梁 琴

一、問(wèn)題的提出

東西部協(xié)作的長(zhǎng)期實(shí)踐對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義(1)現(xiàn)行東西部協(xié)作政策由對(duì)口支援、經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作、東西部扶貧協(xié)作等政策演變而來(lái)，因此本文統(tǒng)稱東西部協(xié)作。。2016年7月20日，習(xí)近平總書(shū)記在銀川主持召開(kāi)東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)時(shí)指出，東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援，是實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的大舉措，組織東部地區(qū)支援西部地區(qū)20年來(lái)，區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)得到逐步扭轉(zhuǎn)，這在世界上只有我們黨和國(guó)家能夠做到，充分彰顯了我們的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持下去(習(xí)近平，2016)。2021年4月6日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)東西部協(xié)作和中央單位定點(diǎn)幫扶工作推進(jìn)會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，開(kāi)展東西部協(xié)作和定點(diǎn)幫扶，是黨中央著眼推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕作出的重大決策(國(guó)務(wù)院，2021)。

什么樣的中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)使東西部協(xié)作取得成功？西方國(guó)家雖然也有區(qū)域間協(xié)作現(xiàn)象，但實(shí)際上實(shí)行自由市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府發(fā)揮有限消極作用的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，依靠資本家慈善精神幫助弱者，這未能帶來(lái)最下層人民的普遍富裕，也未能有效解決貧富兩極分化(亞當(dāng)·斯密，1983)。而中國(guó)制度是用高度集中的政治嵌入與行政吸納推進(jìn)人、財(cái)、物等資源再分配(祝彥，2020)，以解決區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體及行業(yè)等方面的貧富分化難題，即集中力量辦大事。東西部協(xié)作內(nèi)在包含協(xié)作治理中動(dòng)態(tài)平衡的政治秩序，又有協(xié)同治理中多元主體的協(xié)調(diào)配合，還有合作治理中協(xié)商平等的自愿參與(顏佳華、呂煒，2015)。對(duì)此，學(xué)者們認(rèn)為東西部協(xié)作之所以可能，從府際關(guān)系視角來(lái)看，是由于中央權(quán)威嵌入、多元互惠驅(qū)動(dòng)與道德文化熏陶的共同作用(邢華，2014；李瑞昌，2015、2016；方珂、蔣卓余，2018)；從制度功能視角來(lái)看，是由于其制度設(shè)計(jì)內(nèi)在蘊(yùn)含行政激勵(lì)和約束、分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)和成本、匯集資源和力量等政治、經(jīng)濟(jì)和文化功能(韓廣富、周耕，2014；陸漢文，2019；周光輝、王宏偉，2020)。

如何發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)才能使東西部協(xié)作政策助推共同富裕從愿景變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)？共同富裕的實(shí)現(xiàn)不僅涉及靜態(tài)的主體關(guān)系與制度功能的問(wèn)題，也涉及動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)與過(guò)程演化的問(wèn)題，是一種“現(xiàn)在-未來(lái)”的漸進(jìn)式發(fā)展?fàn)顟B(tài)(呂小亮、李正圖，2021)。本文以東西部結(jié)對(duì)關(guān)系為研究對(duì)象，以結(jié)對(duì)關(guān)系變遷為研究維度，在歷史制度演進(jìn)分析與田野實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上，梳理東西部協(xié)作過(guò)程中結(jié)對(duì)關(guān)系變遷的規(guī)律，并進(jìn)一步深入分析東西部協(xié)作及其結(jié)對(duì)關(guān)系變遷的內(nèi)在機(jī)制。這對(duì)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與促進(jìn)共同富裕具有啟示意義。

二、跨域治理過(guò)程中的東西部協(xié)作

經(jīng)由跨域治理策略展開(kāi)的東西部協(xié)作實(shí)踐，是推進(jìn)共同富裕的重要理論路徑?？缬蛑卫砑纯缭叫姓^(qū)劃的聯(lián)合行動(dòng)(Agranoff & Mcguire，2004)，建立在協(xié)同治理、區(qū)域治理的理念之上，并吸納區(qū)域治理、地方治理的理論精華，探究跨地理空間、跨行政區(qū)劃，甚至是跨層級(jí)部門的治理。國(guó)外研究從實(shí)證方面提出“起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)力、制度設(shè)計(jì)、協(xié)作過(guò)程”四個(gè)變量，構(gòu)建出跨域治理的SFIC理論模型(Ansell & Gash，2008)，國(guó)內(nèi)學(xué)者在東西部扶貧協(xié)作的研究過(guò)程中進(jìn)一步將該模型修正為“初始條件-政策牽引-催化領(lǐng)導(dǎo)-協(xié)作過(guò)程-監(jiān)督問(wèn)責(zé)”(姜曉暉，2020)，可見(jiàn)以協(xié)作過(guò)程為核心的條件、制度、主體相互作用是跨域治理的內(nèi)在機(jī)制，但恰是協(xié)作過(guò)程演化分析還不夠清晰，不能觀照動(dòng)態(tài)治理效果。本文依據(jù)跨域治理理論并嵌入歷史制度主義理論的結(jié)構(gòu)和歷史要素(何俊志，2002)，以東西部結(jié)對(duì)關(guān)系變遷為核心，嘗試深度解讀跨域治理邏輯下主體結(jié)構(gòu)關(guān)系不斷演進(jìn)過(guò)程中的東西部協(xié)作實(shí)踐。為此，初步建構(gòu)了一個(gè)理想的整體性解釋框架，以明確跨域治理過(guò)程中的東西部協(xié)作目標(biāo)、動(dòng)力與抓手(見(jiàn)圖1)，再進(jìn)一步闡釋動(dòng)態(tài)因果機(jī)制如何影響東西部協(xié)作實(shí)踐過(guò)程。

圖1 關(guān)于東西部協(xié)作的整體性解釋框架資料來(lái)源：作者自制。

(一)價(jià)值目標(biāo)：由區(qū)域均衡到共同富裕

通過(guò)東部與西部的跨域協(xié)作，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的目標(biāo)。鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主義的目的就是要全國(guó)人民共同富裕，不是兩極分化(鄧小平，1993)。在改革開(kāi)放政策扶持下，東部沿海地區(qū)較快地發(fā)展富裕起來(lái)。同時(shí)，由于地理區(qū)位、政策資源的差異，以及市場(chǎng)自由化形成的貧富因果循環(huán)累積效應(yīng)，導(dǎo)致西部地區(qū)的貧困人數(shù)和貧困發(fā)生率顯著高于東、中部地區(qū)(左停、李世雄，2020)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年，西部10省份的人均GDP為5.6萬(wàn)元，只相當(dāng)于東部8省份10.6萬(wàn)元的一半左右。此外，北京、上海、廣州、深圳等東部大城市的地價(jià)、房?jī)r(jià)等財(cái)產(chǎn)性要素進(jìn)一步影響區(qū)域間財(cái)富分配差距與社會(huì)階層分割(劉建江、羅雙成，2018)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援政策經(jīng)過(guò)20多年實(shí)踐，對(duì)區(qū)域均衡發(fā)展起到一定的效果，但仍然有待進(jìn)一步完善(趙暉、譚書(shū)先，2020)。因此，在改革開(kāi)放進(jìn)程中，東西部協(xié)作政策如何更好實(shí)現(xiàn)區(qū)域間均衡發(fā)展意義重大。

