高永久， 楊龍文

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院， 天津 300350)

一、引言

央地關(guān)系，即中央政府與地方政府之間的關(guān)系。它是國家公共權(quán)力縱向上的權(quán)責(zé)配置和利益分配的關(guān)系，具體包括中央政府與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系和利益關(guān)系等層面(1)謝慶奎：《中國政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2000年第1期。，體現(xiàn)為中央政府與地方政府在人事任免權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面的劃分與協(xié)調(diào)。本文所指的政府即“廣義政府”的概念，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨的機(jī)構(gòu)等政治機(jī)構(gòu)。新中國成立70余年以來，央地關(guān)系始終是我國政府運(yùn)作過程中的重要問題，在不同歷史階段呈現(xiàn)出不同特征。特別是黨的十八大以來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，央地關(guān)系在國家治理走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中需要進(jìn)一步的規(guī)范與協(xié)調(diào)，從而在理順央地關(guān)系的過程中，更好地發(fā)揮國家治理效能和中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。央地關(guān)系一直是政治學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域所關(guān)注的重要議題，近年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界也對(duì)央地關(guān)系進(jìn)行了諸多探討，歸結(jié)起來主要可以分為三類。

第一類直接聚焦央地關(guān)系本體，對(duì)央地關(guān)系的基本特點(diǎn)、運(yùn)行邏輯、演進(jìn)過程、分權(quán)模式、現(xiàn)實(shí)困境、改革路徑等議題進(jìn)行了集中式探討。就本文所關(guān)注的央地關(guān)系演進(jìn)過程和運(yùn)行邏輯而言，例如李康指出，我國央地關(guān)系處理經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期央地之間“集權(quán)”與“放權(quán)”的循環(huán)往復(fù)，到改革開放以后央地博弈的興起，再到全面深化改革時(shí)期央地關(guān)系的制度化與法治化的演進(jìn)過程。(2)李康：《新中國70年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的關(guān)鍵:央地關(guān)系的演進(jìn)與變革》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2019年第10期。封麗霞則認(rèn)為，以發(fā)展為目標(biāo)的漸進(jìn)式實(shí)驗(yàn)主義、弱制度化的權(quán)力上收與下放技術(shù)策略是改革開放以來我國央地關(guān)系改革的主要邏輯思路。(3)封麗霞：《國家治理轉(zhuǎn)型的縱向維度——基于央地關(guān)系改革的法治化視角》，《東方法學(xué)》2020年第2期。第二類是結(jié)合各種具體的治理議題，以其為切入口來窺知新時(shí)代央地關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)。例如何艷玲等結(jié)合對(duì)當(dāng)前政府治理模式中的“問責(zé)總領(lǐng)”模式認(rèn)為，新時(shí)代央地關(guān)系呈現(xiàn)出了從上下分權(quán)到任務(wù)—責(zé)任分權(quán)以及治理下行、權(quán)威上行的發(fā)展趨勢(shì)。(4)何艷玲、肖蕓：《問責(zé)總領(lǐng)：模糊性任務(wù)的完成與央地關(guān)系新內(nèi)涵》，《政治學(xué)研究》2021年第3期。汪三貴等則結(jié)合貧困縣脫貧摘帽的過程分析而認(rèn)為新時(shí)代央地關(guān)系出現(xiàn)了從“錢少事多”到“放權(quán)到縣”的新變化。(5)汪三貴、鐘宇：《貧困縣何以摘帽——脫貧攻堅(jiān)中的央地關(guān)系與干部激勵(lì)》，《貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第5期。此外，郭道久等結(jié)合疫情防控治理對(duì)央地關(guān)系進(jìn)行了剖析。(6)郭道久、吳涵博：《保持適度張力與發(fā)揮兩個(gè)積極性：疫情防控中的央地關(guān)系剖析》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第11期。第三類是以央地關(guān)系為研究視角，以此切入到對(duì)其他具體問題的探討，例如國家公園管理體制的建構(gòu)(7)秦天寶、劉彤彤：《央地關(guān)系視角下我國國家公園管理體制之建構(gòu)》，《東岳論叢》2020年第10期。、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的方式(8)陳誠：《央地關(guān)系視角下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的完善路徑》，《理論月刊》2022年第2期。、自貿(mào)區(qū)制度法治化建設(shè)的現(xiàn)狀(9)葉洋戀：《央地關(guān)系視域下的中國自貿(mào)區(qū)制度法治化建設(shè):困境、障礙和完善進(jìn)路》，《河北法學(xué)》2021年第4期。、中央環(huán)保督察治理的外溢性影響(10)婁成武、韓坤：《嵌入與重構(gòu)：中央環(huán)保督察對(duì)中國環(huán)境治理體系的溢出性影響——基于央地關(guān)系與政社關(guān)系的整體性視角分析》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期。，等等。這些富有成效的研究進(jìn)一步拓寬了央地關(guān)系的分析視角，深化了有關(guān)領(lǐng)域的研究議題，為本文從宏觀本體層面梳理我國央地關(guān)系的價(jià)值意涵、演進(jìn)思路以及新時(shí)代央地關(guān)系的發(fā)展動(dòng)向等問題提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。同時(shí)，現(xiàn)有研究對(duì)于我國央地關(guān)系的價(jià)值性和階段性分析仍待進(jìn)一步總結(jié)和深化，特別是從府際關(guān)系視角觀照黨的十八大以來我國央地關(guān)系在新時(shí)代的發(fā)展動(dòng)向等方面仍然有待進(jìn)一步豐富和完善，這不僅是本文的核心關(guān)切所在，也具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、央地關(guān)系協(xié)調(diào)緣何重要

