鐘春平 汪川

導(dǎo)語：金融制裁對被制裁國家的金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了深刻影響。本文認(rèn)為，鑒于中美雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系十分密切，美方應(yīng)不會輕易針對中方采取金融制裁措施，但在競爭和摩擦成為兩國關(guān)系常態(tài)的情況下，如果發(fā)生大的對抗，經(jīng)濟(jì)和金融制裁等“經(jīng)濟(jì)金融戰(zhàn)”的可能性不容忽視。為應(yīng)對美國強(qiáng)大的金融制裁能力，我國應(yīng)研究如何建立針對美國金融制裁的預(yù)警機(jī)制，并加快推進(jìn)人民幣國際化、外匯儲備多元化以及跨境支付系統(tǒng)建設(shè)等應(yīng)對措施。

2022年2月，美國總統(tǒng)拜登簽署法令，對阿富汗中央銀行資產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)，并將一半資產(chǎn)用于賠償“9·11”事件的受害者。其后，由于俄烏戰(zhàn)爭的爆發(fā)，美國、日本和歐盟等又開始了對俄羅斯的“史上最嚴(yán)厲制裁”，涉及金融、貿(mào)易、科技等領(lǐng)域，并于2月26日決定將部分俄羅斯銀行排除在環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（SWIFT）支付系統(tǒng)之外，旨在對俄羅斯金融系統(tǒng)進(jìn)行打擊。

美國等西方國家對俄羅斯和阿富汗的制裁是其經(jīng)濟(jì)金融霸權(quán)的體現(xiàn)，尤其凍結(jié)資產(chǎn)和踢出SWIFT的措施更是典型的金融制裁手段。在抗美援朝之后，美國也對華采取過凍結(jié)金融資產(chǎn)的制裁措施，且持續(xù)了將近30年后凍結(jié)資產(chǎn)才得以解凍。目前，中美雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系十分密切，制裁將會損害雙方利益，因此，美方應(yīng)該不會輕易針對中方采取金融制裁措施。但由于美國具有強(qiáng)大的制裁能力，且我國的金融體系尚不完備，應(yīng)對金融制裁的能力和手段仍顯不足，中美雙方在國際金融體系中的地位明顯不對等。因此，盡管當(dāng)前中美關(guān)系仍處于穩(wěn)定階段，我國應(yīng)研究如何建立針對美國金融制裁的預(yù)警機(jī)制，以及金融制裁發(fā)生之后的應(yīng)對措施。

金融制裁的具體方式及其影響

制裁的方式和措施

由于美國在國際金融體系中的核心地位，美方通常采取以下制裁措施對一國海外資產(chǎn)造成實質(zhì)性影響。

凍結(jié)或沒收中國的海外資產(chǎn)。凍結(jié)資產(chǎn)是美國對其他主權(quán)國家最常使用的金融制裁手段，美國的《愛國者法案》規(guī)定，美國總統(tǒng)享有沒收被制裁者所有在美資產(chǎn)的權(quán)力。以二戰(zhàn)期間美國對日本的金融制裁為例，美國完全限制了日本政府使用美元資金，這也導(dǎo)致了日本無法完成以美元結(jié)算的國際原油交易，從而對其石油供應(yīng)和軍事部署產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

限制融資及第三方聯(lián)合制裁。這類制裁措施包括凍結(jié)或取消美國及被制裁方的雙邊援助款項，以及凍結(jié)或取消國際機(jī)構(gòu)的融資。例如，美國通過限制融資的制裁方式打擊了原本就處于緊張狀態(tài)的蘇聯(lián)財政。蘇聯(lián)解體后，美國又在2014年俄羅斯占領(lǐng)克里米亞之后多次對俄羅斯的實體機(jī)構(gòu)實施融資禁令，造成國際資本流出和盧布大幅貶值，俄羅斯國際儲備也迅速減少，對俄羅斯經(jīng)濟(jì)造成深刻影響（見圖1）。

除此之外，美國還經(jīng)常發(fā)起第三方聯(lián)合制裁，全球范圍內(nèi)的主要國際金融機(jī)構(gòu)也往往會配合美國政府的要求，對被制裁國家進(jìn)行資產(chǎn)凍結(jié)和交易限制。2005年，澳門匯業(yè)銀行就因為未凍結(jié)朝鮮政府的資產(chǎn)，而受到了美國政府關(guān)于為朝鮮金融交易提供非法幫助的指控，從而被迫將朝鮮資產(chǎn)凍結(jié)。

