劉少軍，計金娣，常永斌*，靳良成

(1.安徽大學 法學院，安徽 合肥 230039；2.安徽淮南市謝家集區(qū)人民檢察院，安徽 淮南 232052；3.安徽省淮南市人民檢察院，安徽 淮南 232001)

伴隨著監(jiān)察法出臺，監(jiān)察機關承擔職務犯罪調(diào)查職能，對于檢察機關在職務犯罪案件審查起訴階段開展自行補充偵查的必要性問題的探討也日益提上了日程。而完善自行補充偵查權既是現(xiàn)實的需要，也是規(guī)范的要求，同時也是履職的體現(xiàn)。就此而言，本文從觀念、規(guī)范、程序等方面提出有益探討，以期更好地落實完善檢監(jiān)銜接，形成反腐敗斗爭合力。正是基于職務犯罪案件審查起訴階段自行補充偵查發(fā)生了重大變化，凸顯了對于職務犯罪案件審查起訴階段自行補充偵查探討的必要性。

1 自行補充偵查的必要性

1.1 審查起訴階段自行補充偵查是現(xiàn)實的需要

針對職務犯罪案件，監(jiān)察體制改革前，由檢察機關負責查辦職務犯罪案件，即反貪污賄賂局和反瀆職侵權局查辦職務犯罪案件。我國相關法律法規(guī)也對檢察機關自行立案偵查的犯罪嫌疑人主體、罪名及范圍做出相應的規(guī)定[1]。監(jiān)察體制改革后，職務犯罪的調(diào)查由監(jiān)察機關負責，監(jiān)察機關在案件調(diào)查終結之后，移送檢察機關審查起訴，在審查起訴階段《監(jiān)察法》并未對存在監(jiān)察機關應移送而未移送的情節(jié)時檢察機關如何正確行使職權以保障辦案效率及司法公正做出行之有效的規(guī)定，而這恰恰成為起訴階段自行補充偵查的現(xiàn)實需要。

1.2 審查起訴階段自行補充偵查是規(guī)范的要求

2018年3月，十三屆全國人大一次會議審議通過《監(jiān)察法》，是深化國家監(jiān)察體制改革、深入推進反腐敗工作的重要成就。監(jiān)察法作為反腐敗國家立法統(tǒng)領國家監(jiān)察工作，若案件涉嫌職務犯罪問題，依據(jù)監(jiān)察機關最終調(diào)查結果，將涉嫌犯罪問題移送檢察機關審查起訴，并提交起訴意見書且附帶證據(jù)及相關案卷材料，由人民檢察院依法審查后，根據(jù)具體案情做出是否提出公訴的決定?！缎淌略V訟法》第170條第一款規(guī)定人民檢察院對于監(jiān)察機關移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關規(guī)定進行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。《監(jiān)察法》第47條也有類似的規(guī)定。由此可見，我國以法律條文的形式明確賦予檢察機關自行補充偵查的權利，并規(guī)定了在審查起訴階段檢察機關自行補充偵查需以存在某些特定情形為前提。

1.3 審查起訴階段自行補充偵查是職能的體現(xiàn)

近年來，在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，為精準認定犯罪事實，積極開展檢察機關對于職務犯罪案件進行自行補充偵查，既是退回補充偵查工作的有益補充，也是檢察機關履行法律監(jiān)督主責主業(yè)、維護司法公正、提高訴訟效率的有效路徑。特別是2021年6月15日《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》的出臺，從國家政策層面上強化了檢察機關與監(jiān)察機關辦案銜接和配合機制，以及建立了檢察機關退回補充調(diào)查和自行補充偵查機制，該《意見》再次強調(diào)了檢察機關在審查起訴監(jiān)察機關移送的職務犯罪案件中，依法行使自行補充偵查權的重要意義。具體到司法實踐，賦予檢察機關自行補充偵查權不僅具有補充完善證據(jù)，使證據(jù)達到確實、充分的審查起訴標準，而且可以進一步擴大法律監(jiān)督的廣度和深度，且能充分展現(xiàn)檢察機關在訴前主導作用方面的必要性。據(jù)此可知，賦予檢察機關自行補充偵查權，不僅是檢察機關履行監(jiān)督職責的重要途徑，也是檢察機關審查案件和完善證據(jù)鏈條的重要手段，更是適應以審判為中心的司法制度改革之檢察機關現(xiàn)實的需要。

