楊署東，楊安琪

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

全球公域泛指國家主權(quán)管轄范圍以外的區(qū)域及其資源。目前學(xué)術(shù)界對于全球公域的具體概念和范疇界定還未達(dá)成共識，但這一概念的產(chǎn)生本身就蘊含著超越國家主權(quán)的公有屬性色彩。從國際法的維度看，全球公域是指聯(lián)合國法律框架以及相關(guān)國際協(xié)定所界定的“人類的共同繼承財產(chǎn)”及共有區(qū)域，特指由《南極條約》《外層空間條約》《月球協(xié)定》《聯(lián)合國海洋法公約》等所確認(rèn)的南極、外層空間、公海及海床洋底及其底土等處于國家管轄之外的區(qū)域和資源(1)鄭英琴：《全球公域的內(nèi)涵、倫理困境與行為邏輯》，《國際展望》，2017年第3期。。隨著全球化的不斷深化，關(guān)于全球公域的認(rèn)知過程從最開始的自然資源維度擴(kuò)展到涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化等領(lǐng)域的治理問題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展使得全球公域與跨國安全問題聯(lián)系起來，對全球公域的關(guān)注更多地轉(zhuǎn)向安全和戰(zhàn)略維度，因其與傳統(tǒng)及非傳統(tǒng)安全問題密切相關(guān)，被視為各大國爭奪戰(zhàn)略資源、拓展發(fā)展空間的重要對象。對于全球公域的既有研究主要從國際治理機(jī)制及各國戰(zhàn)略層面進(jìn)行分析，集中體現(xiàn)為探討在全球?qū)用嫒绾慰朔按畋丬嚒?、避免“公地悲劇”、解決“集體行動困境”等難題。我國倡導(dǎo)的人類命運共同體理念與全球公域的公共屬性高度契合，可成為推動全球公域秩序完善的主導(dǎo)性價值。

一、全球公域的國際法理探源

學(xué)術(shù)界目前尚未對全球公域的內(nèi)涵和外延達(dá)成共識，存在著多種解讀。除了全球公域一詞外，還出現(xiàn)了諸如“新空間”“新疆域”等新名詞，泛指外空、深海、極地、網(wǎng)絡(luò)等新興領(lǐng)域。全球公域一詞作為學(xué)術(shù)概念，肇始于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中。1986年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈丁發(fā)表了《公地的悲劇》,此后，經(jīng)濟(jì)學(xué)及國際關(guān)系學(xué)者將該理論推及全球范圍，提出了全球公域的概念(2)韓雪晴，王義梔：《全球公域：思想淵源、概念譜系與學(xué)術(shù)反思》，《中國社會科學(xué)》，2021年第4期。。而作為一種思想理念，全球公域的本源來自羅馬法中的“公有物”,其本身就意味著具有公有地/共有地屬性，而非無主地，也就是說不可被瓜分或占有，否則不可稱之為“公域”。格勞秀斯公海自由通行理論的提出，奠定了現(xiàn)代國際海洋法的基礎(chǔ)，也使“全球公域”進(jìn)入國際法學(xué)者的理論研究視野?！岸?zhàn)”后科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展，促使人類進(jìn)入極地、太空、海底等新場域，全球性治理問題和矛盾進(jìn)一步凸顯，人們愈發(fā)注重從法律層面，特別是利用國際法的制度規(guī)范為全球公域的治理助力。國際法作為全球治理的主要手段和工具，關(guān)注全球公域中權(quán)利與義務(wù)的分配以及對其中人類活動的規(guī)制與約束，主要通過一系列國際條約及國際法律文件予以實現(xiàn)。

