李華強 胡冬梅 范春梅

摘要：[目的/意義]行政區(qū)劃調(diào)整事關(guān)社會風(fēng)險穩(wěn)定大局，專家論證是評估行政區(qū)劃調(diào)整是否科學(xué)、合理和可行的重要途徑，為此各省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)地建立了專家?guī)欤浣ㄔO(shè)現(xiàn)狀和存在的問題仍未得到深入研究。[方法/過程]本文通過典型的地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓慕M建公告和新聞報道等資料，分析專家?guī)斓慕ㄔO(shè)現(xiàn)狀及運行存在的問題，并提出對策。[結(jié)果/結(jié)論]在目標(biāo)價值方面，對規(guī)范專家論證制度和民主化管理這兩個目標(biāo)價值的重視程度不足。在規(guī)則體系方面，專家遴選原則缺乏明確規(guī)定，選聘流程欠缺公開規(guī)范，專家來源單位具有偏差性，不同領(lǐng)域背景的專家存在較大失衡，專家?guī)爝\行在可靠性、可信度和可及性等方面存在一定的問題。在實施保障方面，專家?guī)斓恼弑Ｕ?、組織保障、經(jīng)費保障、機制保障的規(guī)定缺失或不詳，有待優(yōu)化。因此，本文從明確目標(biāo)價值、健全規(guī)則體系、優(yōu)化運行方式和完善實施保障四個維度提出策略和建議。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃調(diào)整 ? ?專家?guī)?? ?專家論證 ?優(yōu)化策略

分類號：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.01.08

1 ?引言

在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程深入推進(jìn)，我國正迎來新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整。行政區(qū)劃調(diào)整涉及行政區(qū)劃的設(shè)立與撤銷、隸屬關(guān)系的變更、行政區(qū)域界線的變更以及行政區(qū)劃名稱的變更等內(nèi)容[1]，牽一發(fā)而動全身，容易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險[2]。追溯其發(fā)展歷程，在全國范圍內(nèi)發(fā)生過多起因行政區(qū)劃調(diào)整而造成的公眾群體性事件。例如，2013年浙江省湖州市擬將長興縣改為長興區(qū)，引發(fā)長興縣部分基層干部、工商業(yè)主和公眾的抵制[3];2017年四川省廣漢撤市設(shè)區(qū)議題引致輿論風(fēng)波，該議題由于造成公眾的不滿而被擱置[4]。近年來，各省市在制定“行政區(qū)劃調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度”的同時，出臺了“行政區(qū)劃調(diào)整專家論證制度”，公開選聘行政區(qū)劃調(diào)整論證專家，開展研究論證工作，發(fā)揮專家決策建議和咨詢作用，以此增強行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性、規(guī)范性和合理性。由于專家?guī)旖r間較短，許多機制尚待優(yōu)化。那么，當(dāng)前專家?guī)旖ㄔO(shè)現(xiàn)狀如何，存在哪些問題，如何優(yōu)化改進(jìn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)對這些問題未有清晰的解釋。因此，本文通過對16個地區(qū)的專家?guī)斓慕M建公告和相關(guān)新聞報道資料，分析行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓慕ㄔO(shè)現(xiàn)狀及存在的問題，并提出對策建議，以期優(yōu)化專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和運行管理機制，提高行政區(qū)劃調(diào)整論證專家的決策輔助質(zhì)量，增強行政區(qū)劃調(diào)整論證的科學(xué)性。

2 ?文獻(xiàn)回顧與分析框架

在行政區(qū)劃調(diào)整論證過程中，專家?guī)彀l(fā)揮著重要作用，為黨和政府決策提供了有力的智力支持。下文從行政區(qū)劃調(diào)整和專家?guī)旖ㄔO(shè)兩個方面進(jìn)行文獻(xiàn)回顧。

2.1 ?行政區(qū)劃調(diào)整

現(xiàn)有文獻(xiàn)對行政區(qū)劃調(diào)整的研究主要包括行政區(qū)劃調(diào)整的發(fā)展歷程、改革方式、影響效應(yīng)及存在的問題等方面。

在發(fā)展歷程方面，相關(guān)學(xué)者探究了行政區(qū)劃調(diào)整的歷程及其特征。如張可云和李晨[5]將新中國70年的行政區(qū)劃調(diào)整分為探索、加速、調(diào)整和優(yōu)化四個時期;吳建民和丁疆輝[6]詳細(xì)地分析了行政區(qū)劃調(diào)整的數(shù)量和時空分布特征。

