李子彥

（泰山學(xué)院 教師教育學(xué)院， 山東 泰安271000）

一、問題提出

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要》）、《中國教育現(xiàn)代化2035》和《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022 年）》均強(qiáng)調(diào)“推動普通高中多樣化發(fā)展”“鼓勵普通高中辦出特色”。 2019 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》，再次明確提出“到2022 年普通高中多樣化有特色發(fā)展的格局基本形成”。 普通高中特色化發(fā)展實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的充分下放，否則特色化發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)［1］。 普通高中學(xué)校只有擁有充足的辦學(xué)自主權(quán)才能依據(jù)法律法規(guī)制度、教育方針和政策，遵循教育規(guī)律，視自身辦學(xué)現(xiàn)狀有針對性地開展校本管理，特色發(fā)展。 個(gè)體學(xué)校特色化發(fā)展又是以普通高中教育多樣化建設(shè)為基礎(chǔ)的［2］。 《綱要》明確提出：“擴(kuò)大普通高中及中等職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學(xué)、服務(wù)社區(qū)等方面的自主權(quán)?！钡牵瑢?shí)踐中，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)始終沒有走出“一放就亂，一收就死”的怪圈。 辦學(xué)自主權(quán)沒有落實(shí)到位，普通高中所擁有的辦學(xué)自主權(quán)依然有限。 究其原因，既有研究主要聚焦于政府高度集權(quán)的教育管理體制，認(rèn)為政府教育管理存在越位、缺位和錯位嚴(yán)重的問題［3］。 有研究認(rèn)為，在已有制度框架下，高中校長缺乏辦學(xué)自主權(quán)，在人財(cái)物、招生、課程改革、內(nèi)部治理、升學(xué)等方面的自主辦學(xué)空間極其有限，推動學(xué)校多樣化改革缺乏政策保障［4］。 另有學(xué)者認(rèn)為，從整體上來看，政府仍然牢牢地掌握著高中教育辦學(xué)權(quán)，幾乎壟斷著整個(gè)高中教育辦學(xué)，譬如學(xué)校的人事、教師職稱改革、經(jīng)費(fèi)投入、校長任免甚至日常的教育教學(xué)及其改革等［5］。 政府包辦教育，限制了普通高中學(xué)校發(fā)展類型與規(guī)模，導(dǎo)致學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，無法適應(yīng)社會環(huán)境的變化，使學(xué)校在外部運(yùn)作及內(nèi)部管理上缺乏競爭力［6］。 普通高中的管理體制重統(tǒng)一管理、輕多元共治［7］。 實(shí)踐證明，普通高中辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)是一項(xiàng)政府與學(xué)?；?、市場驅(qū)動、社會推動及多方協(xié)同的復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及政府、學(xué)校、社會、教師、學(xué)生、家長等多元主體及其利益訴求，絕非一蹴而就，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維，充分認(rèn)識其復(fù)雜性。 對此，既往研究鮮有從復(fù)雜系統(tǒng)理論的視角來審視。 本文嘗試從復(fù)雜系統(tǒng)理論的視角，著力探究普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的復(fù)雜性，以期進(jìn)一步推進(jìn)其有效落實(shí)，從而促進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展、自主管理，滿足社會公眾公平優(yōu)質(zhì)和多樣化的教育需求，實(shí)現(xiàn)普通高中公共教育利益最大化。

二、普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的復(fù)雜性分析

（一）復(fù)雜系統(tǒng)理論及其核心觀點(diǎn)

學(xué)界一般將20 世紀(jì)誕生的耗散結(jié)構(gòu)理論、協(xié)同學(xué)理論、混沌理論、自組織理論等統(tǒng)稱為復(fù)雜系統(tǒng)理論。 該理論旨在探索世界復(fù)雜性，揭示自組織演化規(guī)律，突破傳統(tǒng)部分思維方式，強(qiáng)調(diào)整體思維方式，打破簡單因果論和線性論，主張有機(jī)的、非線性的和整體性的研究范式，為解決自然科學(xué)和社會科學(xué)中的諸多問題提供了新策略。

復(fù)雜性是系統(tǒng)的一種屬性，既體現(xiàn)為系統(tǒng)的多樣性和無序性，又表現(xiàn)為系統(tǒng)的同一性和有序性。 復(fù)雜系統(tǒng)理論的核心觀點(diǎn)：其一，強(qiáng)調(diào)開放性、非線性、整體性與非平衡性；其二，強(qiáng)調(diào)協(xié)同，組織中各個(gè)部分合作產(chǎn)生的生產(chǎn)力大于每個(gè)部分獨(dú)立作戰(zhàn)時(shí)的生產(chǎn)力之和；其三，強(qiáng)調(diào)自組織性，系統(tǒng)本身內(nèi)部能夠自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化，能夠自主地從無序走向有序；其四，強(qiáng)調(diào)涌現(xiàn)性，系統(tǒng)的性質(zhì)和功能不是由組分的性質(zhì)和功能簡單疊加而成，而是在組分的相互作用的基礎(chǔ)上產(chǎn)生出新的性質(zhì)和功能；其五，強(qiáng)調(diào)相關(guān)性，系統(tǒng)中相互關(guān)聯(lián)的要素相互作用、相互聯(lián)系和相互制約，同時(shí)受系統(tǒng)外部環(huán)境的影響與制約；其六，強(qiáng)調(diào)原動力源于系統(tǒng)內(nèi)部，而不是外部［8］。