切斷美元獲取及使用渠道。切斷美元獲取渠道被認(rèn)為是最嚴(yán)厲的金融制裁方式。由于美國通過美元主導(dǎo)了世界經(jīng)濟(jì)金融體系，全球支付所采用的SWIFT和紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）也都受到美國政府不同程度的操控，因此，美國可以通過切斷被制裁國獲取美元和使用美元的渠道，對制裁對象進(jìn)行最嚴(yán)厲的打擊。2012年，伊朗遭受了這種金融制裁，導(dǎo)致伊朗向其他國家出口原油、燃料油和鐵礦石時無法進(jìn)行正常結(jié)算，從而導(dǎo)致出口經(jīng)濟(jì)活動的大幅度衰退。2018年5月，特朗普對伊朗政府進(jìn)行了更為嚴(yán)格的金融制裁，導(dǎo)致幾乎所有與伊朗發(fā)生交易的國家也很有可能無法再通過美元來進(jìn)行國際經(jīng)濟(jì)活動。

制裁的影響

金融制裁直接導(dǎo)致了國外資本流入和國際融資的斷崖式下降。以對俄羅斯的金融制裁為例，受克里米亞和東烏克蘭事件影響，美國以及歐盟等眾多集團(tuán)從2014年3月開始了對俄羅斯的第一輪制裁。起初，制裁的范圍僅限于特定的個體和企業(yè)，到了7 月，主要的公有銀行、石油及天然氣等企業(yè)被列入了制裁清單。根據(jù)Gurvich和Prilepskiy（2016）的研究，金融制裁通過限制國有控股銀行以及石油、天然氣、軍事等企業(yè)的對外借貸機(jī)會而產(chǎn)生直接影響，外國借貸的限制導(dǎo)致了外國資本流入斷崖式下降。2014年下半年，外國債券和公共銀行的聯(lián)合貸款減少了112億美元，這意味著受制裁的銀行和企業(yè)不得不放棄外國債務(wù)融資的方式。不僅如此，在全球化的金融體系中，俄羅斯轉(zhuǎn)而向東亞和東南亞金融市場融資也存在困難，一方面是因為其在這些金融市場起點低，另一方面是因為來自于這些金融市場的投資者需要考慮來自美國的負(fù)面反饋。

金融制裁的間接作用從長期來看更為明顯。以俄羅斯為例， 持久而緊張的地緣政治、美國和歐盟對制裁內(nèi)容的不斷重新解釋以及俄羅斯對改變游戲規(guī)則的應(yīng)對措施等都會被投資者視為顯著的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，過高的風(fēng)險溢價致使俄羅斯資產(chǎn)的吸引力降低。相對于直接影響，金融制裁帶來的間接影響具有更多元的內(nèi)涵，包括外國資本借入的減少、外國直接和間接投資的下降，甚至國內(nèi)資本外流。受制裁之后，2015年一季度，俄羅斯公共部門的資本流出達(dá)到78億美元，其中一個重要的原因是國家信用評級的降低。2015年下半年，俄羅斯銀行部門的外國債務(wù)減少了308億美元，表明在債務(wù)融資方面，金融制裁的間接效果可能是直接效果的兩倍。

發(fā)起國本身也深受制裁的影響。金融制裁是一把雙刃劍。一方面，可以通過限制其他國家與國際市場的交往，對目標(biāo)國施加政治和經(jīng)濟(jì)上的壓力;另一方面，跨境生意的減少也會對發(fā)起國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)面影響。一般來說，制裁可以從很多方面對發(fā)起國造成影響，其定量分析較為困難。除了與外國市場即時接觸機(jī)會的減少外，可能的成本還包括爭端持續(xù)升級帶來的不確定性的增加、制裁國家反制裁的風(fēng)險以及來自于非制裁國家的更激烈的競爭帶來的海外市場的長期損失。從另一個極端來看，減少援助和官方借貸，也可能會帶來預(yù)算成本的減少（Hufbauer， 2003）。Hufbauer et al. （1999） 的研究表明，美國在1995年對26個國家的單邊經(jīng)濟(jì)制裁使得其國內(nèi)出口減少150億～190億美元，除去其他市場出口帶來的增長，工資較高的出口部門將減少20多萬的工作崗位，損失近10億美元的工資溢價。Grozet和Hinz （2020）通過研究伊拉克和俄羅斯的制裁案例發(fā)現(xiàn)，制裁會顯著降低法國企業(yè)出口到這些國家的概率，而制裁的移除并不能產(chǎn)生對稱的效果，這意味著制裁可能會產(chǎn)生長期持久的影響。

