戴小冬

吉首大學(xué)，湖南 吉首 416000

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，為規(guī)范村民行為，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理力度，我國相關(guān)部門頒布了一系列政策法規(guī)。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次正式提出“法治鄉(xiāng)村”概念，指出要在堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)法治鄉(xiāng)村，完善涉農(nóng)立法、改革鄉(xiāng)村執(zhí)法和司法、加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治宣傳、培養(yǎng)鄉(xiāng)村法治思維等，強(qiáng)化法治在鄉(xiāng)村的權(quán)威地位。同時，將發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用作為構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系的重要舉措之一。同年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》進(jìn)一步從提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，增強(qiáng)干部法治觀念，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)行政法治化，保護(hù)農(nóng)村特別法人的地位和權(quán)利，提升鄉(xiāng)村執(zhí)法能力和水平，完善鄉(xiāng)村調(diào)解及司法保障糾紛調(diào)處機(jī)制，建立法律援助、司法救助和公益法律服務(wù)等農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，創(chuàng)建民主法治示范村等方面清晰呈現(xiàn)了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要任務(wù)。2020年《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》全面系統(tǒng)地對新時代法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行了具體規(guī)劃，明確法治鄉(xiāng)村建設(shè)的九大主要任務(wù)和總目標(biāo)①法治鄉(xiāng)村建設(shè)的九大任務(wù)包括涉農(nóng)領(lǐng)域立法、涉農(nóng)行政執(zhí)法、鄉(xiāng)村司法保障、法治宣傳教育、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)、鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解和平安建設(shè)機(jī)制、鄉(xiāng)村依法治理、數(shù)字法治智慧司法、法治鄉(xiāng)村示范建設(shè)。法治鄉(xiāng)村建設(shè)的總目標(biāo)是到2035年鄉(xiāng)村法治可信賴、權(quán)利有保障、義務(wù)必履行、道德得遵守，鄉(xiāng)風(fēng)文明達(dá)到新高度，鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定開創(chuàng)新局面，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，法治鄉(xiāng)村基本建成。，并對村規(guī)民約的依法制定、監(jiān)督及實(shí)施提出了具體制度設(shè)置和機(jī)制健全要求?！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》則將加強(qiáng)村規(guī)民約作為促進(jìn)社會規(guī)范建設(shè)的方式之一。

新時代法治鄉(xiāng)村的提出具有深刻的時代背景，為村規(guī)民約現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供新的制度土壤。村規(guī)民約的功能也由此發(fā)生轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)自治和德治轉(zhuǎn)向自治、法治和德治相結(jié)合，其中法治功能是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要著力點(diǎn)，也是村規(guī)民約深度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，應(yīng)將中國傳統(tǒng)治理文化和現(xiàn)代法治文化進(jìn)行創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)造性發(fā)展后融入村規(guī)民約，以推進(jìn)鄉(xiāng)村依法治理，推動法治鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[1]。在此背景下，我國學(xué)術(shù)界對農(nóng)村基層治理中法治議題的研究日益增多，其中對村規(guī)民約的法治解讀是研究重點(diǎn)。學(xué)者從法人類學(xué)、規(guī)范主義法學(xué)、法社會學(xué)等視角對村規(guī)民約的法治意蘊(yùn)展開研究。關(guān)于村規(guī)民約的功能，宋才發(fā)等認(rèn)為村規(guī)民約作為鄉(xiāng)土文化的載體，是傳統(tǒng)文化中的“規(guī)則文化”，具有法治功效。處在新時代的村規(guī)民約，既是對傳統(tǒng)“規(guī)則文化”的揚(yáng)棄和繼承，又是新時代法治文化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。村規(guī)民約作為“規(guī)則文化”是轉(zhuǎn)型期社會治理追求善治的依托，是鄉(xiāng)村治理依法展開的基本框架[2]。項(xiàng)賢國等提出村規(guī)民約是指由全體村民或村民代表以召開村民會議的形式，兼顧實(shí)體合理和程序合法，符合國家法律規(guī)范且兼顧本村生產(chǎn)生活實(shí)際、慣例，適用于本村域內(nèi)全體居民，具有一定強(qiáng)制性與約束性的基本行為規(guī)則[3]。王蘇醒等認(rèn)為現(xiàn)代村規(guī)民約依然是一種草根性的、有一定自發(fā)認(rèn)同度的地方性治理資源，起著“軟法”的規(guī)制作用，具有調(diào)整和維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序的功能，應(yīng)發(fā)揮其作為行為規(guī)范的法治精神，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)制懲戒、化解村民矛盾等法治功能[4]。