政府是現(xiàn)代國家主權(quán)的實(shí)際行使機(jī)構(gòu)，圍繞著政府權(quán)力行使過程衍生了多重政治關(guān)系。從橫向上看，包括立法、行政、司法等國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；從縱向上看包括中央與地方各級(jí)政府之間的關(guān)系；從外部看，還包括政府與政黨、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等多重關(guān)系。在這些關(guān)系中，府際關(guān)系尤其是央地關(guān)系是思考政府運(yùn)作過程必須著重加以觀照的聚焦點(diǎn)。府際關(guān)系即政府之間的關(guān)系，它是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。(11)謝慶奎：《中國政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2000年第1期。具體來看，府際關(guān)系包括中央政府與地方政府之間的關(guān)系、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系、同級(jí)政府部門之間的關(guān)系以及各地區(qū)政府之間的關(guān)系。在這些府際關(guān)系中，央地關(guān)系關(guān)涉國家結(jié)構(gòu)形式，涉及國家權(quán)力的縱向分配，因而央地關(guān)系的協(xié)調(diào)具有重要的價(jià)值意涵。

(一)央地關(guān)系協(xié)調(diào)關(guān)涉國家統(tǒng)一與政治穩(wěn)定

中央與地方的關(guān)系問題歷來關(guān)涉國家的獨(dú)立統(tǒng)一、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、民族團(tuán)結(jié)等重大政治議題。伴隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、人口數(shù)量的增加以及對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)行，早期國家形成過程中的土地疆域不斷擴(kuò)張，由單一層級(jí)政府直接進(jìn)行管理的成本較高、難度較大，必須委托地方政府進(jìn)行管理。因此，在不同層級(jí)政府對(duì)公共事務(wù)管理的權(quán)責(zé)劃分、協(xié)調(diào)溝通過程中，央地關(guān)系由此產(chǎn)生。在某種意義上，央地關(guān)系直接與公共事務(wù)管理的幅度和層級(jí)有關(guān)，它并非現(xiàn)代國家的特有關(guān)系。例如小國寡民的古希臘城邦并不存在央地關(guān)系，而現(xiàn)代國家如新加坡、梵蒂岡等國家也由于國土面積過于狹小、國民人口數(shù)量較少而難以具備嚴(yán)格意義上的央地關(guān)系。央地關(guān)系即國家權(quán)力的縱向分配問題，這一縱向權(quán)力分配是否合理、權(quán)責(zé)劃分是否明晰、權(quán)力大小是否恰當(dāng)直接關(guān)系國家的興衰治亂。中國在封建王朝時(shí)期所面臨的中央集權(quán)與地方割據(jù)的矛盾關(guān)系問題，就突出地反映了央地關(guān)系對(duì)國家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定、社會(huì)安定和民族團(tuán)結(jié)的重要影響。大體而言，在古代封建王朝時(shí)期，央地關(guān)系處理得當(dāng)，大一統(tǒng)的中央集權(quán)就容易形成國家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)安定、民族團(tuán)結(jié)的“治世”“盛世”，而央地關(guān)系失控、央地矛盾爆發(fā)則極易導(dǎo)致王朝的衰敗乃至傾覆。