2 自行補充偵查之現(xiàn)狀

職務犯罪案件審查起訴階段自行補充偵查的現(xiàn)狀不僅包括規(guī)范本身的立法現(xiàn)狀，也包括這一規(guī)范具體的司法適用現(xiàn)狀。

2.1 立法現(xiàn)狀：“前提式”適用

監(jiān)察體制改革對職務犯罪審查起訴的影響主要包括：對退回補充調(diào)查與自行補充偵查的先后順序及適用情況，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟規(guī)則》都做了相應的規(guī)定，即檢察機關在審查起訴監(jiān)察機關移送職務犯罪時，根據(jù)案情需要補充調(diào)查核實的，首先強調(diào)是“應當”退回監(jiān)察機關補充調(diào)查，其次是在必要時方“可以”由檢察機關自行補充偵查。通常情況下，監(jiān)察機關移送審查起訴的案件具有政治性強、社會關注度高、存在較為敏感因素等特點，針對移送案件自身特質(zhì)，《監(jiān)察法》對檢察機關自行補充偵查的適用前提設置嚴格的限制范圍，即監(jiān)察機關移送的案件基本犯罪事實已經(jīng)查清情況下，僅對定罪量刑等方面需要補充核實的，且存在特定情形由檢察機關自行補充偵查[2]。

2.2 司法現(xiàn)狀：“休眠式”適用

筆者統(tǒng)計了H市兩級檢察機關在2018-2021年期間辦理監(jiān)察機關移送案件的情況，共受理124件141人，存在需要補充偵查的案件數(shù)為24件。其中一次退回補充調(diào)查19件27人，二次退回補充調(diào)查5件9人。從上述數(shù)據(jù)可以看出，H市檢察機關面對監(jiān)察機關移送審查起訴的需要補充調(diào)查的案件，全部實行退回監(jiān)察機關補充調(diào)查了之，未有一起適用檢察機關自行補充偵查的情形。因此，自行補充偵查權在H市兩級檢察機關還處于“休眠”狀態(tài)，存在被擱置的窘境，造成上述原因之一是受傳統(tǒng)辦案觀念限制，負責審查起訴的檢察官更側重于對案件證據(jù)的把握，事實的認定等審查方面能力的提升，潛意識地認為監(jiān)察機關既然已擁有完善的監(jiān)察調(diào)查、證據(jù)收集能力，檢察官應把自身能力素養(yǎng)提升的重點放在案件審查方面。因此與提升案件審查能力相比，檢察官對監(jiān)察調(diào)查、證據(jù)收集等專業(yè)技能重要性認識不足，同時對于補充偵查技能的掌握度略顯底氣不足。由此導致審查起訴的檢察官在面對需補充調(diào)查的案件時，選擇退回補充調(diào)查，而有意識地回避行使自行偵查權。長此以往，檢察官行使自行補充偵查權技能的錘煉不充分，難免存在影響全面履職的嫌疑。其二是司法責任制改革背景下，檢察官行使自行補充偵查權的權力責任并未在員額檢察官權力清單上予以明確規(guī)定。同時，現(xiàn)有的業(yè)務考評也未將自行補充偵查納入考評指標，導致檢察官對行使自行補充偵查權的積極性不高。

3 自行補充偵查之困境

職務犯罪案件審查起訴階段自行補充偵查從政策到法律層面都作出了規(guī)定，然而在司法實踐中仍然存在著一定的困境。

3.1 觀念層面：檢察官缺乏主動補充偵查的認知

我國刑事訴訟程序采取的是一種“流水作業(yè)式”的工作模式，雖然近幾年通過司法體制改革已過渡到以審判為中心的訴訟制度，但是長期的司法實踐中形成的老舊觀念仍有一定影響力，檢察官在審查起訴時認為只負責審查證據(jù)并根據(jù)證據(jù)情況作出決定，對于職務犯罪案件的調(diào)查是監(jiān)察機關的應有之責，刑訴法和監(jiān)察法都作了相應的規(guī)定，部分檢察官面對退回補充調(diào)查與自行補充偵查兩種抉擇時，選擇減少自身工作量而采取把案件退回監(jiān)察機關，由監(jiān)察機關予以補充調(diào)查的處理方式，也不違反法律規(guī)定，如果貿(mào)然開展自行補充偵查，很有可能導致“吃力不討好”的結果，故而采取一退了之方式。

3.2 規(guī)范層面：退回補充調(diào)查與自行補充偵查僵化的先后順序規(guī)定

當前我國法律對于啟動自行補充偵查程序的規(guī)定存在僵化的問題，其過分強調(diào)先后順序，容易對法律的價值即公平正義與效率造成一定的沖擊。依據(jù)《監(jiān)察法釋義》之規(guī)定，檢察機關自行補充偵查的前提順序是：首先是已查清監(jiān)察機關移送的案件定罪量刑的基本犯罪事實，其次是存在特定情形。此種規(guī)定，不僅限制了檢察機關自行補充偵查的范圍，也在一定程度上僵化退回補充調(diào)查與自行補充偵查的先后順序。此種僵化的先后順序雖考慮到監(jiān)察機關在已充分掌握案件事實、證據(jù)的情況下，由其自行補充調(diào)查更為快捷便利，在維護司法公正的同時，更為有效地提高訴訟效率。但不可否認的是，過于強調(diào)先后順序而導致的順序僵化，對審查起訴階段檢察機關行使自行補充偵查的權利造成一定的限制，檢察機關在此情況下難以充分發(fā)揮自行補充偵查功能?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第343條第一款之規(guī)定人民檢察院對于監(jiān)察機關移送起訴的案件，認為需要補充調(diào)查的，應當退回監(jiān)察機關補充調(diào)查，必要時，可以自行補充偵查。對存在檢察機關可自行補充偵查的必要情況并未做出明確規(guī)定，且強調(diào)了先后順序。