關(guān)于法治鄉(xiāng)村與村規(guī)民約的關(guān)系方面，柴鑫認(rèn)為村規(guī)民約是新時代“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的規(guī)則體現(xiàn)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和著力點(diǎn)[5]。顧秀文等提出村規(guī)民約建構(gòu)的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)良法善治，因此，應(yīng)重新塑造村規(guī)民約之于法治鄉(xiāng)村建設(shè)的功能和作用[6]。周素英提出在法治鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，厘清農(nóng)村自治與法治的關(guān)系是推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理的關(guān)鍵，而村規(guī)民約的屬性決定其成為聯(lián)結(jié)農(nóng)村自治和法治的橋梁[7]。因此，應(yīng)充分挖掘村規(guī)民約的獨(dú)特價值，促進(jìn)村規(guī)民約與國家法的協(xié)同治理。具體而言，應(yīng)通過提升鄉(xiāng)村法治體系科學(xué)化、推動鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化、促進(jìn)村規(guī)民約建構(gòu)規(guī)范化、增強(qiáng)規(guī)約治村實(shí)效化、推進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)部治理法治化，以提高村規(guī)民約與國家法律的契合度，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理長足發(fā)展[8]。在探索村規(guī)民約的法治功能中，村規(guī)民約的民事司法適用是一項(xiàng)重要的時代課題，其有利于更好地解決涉及村規(guī)民約的糾紛，引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型發(fā)展以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[9]。

本文在已有成果的基礎(chǔ)上嘗試對村規(guī)民約的法治功能做進(jìn)一步專門化和系統(tǒng)化研究，對村規(guī)民約法治功能的具體體現(xiàn)、實(shí)踐障礙及實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行較為詳細(xì)的論證，以促進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

二、村規(guī)民約法治功能的具體體現(xiàn)

（一）軟法規(guī)制功能

軟法主要適用于公共治理領(lǐng)域，具有廣義和狹義之分，廣義上的軟法是指不以任何強(qiáng)制力為保障的行為規(guī)則；狹義上的軟法是指不以國家強(qiáng)制力為保障的行為規(guī)則。軟法也可以分為國家層面和民間層面，前者是指國家機(jī)關(guān)頒發(fā)的不具有強(qiáng)制力的行為規(guī)則，后者是指社會自然形成或社會團(tuán)體制定的不具有強(qiáng)制力的行為規(guī)則。軟法是中國特色社會主義法治語境中的應(yīng)有之義，是法治社會建設(shè)中重要的治理資源。村規(guī)民約為村民提供一種行為規(guī)范，雖然具備法的一些形式要件，其部分內(nèi)容也具有一定權(quán)利義務(wù)屬性，但并非根據(jù)法的制定程序而制定，也不依賴于國家強(qiáng)制力保障實(shí)施。村規(guī)民約作為一種非強(qiáng)制實(shí)施、具有契約性質(zhì)的公共治理規(guī)范，具有軟法的本質(zhì)特征，是軟法的一種表現(xiàn)形式，具有軟法的規(guī)制功能。

一是社會整合功能。社會整合是將社會存在和社會發(fā)展的各要素聯(lián)系在一起，使整個社會成為一個統(tǒng)一的運(yùn)行良好的體系，以協(xié)調(diào)社會各階層矛盾和沖突[10]。改革開放以來，我國農(nóng)村社會傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，社會成員分化為社會地位、經(jīng)濟(jì)地位不同的階層。農(nóng)村社會階層的多元結(jié)構(gòu)分化給農(nóng)村社會帶來生機(jī)和活力，同時也產(chǎn)生新的矛盾和沖突，村莊凝聚力減弱，需要重新進(jìn)行社會整合[11]。在鄉(xiāng)村多層次階層結(jié)構(gòu)整合機(jī)制構(gòu)建中，村規(guī)民約的契約性和民主性決定了其具有強(qiáng)大的社會整合功能。村規(guī)民約的法定制定主體是村民，村民通過召開村民會議的方式共同討論制定適合本村實(shí)際情況的村規(guī)民約。在村規(guī)民約制定過程中，需要年滿十八周歲的村民過半數(shù)或者三分之二以上的戶代表參加，以充分整合各階層利益和愿望，社會分化引起的矛盾在制定村規(guī)民約的過程中實(shí)現(xiàn)重組和調(diào)整[12]。

二是社會控制功能。社會控制是指不具有國家強(qiáng)制力的非權(quán)力控制。在美國社會學(xué)家羅斯的社會控制理論中，法律制度、信仰行為、社會暗示、社會輿論、個人價值觀、社會禮儀、文學(xué)藝術(shù)及社會評價等都可以作為社會控制措施，它們是實(shí)現(xiàn)社會和諧的有效措施[13]。社會控制可分為硬控制和軟控制、外在控制和內(nèi)在控制[14]。村規(guī)民約由村民結(jié)合本村實(shí)際情況依法制定，其內(nèi)容涉及國家法律和政策以及村域的公共秩序、社會風(fēng)俗、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)等方面。村規(guī)民約集道德和法律于一體，既體現(xiàn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村道德觀又蘊(yùn)含現(xiàn)代法治精神，具有硬軟控制、內(nèi)外控制等多重功能。不僅可以適應(yīng)宏觀國家政策，也可以體現(xiàn)村落特點(diǎn)，是傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)、宏觀與微觀、普遍與特殊巧妙結(jié)合的社會控制規(guī)范，其社會控制功能具有不可替代性[15]。