1959年的《南極條約》以“主權(quán)擱置”原則為核心，同時明確指出，為了全人類的利益，南極應(yīng)永遠(yuǎn)轉(zhuǎn)為和平目的而使用，不應(yīng)成為國際紛爭的場所和對象。保證科學(xué)的考察自由和為此進(jìn)行的國際合作，禁止在南極采取一切軍事性質(zhì)的措施，凍結(jié)各國對南極洲的領(lǐng)土主權(quán)要求。從《南極條約》的實施和治理實踐來看，其全球公域的性質(zhì)雖未在法律上得以明確定位，但類似于“準(zhǔn)全球公域”；在現(xiàn)實中，南極也是對所有國家都開放進(jìn)出和利用的，一直被當(dāng)作全球公域來對待和處理，因此，應(yīng)將其列入全球公域的研究范圍。自此，人類共同利益理念真正開始指導(dǎo)全球公域的治理并逐漸深化為其核心理念，最重要的表現(xiàn)就是人類的共同繼承財產(chǎn)原則的產(chǎn)生(3)陳秋豐：《全球公域治理與人類命運共同體構(gòu)建》，《國際論壇》，2021年第3期。。1970年聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于各國管轄范圍以外海床洋底及其底土的原則宣言》(以下簡稱《國際海底區(qū)域宣言》)開篇便提出：“各國管轄范圍以外海底與底土(以下簡稱‘區(qū)域’)，以及區(qū)域之資源，為全人類共同繼承財產(chǎn)”。并在第7條明確“區(qū)域”及其資源的勘探、開發(fā)應(yīng)以全人類的福利為前提。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》進(jìn)一步明確以人類的共同繼承財產(chǎn)原則指導(dǎo)開發(fā)、治理公海及“區(qū)域”，并得到了國際社會的普遍認(rèn)可與踐行。此后，人類的共同繼承財產(chǎn)原則在國際社會的認(rèn)可度逐漸提高，并擴(kuò)展到其他公域領(lǐng)域。1979 年通過的《關(guān)于各國在月球及其天體上活動的協(xié)定》(以下簡稱《月球協(xié)定》)規(guī)定，月球及其自然資源均為全體人類的共同財產(chǎn)，一俟月球自然資源的開發(fā)即將可行時，建立指導(dǎo)此種開發(fā)的國際制度，其中包括適當(dāng)程序在內(nèi)?！蛾P(guān)于各國探索和利用外層空間包括月球和其他天體活動的原則條約》(以下簡稱《外空條約》)也規(guī)定了，所有的國家應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上，不受任何歧視，根據(jù)國際法自由探索和利用外層空間，包括月球和其他天體，并自由進(jìn)入天體的一切區(qū)域。至此，人類的共同繼承財產(chǎn)原則從一種價值理念發(fā)展成為一個法律概念和制度規(guī)范，奠定了公海、“區(qū)域”、外層空間作為全球公域的法理基礎(chǔ)。

二、全球公域法理規(guī)制的典型領(lǐng)域

(一)公海領(lǐng)域

海洋被視為人類文明的發(fā)源地，相比其他公域，人類利用海洋的歷史最為久遠(yuǎn)。自格勞秀斯提出海洋自由論后，公海自由原則經(jīng)過長期的國際實踐成為公海秩序的核心。1982年簽署的《聯(lián)合國海洋法公約》被視為全球海洋空間治理國際法發(fā)展的偉大里程碑，其中“對公海主權(quán)主張無效”“公海對所有國家開放”“公海只用于和平目的”等條款進(jìn)一步明確了公海作為全球公域的法律定位。公約確立了“公海自由”的六項基本內(nèi)容，通過界定國家管轄水域從而界定了公海的范圍，并對領(lǐng)海的寬度、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)益等進(jìn)行了明確的規(guī)制。美國雖然未批準(zhǔn)該公約，但對于公海自由等主要制度安排持支持態(tài)度。截至2021年，共有168個國家加入了《聯(lián)合國海洋法公約》，公海及“區(qū)域”作為全球公域在法理上得以明確。

隨著對海洋領(lǐng)域開發(fā)的深入，《聯(lián)合國海洋法公約》逐步體現(xiàn)出滯后性，對于一些新興海洋問題存在管轄真空地帶，最突出的就是國家管轄外海域的生物多樣性及深海遺傳資源相關(guān)問題(4)王秀芬，檀暢：《國際海洋立法新動向與中國應(yīng)對：以〈國家管轄范圍以外海域生物多樣性國際協(xié)定〉為視角》，《吉首大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2018年第9期。。 《聯(lián)合國海洋法公約》在談判及審議過程中針對生物多樣性保護(hù)和深海遺傳資源問題的認(rèn)識和科學(xué)依據(jù)都不充分，盡管其對海洋生物多樣性保全已有所涉及，例如限制漁業(yè)自由、將可持續(xù)發(fā)展作為海洋資源開發(fā)的宗旨等，但這些規(guī)定較為模糊籠統(tǒng)。在第12部分關(guān)于“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”條款中，也未出現(xiàn)“生物多樣性”及“遺傳資源”的用語(5)金永明：《國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題》，《社會科學(xué)》，2018年第9期。，更未對其保全做出具體規(guī)定。同樣涉及規(guī)范海洋生物多樣性的國際條約還有《生物多樣性公約》，但其管轄范圍覆蓋整個生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳資源，范圍過大，且相關(guān)規(guī)定均指國家管轄范圍內(nèi)的事項，對于無法確定歸屬地的國家管轄范圍外的深海遺傳資源則沒有規(guī)定(6)王秀芬，檀暢：《國際海洋立法新動向與中國應(yīng)對：以〈國家管轄范圍以外海域生物多樣性國際協(xié)定〉為視角》，《吉首大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2018年第9期。。目前，“國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用協(xié)定”(以下簡稱“BBNJ協(xié)定”)正對此展開熱烈討論，是當(dāng)前海洋法領(lǐng)域最重要的立法進(jìn)程，各方在海洋遺傳資源、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)議題上的分歧依舊重大，尤其是人類的共同繼承財產(chǎn)原則與公海自由原則、自愿與強(qiáng)制分享貨幣化惠益之爭。因此，深海洋底的生物和基因資源的法律適用等問題是今后完善海洋秩序的一個著力點。