例如，唐朝中后期的藩鎮(zhèn)割據(jù)現(xiàn)象。就現(xiàn)代國家而言，央地關(guān)系的和諧或者沖突，同樣影響著現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)和國家政治現(xiàn)代化進(jìn)程的演進(jìn)。例如，18世紀(jì)下半葉美國建國初期實(shí)行的“邦聯(lián)體制”所造成的內(nèi)憂外患以及1991年蘇聯(lián)解體都與未能妥善協(xié)調(diào)央地關(guān)系有著密不可分的關(guān)聯(lián)。

(二)央地關(guān)系影響地方府際關(guān)系的基本發(fā)展態(tài)勢(shì)

中央政府與地方政府之間的關(guān)系界定，在很大程度上影響著不同層級(jí)地方政府之間的關(guān)系、各地區(qū)政府之間的關(guān)系、同級(jí)政府部門之間的關(guān)系等其他縱向或橫向府際關(guān)系的發(fā)展演化態(tài)勢(shì)，并在處理?xiàng)l塊矛盾、協(xié)調(diào)東西部協(xié)作、組織對(duì)口支援、促成跨區(qū)域府際合作與議事協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。由于制度慣性使然，國家結(jié)構(gòu)形式的建構(gòu)原則不僅對(duì)中央政府與地方政府之間的總體關(guān)系進(jìn)行了一般意義上的規(guī)定，地方政府之間的關(guān)系，也往往是嚴(yán)格遵循中央政府與地方政府關(guān)系的原則處理。中央政府與地方政府之間更側(cè)重于“中央集權(quán)”還是“地方自治”，很大程度上會(huì)影響著地方各級(jí)政府之間的權(quán)力分配問題。例如，在中國復(fù)合式單一制的國家結(jié)構(gòu)形式之下，以中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提，發(fā)揮中央與地方的兩個(gè)積極性，在各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上產(chǎn)生了“職責(zé)同構(gòu)”(12)朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期。的現(xiàn)象。省一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)既接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督，又接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和國務(wù)院對(duì)口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這樣的中央政府與省一級(jí)政府的關(guān)系也深刻影響了省級(jí)以下各級(jí)政府之間的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)關(guān)系。更有研究者指出，中央政府與地方政府之間的關(guān)系實(shí)際上是中央政府與省級(jí)政府之間的關(guān)系，省級(jí)以下各級(jí)政府與中央政府一般都是通過省級(jí)政府而發(fā)生關(guān)系的，市、縣政府與中央政府及其部門發(fā)生的聯(lián)系一般都須經(jīng)過省級(jí)政府同意或批準(zhǔn)或事后報(bào)告(13)謝慶奎：《中國政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2000年第1期。。這樣的說法盡管忽略了一些省會(huì)城市和一些計(jì)劃單列市與中央政府的特殊關(guān)系，但也在一定意義上佐證了央地關(guān)系對(duì)于各級(jí)地方政府之間關(guān)系的型塑作用。

