(wěn)定勞動關(guān)系、解決城市居民出行難題等。這一點體現(xiàn)了我國政府創(chuàng)新中的實用主義或現(xiàn)實主義導(dǎo)向(見表4)。

表4 中國政府創(chuàng)新的目的

政府創(chuàng)新是由公共組織完成。公共組織的運(yùn)作邏輯被分為效率邏輯和生存邏輯(March & Olsen, 2010)。以政府創(chuàng)新來提高政策執(zhí)行效率與政策有效性是組織效率邏輯的體現(xiàn)(Breton & Wintrobe, 1982)，而組織的生存邏輯則要求組織遵循公共部門的使命與文化。非中國政府創(chuàng)新研究的大量文獻(xiàn)顯示，大量創(chuàng)新旨在尋求增強(qiáng)政府的合法性和回應(yīng)公民訴求以增強(qiáng)民眾對政府的信任，因此許多政策創(chuàng)新會尋求增加公民參與以回應(yīng)新公共管理運(yùn)動的顧客導(dǎo)向而非單純追求效率的提升(Hood, 1991)。換言之，政府創(chuàng)新的目的是改善治理，甚至變革既有的公共治理體系。但是，在中國的政府創(chuàng)新中，增強(qiáng)政策有效性、增強(qiáng)民眾滿意度、促進(jìn)市場化改革、轉(zhuǎn)變政府職能等促進(jìn)治理變革的目的僅占所有提及創(chuàng)新目的的研究的26%；而解決工作問題、落實中央精神、推動試點開展等實用主義目的則占了74%。由此可見，中國政府創(chuàng)新的主要目的仍然遵循公共組織的生存邏輯，基本上屬于自上而下行政治理機(jī)制的運(yùn)作，并不觸及治理完善，更談不上治理變革。這一觀察也與上述政策創(chuàng)新的類型分析是一致的。

在中國政府創(chuàng)新的理論發(fā)展方面，既有研究呈現(xiàn)了較為多樣的視角，但基本上集中在政策科學(xué)領(lǐng)域。整體來看，政府創(chuàng)新的過程、激勵、擴(kuò)散是西方非中國政策創(chuàng)新研究最重要的三大研究焦點(Bloch & Bugge, 2013)，為中國政府創(chuàng)新研究所積極借鑒與對話。其中，創(chuàng)新擴(kuò)散是最為成型的研究視角，被中國政府創(chuàng)新的研究文獻(xiàn)成功運(yùn)用到了種類繁多的政策領(lǐng)域當(dāng)中。該視角主要關(guān)注政府創(chuàng)新擴(kuò)散的四種路徑，包括強(qiáng)制、競爭、模仿與示范，以及四種路徑的制度、組織以及激勵結(jié)構(gòu)(可見圖3中連線最緊密的是以政策擴(kuò)散為中心的區(qū)域網(wǎng)絡(luò))。政策過程理論關(guān)注的是細(xì)化政府創(chuàng)新的過程與環(huán)節(jié)(見圖3左下角)，將創(chuàng)新型政策與一般性政策決策、執(zhí)行、評估、反饋或終結(jié)等環(huán)節(jié)進(jìn)行對比，探尋政策創(chuàng)新發(fā)生與發(fā)展的不同模式。該視角主要關(guān)注政策創(chuàng)新的國家行動者，是中國實證研究的重要理論依據(jù)。