(二)南極區(qū)域

一直以來，南極都以無主地的形式存在，其“公域化”經(jīng)歷了以解決領(lǐng)土主權(quán)爭端為核心到生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為壓倒性價值的發(fā)展過程。1959年締結(jié)的《南極條約》奠定了南極以“和平”“科學(xué)”為主導(dǎo)的公域價值，使其在美蘇爭霸的冷戰(zhàn)背景下成功實現(xiàn)了非軍事化和無核化，成為冷戰(zhàn)期間一塊難得的“凈土”。以《南極條約》的宗旨為核心，國際社會又陸續(xù)簽訂了與之關(guān)聯(lián)的一系列國際法文件，統(tǒng)稱為南極條約體系(ATS)(7)主要包括：1964年的《南極動植物養(yǎng)護(hù)議定措施》、1972年的《南極海豹保護(hù)公約》、1980年的《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》、1988年的《南極礦物資源活動管理公約》(最終未生效)、1991年的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》及其附件，以及南極條約協(xié)商會議(Antarctic Treaty Consultative Meeting, ATCM)正式制定的相關(guān)決定、措施及建議等。,共同構(gòu)成了南極治理的國際機(jī)制。雖然《南極條約》并未使用“人類的共同繼承財產(chǎn)”的用語，也未明確指出南極屬于全人類所有，但其規(guī)定南極的利用在于服務(wù)”全人類利益“，并且禁止南極成為國際紛爭的對象，保證南極對所有人開放使用，這實際上奠定了南極作為準(zhǔn)全球公域的國際法基礎(chǔ)，也為南極的公域化治理指明了方向。

南極的公域地位雖在《南極條約》簽訂后得以逐漸明確，但條約所設(shè)定的管理模式以及相應(yīng)的制度設(shè)計事實上使得南極治理依然掌握在部分國家手中。例如，所有南極事務(wù)都由《南極條約》協(xié)商國共同做出，也就是說具有協(xié)商國地位是實質(zhì)參與南極國際治理的必要路徑，但成為協(xié)商國是需要前提條件的，即必須具備一定的南極科研實力并在南極地區(qū)有實質(zhì)性存在，如建立科考站或進(jìn)行科考活動。因此，在該體系內(nèi)，不同國家在科技水平上的差異產(chǎn)生了協(xié)商國和締約國的不同身份定位，將直接影響其在南極治理的議程設(shè)置和政策制定中的利益實現(xiàn)程度(8)鄧西貝：《“全球公域”視角下的極地安全問題與中國的應(yīng)對》，《江南社會學(xué)院學(xué)報》，2018年第9期。。目前，南極國際治理中出現(xiàn)了不少新型議題。

1.特別保護(hù)區(qū)問題。部分國家以環(huán)境保護(hù)為由，通過建立海洋特別保護(hù)區(qū)來實現(xiàn)對南極特定區(qū)域的“軟控制”(9)鄧西貝：《“全球公域”視角下的極地安全問題與中國的應(yīng)對》，《江南社會學(xué)院學(xué)報》，2018年第9期。。受到環(huán)境、技術(shù)、成本和國際條約的限制，南大洋漁業(yè)捕撈是南極主要的資源開發(fā)活動，《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》以生物資源養(yǎng)護(hù)為目的，允許締約國設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)并實施禁捕措施，目前已有“南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)”和“羅斯海海洋保護(hù)區(qū)”得到批準(zhǔn)，這可能對他國在南極的科考和漁業(yè)活動造成潛在影響。在《南極條約》禁止提出新的領(lǐng)土要求的情況下，建立具有戰(zhàn)略意義的保護(hù)區(qū)是各國搶占“勢力范圍”的有效選擇。