(二)動(dòng)力來(lái)源：政治動(dòng)員與資源匹配

行政與市場(chǎng)是行政空間區(qū)域內(nèi)資源配置的兩種重要方式，也是跨域空間治理的動(dòng)力來(lái)源。一方面是在政治與行政同構(gòu)體制下利用強(qiáng)制性權(quán)威進(jìn)行政治動(dòng)員(周雪光，2012)。高效的“命令-服從”執(zhí)行模式，化解管理邊界僵化、資源分布碎片化、信息溝通不暢與組織效率低下等跨部門或跨域協(xié)作治理困境，將分散的社會(huì)資源組織動(dòng)員起來(lái)實(shí)現(xiàn)抗震救災(zāi)、貧困治理等總體性目標(biāo)。另一方面是以市場(chǎng)自主性規(guī)律為基礎(chǔ)的資源匹配。理性“經(jīng)濟(jì)人”的逐利動(dòng)機(jī)與市場(chǎng)一體化的需求，倒逼公共服務(wù)流程再造與制度供給的時(shí)空協(xié)同。

因此，政治動(dòng)員與資源匹配是東西部協(xié)作取得成功的兩大初始變量。政治動(dòng)員強(qiáng)調(diào)治理主體關(guān)系中以人為中心的主體能動(dòng)性，尤其是政府官員及其行動(dòng)集合，隨著動(dòng)員力量逐漸突破體制范疇，政治動(dòng)員變?yōu)樯鐣?huì)動(dòng)員；而資源匹配強(qiáng)調(diào)治理機(jī)制運(yùn)行中以物為中心的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律作用，逐步實(shí)現(xiàn)資源創(chuàng)造與再生產(chǎn)循環(huán)。首先，從改革開(kāi)放實(shí)踐來(lái)看，政治動(dòng)員方式由總體性支配演變?yōu)樽灾鳈?quán)釋放過(guò)程中的技術(shù)性動(dòng)員，通過(guò)雙軌制、分稅制、項(xiàng)目制、科層制等治理技術(shù)，形成權(quán)力與市場(chǎng)、資本與勞動(dòng)、支配與治理交互連帶、限制和轉(zhuǎn)化的關(guān)系(渠敬東等，2009)，使中央權(quán)威動(dòng)員地方社會(huì)的能力日益增強(qiáng)。其次，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律來(lái)看，資源匹配在東西部協(xié)作過(guò)程中發(fā)揮重要作用。在中央資源匹配方面，作為傳統(tǒng)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充工具，東西部協(xié)作政策不僅改變了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方向，還節(jié)約了財(cái)政資源使用的成本，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)貧困治理與跨域市場(chǎng)統(tǒng)一的兩大目標(biāo)(王磊，2021)。在地方資源匹配方面，東部城市優(yōu)化發(fā)展與創(chuàng)稅企業(yè)的環(huán)保、用地、用工等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)矛盾突出，需要引導(dǎo)企業(yè)向西部梯度轉(zhuǎn)移以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而西部實(shí)現(xiàn)脫貧致富的民生目標(biāo)也需要與發(fā)達(dá)地區(qū)建立利益關(guān)聯(lián)系統(tǒng)。在市場(chǎng)資源匹配方面，西部具有豐富的自然條件、勞動(dòng)力、土地等比較優(yōu)勢(shì)，而東部具有資金、技術(shù)、管理等比較優(yōu)勢(shì)，有利于資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，當(dāng)然，市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)還需要制度環(huán)境的支持。

(三)重要抓手：結(jié)對(duì)關(guān)系

東西部協(xié)作即東西部結(jié)對(duì)治理，突出跨域治理主體關(guān)系與治理方向性?！敖Y(jié)對(duì)子”是將源于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)文化生活的“結(jié)對(duì)交友”經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用于公共管理的情感治理技術(shù)(徐明強(qiáng)，2021)。如東西部結(jié)對(duì)、村企結(jié)對(duì)、定點(diǎn)扶貧結(jié)對(duì)、駐村聯(lián)戶結(jié)對(duì)、黨支部結(jié)對(duì)等。“結(jié)對(duì)子”形成正式關(guān)系與非正式關(guān)系混合的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，有主動(dòng)與被動(dòng)之分，既把具有相同地位和權(quán)力的行為者聯(lián)系在一起，又將不平等的行為者結(jié)合到不對(duì)稱的等級(jí)和依附關(guān)系之中(羅伯特·D.帕特南，2001)，有利于促進(jìn)結(jié)對(duì)雙方物質(zhì)、信息和情感交流。因此，東西部結(jié)對(duì)治理與東西部結(jié)對(duì)關(guān)系具有相互促進(jìn)作用。

東西部結(jié)對(duì)的初始狀態(tài)是非均衡的跨域主體結(jié)構(gòu)關(guān)系。結(jié)對(duì)雙方分別是發(fā)達(dá)的東部地區(qū)與欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，地區(qū)綜合實(shí)力不均衡，結(jié)對(duì)目的在于建立發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。20世紀(jì)80年代，費(fèi)孝通先生調(diào)研了沿海和中西部各省基本情況后，認(rèn)為“全國(guó)一盤(pán)棋”呈現(xiàn)出東強(qiáng)西弱、沿海勃興、中部萎頓、邊區(qū)瘦弱的態(tài)勢(shì)(費(fèi)孝通，2010a)，進(jìn)而提出“開(kāi)發(fā)邊區(qū)、拉攏東西兩頭”的東西結(jié)對(duì)思想(費(fèi)孝通，2010b)。結(jié)對(duì)關(guān)系一旦建立，則作為一種結(jié)構(gòu)關(guān)系嵌入傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)部科層組織結(jié)構(gòu)中，主要是東部承載了針對(duì)西部的資金支持、項(xiàng)目援建、勞務(wù)協(xié)作、人才支援等治理內(nèi)容，在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、收入分配、發(fā)展能力、發(fā)展環(huán)境等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)化全方位橫向帶動(dòng)(韓文龍、祝順蓮，2020)，這便形成了中國(guó)特有的“先富帶動(dòng)后富以實(shí)現(xiàn)共同富?！钡纳鷦?dòng)實(shí)踐。