在改革方式方面，學(xué)者們主要研究了撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市和區(qū)劃重組三種方式。如王禹澔和張恩[7]基于對撤縣設(shè)區(qū)研究議題的相關(guān)分析提出其未來研究和展望;范逢春和周淼然[8]梳理了撤縣設(shè)市政策變遷的歷程;吳金群和廖超超[9]深入挖掘了區(qū)域重組與地域重構(gòu)及其背后的邏輯。

在影響效應(yīng)方面，學(xué)者探討了行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)影響、社會影響、文化影響等效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃調(diào)整可以提升城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量[10]，提高城市基礎(chǔ)教育服務(wù)水平[11]，推動城市化進(jìn)程，同時也打破了區(qū)域文化分布[12]。

在問題方面，有學(xué)者指出行政區(qū)劃調(diào)整存在內(nèi)卷化風(fēng)險[13]、制度性風(fēng)險[14]、網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險[15]等問題。范今朝等[16]發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)考慮諸多因素，其中當(dāng)?shù)毓姷囊庠赣葹橹匾?黃華和王潔[17]梳理了中國旅游地名稱變更的現(xiàn)狀和特點，指出名稱變更要保持謹(jǐn)慎的態(tài)度與科學(xué)的方法，名稱變更過程應(yīng)合乎法規(guī)和民意，加強本地地名資源的挖掘、保護(hù)和使用。學(xué)者們提出要謹(jǐn)慎推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整[18]，加強行政區(qū)劃名稱變更等方面的管理工作[19]，促進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的合理性。因此，借助專家力量，對行政區(qū)劃調(diào)整涉及的多方面風(fēng)險進(jìn)行論證，具有必要性和重要價值。

2.2 ?專家?guī)旖ㄔO(shè)

隨著我國決策體制逐漸走向科學(xué)化和民主化，專家日益成為政策過程中一種常見的非官方行動者[20]。關(guān)于專家?guī)旖ㄔO(shè)的相關(guān)研究，已有學(xué)者探討了專家?guī)旖ㄔO(shè)的功能、構(gòu)成、存在的問題以及解決對策等方面。專家?guī)旖ㄔO(shè)的功能，主要是為了發(fā)揮專家的智囊團(tuán)作用。例如，張忠[21]指出，專家參與行政決策具有決策正當(dāng)化、風(fēng)險防御、利益平衡以及民主控權(quán)等功能，需要建立重大的決策強制論證制度和錯誤決策行政問責(zé)制，健全專家遴選制度和專家責(zé)任追究制度;馬捷等[22]指出，可從專業(yè)咨詢、理論研究和論證評估等方面充分發(fā)揮專家的決策咨詢作用。關(guān)于專家?guī)斓臉?gòu)成，學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)該由不同領(lǐng)域背景的專家組成，例如包存寬等[23]提出建立專家?guī)煲凑斩鄬W(xué)科、跨領(lǐng)域的原則，涵蓋社會學(xué)、政策學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多方面的專家。

關(guān)于專家?guī)旖ㄔO(shè)存在的問題和對策，曾路遙和許光建[24]指出，目前專家?guī)熘械膶＜宜讲桓?，專家?guī)齑嬖诮ㄔO(shè)分散、共享困難等問題，建議應(yīng)在全國范圍內(nèi)建立能夠共享的專家?guī)?占莉娟等[25]發(fā)現(xiàn)，專家?guī)熘械膶＜覕?shù)量及覆蓋的研究方向有限，專家動態(tài)信息更新不及時;程立雪等[26]發(fā)現(xiàn)了專家?guī)熘袑＜覕?shù)量分布不均、專家?guī)煨畔⒔ㄔO(shè)不完善的問題，提出應(yīng)進(jìn)一步挖掘相關(guān)人才、建立專家動態(tài)評價機制的建議;也有學(xué)者指出，專家?guī)旖ㄔO(shè)滯后，專家參與決策和參謀作用難以發(fā)揮，應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化專家?guī)旖ㄔO(shè)，提升專家?guī)旖ㄔO(shè)效能[27];張晏[28]指出，現(xiàn)有專家?guī)煳纯紤]專家本身的利益問題，并指出要解決專家?guī)毂旧淼暮侠硇詥栴};此外，有學(xué)者從“專家-決策者非協(xié)同行動”的視角，指出專家具有低度決策影響力，要不斷完善專家參與政策機制[29]。針對專家?guī)旖ㄔO(shè)管理中的問題，學(xué)者從不同的視角提出解決對策，包括要運用知識組織理論構(gòu)建科技專家信息語義模型[30]，建設(shè)新型信息化平臺[31]，完善政府扶持政策、專家回避制度和監(jiān)督制度[32]等。