2.重疊沖突問題。在南極海域的國際法適用上，南極條約體系與《聯(lián)合國海洋法公約》產(chǎn)生重疊適用而有所沖突。一定程度上說，《南極條約》限制了各國依《聯(lián)合國海洋法公約》所享有的公海及“區(qū)域”的相關(guān)權(quán)益，未來這一沖突如何解決，直接關(guān)系到南極的公域定位維續(xù)。例如，《南極條約》對南極大陸的領(lǐng)土主權(quán)的凍結(jié)要求并未涉及南極大陸周邊海域的經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)、大陸架等，英、澳等國根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》提出劃分南極周邊海域大陸架的主張，其用意在于通過對大陸架的權(quán)利主張強(qiáng)化其對南極領(lǐng)土主權(quán)的聲索，這無異于挑戰(zhàn)《南極條約》領(lǐng)土凍結(jié)原則的底線(10)鄧西貝：《“全球公域”視角下的極地安全問題與中國的應(yīng)對》，《江南社會學(xué)院學(xué)報》，2018年第9期。。目前正在談判的BBNJ協(xié)定是否應(yīng)將南極周邊水域海底部分的管轄納入其中？其與南極條約體系的關(guān)系又該如何協(xié)調(diào)？這些法律問題均涉及未來南極的國際治理。

3.南極軍事化趨勢。《南極條約》雖明確規(guī)定南極應(yīng)只用于和平目的， 但同時也聲明該條約不妨礙為了科學(xué)研究或其他和平目的而使用軍事人員或軍事設(shè)備，這就為相關(guān)國家的南極軍事存在提供了合法依據(jù)。由于南極特殊的戰(zhàn)略地位，主要大國都將其納入自身的全球戰(zhàn)略安全部署中，尤其是美國，在“9·11”后以加強(qiáng)全球反恐戰(zhàn)爭需要為借口，將整個南極大陸納入其太平洋戰(zhàn)區(qū)范圍并加強(qiáng)了軍事部署，對南極的非軍事化規(guī)范構(gòu)成了威脅。另一個比較突出的安全化趨勢是利用南極非軍事化的灰色地帶，將中立的科學(xué)研究用于非中立的軍事目的。南極科考站被有些國家作為衛(wèi)星監(jiān)測站，進(jìn)行攻擊性武器的戰(zhàn)略態(tài)勢感知與監(jiān)測。此外，軍用與民用的界限日益模糊，也成為未來南極軍控的一個潛在挑戰(zhàn)。

此外，南極旅游是《南極條約》既未禁止也未鼓勵的模糊地帶，國際社會普遍認(rèn)為，旅游問題已構(gòu)成南極最大的環(huán)境威脅(11)根據(jù)國際南極旅游業(yè)者協(xié)會發(fā)布的信息，每年有超過45000名游客訪問南極，大大超過訪問南極的科學(xué)家及工作人員總數(shù)。。關(guān)于南極生物資源商業(yè)化與科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)之間如何協(xié)調(diào)的實踐缺乏具體的規(guī)范，目前生物資源勘探規(guī)則的制定也已成為南極治理的一大焦點。

(三)國際海底區(qū)域

《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的“區(qū)域”是指“國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土”，并確立了“區(qū)域”是“人類的共同繼承財產(chǎn)”，這一規(guī)定明確了國際海底區(qū)域的公域價值向度，并據(jù)此制定了包括設(shè)立國際海底管理局等在內(nèi)的機(jī)制安排。雖然美國對于“公約特別照顧發(fā)展中國家的利益和需求”極為不滿，認(rèn)為“區(qū)域”的開發(fā)和管理制度不利于其技術(shù)優(yōu)勢的發(fā)揮而拒絕簽署，但未能推翻其作為“人類的共同繼承財產(chǎn)”這一公域?qū)傩缘亩ㄎ?。作為海洋環(huán)境的重要組成部分，占海洋總面積65%左右的“區(qū)域”蘊含著豐富的礦產(chǎn)資源和生物資源，已成為海洋大國謀求競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略新疆域和博弈新舞臺。目前深海多個領(lǐng)域存在著治理規(guī)則的缺失問題，主要涉及以下幾個方面：

1.國際海底區(qū)域礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)章。從2012年開始，國際海底管理局就啟動了《國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章(草案)》的制定工作，其后幾經(jīng)修改，至今仍處于談判階段。開發(fā)章程主要凸顯的兩大核心問題：一是建立合理可行的商業(yè)采礦制度使其符合“區(qū)域”作為“人類的共同繼承財產(chǎn)”的定位，即在確保開發(fā)商受益的同時，通過保留礦區(qū)、分享股份、繳費等平行開發(fā)制度，保障全人類對“區(qū)域”資源的惠益共享；二是建立科學(xué)有效的環(huán)境監(jiān)管制度使其滿足海洋可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)(12)彭建明，鞠成偉：《深海資源開發(fā)的全球治理：形勢、體制與未來》，《國外理論動態(tài)》，2016年第11期。。開發(fā)規(guī)章的制定需要協(xié)調(diào)多個利益攸關(guān)方的立場、明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)，尤其是環(huán)境影響評價和管理標(biāo)準(zhǔn)的具體實施，不僅影響了采礦項目的固定投資和運行成本，而且不同國家和國際組織機(jī)構(gòu)的立場懸殊，分歧較大。