東西部協(xié)作的結(jié)對(duì)關(guān)系是縱向權(quán)威干預(yù)橫向治理的重要抓手(邢華、邢普耀，2021)。對(duì)中央而言，建立東西部結(jié)對(duì)關(guān)系有利于讓地方政府明確幫扶主體方向、減少溝通協(xié)調(diào)成本，使結(jié)對(duì)雙方明確責(zé)任分工，促進(jìn)資源供需匹配(李慶滑，2010)。因此，政治權(quán)威是結(jié)對(duì)關(guān)系形成的主導(dǎo)因素，自上而下的政治動(dòng)員既促成東西部政府間結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系的形成，又為東部對(duì)西部進(jìn)行實(shí)質(zhì)性幫扶提供保障(周曉麗、馬曉東，2012)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、歷史文化等因素也納入結(jié)對(duì)主體配對(duì)的考量范疇，如2016年遼寧大連與貴州六盤(pán)水結(jié)對(duì)則是延續(xù)兩地人民的三線建設(shè)友誼聯(lián)系?？傮w而言，東西部空間距離遠(yuǎn)、市場(chǎng)交易成本高，使跨域市場(chǎng)缺乏合作自主性；受到行政區(qū)域間橫向競(jìng)爭(zhēng)的路徑依賴，跨域政府協(xié)作動(dòng)力不足，尤其是東部政府需要提供非轄區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)，更易造成跨域協(xié)作的集體行動(dòng)困境。因此，一方面，中央在東西部結(jié)對(duì)方向和幫扶力度上要起到引導(dǎo)作用。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化發(fā)展，中央需要對(duì)東西部結(jié)對(duì)關(guān)系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三、東西部協(xié)作的結(jié)對(duì)關(guān)系變遷歷程

東西部結(jié)對(duì)關(guān)系的變遷，反映了中央引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)結(jié)對(duì)幫扶實(shí)現(xiàn)共同富裕的過(guò)程。從共同富裕的內(nèi)涵、過(guò)程、目標(biāo)、戰(zhàn)略等要求來(lái)看，不僅涉及資源公平分配，也涉及生產(chǎn)力高質(zhì)量發(fā)展；不僅要實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，也要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、群體、行業(yè)之間的均衡發(fā)展；不僅是發(fā)展的問(wèn)題，也是改革與穩(wěn)定的問(wèn)題(周文、肖玉飛，2021)。結(jié)合新中國(guó)成立后執(zhí)政黨關(guān)于社會(huì)主義現(xiàn)代化道路實(shí)踐歷程中的制度建設(shè)、貧困治理、鄉(xiāng)村發(fā)展等重要議題，以及東西部協(xié)作政策在共同富裕實(shí)踐過(guò)程中的歷史價(jià)值，本文將東西部協(xié)作的歷程分為社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期、扶貧開(kāi)發(fā)時(shí)期、鄉(xiāng)村振興時(shí)期三個(gè)階段，進(jìn)而將東西部協(xié)作關(guān)系細(xì)分為結(jié)對(duì)支援關(guān)系、結(jié)對(duì)扶貧關(guān)系和結(jié)對(duì)發(fā)展關(guān)系。

(一)社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的東西部結(jié)對(duì)支援關(guān)系(1949—1985年)

結(jié)對(duì)支援關(guān)系由社會(huì)互助關(guān)系演化而來(lái)。新中國(guó)成立后，執(zhí)政黨關(guān)于民族獨(dú)立、人民解放的任務(wù)完成，肩負(fù)起國(guó)家富強(qiáng)、人民富裕的歷史任務(wù)，并開(kāi)啟調(diào)動(dòng)一切積極因素促進(jìn)生產(chǎn)力恢復(fù)發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期。全國(guó)生產(chǎn)力水平低下，處于普遍貧困狀態(tài)，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)資源按計(jì)劃分配，商品價(jià)格受到管控，戶籍管理限制城鄉(xiāng)流動(dòng)，總體上實(shí)行內(nèi)陸、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村支持沿海、工業(yè)、城市的戰(zhàn)略。尤其是以人民公社為福利依托的農(nóng)村地區(qū)，在應(yīng)對(duì)自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境災(zāi)害時(shí)，脆弱性突出；但政府財(cái)力有限、國(guó)家工業(yè)化建設(shè)負(fù)擔(dān)沉重，難以對(duì)貧困人口展開(kāi)大規(guī)模的社會(huì)救助。由此形成社會(huì)互惠互助與道義支援的現(xiàn)象，并逐步形成定向有序的支援關(guān)系，包括城鄉(xiāng)互助關(guān)系、廠社互助關(guān)系、災(zāi)區(qū)與非災(zāi)區(qū)結(jié)對(duì)支援關(guān)系。1978年湖北省抗旱救災(zāi)過(guò)程中武漢對(duì)口支援災(zāi)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)宣傳推廣，標(biāo)志著“結(jié)對(duì)”支援逐漸被納入中央倡導(dǎo)性政策議題(鐘開(kāi)斌，2011)。

對(duì)口支援關(guān)系在邊疆和少數(shù)民族領(lǐng)域初步形成。1979年，中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)烏蘭夫在中央邊防工作會(huì)議中作《全國(guó)人民團(tuán)結(jié)起來(lái)，為建設(shè)繁榮的邊疆、鞏固的邊防而奮斗》的報(bào)告，號(hào)召發(fā)達(dá)省市對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較薄弱的邊境和少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行援助，援助內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化、教育、衛(wèi)生等各個(gè)方面，并建立一一對(duì)應(yīng)的支援與受援關(guān)系，即對(duì)口支援關(guān)系，主要包括：北京—內(nèi)蒙古，河北—貴州，江蘇—廣西、新疆，山東—青海，天津—甘肅，上?！颇稀幭?，全國(guó)支援西藏。

對(duì)口支援關(guān)系的建立既有利于幫助西部地區(qū)建立社會(huì)主義制度，又有利于幫助東部地區(qū)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。與改革開(kāi)放同步推進(jìn)的對(duì)口支援，進(jìn)一步擴(kuò)大了發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)交流。從1980年到1982年，確定開(kāi)展的對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作項(xiàng)目有1178項(xiàng)，其中已完成項(xiàng)目占1/3，推進(jìn)了重點(diǎn)企業(yè)改造與管理，提高了技術(shù)和質(zhì)量水平，促進(jìn)了智力和資源開(kāi)發(fā)。對(duì)于加速少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)口支援是一條投資少、見(jiàn)效快、收益大的重要途徑(2)詳見(jiàn)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市同少數(shù)民族地區(qū)對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作工作座談會(huì)紀(jì)要的通知》(國(guó)發(fā)〔1983〕7號(hào))。。

然而，東西部結(jié)對(duì)支援關(guān)系的不足之處在于社會(huì)民生幫扶逐步弱化。根據(jù)改革開(kāi)放初期的地方自主發(fā)展規(guī)律，跨區(qū)域間經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流行為較為積極，而跨區(qū)域教育、衛(wèi)生等民生領(lǐng)域幫扶積極性不高。因此，1991年，國(guó)家民委印發(fā)《全國(guó)部分省、自治區(qū)、直轄市對(duì)口支援工作座談會(huì)紀(jì)要》，針對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作與對(duì)口支援工作交叉進(jìn)行過(guò)程中出現(xiàn)的弱化對(duì)口支援的問(wèn)題，建議區(qū)分經(jīng)濟(jì)協(xié)作與對(duì)口支援，并強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)幫助少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展的政治意義(國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)，2005)。

(二)扶貧開(kāi)發(fā)時(shí)期的東西部結(jié)對(duì)扶貧關(guān)系(1986—2020年)