與非中國研究形成對比，中國政府創(chuàng)新研究不大關(guān)注市場和社會主體在政府創(chuàng)新中的作用，而是堅守“以國家為中心”的思路，形成了以府際關(guān)系和政策實驗為核心的研究視角(可見圖3圖標(biāo)最大的兩個節(jié)點)。該視角以中央與地方政府間關(guān)系為基礎(chǔ)，探討中國政府創(chuàng)新從試點到擴(kuò)散的模式。一方面，在行政分權(quán)化的政治結(jié)構(gòu)中，中央政府的行動與態(tài)度對地方政府創(chuàng)新行為產(chǎn)生了巨大的影響，二者之間的互動存在著組織間激勵、信息流動與注意力分配等問題(陳家喜、汪永成, 2013；陳思丞, 2020)；另一方面，在晉升錦標(biāo)賽的制度背景下，地方政府存在廣泛的競爭性創(chuàng)新或執(zhí)行異化性政策創(chuàng)新。地方政府間的創(chuàng)新擴(kuò)散通過政策學(xué)習(xí)與模仿、官員流動、知識擴(kuò)散等機(jī)制發(fā)生作用(朱旭峰、趙慧, 2016)。此外，由于不少地方政府創(chuàng)新存在“人走政息”問題，政府創(chuàng)新的可持續(xù)性亦受到關(guān)注(朱旭峰、張超, 2020)。從央地關(guān)系視角對政府創(chuàng)新進(jìn)行研究，除了有助于加深對政府創(chuàng)新激勵的了解之外，也為府際關(guān)系和地方治理的研究奠定了經(jīng)驗基礎(chǔ)(孫柏瑛，2004；郁建興、黃飚，2017)。但在一定程度上，這一視角的研究成果對政府間關(guān)系政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的貢獻(xiàn)，要遠(yuǎn)大于對公共治理變革研究的貢獻(xiàn)。

須注意的是，圖3左側(cè)是針對中國政府創(chuàng)新發(fā)展出來的一些有特色的理論視角。除了政策試驗和創(chuàng)新可持續(xù)性的視角被相關(guān)文獻(xiàn)所采納外，其他一些視角則游離在文獻(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的邊緣。許多總結(jié)中國特色實踐而發(fā)展出的視角，包括創(chuàng)新路徑學(xué)、創(chuàng)新動力學(xué)、合意性理論、地方干部視角、行政生態(tài)學(xué)等，處在零散探索的階段，而且這些視角所關(guān)注的因素亦沒有超出西方政策創(chuàng)新與擴(kuò)散研究范式中的因素。因此，中國政府創(chuàng)新研究如何通過挖掘細(xì)化的、具有中國色彩的理論要素，并與非中國政府創(chuàng)新研究的理論發(fā)展對話，依然是未來相關(guān)學(xué)術(shù)發(fā)展的重中之重。

圖3 中國政府創(chuàng)新研究對話理論資料來源：作者自制。

三、總結(jié)與反思：將治理變革找回來

本文采用文獻(xiàn)分析法對關(guān)于中國政府創(chuàng)新的584篇中英文學(xué)刊文獻(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)性的回顧，有如下發(fā)現(xiàn)：(1)中國政府創(chuàng)新研究在近年來有了長足的進(jìn)展，成為公共管理領(lǐng)域重要的研究議題，但研究方法較為單一，以規(guī)范研究和定性研究為主。(2)無論是中國研究，還是非中國研究，對于政府創(chuàng)新的內(nèi)涵把握仍然相對模糊，容易將引發(fā)治理轉(zhuǎn)型的重大創(chuàng)新與一般性的政策變化混為一談。(3)大部分的中國政府創(chuàng)新研究集中在對省級以下的地方政府創(chuàng)新的研究，其中，市級層面的研究是最受關(guān)注的，而國家級和基層政府創(chuàng)新的研究則較少。(4)從政府創(chuàng)新的類型來看，更加關(guān)注的是政府部門內(nèi)部的創(chuàng)新，而對于國家、市場、社會多方主體協(xié)作創(chuàng)新的研究仍然相對不足，致使中國政府創(chuàng)新研究更多地體現(xiàn)了國家中心主義的“大政府”色彩。(5)從目的來看，中國政府創(chuàng)新主要遵循組織的生存邏輯，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行上級任務(wù)的完成度。(6)中國政府創(chuàng)新研究已經(jīng)基本形成了以政策擴(kuò)散、政策試驗和府際關(guān)系為核心的理論視角，但相對忽視政府創(chuàng)新對于公共治理變革的理論意涵。

基于此，中國研究除了緊跟國際研究的發(fā)展趨勢，在采用多樣化研究方法和增強(qiáng)跨國、跨部門的比較研究之外，仍可在如下兩方面強(qiáng)化對中國經(jīng)驗的挖掘和中國理論的提升拓展，為中國政府創(chuàng)新的道路自信、理論自信構(gòu)筑強(qiáng)大的學(xué)術(shù)根基。