就影響機(jī)制來看，金融制裁通過貿(mào)易渠道對本國企業(yè)產(chǎn)生影響。依靠貿(mào)易金融工具的企業(yè)會顯著減少同這些市場的活動， 因此存在顯著的貿(mào)易轉(zhuǎn)移和制裁規(guī)避。當(dāng)制裁發(fā)生時，之前與制裁國有活躍貿(mào)易的企業(yè)更傾向于選擇間接途徑。因此，制裁的設(shè)計、之前存在的貿(mào)易關(guān)系、制裁國家的政策反應(yīng)以及公眾的反應(yīng)都會對制裁的效果產(chǎn)生很大的影響。Gullstrand（2020）分析了制裁對于瑞典企業(yè)銷售和國內(nèi)生產(chǎn)的影響。該文認(rèn)為，若以2013年價格為基準(zhǔn)，對俄羅斯2014年的制裁導(dǎo)致瑞典銷售量損失了10億克朗，且該影響可以分為目標(biāo)效果和發(fā)起效果，其中，65%的目標(biāo)效果反映在俄羅斯市場的禁止商品，35%的發(fā)起效果表現(xiàn)在瑞典向俄羅斯的出口。Besedes et al.（2017） 在一個比較的設(shè)定中研究了金融制裁是如何影響資金流的。通過對德國國際收支賬戶的分析， 該文發(fā)現(xiàn)了發(fā)生金融制裁后發(fā)起國與制裁國直接資金流出現(xiàn)了立刻而又迅速的下降，估計表明，實施金融制裁之后，德國同制裁國之間的資本流動減少了50%。除此之外，該文還使用微觀數(shù)據(jù)挖掘受制裁影響企業(yè)的直接反應(yīng)，結(jié)論顯示，與被制裁國家擁有廣泛經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的德國企業(yè)在制裁后擴(kuò)展了同其他國家的貿(mào)易往來， 從而規(guī)避了金融制裁帶來的風(fēng)險，并認(rèn)為金融制裁對德國經(jīng)濟(jì)的成本是溫和的，金融制裁對于發(fā)起國的成本是有限的。

中國在美國的資產(chǎn)狀況及面臨的風(fēng)險

中國海外資產(chǎn)狀況

中國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，隨著綜合國力日益提升，海外資產(chǎn)規(guī)模也不斷擴(kuò)大。

在國家資產(chǎn)層面，中國持有3.2萬億美元外匯儲備，約占官方儲備資產(chǎn)的95%（見圖2）。中國之所以持有大規(guī)模的美國國債，很大程度上是由于我國在資本市場方面開放度不高，且人民幣國際化程度較低，使得國際貿(mào)易和投資中仍廣泛使用美元。據(jù)國際貨幣基金組織調(diào)查的最新結(jié)果顯示，作為世界公認(rèn)的流通貨幣，美元在全球外匯儲備中的比重為62.7%，而人民幣僅占比1.23%。一直以來，我國持有的美國國債規(guī)模居高不下，2021年維持在1萬億美元以上的規(guī)模，鑒于中國外匯資產(chǎn)中持有大量的美國國債，如果中美關(guān)系朝著不利的方向發(fā)展甚至出現(xiàn)惡化，我國購買的美國國債可能會再次成為被凍結(jié)的對象。

在交易層面，美元在全球交易市場中長期占據(jù)著主導(dǎo)地位。尤其在全球的外匯交易中，美元占比達(dá)到了88%。即使是在中國對外貿(mào)易中，人民幣的結(jié)算占比也僅有30%，而國際大宗商品，如原油、煤炭等能源商品，均以美元作為計價貨幣。

在證券及股權(quán)投資層面，中國對外證券投資規(guī)模在不斷擴(kuò)大。截至2021年6月，中國在美國的證券投資規(guī)模達(dá)到1920億美元，其中股本投資達(dá)1245億美元，股本投資達(dá)675億美元，此中的長期投資為623億美元。私人企業(yè)和個人投資，通常不會受到太大的影響，但國有金融企業(yè)的投資可能會成為制裁的目標(biāo)。