東西部扶貧協(xié)作關(guān)系在扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中逐步確立。改革開(kāi)放通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、戶籍制度改革和開(kāi)設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)等政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)與脫貧致富的積極性，也逐步奠定先富帶后富的物質(zhì)基礎(chǔ)。1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，標(biāo)志著以政府為主導(dǎo)的有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧行動(dòng)開(kāi)始，并逐步推出“八七”扶貧計(jì)劃和兩個(gè)“十年扶貧開(kāi)發(fā)綱要”，提出以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)貧困問(wèn)題解決的扶貧開(kāi)發(fā)道路，并引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行幫扶。1994年，“八七”計(jì)劃要求北京、天津、上海等大城市，廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發(fā)達(dá)的省，都要對(duì)口幫助西部的一兩個(gè)貧困省、區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。1996年，“九五”計(jì)劃要求加強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的支援，繼續(xù)鞏固和發(fā)展各種形式的對(duì)口扶持。1996年7月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展扶貧協(xié)作報(bào)告的通知》，標(biāo)志著東西部扶貧協(xié)作關(guān)系正式建立。1996年9月，江澤民在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省市要把扶貧協(xié)作當(dāng)成一項(xiàng)政治任務(wù)，主要領(lǐng)導(dǎo)同志要親自抓，切實(shí)抓出成效，同時(shí)西部貧困地區(qū)要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，主動(dòng)搞好對(duì)口協(xié)作(中共中央文獻(xiàn)研究室，1999)。因此，東西部扶貧協(xié)作政策成立之初就明確了其對(duì)促進(jìn)東西部?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、縮小差距，并逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的價(jià)值意義與政治目標(biāo)。

東西部扶貧協(xié)作政策將原來(lái)的“經(jīng)濟(jì)技術(shù)與對(duì)口支援”作出“扶貧協(xié)作”與“對(duì)口支援”之分，將發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)確定為扶貧協(xié)作關(guān)系，而各地對(duì)西藏自治區(qū)、三峽庫(kù)區(qū)維持原有的對(duì)口支援關(guān)系。同時(shí)，對(duì)原有的東西部結(jié)對(duì)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整。東部9省4(單列)市與西部10省的結(jié)對(duì)扶貧關(guān)系，具體包括：北京—內(nèi)蒙古，天津—甘肅，上?！颇希瑥V東—廣西，江蘇—陜西，浙江—四川，山東—新疆，遼寧—青海，福建—寧夏，深圳、青島、大連、寧波—貴州。在東西部結(jié)對(duì)關(guān)系調(diào)整的同時(shí)，中央也對(duì)結(jié)對(duì)關(guān)系運(yùn)行管理作出相應(yīng)的調(diào)整(見(jiàn)圖2)。一方面是縱向決策主體的整合。將原來(lái)由國(guó)家經(jīng)委、計(jì)委和民政部門主管的經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流協(xié)作、由教育和民政部門主管的教育結(jié)對(duì)支援、由衛(wèi)生和民政部門主管的衛(wèi)生結(jié)對(duì)支援，轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢?guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)一主管，并將各項(xiàng)幫扶內(nèi)容統(tǒng)一到扶貧開(kāi)發(fā)工作上來(lái)。另一方面是橫向執(zhí)行主體的整合。將原來(lái)經(jīng)濟(jì)、教育和衛(wèi)生對(duì)口支援事項(xiàng)中支援省市與受援省市各不相同的結(jié)對(duì)關(guān)系，調(diào)整為支援省市與受援省市一一對(duì)應(yīng)的結(jié)對(duì)關(guān)系，并開(kāi)展以經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生為主要內(nèi)容的綜合性扶貧協(xié)作。

圖2 1996年?yáng)|西部結(jié)對(duì)關(guān)系調(diào)整資料來(lái)源：作者自制。

東西部扶貧協(xié)作關(guān)系在脫貧攻堅(jiān)階段不斷強(qiáng)化。2015年，中央出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，奠定全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的制度基礎(chǔ)。2016年7月20日，習(xí)近平總書(shū)記在銀川東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上做出“適當(dāng)調(diào)整結(jié)對(duì)關(guān)系”的要求。同年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)結(jié)對(duì)關(guān)系做出三個(gè)方面的調(diào)整。一是加大結(jié)對(duì)主體關(guān)系覆蓋面。東部9省13市結(jié)對(duì)幫扶中西部15省22市，結(jié)對(duì)關(guān)系覆蓋30個(gè)民族自治州，加強(qiáng)云南、四川、甘肅、青海等重點(diǎn)貧困市州的幫扶力量(見(jiàn)表1)。二是推進(jìn)結(jié)對(duì)主體關(guān)系下沉。在原來(lái)省市結(jié)對(duì)關(guān)系的基礎(chǔ)上推進(jìn)縣縣結(jié)對(duì)，即東部組織轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣與對(duì)口幫扶省份貧困縣建立結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系(見(jiàn)圖3)，同時(shí)積極探索縣域內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與貧困地區(qū)學(xué)校、醫(yī)院和貧困村建立結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系。三是引入結(jié)對(duì)考核機(jī)制。2017年，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《東西部扶貧協(xié)作考核辦法(試行)》，對(duì)結(jié)對(duì)雙方政府政策執(zhí)行情況進(jìn)行考核。同時(shí)，西部地方政府內(nèi)部也制定相應(yīng)的東西部扶貧協(xié)作考核辦法，形成層層結(jié)對(duì)考核、東西結(jié)對(duì)競(jìng)賽的局面(黃曉春、周黎安，2019)(3)根據(jù)官員晉升“錦標(biāo)賽”制度，執(zhí)行東西部協(xié)作政策的東部各省市之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，西部各省市之間也是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)化結(jié)對(duì)主體合謀以增強(qiáng)各自的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)力。。

表1 2016年?yáng)|西部結(jié)對(duì)關(guān)系

圖3 2016年?yáng)|西部結(jié)對(duì)關(guān)系調(diào)整資料來(lái)源：作者自制。

東西部結(jié)對(duì)扶貧關(guān)系實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大力幫扶。1996—2015年，東部共向中西部10省提供扶貧協(xié)作財(cái)政資金132.7億元，動(dòng)員社會(huì)力量捐助款物27.6億元，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)際投資1.5萬(wàn)億元，實(shí)施了一大批幫扶項(xiàng)目和民生工程(林暉、彭源，2016)。2016—2020年，東部343個(gè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣與中西部573個(gè)貧困縣開(kāi)展“攜手奔小康”行動(dòng)，東部共向扶貧協(xié)作地區(qū)投入財(cái)政援助資金和社會(huì)幫扶資金1005億多元，互派干部和技術(shù)人員13.1萬(wàn)人次，超過(guò)2.2萬(wàn)家東部企業(yè)赴扶貧協(xié)作地區(qū)累計(jì)投資1.1萬(wàn)億元(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2021)。尤其是2016年中央對(duì)政策和結(jié)對(duì)關(guān)系做出調(diào)整之后，東部幫扶西部的力度顯著提高。如廣東對(duì)西部各省1996—2015年的財(cái)政援助資金為26.7285億元，僅2018年一年的財(cái)政援助資金投入就超過(guò)了過(guò)去20年的總額，達(dá)到29.22億元(4)廣東省扶貧辦社會(huì)扶貧處干部訪談?dòng)涗洠?0210107。。同時(shí)，東西部結(jié)對(duì)主體在共同打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過(guò)程中結(jié)下了深厚的“革命友誼”，如在山東與重慶的學(xué)校結(jié)對(duì)關(guān)系中，“雙方師生答疑解惑、集體備課等交流活動(dòng)在脫貧攻堅(jiān)之后得以延續(xù)”(5)山東威海赴重慶云陽(yáng)的掛職教師訪談?dòng)涗洠?0211229。。