(三)央地關(guān)系是國家治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵影響因素

中央與地方關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢(shì)貫穿于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全進(jìn)程，與政府運(yùn)作過程中的諸多焦點(diǎn)相互交織。央地關(guān)系是國家治理走向現(xiàn)代化所依托的重要政治結(jié)構(gòu)，而國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)也必然要求理順和厘清央地關(guān)系。在國家治理的制度體系層面，內(nèi)政外交國防的職能配合、治黨治國治軍的有條不紊、改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系協(xié)調(diào)，央地關(guān)系都或多或少地關(guān)涉其中。在符合中國基本國情的基礎(chǔ)上，有效協(xié)調(diào)好中央與地方之間的關(guān)系，安排好中央與地方政府的職能配置，調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，為增進(jìn)國家治理效度服務(wù)，亦是國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。同時(shí)，國家縱向權(quán)力分配不僅直接決定了各層級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)配置，更會(huì)影響國家權(quán)力的橫向分配，即立法、行政、司法等國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，還會(huì)影響包括政府與政黨、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等多重關(guān)系。央地關(guān)系的背后，與條塊關(guān)系協(xié)調(diào)、黨和國家機(jī)構(gòu)改革、政府職責(zé)體系構(gòu)建、行政區(qū)劃調(diào)整、財(cái)稅體制改革、政治信任差序格局形成、壓力型體制形成等政府運(yùn)作過程中的現(xiàn)實(shí)議題和改革難題密切相關(guān)。例如，新中國成立以來的多次黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，之所以經(jīng)常容易出現(xiàn)“膨脹——精簡(jiǎn)——再膨脹——再精簡(jiǎn)”的惡性循環(huán)怪圈(14)黃仁宗：《論我國政府機(jī)構(gòu)改革“怪圈”的成因》，《探索》2001年第5期。，導(dǎo)致“一收就死——一死就放——一放就亂——一亂就收”的改革困點(diǎn)難題，這與在對(duì)待央地關(guān)系中“集權(quán)——分權(quán)——再集權(quán)——再分權(quán)”思路的來回變動(dòng)不無關(guān)系。

三、新中國成立以來央地關(guān)系協(xié)調(diào)的主要階段

新中國建立后，在馬克思主義國家學(xué)說和國家建構(gòu)理論的指導(dǎo)下，我國就是典型的單一制國家。盡管民族自治區(qū)和特別行政區(qū)的設(shè)立使得我國的單一制具有某些復(fù)合型色彩(15)賈康、吳園林：《復(fù)合單一制下的財(cái)政分權(quán)格局——對(duì)當(dāng)代中國隱性財(cái)政憲法的考察與展望》，《學(xué)術(shù)界》2020年第6期。，然而中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)一直是主導(dǎo)我國央地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路。有研究者提出我國的央地關(guān)系特征，可分為“集權(quán)制”下的“央主地從”、“分權(quán)制”下的“地方主義”、“分權(quán)—合作制”下的“央地共治”三個(gè)階段。(16)閆帥：《公共決策機(jī)制中的“央地共治”——兼論當(dāng)代中國央地關(guān)系發(fā)展的三個(gè)階段》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第4期。實(shí)際上，完全意義上的“分權(quán)制”或者西方國家語境下的地方分權(quán)自治，在我國實(shí)際的政治運(yùn)作中并不存在，中央政府仍然是國家權(quán)力的實(shí)際統(tǒng)合者和最終統(tǒng)攝者。而構(gòu)建央地關(guān)系的思路，更多的是體現(xiàn)在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的程度和給予地方的靈活度在不同時(shí)期有所不同。據(jù)此，我們將新中國成立以來我國央地關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢(shì)涵括為剛性集中、軟性集中和韌性集中三個(gè)階段。