已有研究在行政區(qū)劃調(diào)整與專家?guī)旖ㄔO(shè)方面進(jìn)行了大量有益的探索，但還存在待改進(jìn)的空間。首先，已有文獻(xiàn)多以科技、環(huán)境、期刊審稿等領(lǐng)域的專家?guī)鞛檠芯繉ο?，而對行政區(qū)劃調(diào)整論證中專家?guī)斓难芯糠浅Ｇ啡保P(guān)于該領(lǐng)域?qū)＜規(guī)斓慕ㄔO(shè)和運行機制等方面的研究尚不完善。其次，已有部分學(xué)者開始關(guān)注行政區(qū)劃調(diào)整論證專家的重要作用，各地政府也紛紛組建了專家?guī)?，然而在現(xiàn)實執(zhí)行中，行政區(qū)劃調(diào)整論證專家存在的問題還未深入探究，未形成系統(tǒng)化的對策思路。因此，本文通過對行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓亩喾轿环治?，探究行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓慕ㄔO(shè)現(xiàn)狀，梳理目前存在的問題并提出優(yōu)化策略，推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)化、規(guī)范化與合理化，助力我國當(dāng)前的行政區(qū)劃調(diào)整重大改革舉措。

2.3 ?分析框架

道格拉斯·C.諾思提出，制度是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約[33]。目標(biāo)價值、規(guī)則體系和實施保障是實現(xiàn)制度目標(biāo)的基本要素[34]。同時，公共政策學(xué)初期的學(xué)者將公共政策定義為一個計劃好的目標(biāo)價值和行動的方案[35]，后續(xù)不同的研究者[36，37]從目標(biāo)價值、規(guī)則體系、實施保障等方面進(jìn)行了政策制度分析。建設(shè)專家?guī)?，有利于建立健全決策咨詢制度，其作為一種政策制度建設(shè)的體現(xiàn)，包含了目標(biāo)價值、規(guī)則體系和實施保障等基本要素。其中，目標(biāo)價值要求直接規(guī)定了專家?guī)熘贫鹊倪\行與發(fā)展方向[38]，具有方向性和指導(dǎo)性的重要意義;規(guī)則體系分為程序規(guī)則和實體規(guī)則[39]，包含原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、權(quán)利義務(wù)等要素[40]，細(xì)化到行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)旖ㄔO(shè)的規(guī)則體系方面，則體現(xiàn)為專家遴選原則、專家選聘程序、專家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、專家權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容;實施保障是智庫順利運行的保障條件，包含組織保障、政策保障、經(jīng)費保障、機制保障等內(nèi)容。基于上文，繪制了本文的分析框架，如圖1所示。

3 ?樣本來源

我國各省市自治區(qū)均在不同范圍內(nèi)進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，為使得研究樣本具有代表性，本文分別從東北、華北、華中、華東、華南、西南、西北各區(qū)域，選擇具有代表性的地方政府部門官方網(wǎng)站的公開信息，來收集專家?guī)烀麊?。在資料收集過程中，根據(jù)以下原則進(jìn)行篩選：①在區(qū)域范圍方面，研究樣本盡量囊括各個區(qū)域，未納入暫無專家名單的區(qū)域;②在城市級別方面，研究樣本的政區(qū)范圍涵蓋不同級別，包含省級、市級、縣（區(qū)）級;③在專家人數(shù)方面，研究樣本的專家人數(shù)至少5人以上（不含5人）;④在所屬省份方面，若符合上述三個原則，為豐富樣本庫，允許出現(xiàn)相同所屬省份的地區(qū)。最終，本文的研究樣本選擇了16個地區(qū)的專家?guī)烀麊危傆?15名專家。研究樣本地區(qū)及專家數(shù)量如表1所示。

4 ?行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓慕ㄔO(shè)現(xiàn)狀與問題分析

4.1 ?行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)旖ㄔO(shè)的目標(biāo)價值分析