三是糾紛解決功能。“訴源治理”背景下，在多元化農(nóng)村糾紛解決方式中，通常優(yōu)先選擇和解、協(xié)商以及調(diào)解等非訴訟解決方式。在和解、協(xié)商或者調(diào)解過程中，國家法律法規(guī)的宏觀性、專業(yè)性及用語的正式性都不便于村民理解，很難在民間糾紛解決機(jī)制中充分發(fā)揮作用。實(shí)踐中，農(nóng)村糾紛化解更多采用村規(guī)民約，村規(guī)民約是約定俗成的本土自治規(guī)范，具有一定傳統(tǒng)村莊權(quán)威，能有效發(fā)揮化解糾紛、調(diào)解利益沖突的作用。村規(guī)民約除在非訴訟方式中發(fā)揮糾紛解決功能外，在司法訴訟中也發(fā)揮一定作用，能夠在訴訟過程中作為糾紛解決依據(jù)。在“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系中，村規(guī)民約作為承接多元治理規(guī)范和治理主體的載體，在處理鄉(xiāng)村矛盾和糾紛中處于核心地位，為國家和地方之間的對接搭建了橋梁。

（二）村規(guī)民約的民事司法適用功能

除軟法規(guī)制功能之外，部分內(nèi)蘊(yùn)權(quán)利與義務(wù)的村規(guī)民約還具有可訴性，不僅在民間調(diào)解中具有化解糾紛作用，還具有民事司法適用功能，可以作為民事司法判決依據(jù)。

在中國鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)和秩序轉(zhuǎn)型過程中，村規(guī)民約的“準(zhǔn)法律規(guī)范”屬性、國家法的不足以及鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解機(jī)制的非終局性等都決定了村規(guī)民約的民事司法適用成為必然[16]?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系下的村規(guī)民約融合了國家法律、自治規(guī)范及道德規(guī)范等，其內(nèi)容不僅涉及村落鄉(xiāng)風(fēng)文明，還包括村民權(quán)利、社會公德、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方秩序、利益分配等，既體現(xiàn)村民意思也體現(xiàn)國家意志及鄉(xiāng)村社會集體意志[17]。在規(guī)范結(jié)構(gòu)形式上，部分村規(guī)民約具備法律規(guī)范的基本要素，權(quán)利義務(wù)及行為后果明確，具有民事司法適用的可行性。在國家法尚未完全深入鄉(xiāng)村社會時，村規(guī)民約擔(dān)負(fù)了替代性立法角色，可以彌補(bǔ)國家法在鄉(xiāng)村社會的缺位。我國《民法典》第十條規(guī)定，法律對民事糾紛沒有規(guī)定的情況下，可以適用習(xí)慣，但不能違反公共秩序和良好風(fēng)俗。村規(guī)民約的部分內(nèi)容本身就是民事習(xí)慣的一種表現(xiàn)形式，司法機(jī)關(guān)可以比照《民法典》第十條將村規(guī)民約認(rèn)定為當(dāng)?shù)亓?xí)慣予以適用②2018年《最高人民法院關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》要求全國各級人民法院尊重不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的村規(guī)民約，妥善把握民事審判對習(xí)慣的適用。。將村規(guī)民約適用于司法實(shí)踐，有利于在鄉(xiāng)村糾紛中平衡當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、化解鄉(xiāng)村矛盾。由于國家司法活動對村民法治觀念的形成具有價值導(dǎo)向作用，從而有利于健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系，最終實(shí)現(xiàn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

（三）法治宣傳功能

黨的十八屆四中全會首次明確提出“法治宣傳教育”，黨的十九大進(jìn)一步提出要加大全民普法力度。法治宣傳被稱為中外法治建設(shè)史上的創(chuàng)舉，或中國獨(dú)有的制度實(shí)踐，其不僅是一場法律知識傳播運(yùn)動，還具有觀念變革和文化建設(shè)的功能擔(dān)當(dāng)和意義[18]。在法治建設(shè)的多環(huán)節(jié)中，守法是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，卻也最易被忽視。守法的實(shí)現(xiàn)路徑主要依賴于法治宣傳，法治宣傳對增強(qiáng)全民法律知識、權(quán)利意識和法治觀念，實(shí)現(xiàn)法治中國具有重要意義。鄉(xiāng)村振興背景下，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)有法律知識、權(quán)利意識及法治觀念已不能滿足農(nóng)民日益增長的物質(zhì)生活和精神生活需要。農(nóng)民不但需要了解基礎(chǔ)法律知識，還需要增強(qiáng)自身權(quán)益意識、合法維權(quán)理念及參政議政權(quán)利意識等。在鄉(xiāng)村振興和全面依法治國背景下，如何進(jìn)行鄉(xiāng)村法治宣傳，使法治真正落地農(nóng)村，顯得尤其重要。