2.BBNJ協(xié)定。BBNJ協(xié)定談判是當(dāng)前國際法領(lǐng)域最重要的立法進(jìn)程之一，主要涉及海洋遺傳資源利益惠宜共享、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評估、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓這4個問題。在海洋遺傳資源、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)議題上分歧較大，尤其是涉及人類的共同繼承財產(chǎn)與公海自由原則之爭、自愿與強(qiáng)制分享貨幣化惠益之爭，其中的核心是“區(qū)域”海洋遺傳資源的法律性質(zhì)問題。由于《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于“區(qū)域”的制度安排僅適用于礦產(chǎn)資源，“區(qū)域”內(nèi)生物資源的法律定位尚未明確——其是否屬于人類的共同繼承財產(chǎn)？是否適用于“區(qū)域”制度？BBNJ協(xié)定談判的目標(biāo)就是填補(bǔ)這一塊的規(guī)制空白。當(dāng)前的談判中，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家就該問題無法達(dá)成一致：發(fā)展中國家普遍希望將“區(qū)域”海洋遺傳資源同樣定性為人類的共同繼承財產(chǎn)，適用《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于“區(qū)域”的制度安排，并要求在獲取、研究和開發(fā)的不同階段分享惠益；而發(fā)達(dá)國家力推減少公海資源開發(fā)限制條款，堅持適用“公海自由”原則，主張任何國家均有權(quán)自由獲取“區(qū)域”內(nèi)海洋遺傳資源。

(四)外層空間

外空的開發(fā)和利用有較高的科學(xué)、技術(shù)和資金門檻，相比公海和南極，是人跡罕至的領(lǐng)域。目前的外空治理機(jī)制是以《外空條約》《月球協(xié)定》為主的一系列國際條約和文件構(gòu)成其基本框架，確立了外空屬于人類共有的全球公域的價值定位，其治理的整體傾向于實現(xiàn)和平、公平和共同利益。總體看來，外空治理法律體系雖確立了大量的原則，但缺少對具體問題的制度規(guī)定，隨著人類外空活動和實踐的擴(kuò)展，這些既有的制度安排存在的滯后性、有效性不足問題愈加凸顯。

1.外空軍事化。不同于南極，由于外空本身具有軍事戰(zhàn)略部署的空間優(yōu)勢，其和平利用的價值導(dǎo)向從一開始就受到來自冷戰(zhàn)背景下的權(quán)利政治的挑戰(zhàn), 外空軍控也一直是外空治理進(jìn)程中最艱難的一部分。雖然《外空條約》明確了“確認(rèn)為和平目的發(fā)展探索和利用外層空間，是全人類的共同利益”“各締約國必須把月球和其他天體絕對用于和平目的”等原則，但對具體的實踐活動缺乏可操作性的指導(dǎo)規(guī)范。例如，關(guān)于禁止外空武器化原則，條約僅限制在外空放置攜帶核武器或其他大規(guī)模毀滅性武器的實體，但并未禁止放置一般性武器，也未禁止對衛(wèi)星的破壞性試驗。這些規(guī)定上的漏洞和不明確都為外空軍事化埋下隱患。此外，國際社會對“和平使用太空”一詞的內(nèi)涵仍未達(dá)成一致，美國就將其解讀為“非進(jìn)攻性”而不是“非軍事性”的利用，這二者差別很大，操作空間也不同。

2.外空活動商業(yè)化和私營化。首先，外空活動的商業(yè)化發(fā)展伴隨著外空行為體的多元化，這無疑會加大外空治理中對不同行為體的規(guī)范難度。一方面，國家仍是外空活動的主要責(zé)任主體，承擔(dān)了外空物體的管轄權(quán)和控制權(quán)、對外空環(huán)境承擔(dān)保護(hù)責(zé)任、對外空損害行為承擔(dān)賠償責(zé)任等；另一方面，非國家行為體，特別是企業(yè)的參與使得外空商業(yè)出現(xiàn)了私營化發(fā)展的新趨勢，非國家行為體與國家之間的權(quán)利和責(zé)任如何界定等問題成為治理的難題。其次，外空商業(yè)化和私營化還帶來了外空資源的產(chǎn)權(quán)問題。例如，美國于2015年通過的《美國商業(yè)航天發(fā)射競爭力法》允許私企開采太空礦藏資源以及進(jìn)行商業(yè)活動，并規(guī)定美國公民有權(quán)獲得小行星或天空上的任何資源，這實際上與外空“人類的共同繼承財產(chǎn)”原則有所沖突。外空商業(yè)化帶來的挑戰(zhàn)除了私有化外，還存在著商業(yè)化活動中的市場運作與管理如何規(guī)范、私人資本的準(zhǔn)入與許可如何界定等問題，這些都需要在制度建設(shè)上進(jìn)一步確定。在信息產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)主流產(chǎn)業(yè)的今天，外空的信息優(yōu)勢更加凸顯，商用價值越來越高，其經(jīng)濟(jì)效益分配等問題也會日益突出。