通過分析樣本地區(qū)關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓膶＜艺骷媾c入庫公示的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)在一定程度上都明確規(guī)定了組建專家?guī)斓哪繕?biāo)價值，主要表現(xiàn)在8個方面，如圖2所示。其中，規(guī)范化建設(shè)和科學(xué)化管理是被提及最多的目標(biāo)價值，其次是發(fā)揮專家決策咨詢作用，說明樣本地區(qū)中主要關(guān)注的是組建地名專家智庫促進(jìn)規(guī)范化建設(shè)、進(jìn)行科學(xué)化管理、發(fā)揮專家咨詢作用的必要性。在這些目標(biāo)價值中，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、加強地名文化建設(shè)與提升公共服務(wù)水平處于受關(guān)注的中間位置，而規(guī)范專家論證制度和民主化管理則較少地被關(guān)注，從側(cè)面反映出存在以下問題：組建專家?guī)鞂σ?guī)范專家論證制度和民主化管理這兩個目標(biāo)價值的重視程度不足。

4.2 ?行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)旖ㄔO(shè)的規(guī)則體系分析

行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)旖ㄔO(shè)的程序規(guī)則主要包括專家遴選原則和選聘程序等方面。研究分析發(fā)現(xiàn)，在16個樣本地區(qū)中，僅有甘肅省公開提出應(yīng)該堅持“自愿、公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，大多數(shù)地區(qū)并未明確呈現(xiàn)專家遴選原則的具體內(nèi)容。專家選聘程序方面，通常專家選聘程序主要包括申請報名、資格審核、名單公示、頒發(fā)聘書幾個環(huán)節(jié)，但部分地區(qū)仍未做到充分的信息公開，遴選專家的流程有待優(yōu)化。

行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)旖ㄔO(shè)的實體規(guī)則是專家?guī)旖ㄔO(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，包括對專家申報條件的規(guī)定以及對專家的來源單位、來源領(lǐng)域、權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定等。在專家申報條件方面，通過對16個樣本地區(qū)關(guān)于專家?guī)斓慕M建公告進(jìn)行分析，提煉得到政治覺悟條件、個人能力條件、思想品德條件以及健康、年齡、時間等其他方面的條件，但規(guī)定內(nèi)容比較籠統(tǒng)，無量化標(biāo)準(zhǔn)。在來源單位方面，現(xiàn)有行政區(qū)劃調(diào)整論證專家主要來自政府類、學(xué)校類、科研院所、社會組織和企業(yè)，來源于政府類和高等院校的專家人數(shù)相對較多，而來源于社會組織、企業(yè)的專家人數(shù)則相對較少，從側(cè)面反映出各地區(qū)在專家來源單位選擇上具有一定的偏差性。

在專家領(lǐng)域背景方面，由于行政區(qū)劃調(diào)整涉及社會、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的因素，需要不同領(lǐng)域背景的專家建言獻(xiàn)策。通過分析政府部門官方網(wǎng)站發(fā)布的專家?guī)旖M建公告、公示的專家名單等資料，將專家的領(lǐng)域背景主要劃分為城市規(guī)劃、地名管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化、人文地理、社會經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)土民俗、行政管理、語言文字、社會事業(yè)發(fā)展等十大領(lǐng)域。由圖3可見，歷史文化領(lǐng)域的專家人數(shù)以80人位居第一，其次為行政管理領(lǐng)域、語言文字領(lǐng)域、社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域、城市規(guī)劃領(lǐng)域、人文地理領(lǐng)域，而鄉(xiāng)土民俗領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、地名管理領(lǐng)域、社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專家人數(shù)較少。由此可看出，現(xiàn)有專家涉及的領(lǐng)域背景較為全面，但專家人數(shù)分布較為不均衡，部分領(lǐng)域背景的專家人員偏少。

此外，對于行政區(qū)劃調(diào)整論證專家的權(quán)利和義務(wù)，通過對16個樣本地區(qū)的分析發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)明確規(guī)定了對專家的權(quán)利與義務(wù)或主要職責(zé)。例如，湖北省黃岡市于2020年12月31日發(fā)布了《關(guān)于建立黃岡市行政區(qū)劃和地名專家?guī)斓墓妗罚鞔_規(guī)定了專家擁有參與行政區(qū)劃管理工作調(diào)查研究和評估論證、獨立發(fā)表論證意見、調(diào)閱評估相關(guān)資料、不提供與論證工作無關(guān)的資料、獲得參加論證活動的勞動報酬等權(quán)利和義務(wù)，但尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