現(xiàn)代村規(guī)民約是在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照法定程序由村民協(xié)商一致而制定，在不違反國家法律的前提下，約定自由、形式多樣、內(nèi)容豐富，可以將國家法律法規(guī)的具體內(nèi)容及法治精神融入當(dāng)中。國家法的內(nèi)容和精神經(jīng)過村規(guī)民約載體的轉(zhuǎn)化，更加通俗易懂，不僅可以使村民熟悉的具體內(nèi)容，還可以強(qiáng)化村民的權(quán)利觀念、規(guī)則意識和契約精神，從而達(dá)到良好的法治宣傳效果。如湖南省邵陽市新邵縣潭溪鎮(zhèn)玄本村的村規(guī)民約分為法治玄本、生態(tài)玄本、和諧玄本、富裕玄本、平安玄本幾個部分，其中法治玄本主要進(jìn)行法治宣傳，規(guī)定每個村民都要學(xué)法、知法、懂法、守法，自覺維護(hù)法律尊嚴(yán)；懷化市辰溪縣辰陽鎮(zhèn)錦巖村的村規(guī)民約規(guī)定村民要學(xué)法、知法、守法，不違法亂紀(jì)；株洲市荷塘區(qū)仙庾鎮(zhèn)樟霞村的村規(guī)民約規(guī)定村民要勤學(xué)法，守規(guī)章，黨紀(jì)國法不能忘；衡陽市蒸湘區(qū)呆鷹嶺鎮(zhèn)中平村、張家界市桑植縣洪家關(guān)白族鄉(xiāng)龍頭村、郴州市安仁縣金紫仙鎮(zhèn)源田村等的村規(guī)民約規(guī)定村民要學(xué)法、知法、守法、用法，正確運(yùn)用法律保護(hù)自身合法權(quán)益。

（四）法文化傳承功能

我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀法文化經(jīng)過時間浸潤，在法治鄉(xiāng)村建設(shè)背景下，被賦予了時代新內(nèi)涵和新使命。構(gòu)建中國法治鄉(xiāng)村不僅要納入現(xiàn)代法治理念，同時須關(guān)注各民族傳統(tǒng)法文化的精神氣質(zhì)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下法治鄉(xiāng)村建設(shè)交織著對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)法文化的承繼和對現(xiàn)代法文化的汲取，以提取二者內(nèi)蘊(yùn)的人類社會共通的價值追求，兩種文化的整合邏輯順延出中國法治鄉(xiāng)村的民族性特質(zhì)。

村規(guī)民約可以將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)法文化和現(xiàn)代法文化融入當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)二者的有效契合。中國農(nóng)村聚居著不同民族，各民族都有著悠久的傳統(tǒng)法文化，村規(guī)民約是傳承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)法文化的理想載體。如湖南省郴州市桂陽縣正和鎮(zhèn)陽山村的村規(guī)民約制定“六會”治村新約，其中“宗源會”的內(nèi)容主要涉及傳承傳統(tǒng)村莊法文化；平江縣梅仙鎮(zhèn)三里村村規(guī)民約以三字言形式將村莊傳統(tǒng)法文化與村規(guī)民約深度融合，將“誠實(shí)守信、尊老愛幼、勤儉持家、和睦鄰里”等優(yōu)秀傳統(tǒng)法文化以村規(guī)民約方式固定下來；郴州市汝城縣文明瑤族鄉(xiāng)沙洲瑤族村以村規(guī)民約形式傳承紅色基因，將長征精神深入人心；永州市新田縣門樓下鄉(xiāng)起頭嶺瑤族村的村規(guī)民約提倡村民互敬互愛、尊老愛幼、敬老尊賢、和諧相處的傳統(tǒng)美德。村規(guī)民約在傳承傳統(tǒng)法文化的同時也承載著體現(xiàn)社會主義核心價值觀的現(xiàn)代法文化。如湖南省懷化市辰溪縣辰陽鎮(zhèn)錦巖村的村規(guī)民約規(guī)定堅持自治、法治、德治相結(jié)合，培育和踐行社會主義核心價值觀；株洲市天元區(qū)雷打石鎮(zhèn)先鋒村村規(guī)民約規(guī)定自覺踐行“富強(qiáng)、民主、文明、和諧；自由、平等、公正、法治；愛國、敬業(yè)、誠信、友善”社會主義核心價值觀。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村自治規(guī)范在鄉(xiāng)村社會治理中具有與村民價值觀相契合、可接受性強(qiáng)等優(yōu)勢，通過村規(guī)民約的完善能夠?qū)崿F(xiàn)傳統(tǒng)和現(xiàn)代法文化的傳承與發(fā)展。

三、村規(guī)民約法治功能的實(shí)踐障礙

鄉(xiāng)村振興背景下國家日益重視村規(guī)民約建設(shè)，許多地方制定了內(nèi)容豐富、形式多樣的村規(guī)民約，不但成為展現(xiàn)村莊特色的文化名片，也是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的有效工具。然而實(shí)踐中仍存在村規(guī)民約懸置化和虛空化現(xiàn)象，如內(nèi)容薄弱，制定、監(jiān)督及執(zhí)行層面合法性存疑等問題，導(dǎo)致其不能充分發(fā)揮法治鄉(xiāng)村建設(shè)功能。

（一）內(nèi)容規(guī)范性不足

一是內(nèi)容覆蓋范圍偏窄。村規(guī)民約內(nèi)容本應(yīng)包括保護(hù)村莊公共秩序、維護(hù)村民合法權(quán)益、規(guī)范村民日常行為、解調(diào)鄉(xiāng)村糾紛等。但一些村規(guī)民約雖然形式新穎、容易記憶，卻在內(nèi)容方面顯得單薄，側(cè)重于從道德層面規(guī)范村民的日常生活，對于村民權(quán)利、村莊發(fā)展及糾紛解決等鮮有規(guī)定。如湘西州花垣縣十八洞村、鳳凰縣竹山村、菖蒲塘村等村規(guī)民約內(nèi)容較為單一。