第一，引入熊彼特“創(chuàng)造性破壞”的思想，聚焦那些對公共治理體系變革有重大影響的政府創(chuàng)新，從而克服既有文獻(xiàn)中政府創(chuàng)新內(nèi)涵界定模糊的問題。Behn(1997)曾反對將政府創(chuàng)新與政策變化或改進(jìn)不加區(qū)分，并呼吁將政府創(chuàng)新限定在那些新穎、具有破壞性，并從根本上改變了組織核心目標(biāo)的變革。Mintrom和 Norman(2009)提出應(yīng)該將政策創(chuàng)新以及政策企業(yè)家的研究聚焦于那些對既有行事方式給予打斷或終止的重大政策變化而不是漸進(jìn)增量型政策變化。但是，這類倡議并未得到其他學(xué)者的廣泛響應(yīng)。因為有學(xué)者認(rèn)為，這種限定性的政策創(chuàng)新界定會將大部分基層政府創(chuàng)新排除在外，而這些微小改良可能正是下一次實現(xiàn)突破性創(chuàng)新變革的基礎(chǔ)(Borins, 1998;Gow, 2014)。實際上，在經(jīng)濟(jì)學(xué)或工商管理領(lǐng)域，企業(yè)創(chuàng)新研究亦存在著核心概念泛化的情況(Arriaga & López, 2018)。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般都試圖通過弘揚(yáng)并拓展熊彼特傳統(tǒng)以解決該問題，即并不否認(rèn)企業(yè)層次和產(chǎn)業(yè)層次上發(fā)明的重要性，但更注重“創(chuàng)造性破壞”，并注意到創(chuàng)造性破壞是既有產(chǎn)品、既有模式、既有組織、既有制度的創(chuàng)新以實現(xiàn)充分競爭、互動和學(xué)習(xí)的意外結(jié)果(Dosi & Nelson, 2010)。因此，非范式變革層面的發(fā)明與范式轉(zhuǎn)型層面的創(chuàng)造性破壞，構(gòu)成一個完整的創(chuàng)新過程(Andersen & Jakobsen, 2018)。當(dāng)然，無論是經(jīng)濟(jì)生活還是公共管理，所有范式級重大變革均以漸進(jìn)增量型改革為基礎(chǔ)。對政府創(chuàng)新的研究不僅需要從政府間關(guān)系角度探尋創(chuàng)新落地和擴(kuò)散的因素，還需要關(guān)注組織間網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的互動對創(chuàng)新生成的影響。因此，在中國政府創(chuàng)新研究中，需要基于漸進(jìn)增量型改革深入探究范式級政府轉(zhuǎn)型的過程，而范式級政府轉(zhuǎn)型均與公共治理體系的變革相伴隨，由此可引出如下思考。