4.3 ?行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓倪\作現(xiàn)狀和問題分析

本文通過資料分析發(fā)現(xiàn)，在運行實踐中，行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)爝€存在以下幾方面的問題。

（1）在可靠性上，表現(xiàn)為專家專業(yè)知識的客觀性與社會公眾的主觀認(rèn)知存在偏差。在行政區(qū)劃調(diào)整決策中，專家以其專業(yè)技術(shù)水平和理性分析能力來解決決策的困境。然而，行政區(qū)劃調(diào)整決策涉及廣大公眾的利益，而公眾知識儲備、認(rèn)知水平等與專家之間存在巨大的鴻溝。行政區(qū)劃調(diào)整中專家論證需要實地調(diào)研收集數(shù)據(jù)，然而部分專家可能為了節(jié)省時間，采用小樣本、少量調(diào)研或經(jīng)驗主義就出具決策意見，致使與現(xiàn)實缺乏聯(lián)系，專家意見難以反映出社會公眾群體的觀點與利益訴求，從而使得決策過程中觀點出現(xiàn)偏差的概率增大，致使公眾對專家產(chǎn)生懷疑，專家的可靠性被削弱。

（2）在可及性上，體現(xiàn)為專家的專業(yè)知識與決策知識多樣化之間的矛盾。專家大多數(shù)聚焦于某一領(lǐng)域的深耕細(xì)作，在經(jīng)過長時間的沉淀后，成為該領(lǐng)域的權(quán)威代表。而行政區(qū)劃調(diào)整作為一種決策事項，涉及社會經(jīng)濟(jì)的多個方面，對知識的需求是多元與多樣化的。專家通常會存在路徑依賴的問題，可能出現(xiàn)專家知識與行政區(qū)劃調(diào)整所需知識不匹配的情況，導(dǎo)致決策結(jié)果的片面與狹隘。

（3）專家的可信性，是指在行政區(qū)劃調(diào)整過程中專家意見的中立性。一方面，專家與決策主體之間往往存在利益關(guān)聯(lián)，容易成為扮演“論證政府所欲求決策方案”的工具角色，違背自身專業(yè)倫理原則;另一方面，專家作為理性的知識“經(jīng)濟(jì)人”，自身也存在利益動機與訴求，存在部分專家由于行政區(qū)劃調(diào)整實施主體的利益而有保留地參與決策過程的情況，致使專家可信度降低。

（4）專家論證的形式化方面，表現(xiàn)為決策過程中專家不受重視，致使專家論證過程成為一種應(yīng)對政策的形式化過程。行政區(qū)劃調(diào)整作為一項行政決策，其中專家的論證是必不可少的環(huán)節(jié)。然而現(xiàn)實中，政府作為決策主體，為了減少決策的阻力與不確定性、盡快推動決策，可能有選擇地孤立和忽視專家意見，甚至對專家論證過程采取“走形式”的策略，致使專家意見難以在實踐中被貫徹落實。

4.4 ?行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓谋Ｕ锨闆r分析

行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)爝\行的必要保障主要包括政策保障、組織保障、經(jīng)費保障、機制保障等。在政策保障方面，樣本中的大部分地區(qū)是根據(jù)《行政區(qū)劃管理條例》及其實施辦法規(guī)定組建專家?guī)斓?，缺乏更具體的政策保障。在組織保障方面，各地區(qū)民政局是推動行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)旖ㄔO(shè)的主要組織主體之一，負(fù)責(zé)進(jìn)行專家遴選和名單公示等，而其他主體的參與度顯得不足。在經(jīng)費保障方面，大多數(shù)地區(qū)建設(shè)專家?guī)鞎r，提出“三不”內(nèi)容：一是不設(shè)專項工作經(jīng)費;二是不收取會員費;三是不與專家形成勞動關(guān)系，只在邀請專家時按照政府采購評審勞動報酬的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行發(fā)放報酬。在機制保障方面，集中表現(xiàn)為運行機制、退出機制和評價機制不完善。樣本地區(qū)在組建專家?guī)鞎r，各地區(qū)均采用專家聘任制，聘期集中在1～5年期間，僅有少部分地區(qū)建立了專家?guī)斐蓡T的退出機制，明確其退出情形，以規(guī)范專家?guī)斐蓡T進(jìn)出庫管理。此外，鮮有地區(qū)對專家?guī)斐蓡T的評價機制加以規(guī)定，對專家的獎懲與考核方式等具體內(nèi)容尚無提及。