(一)剛性集中階段：1949年至1978年

1949年新中國成立后，通過《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和“五四憲法”對(duì)國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定，我國逐步建立起從中央到地方的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，并隨著“三大改造”的完成，實(shí)現(xiàn)了從新民主主義階段向社會(huì)主義階段的過渡，由此建立起高度中央權(quán)力集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，體現(xiàn)出較為明顯的剛性管理色彩。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，全國范圍內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)計(jì)劃、物資調(diào)配、財(cái)政預(yù)算等權(quán)限都統(tǒng)一收歸中央政府管轄。在政治領(lǐng)域，人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)也幾乎全部由中央政府牢固掌控，地方政府的角色定位主要體現(xiàn)為中央政府決策的直接執(zhí)行者。這一時(shí)期的剛性管理充分體現(xiàn)了“集中力量辦大事”的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，在建構(gòu)現(xiàn)代國家基本政治框架、有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和疾病防治、興修水利、建設(shè)交通網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、完成國家工業(yè)化等方面起到了積極作用。但同時(shí)，中央政府的過度權(quán)力集中也使得地方政府的主動(dòng)性受到抑制，不利于協(xié)調(diào)好中央與地方的兩個(gè)積極性，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力受阻。

(二)軟性集中階段：1978年至1994年

1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，伴隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步改革，改革開放初期的央地關(guān)系出現(xiàn)了新的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，為了激發(fā)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和地方政府自主性，“劃分收支、分級(jí)包干”“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革，使得新中國成立以來20余年央地關(guān)系的“剛性管理”出現(xiàn)了一定程度的變革。中央和地方財(cái)政的收支范圍進(jìn)行了相對(duì)明確劃分，較大程度地改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)權(quán)分配方式，地方政府在包干的過程中可以自主地組織財(cái)政稅收、安排財(cái)政支出。伴隨著財(cái)權(quán)的部分下放、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立、沿海城市的開發(fā)開放以及國有企業(yè)的改革，地方政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、行政決策權(quán)等都得到了有效的提升。在這一時(shí)期，“放權(quán)讓利”使得地方政府的自主性和積極性得到了顯著的發(fā)揮，國民經(jīng)濟(jì)活力得到了顯著的激發(fā)，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)逐步確立。然而在央地關(guān)系調(diào)整過程中，又出現(xiàn)了國家財(cái)力偏于分散、中央財(cái)政收入比重不斷下降、中央政府的宏觀調(diào)控能力受到削弱、地方保護(hù)主義盛行等問題，從而使得這一時(shí)期的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)出某種程度的“軟化”特征。

(三)韌性集中階段：1994年至今

1992年鄧小平南方談話后，中國的改革開放進(jìn)入了深化階段。特別是伴隨著1994年分稅制改革的推行，通過合理劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，中央財(cái)政收入占比不斷上升，并逐步超過50%，成為國家財(cái)政來源的主要組成部分。這在增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，也在一定程度上考慮了地方政府的積極性與主動(dòng)性。這一時(shí)期，在繼續(xù)給予地方政府一定的經(jīng)濟(jì)管理和行政管理自主權(quán)的同時(shí)，伴隨著1998年特大洪水的應(yīng)對(duì)、21世紀(jì)初期“非典”疫情防控、2008年的汶川地震救災(zāi)和全球金融危機(jī)應(yīng)對(duì)等，在一系列關(guān)涉國家安全全局的應(yīng)急管理事件處置中，中央政府的權(quán)威繼續(xù)得到強(qiáng)化，并在2012年以來的央地關(guān)系妥善協(xié)調(diào)中日益凸顯，后文將會(huì)著重論述?？傊?，在這一時(shí)期，“維護(hù)中央權(quán)威、尊重地方利益”(17)朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津：天津人民出版社,2008年，第263—265頁。得到了逐步的實(shí)踐，即在國家統(tǒng)一的法治建設(shè)背景之下，地方政府自覺地肯定、服從和接受中央權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)，中央權(quán)威又尊重地方利益，央地之間初步建立起規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督、分工與協(xié)作關(guān)系。因而，在這一時(shí)期，央地之間既有博弈與談判，也有協(xié)商與合作，初步體現(xiàn)出“柔韌有度”的特征。但是如何更好地協(xié)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的恰適性和放權(quán)的有效性、在確權(quán)過程中減少央地關(guān)系的職責(zé)交叉仍然有待進(jìn)一步地探索和完善。