(三)鄉(xiāng)村振興時(shí)期的東西部結(jié)對(duì)發(fā)展關(guān)系(2021年以后)

2021年以后，東西部協(xié)作關(guān)系進(jìn)入鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與促進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效銜接的新階段。脫貧攻堅(jiān)解決了農(nóng)村、農(nóng)民的絕對(duì)貧困問(wèn)題，但中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展仍然是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和共同富裕的薄弱環(huán)節(jié)。2021年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開(kāi)始全面實(shí)施。為防止返貧風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，西部地區(qū)在2020年脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，設(shè)立了五年過(guò)渡期以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效銜接。2021年4月，習(xí)近平總書(shū)記在深化東西部協(xié)作和定點(diǎn)幫扶工作中指示：“東西部協(xié)作工作要適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)變化，要完善東西部結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系，拓展幫扶領(lǐng)域，健全幫扶機(jī)制，優(yōu)化幫扶方式，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作、資源互補(bǔ)、勞務(wù)對(duì)接、人才交流，動(dòng)員全社會(huì)參與，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的良好局面(習(xí)近平，2021)?！?/p>

鄉(xiāng)村振興時(shí)期，東西部結(jié)對(duì)關(guān)系由“插花”結(jié)對(duì)關(guān)系轉(zhuǎn)為順序結(jié)對(duì)關(guān)系(見(jiàn)圖4)?！安寤ā苯Y(jié)對(duì)關(guān)系形成的原因，一方面是西部存在著“插花式”散布的貧困人口和貧困地區(qū)，而東部城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力大小的分布狀況也不甚均勻；另一方面是在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)間緊、任務(wù)重的壓力下，為便于供需資源的汲取與再分配，中央將經(jīng)濟(jì)因素作為建立結(jié)對(duì)關(guān)系的重要考量，要求廣州、杭州等經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名靠前的城市承擔(dān)更多結(jié)對(duì)幫扶任務(wù)。在脫貧攻堅(jiān)背景下建立的“插花”結(jié)對(duì)關(guān)系，使結(jié)對(duì)政府間的層級(jí)、數(shù)量不一定對(duì)等，結(jié)對(duì)規(guī)則不易協(xié)同，結(jié)對(duì)考核難以評(píng)價(jià)。如2016年廣東省及其廣州、佛山、中山、東莞和珠海5市分別與西南地區(qū)的4省6市建立結(jié)對(duì)關(guān)系，而貴州省的六盤(pán)水、遵義、銅仁、黔東南、黔西南、安順、黔南和畢節(jié)8市分別與東部沿海的6省8市建立結(jié)對(duì)關(guān)系。其中，廣東面臨既要考核省又要考核市的現(xiàn)象，而貴州面臨來(lái)自各省市幫扶力度大小不一、政策不一的現(xiàn)象。2021年，東西部結(jié)對(duì)關(guān)系重新調(diào)整為省與省結(jié)對(duì)，結(jié)對(duì)雙方在省級(jí)結(jié)對(duì)基礎(chǔ)上再進(jìn)行市縣結(jié)對(duì)。東西部省級(jí)結(jié)對(duì)關(guān)系包括：北京—內(nèi)蒙古，天津—甘肅，上?！颇希K—陜西、青海，浙江—四川，福建—寧夏，山東—重慶、甘肅的臨夏、定西和隴南，廣東—廣西、貴州。在新一輪結(jié)對(duì)關(guān)系中，除廣東、江蘇、山東為“一幫二”以及甘肅為“二幫一”關(guān)系外，其余各省均為“一幫一”關(guān)系，中部地區(qū)脫貧攻堅(jiān)后不再參與東西部協(xié)作，東西部縣級(jí)結(jié)對(duì)關(guān)系基數(shù)保持國(guó)定832個(gè)脫貧縣(原貧困縣)不變，并將結(jié)對(duì)幫扶重心向其中的160個(gè)脫貧基礎(chǔ)較差的鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)縣傾斜(6)國(guó)家為扶持貧困地區(qū)，先行設(shè)立國(guó)家級(jí)貧困縣(鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣)，其程序和數(shù)量由地方申報(bào)后再經(jīng)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(國(guó)家鄉(xiāng)村振興局)進(jìn)行資格認(rèn)定。。同時(shí)，根據(jù)重新修訂的東西部協(xié)作考核評(píng)價(jià)辦法，中央只考核省級(jí)政府，各省再自行制定市縣考核辦法。

圖4 2021年?yáng)|西部結(jié)對(duì)關(guān)系調(diào)整資料來(lái)源：作者自制。

四、東西部協(xié)作的結(jié)對(duì)關(guān)系變遷趨勢(shì)與特征

(一)總體趨勢(shì)：由“點(diǎn)軸式”到“網(wǎng)絡(luò)化”

東西部協(xié)作的結(jié)對(duì)關(guān)系呈現(xiàn)出由點(diǎn)到網(wǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。由普遍貧弱背景下針對(duì)重點(diǎn)困難領(lǐng)域的群眾自愿性結(jié)對(duì)，逐步演變?yōu)榘l(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、教育和衛(wèi)生等軸線領(lǐng)域的輿論倡導(dǎo)性結(jié)對(duì)，最后變成覆蓋東部與西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)全網(wǎng)絡(luò)的政策強(qiáng)制性結(jié)對(duì)。結(jié)對(duì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)具體體現(xiàn)在結(jié)對(duì)主體、結(jié)對(duì)內(nèi)容和結(jié)對(duì)原則三個(gè)方面。

一是結(jié)對(duì)主體不斷擴(kuò)大。在市級(jí)層面，2021年市級(jí)政府參與結(jié)對(duì)數(shù)量是1996年的30倍左右，在1996年涉及19個(gè)省和4個(gè)單列的地級(jí)市，而2021年變?yōu)?8個(gè)省和119個(gè)地級(jí)市。在縣級(jí)層面，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，東西部共有916個(gè)縣級(jí)政府參與結(jié)對(duì)，占全國(guó)縣級(jí)政府總數(shù)(2862個(gè))的32%，結(jié)對(duì)縣又推進(jìn)縣域內(nèi)的部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校、醫(yī)院、村、企業(yè)等基層社會(huì)主體建立東西部結(jié)對(duì)關(guān)系(謝治菊、彭智邦，2021)。二是結(jié)對(duì)內(nèi)容日益深化。在資源交換屬性方面，由早期的財(cái)政、人事等行政資源交換，逐步擴(kuò)展為技術(shù)、價(jià)值、能力等市場(chǎng)與社會(huì)資源交換，以區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才交流、社會(huì)幫扶等形式呈現(xiàn)。在資源受益模式方面，由西部單向獲利轉(zhuǎn)向東西部雙向共贏，越來(lái)越多東部企業(yè)和社會(huì)組織自愿參與東西部協(xié)作。三是結(jié)對(duì)原則更加規(guī)范。在事權(quán)(事責(zé))與財(cái)權(quán)一致性方面，地方具有更多資源(擁有)控制權(quán)，如財(cái)稅汲取與再分配、公共部門人員選派、資源使用再?zèng)Q策等。在激勵(lì)與約束方面，結(jié)對(duì)政府基于績(jī)效目標(biāo)的相關(guān)性和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的連帶性而加強(qiáng)協(xié)作。在資源支配與信息控制方面，結(jié)對(duì)雙方能清晰掌握和表達(dá)各自的資源稟賦和合作需求，化解了傳統(tǒng)縱向委托-代理的信息不對(duì)稱問(wèn)題，促進(jìn)供需資源精準(zhǔn)配置。