5 ?行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)旖ㄔO(shè)的優(yōu)化策略

本文從目標(biāo)價值、規(guī)則體系與實施保障方面，通過對行政區(qū)劃調(diào)整專家?guī)旖ㄔO(shè)的現(xiàn)狀與問題的深入分析，提出如下優(yōu)化策略。

5.1 ?進(jìn)一步明確專家?guī)旖ㄔO(shè)的目標(biāo)價值

建設(shè)行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)?，有利于充分發(fā)揮專家在行政區(qū)劃調(diào)整事項論證評估等方面的作用，有利于更加穩(wěn)妥、有序地實施行政區(qū)劃調(diào)整事項，提高行政區(qū)劃管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化水平。在今后專家?guī)斓慕ㄔO(shè)過程中，各地區(qū)應(yīng)該結(jié)合本地實際情況，堅持問題導(dǎo)向，將中央層面的指導(dǎo)思想、原則、要求等與本地區(qū)具體需求相結(jié)合，根據(jù)本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的工作重點和階段任務(wù)，進(jìn)一步明確專家?guī)旖ㄔO(shè)的目標(biāo)價值，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)、科學(xué)化管理、民主化管理，明確加強地名文化建設(shè)、提升公共服務(wù)水平、發(fā)揮專家決策咨詢作用、規(guī)范專家論證制度等方面的目標(biāo)價值，為行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓慕ㄔO(shè)提供指引。

5.2 ?建立健全專家?guī)旖ㄔO(shè)的規(guī)則體系

規(guī)則體系是行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓闹匾獌?nèi)容，要從遴選原則、選聘程序、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、權(quán)利義務(wù)等方面健全專家?guī)旖ㄔO(shè)的規(guī)則體系。在遴選原則方面，應(yīng)根據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整工作的性質(zhì)與特點，合理確定并明確提出相關(guān)原則，如自愿、公開、公正、公平、擇優(yōu)、競爭等遴選原則。在專家選聘程序方面，應(yīng)增強信息公開規(guī)范性。通過政務(wù)網(wǎng)站、微信公眾號等途徑進(jìn)行官方公告，杜絕形式主義和官僚主義。在專家選聘標(biāo)準(zhǔn)方面，需量化相關(guān)遴選標(biāo)準(zhǔn)，建立量化指標(biāo)衡量專家是否符合入庫條件，且盡量公開專家得以入選的條件。在權(quán)利義務(wù)方面，明確入庫專家的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定專家可以行使的權(quán)力以及應(yīng)該履行的義務(wù)，建立健全對專家的行為約束、監(jiān)督和事后追責(zé)體制機制、黑名單制度等的建設(shè)，增強專家的責(zé)任意識與紀(jì)律意識，確保專家的利益中立角色。

5.3 ?不斷優(yōu)化專家?guī)旖ㄔO(shè)的運行機制

為優(yōu)化專家?guī)旖ㄔO(shè)的運行方式，增強專家的可靠性、可信度和可及性，本文建議采取以下措施：①鼓勵專家加強與其他社會群體的聯(lián)系，如建立專家聯(lián)系制度，通過定期的走訪、調(diào)研、深入群眾，了解公眾對行政區(qū)劃調(diào)整的態(tài)度與觀點，使專家的咨詢意見能夠反映更多人群的意見和利益;②拓展專家論證的工具箱，綜合運用多種方法來輔助論證工作。專家論證調(diào)研不能僅僅局限于問卷、座談會等常規(guī)方法，也可擴(kuò)大采用范圍，利用大數(shù)據(jù)方法來精準(zhǔn)分析和識別利益相關(guān)人群的訴求，增強信息收集的準(zhǔn)確性與全面性，提高論證過程的科學(xué)性;③嚴(yán)格執(zhí)行政策條例對專家論證的規(guī)定，轉(zhuǎn)變決策主體對專家論證的態(tài)度，避免形式化，增強決策主體支持專家論證工作開展的主動性、積極性與自覺性。