四、新時(shí)代我國央地關(guān)系協(xié)調(diào)的發(fā)展態(tài)勢(shì)

2012年黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被正式提出，并成為支撐中華民族偉大復(fù)興的基本治理依托。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如何妥善協(xié)調(diào)央地關(guān)系同樣是貫穿其中的重要議題。

(一)新時(shí)代央地關(guān)系協(xié)調(diào)的主要關(guān)注點(diǎn)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多個(gè)重要場(chǎng)合對(duì)央地關(guān)系進(jìn)行了重要論述，概括起來主要聚焦五個(gè)方面。其一是央地關(guān)系的重要意義。在2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提到“成績(jī)來之不易，根本原因在于我們堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保持戰(zhàn)略定力，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，深化改革開放，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”(18)《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年12月13日。。這反映出央地關(guān)系的和諧發(fā)展對(duì)于國家治理效能發(fā)揮的重要性。其二是關(guān)于央地關(guān)系的分工與責(zé)任問題。例如，在2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“有些事不用中央政府去做，地方政府會(huì)主動(dòng)做工作。我們堅(jiān)持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活，簡(jiǎn)政放權(quán)，更好發(fā)揮市場(chǎng)作用，使中央和地方政府分工得到更好體現(xiàn)”(19)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社,2017年，第57頁。。這明確提到了中央政府與地方政府之間的有序分工問題，并且在國家糧食安全等責(zé)任領(lǐng)域則是“中央和地方要共同負(fù)責(zé)，中央承擔(dān)首要責(zé)任，各級(jí)地方政府要樹立大局意識(shí)”(20)《中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月25日。。其三是央地之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)分配問題。主要是進(jìn)一步明確中央和地方之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的范圍與責(zé)任，制定中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案。在適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任的同時(shí)，“把一些適宜地方政府負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方，減少中央和地方職責(zé)交叉、共同管理的事項(xiàng)”(21)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社,2017年，第65頁。，完善分稅制和地方稅體系，在稅率上對(duì)地方適當(dāng)放權(quán)，從而進(jìn)一步形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，激發(fā)地方發(fā)展活力。其四是全面深化改革過程中的央地關(guān)系問題。黨的十八大以來，在全面深化改革過程中，妥善協(xié)調(diào)好央地關(guān)系也具有重要意義，這主要體現(xiàn)在改革中既加強(qiáng)中央政府頂層設(shè)計(jì)，又注重地方政府的首創(chuàng)精神和改革主動(dòng)性，允許地方在改革中進(jìn)行差別化探索，整合全局的統(tǒng)一性與局部的靈活性。同時(shí)，在協(xié)調(diào)推進(jìn)中央和地方改革中，“中央先定調(diào)子，地方先探路子，中央及時(shí)給予授權(quán)”(22)習(xí)近平：《明確任務(wù)落實(shí)責(zé)任加強(qiáng)督察 確保各項(xiàng)改革舉措落地生根》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年1月31日。，從而有效調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。其五是黨和國家機(jī)構(gòu)改革問題。新時(shí)代黨和國家機(jī)構(gòu)改革的過程與央地關(guān)系的妥善協(xié)調(diào)存在著密切關(guān)系。這不僅體現(xiàn)在地方機(jī)構(gòu)改革要“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保上下貫通、執(zhí)行有力”，也體現(xiàn)在“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”(23)習(xí)近平：《加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)周密組織有序推進(jìn) 統(tǒng)籌抓好中央和地方機(jī)構(gòu)改革》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月12日。，從而既在一定程度上使得地方主要機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置與中央保持基本對(duì)應(yīng)，又致力于構(gòu)建上下銜接、政令暢通、執(zhí)行高效、因地制宜、適度靈活的中央與地方政府職責(zé)體系。

(二)新時(shí)代央地關(guān)系的主要特征與發(fā)展動(dòng)向

伴隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的演進(jìn)，新時(shí)代的央地關(guān)系呈現(xiàn)出一些基本特征，這些特征既與過去的央地關(guān)系存在著一些關(guān)聯(lián)，又體現(xiàn)出新時(shí)代背景下的發(fā)展趨勢(shì)，并且是正處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)而尚未完全定型的趨勢(shì)動(dòng)向。