(二)本質(zhì)特征：國(guó)家治權(quán)結(jié)構(gòu)的延伸

在本質(zhì)上，東西部協(xié)作的結(jié)對(duì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化是國(guó)家治權(quán)結(jié)構(gòu)延伸的條件和結(jié)果。中央權(quán)威主導(dǎo)結(jié)構(gòu)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化建構(gòu)，又在“無(wú)縫隙政府”和“網(wǎng)格化管理”基礎(chǔ)上，不斷重塑區(qū)域間資源交換的時(shí)空結(jié)構(gòu)并強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交互性，進(jìn)而通過(guò)東西部結(jié)對(duì)治理實(shí)現(xiàn)整體性國(guó)家治理(竺乾威，2012)。東西部結(jié)對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系既包含府際關(guān)系，也包含國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、行政與市場(chǎng)關(guān)系；既包含橫向關(guān)系，也包含縱向關(guān)系(甚至斜向關(guān)系)；既包括利益關(guān)系，也包括權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系和行政關(guān)系(謝慶奎，2000)。這種反映國(guó)家治權(quán)結(jié)構(gòu)延伸的跨域網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，不同于西方理想型的網(wǎng)絡(luò)化府際關(guān)系(邊曉慧、張成福，2016)，并沒(méi)有超越權(quán)力收放、管轄時(shí)空與公私分別的議題邊界。

首先，在府際關(guān)系中，東西部協(xié)作中的國(guó)家治權(quán)結(jié)構(gòu)延伸圍繞縱向權(quán)力收放，以M形科層組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，嵌入綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、機(jī)制以調(diào)節(jié)橫向聯(lián)系。一方面，M形科層組織結(jié)構(gòu)有利于將“授權(quán)性競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆跈?quán)性合作”(文宏、崔鐵，2015)。中央授予各省部分自主發(fā)展決策權(quán)，形成發(fā)展型政府驅(qū)動(dòng)下的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)局面，以迅速累積國(guó)家財(cái)富。同時(shí)，由于各省被嵌入國(guó)家戰(zhàn)略框架之中，中央則通過(guò)調(diào)控財(cái)政、人事、行政等權(quán)威資源，授予各省自主合作權(quán)，進(jìn)而打破部門、層級(jí)以及職能邊界，將分散的社會(huì)資源集中起來(lái)，化解長(zhǎng)期被排斥在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外的教育、醫(yī)療、環(huán)保、扶貧等社會(huì)治理難題。另一方面，國(guó)家治權(quán)結(jié)構(gòu)延伸離不開(kāi)綜合協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)和機(jī)制。從中央到地方分別建立專門負(fù)責(zé)東西部協(xié)作工作的指揮部或工作組，實(shí)行同級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，抽調(diào)各部門干部組成臨時(shí)編隊(duì)，在行政過(guò)程中利用或強(qiáng)化原有機(jī)構(gòu)的職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的組織化凝聚與再分配，而非松散的自由聯(lián)盟；并通過(guò)高層互訪(7)根據(jù)訪談了解到，閩寧協(xié)作關(guān)系(1996—2016年)持續(xù)20年不間斷的原因在于福建和寧夏兩省堅(jiān)持省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)定期互訪機(jī)制。2016年，中央出臺(tái)的東西部扶貧政策將此項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)做法納入省級(jí)結(jié)對(duì)關(guān)系考核指標(biāo)。、協(xié)同辦公等機(jī)制加強(qiáng)協(xié)作政府之間的溝通交流。

其次，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中，東西部協(xié)作中的國(guó)家治權(quán)結(jié)構(gòu)延伸是基層控制與社會(huì)認(rèn)同相互作用的結(jié)果，促進(jìn)政治動(dòng)員轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)動(dòng)員。從國(guó)家的視角看，不僅要依靠行政命令動(dòng)員公職人員執(zhí)行政策，還要調(diào)動(dòng)社會(huì)自愿參與的積極性。因此，中央需要不斷建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)關(guān)系并滲透國(guó)家意志，既要依托基層社會(huì)網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)和政社互動(dòng)機(jī)制，又要在行政層級(jí)和行政邊界上打破一般網(wǎng)格化管理的空間約束，形成跨域政社互動(dòng)，如廣泛的政治宣傳、協(xié)同的制度供給、精準(zhǔn)的需求回應(yīng)。從社會(huì)的視角看，社會(huì)則根據(jù)自身需求、互惠契約和政策機(jī)會(huì)，增強(qiáng)自身能力建設(shè)和合作意愿，又在持續(xù)的參與效能激勵(lì)過(guò)程中累積參與認(rèn)知和參與能力，對(duì)屬地政府和跨域合作對(duì)象的信任不斷強(qiáng)化(李慧鳳、孫莎莎，2022)。

最后，在行政與市場(chǎng)關(guān)系中，東西部協(xié)作中的國(guó)家治權(quán)結(jié)構(gòu)延伸形成了正式與非正式制度機(jī)制與行動(dòng)實(shí)踐的相互作用，使資源匹配變?yōu)橘Y源創(chuàng)造。行政資源的關(guān)鍵作用在于發(fā)揮傳導(dǎo)機(jī)制，撬動(dòng)市場(chǎng)資源。根據(jù)結(jié)構(gòu)二重性特征，人類(政府)的實(shí)踐活動(dòng)促進(jìn)東西部網(wǎng)絡(luò)化結(jié)對(duì)關(guān)系形成，而這種結(jié)構(gòu)屬性具有規(guī)則和資源自組織再生產(chǎn)的功能(安東尼·吉登斯，2012)，不斷重塑區(qū)域間資源交換的時(shí)空結(jié)構(gòu)與財(cái)富分布狀態(tài)。一方面，跨域網(wǎng)絡(luò)化結(jié)對(duì)系統(tǒng)交互的諸制度，受自均衡因果循環(huán)機(jī)制或行動(dòng)者反思性自我調(diào)控支配，逐步形成正式制度與非正式制度的再生產(chǎn)，使制度非均衡逐步走向制度均衡，以適應(yīng)超越共時(shí)性和共場(chǎng)性的社會(huì)化大生產(chǎn)訴求。原來(lái)各自為政的地方政府不斷打破舊制度建立新制度，加強(qiáng)區(qū)域間項(xiàng)目審批、稅收、融資等政策銜接，使東西部資本、勞動(dòng)力、產(chǎn)品等要素流動(dòng)更加高效。另一方面，跨域網(wǎng)絡(luò)化結(jié)對(duì)系統(tǒng)中的行動(dòng)者決策，受系統(tǒng)再生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制或行動(dòng)者預(yù)期支配，逐步形成物質(zhì)資源再分配慣性，使區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡逐步走向經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡。東西部網(wǎng)絡(luò)化結(jié)對(duì)關(guān)系的自我強(qiáng)化和價(jià)值增值，促使由行政制度主導(dǎo)的資源匹配逐步讓位于由信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本推動(dòng)形成的資源創(chuàng)造(羅伯特·D.帕特南，2001)，東西部協(xié)作由“輸血式”幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健焙献鳌?/p>