（二）普通高中辦學(xué)的復(fù)雜性分析

“教育是聯(lián)結(jié)人和社會的紐帶，是人類每一個(gè)文明社會和個(gè)體人生旅程所不可或缺的東西，是一種人類社會所特有的更新性再生系統(tǒng)，可能是人世間復(fù)雜問題之最?！保?］普通高中教育和普通高中學(xué)校的發(fā)展受多重因素疊加的影響，具有多樣性和不確定性。 普通高中教育目標(biāo)和任務(wù)、教育對象、教育處境、受關(guān)注度等諸多方面都具有復(fù)雜性［10］。

首先，從普通高中教育的產(chǎn)品屬性來看，它具有消費(fèi)的競爭性和收益的排他性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這一本質(zhì)屬性決定了普通高中教育以政府供給為主，其他供給方式為補(bǔ)充。 當(dāng)前義務(wù)教育財(cái)政撥款相對充足，高等教育經(jīng)費(fèi)不僅來源于財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)，高校還可以通過自籌、校辦工廠、校友捐贈等渠道獲取經(jīng)費(fèi)。 普通高中經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重依賴于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力，區(qū)域間政府財(cái)政支付能力和政府教育支出意愿存在一定的差距，這勢必導(dǎo)致普通高中教育經(jīng)費(fèi)總量的不均衡。 “十四五”期間，高中經(jīng)費(fèi)保障仍將在投入的充足性、渠道的多元性以及地區(qū)間和區(qū)域內(nèi)的均衡性上面臨巨大的挑戰(zhàn)和困難［11］。 調(diào)研過程中，一位縣教育局結(jié)算中心負(fù)責(zé)人向筆者介紹了當(dāng)前普通高中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的窘境：“高中學(xué)校的收入就像一個(gè)蓄水池一樣，以前是好幾個(gè)水龍頭往里面注水，比如學(xué)費(fèi)、擇校費(fèi)，復(fù)讀生費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)等，現(xiàn)在政策只允許收學(xué)費(fèi)，就等于只有一個(gè)水龍頭注水了。 政府把上述收費(fèi)項(xiàng)目取消，并沒有相應(yīng)的配套措施來彌補(bǔ)這個(gè)缺口，財(cái)政投入也沒有增加。 學(xué)校開支只增不減，維持收支平衡較為困難?！碑?dāng)前仍有一部分普通高中受到欠債的困擾。 “合理的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制尚不健全，普通高中債務(wù)問題尚未得到有效解決?！保?2］從辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來看，普通高中是整個(gè)教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，這就意味著辦好普通高中需要發(fā)揮多元主體的協(xié)同效應(yīng)。

其次，從普通高中教育的培養(yǎng)對象和肩負(fù)的任務(wù)來看，具有復(fù)雜性。 普通高中教育的根本任務(wù)是立德樹人，促進(jìn)學(xué)生全面而有個(gè)性的發(fā)展。 肩負(fù)著為成人做準(zhǔn)備（人格教育）、為未來公民做準(zhǔn)備（公民教育）、為終身發(fā)展做準(zhǔn)備、為升學(xué)做準(zhǔn)備、為就業(yè)做準(zhǔn)備等多元目標(biāo)和任務(wù)［13］。 高中生心理發(fā)展逐步成熟但易沖動，思維敏捷活躍，叛逆思想和行為表現(xiàn)明顯，各自有著不同的思想觀念、價(jià)值取向、人格尊嚴(yán)、多樣需求和獨(dú)特個(gè)性。 但是，當(dāng)下“千校一面”“千人一面”“模式化應(yīng)試”很大程度上扼殺了學(xué)生主動創(chuàng)新的意識和探索未知的勇氣，與培養(yǎng)能夠擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。 在學(xué)生主體性得到充分認(rèn)可和發(fā)揮的時(shí)代，普通高中育人方式需要調(diào)整，為學(xué)生的終身發(fā)展奠定基礎(chǔ)［14］。 但是，學(xué)校推進(jìn)育人方式改革面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，其中一個(gè)重要的方面就是政府與學(xué)校間的權(quán)責(zé)邊界不明晰，政府弱化學(xué)校的自主權(quán)限，學(xué)校缺乏足夠的育人自主權(quán)，學(xué)校育人實(shí)踐遭遇教育政策供給與實(shí)施偏誤頻發(fā)。 對于“升學(xué)率”等辦學(xué)指標(biāo)的追崇和設(shè)定導(dǎo)致學(xué)校長期處于“內(nèi)卷化”的境遇，缺乏相應(yīng)的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力［15］。