3.3 程序層面：自行補充偵查啟動具體細則的缺失

面對如何制定自行補充偵查的啟動方式、審批方式，如何在最優(yōu)范圍內(nèi)限制權力行使、偵查資源如何配置恰當?shù)葐栴}，檢察機關并沒有一個完善的、可操作性強的具體規(guī)劃。[3-4]依據(jù)我國目前檢察機關職能配置現(xiàn)狀，當出現(xiàn)監(jiān)察機關證據(jù)收集并不完善情況時，檢察機關若希望通過行使自行補充偵查的權利予以補充完善相關證據(jù)，既需要制定出切實可行的實施細則，也需要培訓公訴人員的偵查技能，不然以檢察機關現(xiàn)有的軟硬件條件不足于支撐新時代檢察機關高質(zhì)量行使自行補充偵查權。

4 起訴階段自行補充偵查之完善

4.1 理念上：切實提高對自行補充偵查的認識

檢察官作為司法辦案的主體，需要學習并熟悉所有關于自行補充偵查的規(guī)定和要求，從思想上深刻理解和把握該項工作的重要意義，認識到通過自行補充偵查有助于查清案件事實，增強親歷性。同時，有助于提高辦案效率、降低“案-件”比和加強法律監(jiān)督工作。正所謂：“如何最大限度用好檢察機關自行補充偵查權，是現(xiàn)行法律規(guī)定和改革背景下檢察權實現(xiàn)的必要選擇?！盵5]妥善行使自行補充偵查權，是檢察權合理、合法實現(xiàn)的必要依據(jù)，只有切實提高檢察官對自行補充偵查的思想認識，才能促進檢察機關提高辦案效率，更好地維護司法公平正義。

當然，為了切實做到檢察官這一認知的提升，可以充分發(fā)掘檢察機關業(yè)務考核指揮棒的作用。實踐證明，檢察機關業(yè)務考核機制在提升檢察人員的業(yè)務能力和辦案效率上發(fā)揮了指揮棒的作用。在改進和完善現(xiàn)有的業(yè)務考評機制下，不斷豐富完善考評指標。檢察機關把自行補充偵查納入考評指標范圍，并通過定期召開自行補充偵查業(yè)務座談會，提高檢察人員在處理職務犯罪案件中于審查起訴階段自行補充偵查的工作能力，制定合理可行的考核機制，對于提高檢察機關自行補充偵查權的運用，增加檢察機關的司法公信力都具有重要作用。合理的考評機制，能夠充分調(diào)動檢察機關自行補充偵查案件的積極性，從而促進司法效率的提高，彰顯懲治腐敗案件的合力。

4.2 規(guī)范上：捋順退回補充偵查與自行補充偵查

作為政治機關，監(jiān)察機關本身已擁有一定的權力優(yōu)勢，加之在監(jiān)察體制改革背景下，監(jiān)察機關行使著對公職人員的監(jiān)督權，檢察機關在對監(jiān)察機關移送的職務犯罪案件進行審查起訴時或多或少地受到這種權力的壓制[6]。明確檢察機關可以對遺漏罪行和遺漏同案犯的情形退回補充調(diào)查，并賦予檢察機關可以根據(jù)案情自行補充偵查的機動性。過于強調(diào)先后順利，導致程序性僵化，也限制了檢察機關根據(jù)具體案情開展自行補充偵查的機動性以及法律監(jiān)督的實效性。同時，在開展自行補充偵查過程中，如發(fā)現(xiàn)嫌疑人遺漏其他犯罪事實或遺漏同案犯的線索，應移送監(jiān)察機關，而不應自行補充偵查；再如發(fā)現(xiàn)嫌疑人存在與本案無關的其他犯罪事實，也應移送監(jiān)察機關處理，而不應再啟動自行補充偵查。

4.3 程序上：完善自行補充偵查的操作規(guī)程

檢察機關內(nèi)部應立足于工作實際，積極探索自行補充偵查操作性規(guī)程，對于自行補充偵查的啟動、運行以及終結等操作性規(guī)定，可以借鑒其他機關偵查(調(diào)查)的相關經(jīng)驗，為檢察機關制定具有具體可操作性的自行補充偵查規(guī)程奠定基礎。在現(xiàn)行的立法環(huán)境下，建議完善《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》增加對于自行補充偵查程序的啟動程序、領導方式、權限范圍、具體執(zhí)行等方面作出切實可行的規(guī)定，亦或在因地制宜吸收借鑒國外先進做法的基礎上，結合各地辦案實踐，并廣泛邀請各專家學者開展法學理論研討會，依據(jù)理論與實踐的雙重效用，由最高人民檢察院制定專業(yè)規(guī)范文件，以解決在實踐操作中的缺陷。