第一，從片面的“集權(quán)——分權(quán)”思路到合理的“確權(quán)——確責(zé)”思路的演進(jìn)。在央地關(guān)系妥善協(xié)調(diào)的過程中，“集權(quán)——分權(quán)”一直是長(zhǎng)期以來的基調(diào)，當(dāng)中央宏觀調(diào)控能力不足時(shí)就強(qiáng)化權(quán)力集中，當(dāng)?shù)胤桨l(fā)展活力不足時(shí)就放權(quán)，由此就形成“集權(quán)——分權(quán)——再集權(quán)——再分權(quán)”的循環(huán)邏輯。受制于國家結(jié)構(gòu)形式和國家根本制度，這樣的協(xié)調(diào)邏輯并不能從根本上使我國的央地關(guān)系得到和諧發(fā)展。而黨的十八大以來，以“確權(quán)——確責(zé)”的方式來協(xié)調(diào)央地關(guān)系的思路日益清晰。作為新時(shí)代以來我國行政體制改革過程中的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度安排，權(quán)責(zé)清單制度以權(quán)力清單和責(zé)任清單為核心、具有一整套制定程序的制度化體系，正在促成當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)與職責(zé)體系的重大轉(zhuǎn)變。(24)趙志遠(yuǎn)：《政府職責(zé)體系構(gòu)建中的權(quán)責(zé)清單制度：結(jié)構(gòu)、過程與機(jī)制》，《政治學(xué)研究》2021年第5期。權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)我國中央政府和地方政府確權(quán)和確責(zé)具有較好的積極作用，在權(quán)責(zé)一致中進(jìn)一步規(guī)范和厘清央地關(guān)系。在確權(quán)與確責(zé)的過程中，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等宏觀公共事務(wù)都被明確為中央事權(quán)，部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)、跨區(qū)域公共服務(wù)被明確為中央和地方的共同事權(quán)，通過轉(zhuǎn)移支付的部分事權(quán)支出責(zé)任和本地區(qū)公共事務(wù)則被明確為地方政府承擔(dān)(25)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。，從而通過合理確權(quán)與確責(zé)、減少職責(zé)和事權(quán)交叉，而進(jìn)一步厘清了中央政府與地方政府之間的關(guān)系。

第二，“韌性集權(quán)——有效放權(quán)”相結(jié)合的特征日益凸顯。新時(shí)代以來的央地關(guān)系調(diào)整，既包括了事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)改革等“老議題”，又體現(xiàn)出了“韌性集權(quán)——有效放權(quán)”相結(jié)合的“新動(dòng)向”。黨的十八大以來，面臨著中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和百年未有之大變局，隨著全面深化改革步入深水區(qū)，有效地強(qiáng)化中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是必要的。通過維護(hù)黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保持國家制度統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，全面深化改革從中央到地方各級(jí)政府才能得以順利推進(jìn)；而有效強(qiáng)化中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可以增強(qiáng)國家治理能力的強(qiáng)韌度。另一方面，在堅(jiān)持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)也在推進(jìn)，從而強(qiáng)化國家治理能力的柔韌度。例如，在全面深化改革過程中，既要求地方政府遵循中央政府的頂層設(shè)計(jì)，又鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮首創(chuàng)精神、允許地方進(jìn)行差別化探索。在黨和國家機(jī)構(gòu)改革過程中，既要求地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置與中央政府保持基本一致，又賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，允許地方政府因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。例如，為有效統(tǒng)籌共同富裕示范區(qū)建設(shè)，浙江省在2021年10月成立的社會(huì)建設(shè)委員會(huì)(與省政府發(fā)改委合署辦公)就是地方政府在機(jī)構(gòu)改革中因地制宜進(jìn)行的一項(xiàng)自主探索。總之，通過有效強(qiáng)化中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在國家治理的過程中對(duì)地方政府進(jìn)行有效放權(quán)，實(shí)現(xiàn)“該下放的當(dāng)然要下放，但該加強(qiáng)的也要加強(qiáng)”(26)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社,2017年，第111頁。，屬于中央政府的權(quán)力就堅(jiān)決地集中，屬于地方政府管理的事務(wù)則充分地放權(quán)，既增強(qiáng)了權(quán)力的強(qiáng)韌度和權(quán)威性，又促進(jìn)了權(quán)力的柔韌度和靈活性，做到收放自如，從而在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中協(xié)調(diào)好央地關(guān)系。