最后，從普通高中教育的社會關(guān)注度和回應(yīng)性來看，作為連接義務(wù)教育與高等教育的紐帶，普通高中教育直接關(guān)聯(lián)著中考和高考，在各級各類教育中受關(guān)注的程度最高。 當(dāng)前義務(wù)教育后實(shí)行中考“普職分流”“普職比大體相當(dāng)”的教育政策，這就意味著每年有相當(dāng)一部分初中畢業(yè)生無法接受普通高中教育，而不得不接受中等職業(yè)教育。 2019—2020 年全國普通高中教育和中等職業(yè)教育在校學(xué)生數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如表1 所示。

表1 2019—2020 年全國高中階段在校學(xué)生數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

各省各地區(qū)的普職化會有一定的差別。 由于種種原因，家長和社會對中等職業(yè)教育的認(rèn)可度仍然很低，而大多都青睞普通高中教育，希冀子女通過接受普通高中教育讀大學(xué)，提升人力資本，改變命運(yùn)，打破階層固化。 “普職比大體相當(dāng)”對于一部分初中生來說無異于剝奪了他們向上流動的機(jī)會，繼而引發(fā)與加劇家長和社會的焦慮，甚至導(dǎo)致“中考焦慮”遠(yuǎn)超“高考焦慮”。 在新的形勢下，看似簡單的普職比例關(guān)系，其實(shí)已經(jīng)上升為一個(gè)難以回避的階層分化與流動的社會問題［16］。

新高考改革增加了高中學(xué)校的選擇權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)賦予了學(xué)生更多的選擇權(quán)，促進(jìn)其個(gè)性化、多元化發(fā)展。 學(xué)生的選擇權(quán)表現(xiàn)為學(xué)生選課和選科的權(quán)力。 然而，在實(shí)踐中，一方面，選課出現(xiàn)功利化現(xiàn)象。 一是學(xué)?？桃庹T導(dǎo)和限制學(xué)生選課；二是學(xué)生投機(jī)選課。 另一方面，學(xué)生選科帶來與之緊密相連的走班教學(xué)問題，打破傳統(tǒng)的分班制，甚至形成一個(gè)學(xué)生一張課表現(xiàn)象。 新高考方案“3+1+2”模式，可以為學(xué)生提供12 種不同的選考科目套餐。 由于學(xué)校教室、師資等資源配置不能滿足所需，以至于走班教學(xué)頻頻遇冷，形式化問題嚴(yán)重。 這些問題表面上來看歸因于新高考的選考機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是高中利益相關(guān)者強(qiáng)烈的“升學(xué)”“升學(xué)率”欲求心理所致［17］。

師資短缺表現(xiàn)為兩方面：一是學(xué)科教師缺編嚴(yán)重。 以地理學(xué)科為例，江蘇某國家級示范高中缺編8 人，另一普通高中高一14 個(gè)班級只有1 位地理教師，要么4 個(gè)班一起上大課，要么上視頻課，教師超負(fù)荷工作，教學(xué)質(zhì)量難以保證［18］。 二是教師總量不足。 有研究采用隊(duì)列要素人口預(yù)測方法，以“36 班、每班40 人”和1 ∶12．40 的師生比作為普通高中學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)測算，考慮到自然減員，“十四五”期間全國需新增44．2 萬名專任教師，增量約是“十三五”期間增量的2 倍［19］。 由于高考的高利害及其功能的異化，無論是地方政府、教育行政部門、普通高中學(xué)校、社會和家長，都高度重視高考成績及其派生的“一本率”“清北率”，并將之作為評價(jià)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的重要依據(jù)。 這不僅關(guān)系到當(dāng)?shù)卣恼儭W(xué)校的生源和辦學(xué)資源的獲得，乃至學(xué)校的生存和發(fā)展，還關(guān)系到家長的幸福感、獲得感和安全感。 可以說，高考牽動著多方利益相關(guān)者，可謂“牽一發(fā)而動全身”。

上述問題也勢必導(dǎo)致新高考賦予學(xué)校在走班教學(xué)、多樣化課程開設(shè)等方面的選擇權(quán)和決策權(quán)的行使大打折扣。 社會公眾對普通高中教育的需求呈現(xiàn)多樣化、個(gè)性化和立體化特征，這就意味著需要滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)公平普通高中教育的訴求和需求。 正是社會公眾需求的強(qiáng)弱、差序，影響著普通高中教育系統(tǒng)中政府、學(xué)校、社區(qū)、家長等主體相互關(guān)聯(lián)的程度，相互作用的力度與運(yùn)動變化的速度，支配著整個(gè)系統(tǒng)的存在狀態(tài)，使其必須不斷做出調(diào)整和改革，及時(shí)回應(yīng)社會的關(guān)切。

（三）普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的復(fù)雜性分析

普通高中辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)具有復(fù)雜性和不確定性，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