第二，中國政府創(chuàng)新研究需要納入國際公共管理理論前沿上協(xié)作/互動治理(collaborative/interactive governance)的分析思路(Donahue & Zeckhauser, 2011;Torfing et al., 2012)，挖掘中國政府社會治理施政理念的理論要素。協(xié)作/互動治理的理念早已出現(xiàn)在私營部門的創(chuàng)新成果中。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，創(chuàng)新并非單個企業(yè)研發(fā)突破的結(jié)果，而是政府、產(chǎn)業(yè)、消費者等多種相關(guān)利益主體互相學(xué)習(xí)和互動，從而實現(xiàn)有效的知識共享、專業(yè)互促、能力提升與組織變革，并最終推動產(chǎn)品的改進(jìn)、技術(shù)的變革和產(chǎn)業(yè)的升級(Lundvall, 2010)。既然私人部門能夠利用協(xié)作治理的理念動員起組織內(nèi)外部的不同力量，克服官僚層級制所帶來的組織惰性、利益再分配的困難等創(chuàng)新障礙，公共部門同樣有可能通過協(xié)作互動型治理變革推動政府創(chuàng)新和政策創(chuàng)新(Hartley et al., 2013)。實際上，在政府創(chuàng)新的理論研究文獻(xiàn)中，國際學(xué)界已經(jīng)形成了以共同創(chuàng)造(co-creation)、協(xié)作性創(chuàng)新(collaborative innovation)和開放創(chuàng)新(open innovation)為旗號的新理論范式。這些理論以合作治理(collaborative governance)和互動治理(interactive governance)的一般性治理理論為基礎(chǔ)。這些新理論范式關(guān)注來自國家、市場和社會不同領(lǐng)域和部門的行動者通過制度化的密切互動，推動政府創(chuàng)新以解決共同面臨的政策問題或達(dá)成共同的政策目標(biāo)(Bekkers & Tummers, 2018;Torfing, 2019)。這種新研究范式，盡管遠(yuǎn)未成熟，但從過程和結(jié)果兩個方面突破了既有政府創(chuàng)新研究的局限。一方面，對創(chuàng)新主體的關(guān)注不再局限于國家行動者，而是關(guān)注到市場和社會行動者的專業(yè)知識和能力，考察了政策創(chuàng)新及擴(kuò)散中多主體間的互動學(xué)習(xí)過程(Cinar et al., 2019)；另一方面，重新審視與反思了政府創(chuàng)新對治理體系以及參與其中的多方主體的影響。作為一種面對問題的解決方案，政府創(chuàng)新并非對所有利益相關(guān)者都天然有益，很多政府創(chuàng)新可能產(chǎn)生意想不到的外部負(fù)效應(yīng)(Osborne & Brown, 2011)，因此對創(chuàng)新不加區(qū)分的倡導(dǎo)可能忽視某些社會主體尤其是弱勢群體的利益。有鑒于此，通過協(xié)作/互動治理的制度化，多方行動者們凝聚價值觀，建立社會信任，建構(gòu)共同遵守的行為規(guī)范和制度，更有可能達(dá)成讓各方基本滿意的治理效果，從而真正實現(xiàn)政府創(chuàng)新的公共價值(Torfing, 2019)。

對于協(xié)作創(chuàng)新的新研究范式及其在協(xié)作/互動治理理論中的定位，以及中國政府在治理理念和治理實踐上的創(chuàng)新如何有可能對政府創(chuàng)新乃至公共治理理論的創(chuàng)新有所貢獻(xiàn)，筆者將另文詳述。在這里，我們僅強(qiáng)調(diào)一點：在中國，以多方主體共建共治共享為內(nèi)涵的“社會治理”從學(xué)界理念上升為國家戰(zhàn)略并成為國家治理體系和能力現(xiàn)代化的核心，已有多年歷史(郁建興、任澤濤, 2012)。這一施政理念實際上與公共管理學(xué)界對協(xié)作/互動治理的全球性探索相契合(顧昕, 2019)。社會治理、合作治理、協(xié)同治理、協(xié)作治理等理念已被運(yùn)用到了與跨域環(huán)境治理、社區(qū)治理、基本衛(wèi)生保健、政府-非營利組織關(guān)系等不同的政策領(lǐng)域的研究當(dāng)中，但這些研究大多將原本意涵豐富的協(xié)作/互動治理收縮于特定的政策決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)之中，沒有充分挖掘多元行動者的互動對于政府創(chuàng)新方案的提出、采納、擴(kuò)散和解決公共問題的作用。

總之，協(xié)作/互動治理的理論視角尚未充分應(yīng)用于中國政府創(chuàng)新的研究之中。中國政府提出的社會治理施政理念及其在各層級政府創(chuàng)新中的實踐，尚未對政府創(chuàng)新領(lǐng)域中協(xié)作性創(chuàng)新范式以及公共治理領(lǐng)域中協(xié)作/互動治理理論的國際學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生影響。深化中國政府創(chuàng)新的研究，不僅需要在研究方法、研究領(lǐng)域和研究內(nèi)容上有所開拓，更需要在理論高度上進(jìn)一步挖掘和歸納中國政府創(chuàng)新的內(nèi)涵。片面強(qiáng)調(diào)推進(jìn)公共管理理論本土化，并不利于在國際上講好中國政府創(chuàng)新的學(xué)術(shù)故事。