3.外空環(huán)境保護(hù)和人類空間活動的長期可持續(xù)性。確保外空的環(huán)境安全是保障外空全球公域定位的根本，也是實現(xiàn)外空可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，人類在外空活動所留下的空間碎片是外空環(huán)境污染和安全威脅的主要來源。雖然《外空條約》明確了國家是外空活動的責(zé)任主體，無論從事外空活動的主體是政府還是非政府行為體；《責(zé)任公約》也規(guī)定了各國負(fù)有賠償由其發(fā)射的空間物體所造成的損害的國際責(zé)任，但這兩個公約并沒有針對碎片問題進(jìn)行直接的義務(wù)規(guī)定。這也就意味著，空間碎片問題的責(zé)任主體是明確的——即發(fā)射國，但對國家的具體義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)缺乏明確的法律規(guī)定。隨著外空活動的增多，空間碎片問題日益嚴(yán)重，2002年聯(lián)合國和平利用外層空間委員會制定了《空間碎片減緩準(zhǔn)則》，并于2007年進(jìn)行了修訂，但這只是指南性質(zhì)的國際法律文件，不具備約束力。

值得強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)行的外空治理法律體系存在較多空缺，部分規(guī)范來源于空間大國的外空實踐。一些大國的實踐慣例通過國家法律或準(zhǔn)則等渠道進(jìn)入國際視野，其反映的可能是該國的國家利益，但若有足夠多的國家統(tǒng)一這些實踐慣例，很可能演化成為外空習(xí)慣法的一部分，例如核不擴(kuò)散原則的確立。因此，如何對大國的外空實踐進(jìn)行有效規(guī)范并界定既有的實踐慣例，也是未來外空治理秩序構(gòu)建的重要內(nèi)容。

三、全球公域治理的中國之策

中國作為一個非西方的發(fā)展中國家，在全球治理方面多停留在一般性的參與層面，未能深入核心規(guī)則的制定與頂層設(shè)計。而在具體制度規(guī)范尚未完全成型的全球公域，我國更應(yīng)當(dāng)思考如何構(gòu)建制度性話語權(quán)，實現(xiàn)從一般參與者到負(fù)責(zé)任大國身份的轉(zhuǎn)變。在具體實踐中，中國將面臨雙重難題：一是必須擺脫對資源過度消耗的商業(yè)模式，走可持續(xù)化發(fā)展之路；二是呼吁改革舊治理秩序中的不公正部分，保護(hù)發(fā)展相對滯后的國家的應(yīng)有權(quán)益。因此，應(yīng)在這兩方面的現(xiàn)實需求下推動人類命運共同體理念在全球公域的治理實踐。

(一)提升自身科技水平

全球公域的探索、開發(fā)和利用具有強(qiáng)烈的科學(xué)屬性，科技水平既是各行為體參與全球公域治理的敲門磚，也是其獲取制度性話語權(quán)的重要工具。而較高的科學(xué)門檻需要先進(jìn)科技的支撐和巨大的資金投入，這一特征決定了只有技術(shù)優(yōu)先者才有優(yōu)先發(fā)言權(quán)，因為只有技術(shù)發(fā)展水平到達(dá)一定程度的國家才有能力在全球公域領(lǐng)域持續(xù)開展前沿性的探索和考察，也才有機(jī)會制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和治理議程。目前，中國已經(jīng)初步具備促進(jìn)全球公域可持續(xù)發(fā)展的能力。隨著“蛟龍”號成功下潛至7000米、“奮進(jìn)號”實現(xiàn)萬米海試成功坐底、“海翼”系列水下滑翔機(jī)及深海原位拉曼光譜探針等一系列自主研發(fā)的深海探測“黑科技”投入應(yīng)用，我國的深海科學(xué)研究和資源勘探能力已經(jīng)達(dá)到國際領(lǐng)先水平，并已啟動深海領(lǐng)域“十四五”規(guī)劃的編制(13)史先鵬，鄔長斌：《基于海洋命運共同體理念的深海戰(zhàn)略新疆域建設(shè)》，《海洋開發(fā)與管理》，2020年第4期。。同時，我國已進(jìn)行了37次南極科考，擁有5個科考站，初步建成南極考察基礎(chǔ)設(shè)施體系；自2011年以來我國的航天事業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展期，在載人航天與空間站、月球與深空探測、北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、運載系統(tǒng)和高性能衛(wèi)星等重大工程領(lǐng)域異軍突起，在空間科學(xué)、空間技術(shù)、空間應(yīng)用等方面均取得一系列重大科技成果，從航天大國進(jìn)入到航天強(qiáng)國行列?？梢姡覈谏詈?、極地、外空領(lǐng)域的開發(fā)利用方面已基本具備世界先進(jìn)的科技能力，但同美國等發(fā)達(dá)國家相比依然還存有差距，需要從加大科研投入、創(chuàng)新管理機(jī)制、培養(yǎng)科技人才、強(qiáng)化國際交流等方面著手，大力提升科技水平以夯實公域治理能力之基。