1． 普通高中辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)涉及多元主體

普通高中辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)涉及政府、學(xué)校、教師、家長等多元主體，他們都是理性經(jīng)濟(jì)人，有著各自的特殊需求和利益訴求，對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)及其落實(shí)的認(rèn)知不同，其價(jià)值觀、立場、目的和行為方式勢必表現(xiàn)出差異性和不確定性，從而導(dǎo)致辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)偏離其初衷。這就意味著必須依據(jù)普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的價(jià)值取向和目標(biāo)，將其視為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)，優(yōu)化系統(tǒng)整體功能。 以普通高中學(xué)校這一主體為例，由于種種原因，國家示范高中、省示范高中、市示范高中和一般普通高中的辦學(xué)定位和使命、治理能力及行使辦學(xué)自主權(quán)的能力各異，且處于動態(tài)變化中。 因此，即便在同一時(shí)期，不同地區(qū)、不同辦學(xué)條件的學(xué)校對辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)知和需求程度也必然不同，其擁有的辦學(xué)自主權(quán)也勢必有所差異。 從此意義上講，普通高中辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)具有非平衡性和平衡性，是利益相關(guān)者之間博弈的過程，特別是政府與學(xué)校之間的博弈。 這就意味著各主體應(yīng)在信任的基礎(chǔ)上開展平等對話、協(xié)商，達(dá)成共識，形成利益共同體，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以協(xié)同治理方式推進(jìn)落實(shí)。

2． 普通高中辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)是一個(gè)動態(tài)調(diào)控的復(fù)雜系統(tǒng)

“學(xué)校自主權(quán)來自政府放權(quán)。 政府對各級各類學(xué)校都要放權(quán)。”［20］但是，政府在推進(jìn)管辦評分離的過程中，存在不放權(quán)、假放權(quán)、適當(dāng)放權(quán)的現(xiàn)象。 政府通常以權(quán)力委托或權(quán)力讓渡的形式下放權(quán)力，以“明確政府教育管理權(quán)限”為由妨礙學(xué)校辦學(xué)的自主性［21］。 與此同時(shí)，普通高中辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)涉及主體系統(tǒng)、方式系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)、監(jiān)督和評價(jià)系統(tǒng)等多個(gè)子系統(tǒng)。 在辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，利益相關(guān)者重視和關(guān)注學(xué)校自主發(fā)展需求的動態(tài)變化，希冀新的序參量出現(xiàn)，積極溝通協(xié)商，尋找有效的機(jī)制來促進(jìn)各要素、各子系統(tǒng)的耦合，引導(dǎo)整個(gè)落實(shí)系統(tǒng)從模糊和無序走向清晰與有序，在不斷生成和轉(zhuǎn)化過程中達(dá)到更高的平衡，實(shí)現(xiàn)合作共贏。 這就意味著辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大和落實(shí)存在不確定性，必須用動態(tài)發(fā)展的眼光正確看待和處理辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)過程中遇到的各種復(fù)雜關(guān)系和不確定性，并在無序中尋找有序、沖突中實(shí)現(xiàn)和諧、競爭中開展協(xié)作，依法依規(guī)擴(kuò)大或收回辦學(xué)自主權(quán)。 既要考慮學(xué)校自身科層制組織的特性，又要正視社會系統(tǒng)的復(fù)雜性。 因?yàn)椤伴_放系統(tǒng)的魅力就在于很好地結(jié)合了科層理論和社會系統(tǒng)理論的那些合理且有價(jià)值的特征，而又回避了這兩種理論固有的傾向：趨于封閉系統(tǒng)的偏向和靜態(tài)的特性。 如果把學(xué)校看成一個(gè)結(jié)合了科層模式和社會系統(tǒng)模式的連鎖事件循環(huán)的網(wǎng)絡(luò)，我們就能夠?qū)栴}解決循環(huán)中的決策形成更為有效的理性認(rèn)識?！保?2］168

3． 普通高中辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)是一個(gè)需要協(xié)同的復(fù)雜性系統(tǒng)

首先，在落實(shí)普通高中辦學(xué)自主權(quán)的過程中，存在信息不對稱和知識的不完備現(xiàn)象。 辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的各子系統(tǒng)、各要素之間及其與環(huán)境之間的相互聯(lián)系和作用，總是存在著各種隨機(jī)因素、模糊因素、非線性因素的干擾，不確定性是其基本特征之一。 由于政府遠(yuǎn)離教學(xué)第一線，政校間信息傳遞不暢和滯后，往往造成信息不對稱和扭曲，加之政府知識的不完備以及政策效應(yīng)的滯后性和不平衡性，這些因素疊加導(dǎo)致政府對學(xué)校的認(rèn)知與學(xué)校運(yùn)行的真實(shí)狀況難以完全相符，于是可能會產(chǎn)生誤判，進(jìn)而造成教育決策失真。 譬如，在教師補(bǔ)充方面，在既定范圍內(nèi)教師總量可能已達(dá)到生師比的要求，但同時(shí)也可能某一學(xué)校存在教師結(jié)構(gòu)性缺編，造成部分學(xué)科師資緊張而影響教學(xué)的情況。 然而，政府往往出于壓縮財(cái)政開支的考量而可能不再補(bǔ)充教師，造成“有編不補(bǔ)”和缺編教師嚴(yán)重同時(shí)存在的現(xiàn)象。 于是“政府失靈”，學(xué)校人事自主權(quán)難以落實(shí)，進(jìn)而引致教育服務(wù)供給與需求脫節(jié)，供需矛盾凸顯，達(dá)不到政府管理學(xué)校的預(yù)期目標(biāo)。由此可見，信息不對稱、知識不完全和情勢變動都會給辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)帶來難度。