在金融機(jī)構(gòu)層面，我國的金融機(jī)構(gòu)持有美元、美國不動產(chǎn)，并開展在美投資。例如，中國銀行、工商銀行等中國金融機(jī)構(gòu)，均在海外持有相應(yīng)的實物資產(chǎn)及金融資產(chǎn)。除此之外，企業(yè)直接投資雖然通常不視為政府行為，但由于美國將我國國有企業(yè)定位為國家行為，因而國有企業(yè)的直接投資也可能被視為政府資產(chǎn)。

海外金融資產(chǎn)可能面臨的風(fēng)險

未來，在競爭和摩擦可能成為兩國關(guān)系常態(tài)的情況下，筆者認(rèn)為，作為超級大國，輕易不會發(fā)生直接的針鋒相對和“你死我活”的軍事沖突，但如果臺海發(fā)生大的對抗，美國即使不直接介入，也會采取經(jīng)濟(jì)和金融制裁，更大的概率是采取“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”，更有可能拉動其他西方主要國家對我國采取經(jīng)濟(jì)制裁的“圍攻”，美國對俄羅斯采取的制裁方式可能會對華重演。

首先，局部和直接的小規(guī)模制裁——直接凍結(jié)或者罰沒金融機(jī)構(gòu)或者個人的海外資產(chǎn)，可能性越來越大，因而個人及國有金融機(jī)構(gòu)的海外金融資產(chǎn)風(fēng)險在上升。美國在構(gòu)建制裁措施和清單體系的過程中，主要以“特別指令國民”名單（SDNs）為基準(zhǔn)，明確了制裁對象的制裁名目、特定國家和制裁嚴(yán)重程度，以便于對特定的機(jī)構(gòu)和實體進(jìn)行制裁。這些被制裁對象以個人、企業(yè)和私人金融機(jī)構(gòu)為主，包括中國香港行政長官及內(nèi)地11名官員等銀行賬號都被凍結(jié)，銀行卡被限制使用。因而海外個人資產(chǎn)存在著凍結(jié)和罰沒的風(fēng)險。2021年中國銀行英國公司被美國罰沒230萬美元。中國農(nóng)業(yè)銀行及中興通訊先后在2016年和2017年被美國罰款數(shù)億美元，類似事件估計今后會不斷出現(xiàn)。中國的國有金融機(jī)構(gòu)有可能是重要目標(biāo)，稍有不慎，海外資產(chǎn)很有可能會被美國凍結(jié)或者罰沒。

其次，較大規(guī)模的制裁存在一定的可能性，比如對國有大型金融機(jī)構(gòu)的制裁，如果沒有直接的對抗和沖突，一般不會實施，但如果有一定的沖突，包括經(jīng)貿(mào)摩擦，此類制裁有可能會實施，由此將對海外金融資產(chǎn)產(chǎn)生較大的安全威脅，金融市場本身存在著一定的安全風(fēng)險。2018年6月，特朗普一度準(zhǔn)備對中國進(jìn)行金融制裁，實行貿(mào)易禁令，未來一旦中美摩擦加劇，《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》被啟用，我國國有銀行的海外資產(chǎn)將存在較大風(fēng)險。

再次，如果發(fā)生嚴(yán)重的臺海等沖突，類似于對中央銀行的制裁，如限制美元的使用、切斷SWIFT系統(tǒng)等，將是美國等聯(lián)合實施的一種威懾力巨大的制裁手段，因而中國的金融系統(tǒng)本身存在著較為嚴(yán)重的風(fēng)險與威脅。美國可以輕松地截斷被制裁國的美元獲取途徑，這些措施早先美國對伊朗和朝鮮實施過。在當(dāng)前的烏克蘭危機(jī)中，美國已經(jīng)牽頭對俄羅斯采取此種制裁方式，這將會對俄羅斯經(jīng)濟(jì)造成沉重的打擊。而一旦中美發(fā)生間接重大沖突，美方很可能也會對中國采取此種方式的經(jīng)濟(jì)制裁，將影響中國的國際貿(mào)易和結(jié)算，甚至形成金融孤島的局面，外匯儲備在這種情形下將面臨無法兌換和使用的風(fēng)險。

最后，在最極端的情況下，如果中美發(fā)生直接的對抗和嚴(yán)重沖突，美國采取全面經(jīng)濟(jì)制裁的可能性就會急劇上升，包括凍結(jié)中國持有的美國國債，這將給中國金融業(yè)帶來巨大的影響與風(fēng)險。該制裁類似于對一國政府的制裁。凍結(jié)外匯儲備就接近于宣布斷絕交往或戰(zhàn)爭行為，同時凍結(jié)國債的措施也會影響美國自身的信譽(yù)，因而此種制裁措施通常在戰(zhàn)爭狀況下采用?？紤]到中國的外匯儲備中絕大多數(shù)是以美元保有的，我國的外匯資產(chǎn)的潛在風(fēng)險巨大。一旦美國以維護(hù)國家利益為借口，凍結(jié)或沒收中國的外匯儲備，我國海外資產(chǎn)大規(guī)模損失將不可避免，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將遭受到前所未有的打擊。