二是內(nèi)容冗長空泛、脫離實(shí)際。此類村規(guī)民約雖內(nèi)容全面，篇幅較長，但空而不實(shí)，未能體現(xiàn)村民的具體利益訴求[19]。有的結(jié)構(gòu)層次不分明，不便于記憶；有的太過籠統(tǒng)，類似道德提倡和口號；有的對法律和政策文件進(jìn)行復(fù)制粘貼；也有的與村民實(shí)際生活用語相距甚遠(yuǎn)。這些村規(guī)民約很難被村民接受，不利于村民記憶并將其內(nèi)化為行為準(zhǔn)則。

三是條文結(jié)構(gòu)不完整。社會轉(zhuǎn)型時期國家法尚未完全落地鄉(xiāng)村，村規(guī)民約作為村民自治規(guī)范承擔(dān)了替代性立法角色，其條文結(jié)構(gòu)應(yīng)具備法律規(guī)范的基本要素（條件、行為和后果）。村規(guī)民約通常采用順口溜、地方民歌山歌、三字語、五字語、七字語等表達(dá)形式，規(guī)范式、結(jié)構(gòu)式、條款式采用較少。傳統(tǒng)表達(dá)方式雖然方便村民記憶，但同時也限制了村規(guī)民約的規(guī)范性作用，對村民應(yīng)當(dāng)如何行為及行為后果語焉不詳，導(dǎo)致村規(guī)民約行為指示不清、后果設(shè)定不明。有的村規(guī)民約甚至沒有懲戒性條款，這嚴(yán)重削弱了行為規(guī)范的完整性，使村規(guī)民約缺乏作為行為規(guī)范的指示性和懲罰性，實(shí)施效果大打折扣。

四是地域性缺乏或過強(qiáng)。有些村規(guī)民約相似度高，除村名不同之外，其他內(nèi)容基本上相同，與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不相聯(lián)系，缺乏可操作性和針對性。有些村莊僅以口耳相傳、當(dāng)?shù)貞T例及風(fēng)俗習(xí)慣等形式制定村規(guī)民約，導(dǎo)致村規(guī)民約地域性過強(qiáng)，忽視了整體性建設(shè)，難以為現(xiàn)代鄉(xiāng)村自治法治德治的“三治結(jié)合”治理提供整體性制度供給。

（二）制定正當(dāng)性欠缺

一是制定主體不到場。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村規(guī)民約的制定主體是村民，村民以召開村民會議的形式制定村規(guī)民約。當(dāng)代中國鄉(xiāng)村大量青壯年進(jìn)城務(wù)工，很難召開達(dá)到法定人數(shù)的村民會議。實(shí)踐中許多村以召開村民代表會議方式來代替村民會議，討論表決村規(guī)民約。制定主體不到場，導(dǎo)致村規(guī)民約不能依法制定，采用村民代表大會或其他方式制定村規(guī)民約，不但涉及制定主體不合法的問題，也給村規(guī)民約的權(quán)利救濟(jì)和司法適用帶來困難。不符合法定程序制定的村規(guī)民約，一旦出現(xiàn)侵犯村民權(quán)利或需要司法適用的情況時，其合法性存疑?，F(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約具有“準(zhǔn)法律規(guī)范”性質(zhì)，其不但具有嚴(yán)格而復(fù)雜的法定程序，涉及征集民意、起草文本、征求建議以及備案審核等環(huán)節(jié)，還具有較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性和政策性，要求制定者具備較高的組織能力、專業(yè)水平及對政策法規(guī)的深刻把握。青壯年及其他鄉(xiāng)村精英不到場導(dǎo)致村規(guī)民約工作缺乏必要的人才支撐。

二是制定程序不完善。按照國家政策法規(guī)，村規(guī)民約的制定或修訂必須在農(nóng)村黨組織全程主持下，堅持民主集中制原則，最大限度體現(xiàn)村民的共同意愿。實(shí)踐中，一些村規(guī)民約的制定程序流于形式，缺乏合法性和公開性。有的村委會將基層政府統(tǒng)一印發(fā)的村規(guī)民約范本直接適用于本村，缺乏契合本村村情的內(nèi)容。有的未遵循法定制定程序，缺少民意征集、草案擬定、審核提交等程序，由村“兩委”班子研究并經(jīng)村民會議通過后直接公布并實(shí)施。制定程序不完善導(dǎo)致村規(guī)民約內(nèi)容空泛，沒有真正體現(xiàn)民意、符合村情，缺乏科學(xué)性、針對性及實(shí)用性。