其次，政府與學(xué)校之間、橫向同一層級政府職能部門之間及縱向不同層級政府間的關(guān)系沒有理順，權(quán)責(zé)利邊界模糊，權(quán)責(zé)配置失當(dāng)，職權(quán)交叉重疊，加之體制機(jī)制的障礙，極易導(dǎo)致普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的動力不足，難以形成合力，效率低下。 例如，普通高中人事管理自主權(quán)中的師資管理問題，實(shí)際上已超出教育的范圍，僅在教育系統(tǒng)找辦法、提要求難以奏效，因?yàn)樗婕敖逃?、?cái)政、編辦、人事等諸多職能部門，部門之間利益掣肘，加之政府及其官員的“經(jīng)濟(jì)人”特性和激勵不相容問題，協(xié)同效應(yīng)難以形成。 恰如馬克·漢森（Mark Hanson）所言：“學(xué)校系統(tǒng)的輸入-輸出循環(huán)不可避免地要與其他組織發(fā)生聯(lián)系。 這些聯(lián)系有時(shí)可能是具有解放力量、起支持作用的，但有時(shí)會起到限制和阻撓作用……學(xué)校管理者控制不了對其組織中的事務(wù)處理起重要作用的外部系統(tǒng)。 學(xué)校管理者很少不受外界的影響而獨(dú)立得出結(jié)論、做出決定。學(xué)校管理者的控制范圍在很大程度上為校外那些看得見或看不見的主管、法官和官僚們的決策所限制，而那些人所考慮的重點(diǎn)與學(xué)校管理者是不一致的?！保?2］162

三、推進(jìn)普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的策略

普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的復(fù)雜性，意味著我們需要以復(fù)雜系統(tǒng)理論為指導(dǎo)，更加注重落實(shí)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

（一）系統(tǒng)性策略：提高辦學(xué)自主權(quán)的知曉率，完善相關(guān)教育法律法規(guī)制度體系

首先，加強(qiáng)和完善學(xué)校黨組織建設(shè)。 一是加強(qiáng)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和考核評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)。 要把依法依規(guī)落實(shí)普通高中辦學(xué)自主權(quán)提升到實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的高度，并以之作為深化教育領(lǐng)域綜合改革的突破口，將學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)成效納入當(dāng)?shù)卣徒逃姓块T的政績考核。 二是在普通高中學(xué)校加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制。 “加強(qiáng)黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是辦好教育的根本保證，要在中小學(xué)校建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制，把政治標(biāo)準(zhǔn)和政治要求貫穿辦學(xué)治校、教書育人全過程各方面?！保?3］確保政府下放的權(quán)力在學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行“二次放權(quán)”，保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。 三是完善黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織政治核心作用，把黨的思想政治組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的優(yōu)勢。 確保學(xué)校全面貫徹黨的教育方針，全面落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，系統(tǒng)推進(jìn)普通高中育人方式改革，著力培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。

其次，加強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)政策的權(quán)威解讀、宣傳和專業(yè)指導(dǎo)。 從系統(tǒng)理論來看，教育政策及其落實(shí)就是政策主體、政策客體與政策環(huán)境相互作用的結(jié)果。 任何一項(xiàng)政策的落實(shí)首先必須得到政策目標(biāo)群體乃至社會公眾的熟知和認(rèn)可。 基于此，治理主體只有對辦學(xué)自主權(quán)及其落實(shí)的公共性、價(jià)值和策略有充分的理性認(rèn)知，彼此達(dá)成共識和共同目標(biāo)，形成共同的規(guī)范、價(jià)值觀和公共精神，才有可能以“利益相關(guān)者”的身份主動參與和合作，分擔(dān)社會責(zé)任［24］。 而從我國相關(guān)教育政策法規(guī)來看，涉及學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的表述模糊和空泛，缺乏可操作性和強(qiáng)制性。 這極易導(dǎo)致治理主體對落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的價(jià)值、目標(biāo)、執(zhí)行意愿、實(shí)施策略等方面的理解存在偏差。 誠如學(xué)者所言：“在許多項(xiàng)目中，學(xué)校對自己擁有的權(quán)力及如何使用這些權(quán)力并不十分清楚。 大多數(shù)學(xué)校，缺乏為承擔(dān)新角色而進(jìn)行的深入細(xì)致的培訓(xùn)?！保?5］