(二)加強(qiáng)國際合作

無論是外層空間、公海、“區(qū)域”還是南極，相關(guān)國際條約都將國際合作，特別是國際科學(xué)合作作為重點強(qiáng)調(diào)內(nèi)容。這一方面是因為其面臨的各種問題需要各國、各行為體合力解決。另一方面是國際合作能夠為全球公域創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，也能最大程度地擴(kuò)散和平、合作、共生、互利等價值理念，從而實現(xiàn)全球公域服務(wù)于全人類共同利益的價值。鑒于此，中國應(yīng)繼續(xù)借助在雙邊、多邊層面的國際合作，深入全球公域的資源開發(fā)和利用，從而加強(qiáng)在議程設(shè)置、規(guī)則制定和秩序維護(hù)等方面的話語權(quán)?！?016中國的航天》白皮書特別提到，中國政府始終秉持對國際空間交流與合作的鼓勵和支持態(tài)度，重視在“一帶一路”、亞太空間合作組織、金磚國家合作機(jī)制、上海合作組織框架下開展的雙邊和多邊空間合作(14)國務(wù)院新聞辦公室：《2016中國的航天白皮書》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1537007/1537007.htm.。目前，南極合作已成為中國與拉美國家合作的新增長點和新方向，牽涉科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)、非軍事化、漁業(yè)養(yǎng)護(hù)、生物多樣性保護(hù)等多維度，拓展拉美南極“朋友圈”，可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏，利用其輻射效應(yīng)提升我國在南極事務(wù)中的國際話語權(quán)和影響力(15)劉明，張潔：《中國與拉美國家的南極合作: 動因、實踐及對策》，《太平洋學(xué)報》，2020年第11期。。這些努力將使全球公域治理的中國方案得到更廣泛而有力的支持,從而進(jìn)一步提升中國在全球公域中的制度性權(quán)力。

(三)完善治理制度

隨著以中國為代表的新興大國群體性崛起，全球權(quán)力中心開始轉(zhuǎn)移，西方主導(dǎo)的國際話語體系出現(xiàn)了松動，在此背景下，西方國家更加重視對原有秩序的維護(hù)以及新制度的創(chuàng)設(shè)，以維持其在國際治理體系中的主導(dǎo)權(quán)?？陀^而論，改革開放以來，我國的科技、經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展，硬實力不斷提高，但并未轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的國際影響力和制度話語權(quán)，這與我國的綜合國力和大國身份不相符(16)王發(fā)龍：《全球公域治理的現(xiàn)實困境與中國的戰(zhàn)略選擇》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2018年第3期。。相較于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，全球公域的治理還未形成太多的條框限制，中國作為新興大國，應(yīng)當(dāng)以此為著力點，思考如何在具有全局性影響、但治理規(guī)則尚不完備的深海、外空、極地等新疆域構(gòu)建制度性話語權(quán)。習(xí)近平總書記明確提出：“中國不能當(dāng)旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領(lǐng)者……在國際規(guī)則制定中發(fā)出更多中國聲音、注入更多中國元素?！?17)王吉全：《習(xí)近平在中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào) 加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略 加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制》，《人民日報》，2017年12月7日。中共十八屆五中全會的公報中也首次提出要增強(qiáng)我國“制度性話語權(quán)”。針對全球公域現(xiàn)存在的不公平、非正義的治理規(guī)則，中國應(yīng)在“漸次推進(jìn)、增量改進(jìn)”原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革與補(bǔ)充，使其盡量反映大多數(shù)國家的利益(18)習(xí)近平：《推動全球治理體系更加公正合理》，《人民日報》(海外版)，2015年10月14日。。