三是制定過程的指導(dǎo)監(jiān)督缺失。根據(jù)法律規(guī)定，村規(guī)民約的制定由基層政府因地制宜進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)和備案審查。但在實(shí)際操作過程中，有的基層政府沒有對村委會提交的村規(guī)民約進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)，也未按照規(guī)定審查備案?；鶎诱笇?dǎo)監(jiān)督和審查備案缺位，導(dǎo)致村規(guī)民約的內(nèi)容得不到及時更新，一些違法或不合時宜的條款沒有及時取締。有的基層政府存在指導(dǎo)監(jiān)督越位問題，為完成任務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或綜治辦、司法所等起草統(tǒng)一的村規(guī)民約范本，直接下發(fā)到村民手中[20]。在村規(guī)民約制定的行政監(jiān)督方面，根據(jù)法律村規(guī)民約需報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。實(shí)踐中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在怠政現(xiàn)象，對村規(guī)民約沒有進(jìn)行必要的審查就予以備案，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

（三）適用效力低

一是適用對象不在場。本村村民，即具有本村戶籍的人，是村規(guī)民約適用的對象。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，村規(guī)民約的適用對象是一個地域和人員邊界比較明確的封閉性村莊共同體，村莊共同體在長期共同生產(chǎn)和生活中形成了共同的生活觀、價值觀以及輿論機(jī)制，在這樣的村莊環(huán)境中，村規(guī)民約對村民產(chǎn)生了強(qiáng)大的規(guī)勸力和引導(dǎo)力。新時代鄉(xiāng)村振興背景下，村域空間被打開，人員出現(xiàn)雙向流動，偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后的村莊，尤其是搬遷撤并類等人口流出型村莊，因?yàn)榍鄩涯瓿Ｄ暝谕獯蚬こ霈F(xiàn)了村規(guī)民約適用對象不在場現(xiàn)象。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、有旅游產(chǎn)業(yè)支撐的人口流入型村莊，大量外來人口進(jìn)入村莊，有的甚至超過本村戶籍人口數(shù)量，而按照我國法律，村規(guī)民約并不適用于這些不具有本村戶籍的人。村域空間的開放性和人員的流動性，導(dǎo)致村規(guī)民約的約束對象不明晰問題。

二是監(jiān)督不到位。行政監(jiān)督方面，在村規(guī)民約的適用過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的主要職能是加強(qiáng)日常督促檢查。實(shí)踐中有的政府督促檢查力度不足，對于不合法的執(zhí)行方式?jīng)]有主動、及時制止。司法監(jiān)督方面，司法是村規(guī)民約的兜底實(shí)施保障，在村規(guī)民約的司法適用中，法院有權(quán)依法對村規(guī)民約進(jìn)行司法審查。實(shí)踐中，由于村規(guī)民約的司法審查缺乏明確的法律制度支撐及相關(guān)司法審查機(jī)制，被納入司法審查的村規(guī)民約少之又少。民主監(jiān)督方面，按照法律規(guī)定村民對村規(guī)民約的適用有監(jiān)督權(quán)利，但在實(shí)踐中，一些地區(qū)的村民權(quán)利意識薄弱，參與公共治理的積極性不高，不能充分行使監(jiān)督權(quán)利[21]。

三是約束力低?，F(xiàn)代村規(guī)民約的約束力來源于村民共識和國家權(quán)力的承認(rèn)。村規(guī)民約約束力的實(shí)現(xiàn)方式可以是直接適用也可以是間接強(qiáng)制適用，但最終以國家公權(quán)為后盾。村規(guī)民約的直接適用不以外在力量為保障，而是依賴村民自覺遵守。村規(guī)民約既有公共治理屬性也有民間契約特征，公共性和契約性決定了其對村民有較強(qiáng)的約束力，一般情況下通過村民的自我約束和相互督促可以保障適用，也有部分地區(qū)村民自覺性較差，需要村委會及其他村組織采取強(qiáng)制性手段或者通過獎懲制度來保障實(shí)施。間接強(qiáng)制適用方面，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是實(shí)施村規(guī)民約的主體。實(shí)踐中，有的偏遠(yuǎn)地區(qū)村莊因受人力物力等限制，加之具體執(zhí)行工作繁雜，村民委員會往往有心無力，村規(guī)民約制定后即被束之高閣。有的村莊對此重視程度不足，沒有嚴(yán)格的執(zhí)行程序，象征性制定了村規(guī)民約，但實(shí)際上沒有及時制止村民的違規(guī)行為，更沒有按照約定處罰，最終導(dǎo)致村規(guī)民約流于形式。

四、村規(guī)民約法治功能的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）構(gòu)建新鄉(xiāng)村共同體

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體式微對村規(guī)民約的制定主體、適用對象以及適用場域都產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性沖擊，使村規(guī)民約陷于發(fā)展瓶頸。新時代村規(guī)民約必須匹配新的鄉(xiāng)村共同體，因此，構(gòu)建新的鄉(xiāng)村共同體是法治鄉(xiāng)村場域下村規(guī)民約現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的根本途徑。