組織變革理論告訴我們，個(gè)體和組織面對模糊和不確定性的事物會有一種擔(dān)心和恐懼。變革是對未來事情的一種安排，是一種帶有挑戰(zhàn)性的安排，有很多模糊性和不確定性。 或許激發(fā)變革最困難的方面就是，隨著個(gè)人相信變革是可能的而且也是能夠達(dá)到的，用某種個(gè)人安全感來平衡讓人痛苦的否定信息［26］。 否則，將會得不到個(gè)體和組織的支持，甚至?xí)艿剿麄兊牡种啤?筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校怕承擔(dān)責(zé)任和后果而缺乏承接政府下放的辦學(xué)自主權(quán)的意愿。相當(dāng)一部分老師擔(dān)心，如果學(xué)校在人事、教學(xué)等方面享有充分的自主權(quán)，是否會導(dǎo)致校長權(quán)力異化、自己工作變動或工作量增加，等等。 綜上分析，很有必要對相關(guān)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的政策進(jìn)行權(quán)威解讀、宣傳和專業(yè)指導(dǎo)，提供實(shí)施指南或操作工具包。

最后，完善相關(guān)教育法律法規(guī)制度體系。 “良法是善治之前提”。 以法治邏輯替代傳統(tǒng)的高度集權(quán)管控邏輯是推進(jìn)落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的重要思維方式。 關(guān)于普通高中辦學(xué)自主權(quán)的表述散落在相關(guān)教育法規(guī)和規(guī)范性文件中，法律位階偏低，缺乏強(qiáng)制性。 為此，有必要出臺《學(xué)校法》，將普通高中辦學(xué)自主權(quán)上升至法律的高度予以實(shí)施和推進(jìn)。 一方面，明確界定政府教育職能的范圍、權(quán)限、責(zé)任、行政程序和方式及手段。 明示不得法外設(shè)定權(quán)力，嚴(yán)格規(guī)范其行政裁量權(quán)，以剛性手段約束政府隨意對學(xué)校干預(yù)和濫用權(quán)力，最大限度地簡政放權(quán)。 明確規(guī)定政府如果越位、缺位、錯位、濫用和誤用權(quán)力，如何依法追究和問責(zé)。 如學(xué)者所言，依法行政要求國家應(yīng)制定出臺管理政府或控制政府的法律，既要對政府確定實(shí)體規(guī)范，使其教育行政行為在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使；又要對政府確立程序規(guī)范，使教育行政行為嚴(yán)格依照法定程序行使［27］。 另一方面，明確規(guī)定普通高中學(xué)校的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，一旦學(xué)校濫用和誤用權(quán)力、不依法行使獲得的辦學(xué)自主權(quán)，如何對其追究和問責(zé)。

（二）整體性策略：深化基礎(chǔ)教育領(lǐng)域“放管服”改革和教育評價(jià)改革，差異化賦權(quán)，構(gòu)建良好區(qū)域教育生態(tài)

學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)之所以難以走出“放亂收死”的怪圈，關(guān)鍵在于政府沒有把學(xué)校辦學(xué)所必須擁有的權(quán)力下放到位、部分學(xué)校沒能較好地承接、社會參與不足。 因此，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)需要在政府、學(xué)校、社會的關(guān)系框架內(nèi)進(jìn)行整體性思考。

首先，深化基礎(chǔ)教育領(lǐng)域“放管服”改革。 在我國政策語境下，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的成效取決于政府放權(quán)的范圍和力度。 實(shí)踐反復(fù)證明，“教育放權(quán)改革要取得成功，必須創(chuàng)新教育管理體制與機(jī)制?！保?8］十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》再次強(qiáng)調(diào)，“十四五”時(shí)期，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化“放管服”改革。 這份綱領(lǐng)性文件體現(xiàn)了改革的整體性，具體到教育領(lǐng)域則表現(xiàn)為教育“放管服”改革，這是政府的“自我革命”，其價(jià)值追求是善治，實(shí)現(xiàn)公共教育利益最大化，辦好人民滿意的教育，核心是落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，這標(biāo)志著我國教育管理體制改革走向成熟和系統(tǒng)化。 同時(shí)持續(xù)推進(jìn)教育“管辦評”分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。 值得指出的是，教育“放管服”改革的實(shí)際效果差強(qiáng)人意，政府對學(xué)校依然采取過多過細(xì)的微觀管理方式，在“放”和“服”方面做得非常有限［29］。 因此，持續(xù)推進(jìn)教育“放管服”改革依然是今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