5.3 ?加強完善專家?guī)旖ㄔO(shè)的實施保障

在行政區(qū)劃調(diào)整論證庫建設(shè)過程中，要進(jìn)一步完善政策保障、組織保障、經(jīng)費保障、機制保障等實施保障內(nèi)容。在政策保障方面，建議在《行政區(qū)劃管理條例》等基礎(chǔ)上，專門制定行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓墓芾砦募蜅l例。在組織保障方面，政府部門要高度重視行政區(qū)劃調(diào)整工作，做好行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)斓慕y(tǒng)籌謀劃工作，注重專家?guī)旖ㄔO(shè)的實效。在經(jīng)費保障方面，注意經(jīng)費來源和經(jīng)費發(fā)放問題，按照合理標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放勞動報酬，充分體現(xiàn)專家的價值。在機制保障方面，要持續(xù)完善評價、退出機制等。例如，對于退出機制，明確專家因工作繁忙投入不足、健康條件不佳影響論證等可能退出的情形。對于評價機制，根據(jù)專家工作表現(xiàn)和工作成果開展績效評估，定期對專家資質(zhì)進(jìn)行復(fù)核考核，實行專家?guī)靹討B(tài)管理，促使專家不斷推出更有影響、高質(zhì)量的論證意見，提升行政區(qū)劃調(diào)整決策的科學(xué)性和合理性，促進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的平穩(wěn)推進(jìn)。

6 ?結(jié)語

加快建設(shè)行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)?，是使行政區(qū)劃調(diào)整更為科學(xué)、合理的重要途徑。本文分析了行政區(qū)劃調(diào)整論證專家?guī)旖ㄔO(shè)的目標(biāo)價值、規(guī)則體系，指出專家?guī)爝\作中存在的可靠性、可及性、可信性、形式化方面的問題，從明確目標(biāo)價值、健全規(guī)則體系、優(yōu)化運行機制、加強實施保障等角度提出優(yōu)化策略。本文的研究局限在于，因目前地方政府公布的專家?guī)烀麊斡邢?，選取的樣本雖有較好的區(qū)域代表性，但未來還可以考慮將更多地區(qū)的樣本名單納入研究范圍。此外，未來可采集更多來源的數(shù)據(jù)，包括典型案例調(diào)研數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)文本數(shù)據(jù)等，深入探究行政區(qū)劃調(diào)整論證專家決策過程的問題，改進(jìn)專家?guī)爝\行機制，為行政區(qū)劃調(diào)整工作的平穩(wěn)運行提供更高水平的智力服務(wù)。

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作者貢獻(xiàn)說明：

李華強：研究設(shè)計，框架搭建;

胡冬梅：樣本搜集，內(nèi)容撰寫;

范春梅：理論指導(dǎo)，論文優(yōu)化。

The Current Situation， Problems and Optimization Strategies of the Construction of Argumentation Expert Database for Administrative Division Adjustment

Li Huaqiang1 ?Hu Dongmei1 ?Fan Chunmei2

1 School of Public Administration， Southwest Jiaotong University， Chengdu ?610031

2 School of Economics and Management， Southwest Jiaotong University， Chengdu ?610031

Abstract： [Purpose/significance] Administrative division adjustment is related to the overall situation of social risk and stability. Expert argumentation is an important way to assess whether administrative division adjustment is scientific， reasonable， and feasible. For this reason， various provinces， cities， and autonomous regions have successively established expert databases， but the construction status and existing problems have not been studied in depth. [Method/process] This paper analyzes the construction status and problems in the operation of the expert database through the announcements and news reports of the establishment of the expert database for the adjustment of administrative divisions in typical regions and puts forward countermeasures. [Result/conclusion] In terms of the target value， the two target values of the standardizing expert argument system and democratizing management were not paid enough attention. In the aspect of rules system， the principle of expert selection is not clearly defined， the selection process is not open and standardized， the source units of experts are biased， experts from different fields are out of balance， and the operation of the expert database has some problems of reliability， credibility and accessibility. In the aspect of implementation guarantee， the provisions of policy guarantee， organization guarantee， fund guarantee and mechanism guarantee of the expert database are missing or unknown， and need to be optimized. Therefore， this paper puts forward strategic suggestions from four dimensions： clarifying the target value， perfecting the rule system， optimizing the operation mode， and perfecting the implementation guarantee.

Keywords： administrative division adjustment ? ?expert database ? ?expert argumentation optimization strategy

收稿日期：2021-09-10 ? ? ?修回日期：2021-10-22

3006501908257