具體而言，一是擴(kuò)大國際參與度，適當(dāng)降低全球公域治理的參與門檻，維護(hù)更多發(fā)展中國家在全球公域的合法權(quán)益；二是加強(qiáng)決策民主化，在當(dāng)前大國主導(dǎo)、各國協(xié)調(diào)的模式下增強(qiáng)全球公域相關(guān)議題決策程序的透明度，以協(xié)商利益而非區(qū)別性利益作為決策的準(zhǔn)繩。例如，針對外空武器化和軍備競賽的趨勢，中國聯(lián)合俄羅斯于2008年和2014年兩度向日內(nèi)瓦裁軍談判會議共同提交《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約》草案，不僅有利于維護(hù)外空和平利用的公域價值，還有助于提升中國在外空安全治理中的合法性和話語權(quán)。同時，中國應(yīng)適時參與創(chuàng)建新型公域治理制度。西方主導(dǎo)的治理理念日益不能滿足全球公域各領(lǐng)域的治理和發(fā)展需求，亟待注入新的動力，提供治理所必需的機(jī)制、價值等公共產(chǎn)品，中國應(yīng)基于“量力而行”原則，通過加強(qiáng)國際合作的方式牽頭全球公域新秩序的構(gòu)建。例如，中國一直積極參與BBNJ協(xié)定相關(guān)的國際立法活動，在3次政府間會議重點文件中，提及中國的次數(shù)為47次，這意味著中國已成為BBNJ協(xié)定談判最重要的參與者之一。在BBNJ政府間談判屢次陷入僵局后，中國主動邀請中外專家學(xué)者展開了多次非正式協(xié)商研討，并于2018年召開“國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國際研討會”，為BBNJ協(xié)定的后續(xù)談判提供了智力支持和互動平臺，貢獻(xiàn)了中國力量(19)蔣秀敏，陳堅：《BBNJ協(xié)定談判的焦點與中國的路徑選擇》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2021年第3期。?？梢姡袊恢币苑e極合作的態(tài)度參與創(chuàng)建更完備的全球公域治理秩序，努力改善其數(shù)量不足、質(zhì)量不高的法治困境。

(四)構(gòu)建價值認(rèn)同

全球公域的秩序構(gòu)建本質(zhì)上是關(guān)于如何處理“公”與“私”之間的關(guān)系問題，而公域的價值定位是偏“公”的，比如“人類的共同繼承財產(chǎn)”這種提法被載入《聯(lián)合國海洋法公約》《月球協(xié)定》等多個國際公約中并得到公認(rèn)，可以說為全球公域的道義價值提供了實現(xiàn)其公共福祉的合法性，而加強(qiáng)這種共識則是公域治理秩序建設(shè)的必要基礎(chǔ)和路徑。在積極參與全球公域開發(fā)治理過程中，中國一直踐行并推廣“人類命運共同體”理念。例如，我國于2017年提出“構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系”，在常態(tài)化合作平臺搭建、海洋經(jīng)濟(jì)與科技合作、互信互利共識理念傳播等方面取得長足進(jìn)展；2019年，習(xí)近平總書記提出共建“海洋命運共同體”的倡議，秉持廣泛協(xié)商、公平正義、合作共贏的原則化解海洋治理困境，為全球海洋治理頂層設(shè)計注入了必要的理念指導(dǎo) ；2021年4月，習(xí)近平總書記在氣候峰會上發(fā)表題為《共同構(gòu)建人與自然生命共同體》的重要講話，為加強(qiáng)全球環(huán)境治理給出“中國方案”。此外，中國還需要與他者構(gòu)建全球公域治理的價值認(rèn)同。

概言之，全球公域目前的治理仍然處于初步嘗試性階段，在治理中存在著一系列困局，同時也潛藏著改革的契機(jī)。毋庸諱言，全球公域治理挑戰(zhàn)是全人類共同面臨的，解決全球公域的治理難題是國際社會的共同責(zé)任所在，需要各國的參與與合作，特別是非西方大國的參與，需要新的價值理念和制度設(shè)計。在這種情勢下，中國所倡導(dǎo)的人類命運共同體思想應(yīng)運而生，或可成為推動全球公域治理秩序完善的主導(dǎo)性價值。在實踐中，理念的競爭與沖突有時甚至大大超過了實際的利益分歧，培育價值共識是當(dāng)前全球公域國際合作和治理實踐的迫切需求?？傊匀祟惷\共同體理念指導(dǎo)全球公域治理具有得天獨厚的優(yōu)勢，能夠幫助治理主體形成“權(quán)責(zé)共擔(dān)、合作共贏”的價值共識和“你中有我、我中有你”的責(zé)任觀，從而在全人類的高度構(gòu)建起廣泛的價值認(rèn)同，有利于提高整個國際社會對全球公域的治理積極性?？梢哉f，以人類命運共同體思想引領(lǐng)全球公域的國際治理，會有效彰顯中國負(fù)責(zé)任大國的形象。