其次，深化新時(shí)代教育評價(jià)改革，對普通高中學(xué)校差異化賦權(quán)。 毋庸置疑，政府向?qū)W校下放權(quán)力，絕不可采取“一刀切”的方式，應(yīng)區(qū)別對待，采取“績效換自主”的策略，即視學(xué)校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量和治理能力而賦予其不同的自主權(quán)。 對那些辦學(xué)水平和質(zhì)量高、社會美譽(yù)度高、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善和辦學(xué)能力強(qiáng)的學(xué)校，賦予其更大的自主權(quán)，反之則相反。 這就意味著，國家應(yīng)抓緊制定出臺普通高中辦學(xué)質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，對學(xué)校進(jìn)行科學(xué)合理評價(jià)，扭轉(zhuǎn)過去以高考升學(xué)率為唯一標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)校評價(jià)的導(dǎo)向，針對不同辦學(xué)類型和層次的學(xué)校，分類設(shè)計(jì)，增強(qiáng)教育評價(jià)改革的系統(tǒng)性和整體性，強(qiáng)化過程評價(jià)，探索增值性評價(jià)，健全綜合評價(jià)，突出以學(xué)生全面發(fā)展的培養(yǎng)情況作為主要評價(jià)指標(biāo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變不正確的政績觀和績效觀，著力構(gòu)建政府、學(xué)校、社會等多元參與的評價(jià)體系。 在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化高中教育資源配置，規(guī)范招生，從而形成良性循環(huán)，區(qū)域教育生態(tài)得以改善，人民群眾的獲得感和幸福感得以增強(qiáng)。

最后，明晰政府與普通高中學(xué)校之間的權(quán)責(zé)。 權(quán)責(zé)對等統(tǒng)一是現(xiàn)代管理的基本理念。 實(shí)踐中，在政府與學(xué)校之間的博弈過程中，表現(xiàn)為政強(qiáng)校弱，處于嚴(yán)重的“紡錘型”狀態(tài)。 二者之間的權(quán)責(zé)配置不對等、不合理，政府職能越位、缺位和錯位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 “責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是自然的結(jié)果和必要的補(bǔ)充。 權(quán)力所到之處，責(zé)任隨之而來?！保?0］有責(zé)無權(quán)，則無法盡其責(zé)；有權(quán)無責(zé)，則易濫用權(quán)力，不能盡其責(zé)。 明確政府與學(xué)校之間的權(quán)責(zé)，是規(guī)范政府和學(xué)校權(quán)力行使、防止和制止權(quán)力失范的必然要求。 為此，應(yīng)建立健全清單管理制度。 一是建立健全政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，遵循“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”原則。 二是建立健全學(xué)校的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，明確學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任。

（三）協(xié)同性策略：優(yōu)化協(xié)同機(jī)制，多元共治，提升多元治理主體的能力

第一，優(yōu)化普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的協(xié)同機(jī)制。 共生協(xié)同邏輯認(rèn)為，數(shù)字化時(shí)代可以將政府、學(xué)校、學(xué)生、社會等視為一個(gè)共生的生態(tài)系統(tǒng)，通過先進(jìn)的技術(shù)賦能實(shí)現(xiàn)一體化合作，打破部門壁壘，整合學(xué)校內(nèi)外部資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)效率的最優(yōu)化。 如此，將給學(xué)校帶來更大的增值［31］。 首先，普通高中辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，實(shí)質(zhì)上是教育管理權(quán)在落實(shí)主體之間合理分配的問題。 權(quán)力涉及利益。 從此意義上說，政府放權(quán)就等于放棄部分利益，學(xué)校擁有更大的自主權(quán)意味著獲得更大的發(fā)展利益。 因此，需要重塑新型的政校關(guān)系，使政府和學(xué)校從國家治理現(xiàn)代化的高度審視，從實(shí)現(xiàn)公共普通高中教育利益最大化的目標(biāo)出發(fā)，從而促使政府愿意放權(quán)，學(xué)校能夠依法行使辦學(xué)自主權(quán)。 其次，府際間應(yīng)通過溝通、對話與協(xié)調(diào)，明晰權(quán)責(zé)邊界，理順彼此之間的關(guān)系，打破部門間的利益藩籬，克服政出多門、職能交叉、權(quán)責(zé)不清、相互推諉和效率低下的詬病。 構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，達(dá)成共識，形成合力。 因?yàn)樵凇八槠币?guī)制空間中，“各部門傾向于回避充滿觀念分歧與利益沖突的改革議題，并采取有選擇性的漸進(jìn)放權(quán)改革路徑。”［32］再次，學(xué)校內(nèi)部各主體，以及學(xué)校與家長、社區(qū)、社會公眾等主體之間也要進(jìn)行溝通、對話、協(xié)商與合作，考慮彼此的利益訴求，化解彼此之間的抱怨、矛盾和利益糾葛，促進(jìn)相互之間寬容和融洽，促進(jìn)社會有序參與，以形成共建共治共享的教育治理新格局。