一是重新界定村民資格。村民既是村規(guī)民約的制定主體，也是村規(guī)民約的實(shí)施對象，但對于何為村民，我國法律沒有作出明確規(guī)定。實(shí)踐中通常以戶籍作為本村村民資格的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)代鄉(xiāng)村是開放性的，本村戶籍的人走出去，不具有本村戶籍的人走進(jìn)來，人員與戶籍交錯[22]。走出去的村民失去與村莊的緊密聯(lián)系，不能有效實(shí)現(xiàn)村民自治的權(quán)利義務(wù)，無法參與村規(guī)民約的制定和實(shí)施；外來人口與村莊發(fā)生了緊密聯(lián)系，形成一定利益關(guān)系，但由于他們不具有本村戶籍，不能成為村規(guī)民約的“締約方”。因此以戶籍為唯一標(biāo)準(zhǔn)來確定村民資格不符合當(dāng)下農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況，造成村規(guī)民約主體和對象缺失和錯位。擴(kuò)大村民資格的認(rèn)定范圍，讓更多長期居住在農(nóng)村的精英進(jìn)入國家供給的制度和文本框架，既增加了村民數(shù)量也提升了村民素質(zhì)，解決了鄉(xiāng)村人口和人才問題，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約國家層面的全局規(guī)劃與基層自治主體的良性互動，是村規(guī)民約獲得重生的關(guān)鍵。

二是建立有效的自治基本單元。有效的自治基本單元有助于村民形成緊密的共同體，是村民開展自治的重要前提，也是法治鄉(xiāng)村建立的基礎(chǔ)。伴隨“空巢村”的出現(xiàn)，我國農(nóng)村進(jìn)行了規(guī)模較大的合村并組，拓展了村民自治的人口范圍和地域空間。但同時面臨著開放性自治基本單元與原有村落封閉性權(quán)力文化的沖突、自治基本單元地域的擴(kuò)張與公共服務(wù)供給不足等矛盾。在此背景下，全國各地結(jié)合實(shí)際積極探索適合本地的自治基本單元，其中典型的做法是將自治基本單元下移到自然村或村民小組。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國農(nóng)村自治基本單元面臨新的調(diào)整和改革，建立有效的自治基本單元必須進(jìn)行合理規(guī)劃，從有利于國家政策和法律法規(guī)落實(shí)原則出發(fā)，因地制宜。

三是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)是村民自治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。農(nóng)村精英外流，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)人才危機(jī)，導(dǎo)致村民自治主體素質(zhì)下降，治理能力和治理效果低下，這種情況下需要國家力量和社會力量介入。加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)，提升農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力，有利于將原子化分散的村民和鄉(xiāng)村多元社會主體集聚起來組建新的鄉(xiāng)村共同體。

（二）加強(qiáng)村規(guī)民約的法治化

加強(qiáng)村規(guī)民約的法治化是村規(guī)民約現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然路徑，把法律制度、法治思維、法治精神貫穿到村規(guī)民約的制定、運(yùn)行及糾紛處理全過程，才能真正發(fā)揮其軟法規(guī)制功能、民事適用功能、法治宣傳功能及法文化傳承功能。

一是明確村規(guī)民約的法律地位?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》僅對村規(guī)民約作了原則性規(guī)定，缺乏對村規(guī)民約的地位、性質(zhì)、作用以及功能等方面的明確規(guī)定。這與鄉(xiāng)村振興背景下國家賦予村規(guī)民約的使命不相匹配，影響村規(guī)民約法治功能的發(fā)揮。應(yīng)從國家立法層面對村規(guī)民約的地位、性質(zhì)等作出明確規(guī)定，賦予村規(guī)民約法律地位。同時，地方立法應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約的具體內(nèi)容，加強(qiáng)村規(guī)民約的法律依據(jù)。只有明確村規(guī)民約的法律地位，才能提高其權(quán)威性，進(jìn)一步增強(qiáng)村規(guī)民約的制約效力[23]。

二是依法制定村規(guī)民約。村規(guī)民約的制定應(yīng)以相關(guān)法律法規(guī)及地方行政部門出臺的規(guī)范性文件為依據(jù)，確保村民的主體地位、增強(qiáng)鄉(xiāng)村精英參與度、強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的適度介入。保障村民的主體地位，讓他們直接參與村規(guī)民約的制定，不但關(guān)乎村民利益訴求的實(shí)現(xiàn)，也涉及到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，同時也是村規(guī)民約葆有生機(jī)和活力的關(guān)鍵所在，村規(guī)民約應(yīng)成為代表村民共同意愿的契約性規(guī)范。同時，村規(guī)民約的制定離不開鄉(xiāng)村精英的支持，他們既熟悉鄉(xiāng)土規(guī)范也了解國家政策和法律，是村民與外界溝通的橋梁。因此，要弘揚(yáng)鄉(xiāng)賢文化，加大農(nóng)村法律援助力度，鼓勵鄉(xiāng)村精英參與村規(guī)民約制定、監(jiān)督及實(shí)施。

三是時機(jī)成熟時進(jìn)行村規(guī)民約專門立法。至2020年全國農(nóng)村已經(jīng)普遍制定出臺本村的村規(guī)民約，全國各地在制定或修訂村規(guī)民約的實(shí)踐過程中，已摸索出基本工作機(jī)制，一些優(yōu)秀的村規(guī)民約為法治鄉(xiāng)村和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。未來可在《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂之時，將村規(guī)民約的制定程序、實(shí)施機(jī)制及法律效力等進(jìn)行補(bǔ)充性規(guī)定。同時通過單行地方立法方式對《中華人民共和國村民委員會組織法》關(guān)于村規(guī)民約的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行因地制宜的細(xì)化，將各地有益經(jīng)驗(yàn)以立法形式固定下來。