五、東西部協(xié)作的結(jié)對(duì)關(guān)系變遷邏輯

根據(jù)跨域治理理論與歷史制度主義理論，本文認(rèn)為背景條件、關(guān)鍵制度，以及間斷或連續(xù)的時(shí)序要素，尤其是任務(wù)模式變化，是影響東西部協(xié)作中結(jié)對(duì)關(guān)系變遷的內(nèi)在邏輯。

(一)“效率-公平”兼顧：宏觀背景條件的演進(jìn)

治理效率與治理公平是公共管理中的兩大價(jià)值取向及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制(陳慶云等，2005)，也是新中國(guó)成立以來(lái)東西部結(jié)對(duì)關(guān)系不斷變化的背景條件。在價(jià)值層面，效率是公平的基礎(chǔ)，公平是效率的保證。只有當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力水平提升、社會(huì)財(cái)富積累到一定階段，才有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員普遍意義上的公平；而公平的政策環(huán)境又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展。在機(jī)制層面，市場(chǎng)機(jī)制重在實(shí)現(xiàn)效率，政策機(jī)制重在實(shí)現(xiàn)公平。然而，過(guò)度使用市場(chǎng)機(jī)制可能擴(kuò)大區(qū)域貧富差距和府際競(jìng)爭(zhēng)張力，過(guò)度使用政策機(jī)制也有可能約束治理創(chuàng)新活力。

改革開(kāi)放以前的公平分配只是形式上的低水平的均衡，中央所倡導(dǎo)的東西部結(jié)對(duì)支援關(guān)系缺乏穩(wěn)定性。而改革開(kāi)放通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制效率的發(fā)揮，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也出現(xiàn)了區(qū)域貧富差距拉大、背離社會(huì)公平的現(xiàn)象。由于大城市“虹吸”效應(yīng)、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，曾一度加劇東部對(duì)西部?jī)?yōu)勢(shì)資源的掠奪，而幫扶則名存實(shí)亡。黨的十六大以來(lái)，政府職能發(fā)揮更加注重社會(huì)公共服務(wù)與公平正義，尤其是“全面建成小康社會(huì)”“扶貧路上一個(gè)都不能少”等政策話語(yǔ)，表明我國(guó)社會(huì)主義制度對(duì)底線公平的追求，要努力為社會(huì)的每一成員提供滿足個(gè)人基本生存和發(fā)展的資源和條件，這要求東西部結(jié)對(duì)關(guān)系在實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公平的規(guī)則、程序、環(huán)境和實(shí)質(zhì)性結(jié)果方面發(fā)揮重要作用。

(二)“運(yùn)動(dòng)-常規(guī)”相濟(jì)：中觀任務(wù)模式的轉(zhuǎn)化

運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)化治理是中國(guó)國(guó)家治理的兩種基本組織狀態(tài)(周雪光，2012)，在暫時(shí)性或長(zhǎng)期性任務(wù)模式推動(dòng)下，也使東西部結(jié)對(duì)關(guān)系具有相應(yīng)的“間斷-均衡”變化特點(diǎn)。運(yùn)動(dòng)式治理的特點(diǎn)在于，當(dāng)科層常規(guī)治理面臨環(huán)境突變而失靈的情況時(shí)，用大張旗鼓的政治動(dòng)員過(guò)程取代常規(guī)組織過(guò)程，以集中資源和注意力，達(dá)到政策執(zhí)行糾偏效果。而要長(zhǎng)期治理更復(fù)雜的社會(huì)痼疾，又不得不將運(yùn)動(dòng)式治理要素編織進(jìn)常規(guī)組織運(yùn)行框架之中，以動(dòng)員更多社會(huì)資源，即運(yùn)動(dòng)式治理常態(tài)化。因此，暫時(shí)性重點(diǎn)任務(wù)是東西部結(jié)對(duì)關(guān)系變化的間斷點(diǎn)，而長(zhǎng)期性重點(diǎn)任務(wù)驅(qū)動(dòng)使東西部結(jié)對(duì)關(guān)系與結(jié)對(duì)治理走向均衡狀態(tài)。

1996年正式出臺(tái)的東西部扶貧協(xié)作政策，伴隨多年的行政體制改革，政策執(zhí)行偏差越來(lái)越大，部分東西部結(jié)對(duì)關(guān)系出現(xiàn)中斷，亦不再適應(yīng)黨的十八大以來(lái)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的運(yùn)動(dòng)式治理環(huán)境。2016年是“打斷”舊有治理模式路徑依賴的重要節(jié)點(diǎn)，“當(dāng)時(shí)中央關(guān)于扶貧工作的‘四梁八柱’已經(jīng)搭建起來(lái)，又正值東西部扶貧協(xié)作政策實(shí)施20周年，黨中央借此機(jī)會(huì)總結(jié)舊政策執(zhí)行情況、提出新政策的部署意見(jiàn)”(8)國(guó)務(wù)院扶貧辦社會(huì)扶貧司東西部扶貧協(xié)作處干部訪談?dòng)涗洠?0201212。。接著，國(guó)務(wù)院扶貧辦于當(dāng)年10月16日(全國(guó)第三個(gè)扶貧日)召開(kāi)脫貧攻堅(jiān)先進(jìn)表彰會(huì)、政治學(xué)習(xí)會(huì)和學(xué)術(shù)研討會(huì)，以形成社會(huì)大扶貧氛圍，造勢(shì)之后順勢(shì)啟動(dòng)?xùn)|部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣與西部地區(qū)貧困縣的“攜手奔小康”行動(dòng)，將東西部結(jié)對(duì)關(guān)系正式下沉到縣。脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，鄉(xiāng)村振興任務(wù)更艱巨、目標(biāo)更宏遠(yuǎn)，需要依賴更高效的科層組織運(yùn)作體系。相應(yīng)地，東西部市縣結(jié)對(duì)關(guān)系總體數(shù)量沒(méi)有大幅變動(dòng)，依然延續(xù)績(jī)效目標(biāo)考核機(jī)制來(lái)驅(qū)動(dòng)任務(wù)執(zhí)行，但將“插花”結(jié)對(duì)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轫樞蚪Y(jié)對(duì)關(guān)系，逐步恢復(fù)層級(jí)對(duì)稱、差序管理的常規(guī)組織運(yùn)行秩序。

(三)“激勵(lì)-約束”并重：微觀關(guān)鍵制度的驅(qū)動(dòng)