第二，構(gòu)建致力于能力建設(shè)的教育機(jī)制，提升多元治理主體的能力。 自身能力至關(guān)重要，決定著政府能否依法有效下放權(quán)力、學(xué)校能否依法規(guī)范行使辦學(xué)自主權(quán)、社會能否有效參與。 在政府治理層面，首先，提升政府“元治理”能力。 這實(shí)質(zhì)上是有限政府理念的具體體現(xiàn)。 簡政放權(quán)的結(jié)果對政府的治理能力提出了更高要求，必須持續(xù)提升政府的政治領(lǐng)導(dǎo)能力、頂層設(shè)計(jì)能力、宏觀調(diào)控能力、統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)能力、對話溝通能力、技術(shù)支持能力、監(jiān)督輔導(dǎo)能力和合作授權(quán)的能力［33］；增強(qiáng)資源調(diào)配能力和利益整合能力，確保學(xué)校依法辦學(xué)，以及教育的公共性和公益性，維護(hù)教育公平。 其次，提升政府基于數(shù)據(jù)的治理能力。 將大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)與教育治理業(yè)務(wù)全面深度融合，提高教育決策的科學(xué)性、民主性和人性化，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和提高監(jiān)管的技術(shù)含量。 再次，創(chuàng)建學(xué)習(xí)型政府，提升政府法規(guī)政策的理解能力、執(zhí)行能力和創(chuàng)新能力。 “如果地方政府的學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，政策執(zhí)行就只能采取象征性策略，等待其他地方出臺實(shí)施細(xì)則后，再采取模仿行動?！保?4］因此，有必要建立政府學(xué)習(xí)機(jī)制，并培育政府管理人員的公共行政精神，以提升政府的執(zhí)行力。 由表2 可知，如果地方政府的學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)，即便政策法規(guī)的表述模糊，也能夠因地制宜和因校制宜，有針對性地推進(jìn)落實(shí)。

表2 普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的模式

在學(xué)校層面，應(yīng)加強(qiáng)學(xué)校依法依規(guī)行使自主權(quán)的能力。 事實(shí)證明，辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，很大程度上取決于學(xué)校行使自主權(quán)的能力。 學(xué)?！澳芊褡灾靼l(fā)展，能否承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，能否合理地運(yùn)用自主權(quán)，其關(guān)鍵不在于擁有更多的自主權(quán)，而在于學(xué)校成熟狀態(tài)、責(zé)任意識和自主自治能力?！保?5］對政府下放的權(quán)力，學(xué)校只有接得住，用得好，才有可能把自主權(quán)落實(shí)好。 否則，“擁有更多的自主權(quán)并不一定是‘福音’，可能成為負(fù)擔(dān)，甚至?xí)o學(xué)校帶來‘災(zāi)難’。”［28］近年來，學(xué)校因治理能力不足而導(dǎo)致辦學(xué)自主權(quán)的行使異化的現(xiàn)象足以驗(yàn)證這一點(diǎn)。 這意味著必須提高校長正確行使辦學(xué)自主權(quán)的意識和能力。 “明天的學(xué)校要取得成功將依賴于領(lǐng)導(dǎo)者的能力：利用地方性因素的能力、增強(qiáng)感覺和意義的能力、創(chuàng)建責(zé)任團(tuán)體的能力。”［36］一方面，明確新時(shí)代普通高中校長的角色。 校長不再是簡單的行政人員和管理者，而應(yīng)成為聚焦于改進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)成就的教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者，自身和教師專業(yè)發(fā)展及學(xué)校利益相關(guān)者參與的推動者、學(xué)校績效責(zé)任的承擔(dān)者，以及學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的捍衛(wèi)者。 另一方面，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，將辦學(xué)自主權(quán)在學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行再分配，充分尊重和保障教師的專業(yè)自主權(quán)，教師、學(xué)生及家長的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

在社會參與層面，家長、社區(qū)、社會性組織等是學(xué)校利益相關(guān)者，理應(yīng)參與學(xué)校治理。 但受我國高度集權(quán)的教育管理體制和根深蒂固的傳統(tǒng)觀念影響，學(xué)校利益相關(guān)者參與意識薄弱，而且參與學(xué)校治理所需的專業(yè)知識及表達(dá)、協(xié)商、溝通、分享、合作和決策等方面的能力依然不足，這就意味著可能導(dǎo)致其缺乏理想的行動邏輯。 為此，一方面，學(xué)校應(yīng)轉(zhuǎn)變自身的管理理念和決策方式，樹立協(xié)同治理理念，將學(xué)校利益相關(guān)者視為平等、互信的合作伙伴和教育共同體，形成有助于社會參與的決策機(jī)制，明確社會參與學(xué)校決策的事項(xiàng)和程度，優(yōu)化家校社協(xié)同育人機(jī)制。 另一方面，健全學(xué)校章程、家長委員會、校務(wù)公開制度、聽證會等，拓寬社會參與的渠道，搭建參與的平臺，構(gòu)建平等對話溝通協(xié)商機(jī)制，增進(jìn)彼此信任。 此外，還要進(jìn)行相關(guān)教育和培訓(xùn)，加深學(xué)校利益相關(guān)者對學(xué)校的了解程度，凝聚共識，提升參與意識和能力。

總之，依法依規(guī)真正落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)對普通高中自主、多樣化有特色發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。 普通高中辦學(xué)自主權(quán)的有效落實(shí)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須沖破線性邏輯思維方式，從復(fù)雜視域來審視這一問題，堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的思維方式實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。