（三）完善村規(guī)民約的內(nèi)容和形式

首先，擴(kuò)大村規(guī)民約的調(diào)整范圍。“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系下的村規(guī)民約是介于國家法律與民間道德規(guī)范之間的“準(zhǔn)法”，其不僅是鄉(xiāng)村道德規(guī)范，同時也納入或轉(zhuǎn)化了國家法律法規(guī)、政策文件的具體內(nèi)容或精神理念，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土內(nèi)生秩序和現(xiàn)代國家秩序的融合。其內(nèi)容既包括村落鄉(xiāng)風(fēng)文明也包括村民權(quán)利、社會公德、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益分配等，可以劃分為三大塊：一是體現(xiàn)村民意思的自治規(guī)則（約定內(nèi)容）。主要包括有關(guān)村莊地方秩序維護(hù)、經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展等具體村務(wù)方面的規(guī)則，如環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、農(nóng)業(yè)管理以及村莊建設(shè)等，由村民會議制定，體現(xiàn)全村成員共同意志。二是體現(xiàn)國家政策和法律的“準(zhǔn)法律規(guī)則”（法定內(nèi)容）。主要包括村民權(quán)利保護(hù)、村莊集體利益分配等方面的規(guī)則，在基層黨組織指導(dǎo)下制定，是村民法定權(quán)利及村莊集體法定利益在村規(guī)民約中的宣示。如村民的主體權(quán)利、權(quán)利救濟(jì)、土地權(quán)益、教育權(quán)利、社保權(quán)利等。三是體現(xiàn)鄉(xiāng)村公共秩序的道德規(guī)則（傳承和創(chuàng)新內(nèi)容）。主要包括鄉(xiāng)村社會公德建設(shè)方面的規(guī)范，如傳統(tǒng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀道德規(guī)則及社會主義道德規(guī)范。

其次，提升村規(guī)民約條款結(jié)構(gòu)的規(guī)范性。現(xiàn)代村規(guī)民約應(yīng)具備法律規(guī)范的形式構(gòu)成要素，朝著可預(yù)期的方向發(fā)展。具體來說，在村規(guī)民約的三種規(guī)則中，約定的自治規(guī)則和法定的“準(zhǔn)法律規(guī)則”屬于規(guī)范性條款，道德規(guī)則屬于非規(guī)范性條款。規(guī)范性條款包括約束類和權(quán)益保護(hù)類條款，側(cè)重于行為指示。規(guī)范性條款的邏輯結(jié)構(gòu)可以比照法律規(guī)范設(shè)定為假定條件、行為模式和行為后果三部分。道德規(guī)則側(cè)重于道德宣示，即倡導(dǎo)類條款，起道德教化的作用，在條文結(jié)構(gòu)上不必采用法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式。提升村規(guī)民約條款結(jié)構(gòu)的規(guī)范性不僅可以提高村規(guī)民約的權(quán)威性和約束性，從而使村民能夠自覺遵守，同時也有利于增強(qiáng)其司法適用功能。

第三，增強(qiáng)村規(guī)民約形式和內(nèi)容的協(xié)調(diào)性。村規(guī)民約在形式上主要包括傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)型、三字經(jīng)型、民歌型、順口溜型、五字訣型、古訓(xùn)型等。實(shí)踐中絕大多數(shù)村規(guī)民約只采用一種形式，其中采用五字訣型和順口溜型較多。村規(guī)民約形式上的單一性限制了其內(nèi)容的豐富性、權(quán)威性和規(guī)范性，使村規(guī)民約的內(nèi)容側(cè)重于道德規(guī)范層面，缺乏村民意思自治規(guī)范和“準(zhǔn)法律規(guī)范”。增強(qiáng)村規(guī)民約形式和內(nèi)容的協(xié)調(diào)性應(yīng)多種形式并用。村民意思自治規(guī)范和“準(zhǔn)法律規(guī)范”的內(nèi)容應(yīng)采用國家法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式，以增強(qiáng)其權(quán)威性、約束力及司法適用性；德治規(guī)范可采用具有村莊特色的三字經(jīng)型、民歌型、順口溜型、五字訣型、古訓(xùn)型等形式，方便村民傳唱記憶。

五、結(jié)語

在全面依法治國背景下，盡管法治鄉(xiāng)村建設(shè)的終極目標(biāo)是在鄉(xiāng)村建立一套完備的立法、司法、執(zhí)法及守法機(jī)制和體系，但不可忽視傳統(tǒng)鄉(xiāng)土法文化的重要治理作用。法治鄉(xiāng)村建設(shè)需要村規(guī)民約、民間習(xí)慣、善良風(fēng)俗、宗族規(guī)范等共同發(fā)揮作用。作為民間規(guī)范的代表，如何將村規(guī)民約納入或轉(zhuǎn)化到法治鄉(xiāng)村建設(shè)中，對其進(jìn)行現(xiàn)代法治表達(dá)是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要課題。