第三，“有序分工——合作治理”相協(xié)調(diào)的趨勢(shì)逐步增強(qiáng)。黨的十八大以來，我國央地關(guān)系的協(xié)調(diào)處在建設(shè)有效市場(chǎng)、有為政府的經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的行政體制改革背景之中。經(jīng)過2012年以來的財(cái)稅體制調(diào)整、“放管服”改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革等舉措，在上述確權(quán)確責(zé)、韌性集權(quán)、有效放權(quán)的基礎(chǔ)上，新時(shí)代的央地關(guān)系正呈現(xiàn)出“有序分工——合作治理”相協(xié)調(diào)的初步格局。在合作治理過程中，以中央政府為主導(dǎo)，以地方政府為主體，中央政府與地方政府有著明確的分工，并依循嚴(yán)格的規(guī)范而對(duì)國家公共事務(wù)、區(qū)域公共事務(wù)和跨區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行合作治理。特別是在2020年的新冠肺炎疫情防控中，中央政府臨時(shí)“接管”湖北省的應(yīng)急指揮權(quán)，有序組織地方政府之間進(jìn)行幫扶支援，充分運(yùn)用和發(fā)揮央地各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)央地之間的良性互動(dòng)與有效協(xié)作，從而在突發(fā)性應(yīng)急管理事件中實(shí)現(xiàn)了央地之間的有序分工，支撐了國家應(yīng)急治理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。(27)孫德超、鐘莉莉：《疫情防控下央地關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整的基本邏輯與創(chuàng)新意義》，《理論探討》2021年第4期。除新冠肺炎疫情防控外，諸如精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等國家治理實(shí)踐也都進(jìn)一步塑造和強(qiáng)化了新時(shí)代央地之間的“有序分工——合作治理”格局。

五、結(jié)語

總體而言，央地關(guān)系是當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)核心問題(28)封麗霞：《國家治理轉(zhuǎn)型的縱向維度——基于央地關(guān)系改革的法治化視角》，《東方法學(xué)》2020年第2期。，在一定意義上，央地關(guān)系協(xié)調(diào)化的過程與國家治理現(xiàn)代化的過程是互構(gòu)演進(jìn)的。一方面，央地關(guān)系的協(xié)調(diào)有利于厘清和整合國家治理中的兩個(gè)重要主體——中央政府和地方政府之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，提升國家治理現(xiàn)代化的主體協(xié)同性和資源統(tǒng)籌性，從而更好地發(fā)揮政治整合效能；另一方面，國家治理現(xiàn)代化意味著國家治理結(jié)構(gòu)的各項(xiàng)體制機(jī)制更加健全、機(jī)構(gòu)部門權(quán)責(zé)關(guān)系更加明確、中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，這就使得中央政府與地方政府之間的關(guān)系能夠進(jìn)一步得以規(guī)范化和協(xié)調(diào)化，實(shí)現(xiàn)國家結(jié)構(gòu)形式的最優(yōu)化整合。在未來，我國央地關(guān)系的進(jìn)一步協(xié)調(diào)仍需要貫穿于國家治理現(xiàn)代化的要求之中，在發(fā)展全過程人民民主為導(dǎo)向健全中國特色社會(huì)主義民主政治的過程中，以發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性、促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換成治理效能為基本原則，以確權(quán)確責(zé)、韌性集權(quán)、合作治理為重要抓手，在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，更好地協(xié)調(diào)好中央與地方之間的關(guān)系。