績(jī)效激勵(lì)和績(jī)效約束是中央對(duì)權(quán)力、資源和信息要素的調(diào)控，對(duì)處于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的集體行動(dòng)產(chǎn)生影響，是跨域治理的關(guān)鍵制度(楊志云、毛壽龍，2017)，驅(qū)動(dòng)?xùn)|西部結(jié)對(duì)關(guān)系和結(jié)對(duì)治理的變遷。經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織業(yè)績(jī)與行政組織政績(jī)都離不開(kāi)正式制度與非正式制度的激勵(lì)與約束(周黎安，2021)，甚至所有的制度都圍繞激勵(lì)與約束屬性來(lái)設(shè)計(jì)。資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、制度協(xié)同供給和互信互惠的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本，有利于建立良性的政商(社)關(guān)系以及市場(chǎng)主體合作關(guān)系，激勵(lì)市場(chǎng)與社會(huì)主體積極參與跨域合作。而在體制內(nèi)部，激勵(lì)與約束并重有利于強(qiáng)化東西部結(jié)對(duì)關(guān)系。通過(guò)“績(jī)效目標(biāo)設(shè)定-績(jī)效考核評(píng)價(jià)-官員排位晉升”的路徑，不僅將晉升“錦標(biāo)賽”作為前排官員的激勵(lì)手段，也將政治“淘汰賽”作為后排官員的約束手段倒逼履職盡責(zé)，如末位淘汰、一票否決、約談問(wèn)責(zé)等。

2016年以來(lái)的東西部協(xié)作政策，一方面，基于東西部地方官員在結(jié)對(duì)治理目標(biāo)利益上的差異，中央出臺(tái)相應(yīng)的干部選派管理和考核評(píng)價(jià)辦法，將結(jié)對(duì)幫扶任務(wù)完成情況與結(jié)對(duì)政府的官員晉升與問(wèn)責(zé)掛鉤，有力調(diào)動(dòng)了東西部結(jié)對(duì)競(jìng)賽的積極性。另一方面，根據(jù)縣級(jí)政府對(duì)縣域供需資源配置的信息優(yōu)勢(shì)、各類財(cái)政資金整合與再分配的場(chǎng)域優(yōu)勢(shì)，中央決定把省市結(jié)對(duì)關(guān)系下沉到縣，“結(jié)對(duì)關(guān)系下沉到縣，考核措施下沉到縣則將責(zé)權(quán)利關(guān)系進(jìn)一步理順，把責(zé)任壓實(shí)了”(9)國(guó)務(wù)院扶貧辦社會(huì)扶貧司東西部扶貧協(xié)作處干部訪談?dòng)涗洠?0201212。。

六、結(jié)論和討論

關(guān)于東西部結(jié)對(duì)關(guān)系變遷的研究，是觀察共同富裕從愿景變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的切口，由此揭示出在東西部協(xié)作政策多年實(shí)踐過(guò)程中我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的機(jī)制。一方面是通過(guò)東西部結(jié)對(duì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治權(quán)結(jié)構(gòu)的延伸；另一方面是在治權(quán)結(jié)構(gòu)載體之上，根據(jù)宏觀背景條件、中觀任務(wù)模式和微觀關(guān)鍵制度的變化，辯證實(shí)施治理效率與治理公平、運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)化治理、績(jī)效激勵(lì)與績(jī)效約束策略，以強(qiáng)化結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和治理手段。

從結(jié)構(gòu)觀來(lái)看，東西部結(jié)對(duì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間漸進(jìn)均衡發(fā)展。西部結(jié)對(duì)關(guān)系是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)成的一一對(duì)應(yīng)的幫扶關(guān)系，原本東部各省處于較高水平均衡狀態(tài)、西部各省處于較低水平均衡狀態(tài)，通過(guò)非均衡跨域結(jié)對(duì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化建構(gòu)，重塑區(qū)域間資源交換的時(shí)空結(jié)構(gòu)并強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交互性。同時(shí)，強(qiáng)化國(guó)家治權(quán)結(jié)構(gòu)延伸與跨域治理機(jī)制影響，最終使結(jié)對(duì)網(wǎng)絡(luò)形態(tài)和生產(chǎn)力水平趨于均衡，使各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)力量調(diào)整到彼此相適應(yīng)的位置，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。

從歷史觀來(lái)看，東西部協(xié)作及其結(jié)對(duì)關(guān)系的變遷是中央權(quán)威對(duì)地方政府進(jìn)行間歇性、嵌入性干預(yù)的結(jié)果(見(jiàn)圖5)。東西部網(wǎng)絡(luò)化結(jié)對(duì)關(guān)系，有利于促進(jìn)區(qū)域間均衡性發(fā)展；但是，由官員晉升“錦標(biāo)賽”體制主導(dǎo)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展，既是東西部結(jié)對(duì)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，也日益成為其潛在阻力。因此，不得不依靠更高權(quán)威力量的制衡，并不斷發(fā)揮治理效率與治理公平、運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)化治理、績(jī)效激勵(lì)與績(jī)效約束的機(jī)制共演作用。

圖5 東西部協(xié)作實(shí)踐及其結(jié)對(duì)關(guān)系變遷的邏輯資料來(lái)源：作者自制。

本文認(rèn)為，東西部協(xié)作與共同富裕的議題還有以下三個(gè)方面值得進(jìn)一步討論。一是從跨域治理的理論來(lái)看，東西部網(wǎng)絡(luò)化結(jié)對(duì)關(guān)系的建構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)各區(qū)域之間均衡發(fā)展；而各省內(nèi)部各區(qū)域、城鄉(xiāng)之間也在探索建立類似的結(jié)對(duì)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部均衡發(fā)展，由此可進(jìn)行更加深入的比較研究。二是從研究變量之間的相互作用關(guān)系來(lái)看，政治、經(jīng)濟(jì)、歷史因素促進(jìn)了東西部結(jié)對(duì)關(guān)系的形成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交互性也會(huì)不斷強(qiáng)化東西部結(jié)對(duì)關(guān)系演進(jìn)，但當(dāng)前實(shí)踐主要是中央權(quán)威主導(dǎo)結(jié)對(duì)關(guān)系并依靠行政資源實(shí)現(xiàn)結(jié)對(duì)治理，政府是否退出、如何退出以及結(jié)對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系自組織效能的問(wèn)題值得探討。三是從共同富裕前沿議題來(lái)看，當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興任務(wù)不僅是西部的難題，而且是東西部農(nóng)村發(fā)展共同面臨的難題，結(jié)對(duì)區(qū)域政府間的幫扶動(dòng)力將日益下降，區(qū)域內(nèi)部的治理模式不盡相同。如浙江通過(guò)先富地區(qū)試點(diǎn)示范來(lái)激發(fā)后富地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，廣東各地則競(jìng)相開(kāi)展鄉(xiāng)村振興“擂臺(tái)賽”，這與脫貧攻堅(jiān)時(shí)期結(jié)對(duì)合作局面形成鮮明對(duì)比，抑或?qū)?duì)鄉(xiāng)村振興階段東西部結(jié)對(duì)關(guān)系帶來(lái)新的啟示。