應(yīng)對措施及對策建議

建議在積極穩(wěn)妥發(fā)展中美關(guān)系，管控中美之間的沖突是問題的關(guān)鍵的同時，也要做好可能的風(fēng)險防范及應(yīng)對措施。就金融領(lǐng)域而言，需要做好如下應(yīng)對。

建立健全預(yù)警及反制裁機(jī)制。為防止美國的金融制裁，我國應(yīng)針對美國財政部發(fā)布的SDN和綜合制裁清單建立數(shù)據(jù)庫，更準(zhǔn)確地把握美國的制裁標(biāo)準(zhǔn)，消除潛在的風(fēng)險，提前做好規(guī)避和防范。除此之外，我國應(yīng)構(gòu)建跨部門的信息共享平臺，制定并完善在緊急情況下境外資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和處置的應(yīng)急預(yù)案，盡力消除金融制裁對海外資產(chǎn)安全的負(fù)面影響。

推進(jìn)人民幣國際化與外匯儲備多元化。為提升海外資產(chǎn)的安全性，我國應(yīng)逐步擴(kuò)展人民幣的使用范圍，大力推進(jìn)使用人民幣進(jìn)行轉(zhuǎn)賬、支付、結(jié)算等經(jīng)濟(jì)活動，并提高人民幣在國際投資和儲備中的比例。目前正處于國際貨幣體系改革的歷史潮流中，我國應(yīng)把握好當(dāng)下的國際形勢，逐步提高人民幣的使用頻率，通過亞投行、金磚國家和絲路基金等國際組織，推動人民幣的廣泛使用，在石油、鐵礦石等大宗商品的交易中，我國也應(yīng)促進(jìn)以人民幣作為結(jié)算方式。

在外匯儲備方面，我國目前過度依賴于美元資產(chǎn)。盡管我國的外匯儲備規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了全球總量的30%，但美元資產(chǎn)比重過于集中的現(xiàn)狀使得我國的外匯資產(chǎn)不能有效地進(jìn)行風(fēng)險分散。因此，我國應(yīng)進(jìn)一步降低美元資產(chǎn)在外匯儲備資產(chǎn)中的占比，適度增加其他資產(chǎn)比重，進(jìn)一步優(yōu)化外匯的資產(chǎn)結(jié)構(gòu);同時，適度調(diào)整外匯儲備的規(guī)模，優(yōu)化外匯儲備的幣種結(jié)構(gòu)。

推進(jìn)人民幣跨境支付系統(tǒng)建設(shè)。國際支付清算體系中的核心地位讓美國在金融制裁時能夠通過切斷支付渠道來實現(xiàn)對被制裁方的金融打擊。目前，SWIFT和CHIPS基本覆蓋了我國金融機(jī)構(gòu)在美元交易過程中的信息傳遞和支付清算，因此美國可以隨時切斷我國商業(yè)銀行的美元交易渠道，造成不可估量的損失。由于在美元交易中，SWIFT和CHIPS幾乎不可替代，我國應(yīng)加快建設(shè)人民幣跨境支付清算的基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化跨境人民幣結(jié)算的便捷性，促進(jìn)人民幣在交易中成為結(jié)算貨幣，提高人民幣的國際影響力。

加強(qiáng)研究美國金融制裁體系和中資“走出去”合規(guī)指導(dǎo)。為了積極防范和應(yīng)對美國的金融制裁，我國需要長期深入地分析美國的金融制裁體系及其法律。同時，我們也需要加強(qiáng)對反制裁措施的研究，維護(hù)我國金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的利益。

當(dāng)然，要從根本上防范海外金融資產(chǎn)的風(fēng)險，并不能一味進(jìn)行消極防范，更不能搞“中美脫鉤”，而是應(yīng)該強(qiáng)化競爭，加大經(jīng)濟(jì)往來，強(qiáng)化合作，使得美國出于利益考量，不敢輕易舉起制裁的“大棒”。

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（作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，其中鐘春平系中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院教授）

責(zé)任編輯：孫 爽