陳云東 樊 帥

【內容提要】當前，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給處于相對缺位狀態(tài)，不能滿足沿線國家對基礎設施投資安全與投資便利化的制度需求，實現(xiàn)“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給就具有了必要性。通過長期互聯(lián)互通，中國與沿線國家在投資領域逐漸形成了共同觀念、共同利益與共同合作文件，為基礎設施投資的制度供給奠定了基礎。在“一帶一路”倡議引領下，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給將沿著具有漸進性、包容性與互利性的內生性規(guī)則方向整合與優(yōu)化路徑，該路徑的內容包括國際基礎設施投資規(guī)則制定權在形式上的相對集中行使、基于多邊主義的國際立法合作以及規(guī)則整合層次的提升。該路徑的目的是締結“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定，解決“一帶一路”基礎設施投資制度供給存在的問題，在國際投資規(guī)則改革中融入中國聲音，推進國際投資制度的發(fā)展，促進中國與沿線國家在基礎設施投資領域的共建共享與互利共贏。

基礎設施是一種長久性的工程結構、設備、設施，(1)World Bank,“Infrastructure:Achievements,Challenges,and Opportunities”,World Development Report 1994,June,1994,p.13.基礎設施建設依賴于基礎設施投資(Infrastructure Investment)。(2)[英]A·P·瑟爾沃：《發(fā)展經(jīng)濟學》，郭熙保等譯，中國人民大學出版社，2015年，第209頁。伴隨全球基礎設施市場需求的逐年遞增，基礎設施的投資回報率已高達2%至25%。(3)Fabian Regele,Infrastructure Investments:Regulatory Treatment and Optimal Capital Allocation Under SolvencyII,Wiesbaden:Springer Gabler,2018,p.5.然而，其投資需求與投資缺口也同比增長。據(jù)全球基礎設施投資中心預測，到2040年全球基礎設施資金缺口將達到15萬億美元，要縮小此缺口，需將基礎設施投資占全球GDP的比重從年度3%提升至3.8%。(4)Oxford Economic,Global Infrastructure Hub,“Infrastructure Investment Needs 50 Countries,7 Sectors to 2040”,Global Infrastructure Outlook,July,2017,p.3.2013年以來，在“一帶一路”倡議下，中國投資主體積極參與沿線國家基礎設施建設，復合型基礎設施網(wǎng)絡正在形成。(5)習近平：《攜手推進“一帶一路”建設》，《人民日報》，2017年5月15日，第3版。伴隨“一帶一路”基礎設施投資的增加，各國對旨在實現(xiàn)基礎設施投資便利化與投資安全的制度需求也明顯增加。由于當前“一帶一路”基礎設施投資制度供給處于相對缺位狀態(tài)，不能滿足這一制度需求，“一帶一路”基礎設施投資仍面臨諸多制度性風險。為此，研究如何優(yōu)化“一帶一路”基礎設施投資的制度供給具有重要價值和意義。

一、“一帶一路”基礎設施投資制度供給問題

從制度經(jīng)濟學的角度看，制度不僅表現(xiàn)為基于共同目的設立的組織機構，也表現(xiàn)為按照政策導向(6)Ha-Joon Chang,Institutional Change and Economic Development:An Introduction,United Nations University Press,2007,p.2.制定的規(guī)則，(7)[德]柯武剛、[德]史漫飛：《制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務印書館,2000年版，第31頁。其功能在于為人們的行為提供引導，降低不確定性，促進經(jīng)濟效益。(8)Eirik G.Furubotn,Rudolf Richter,Institutions and Economic Theory:The Contribution of the New Institutional Economics,University of Michigan Press,2005,p.7.制度供給則是供給主體基于共同利益按照制度需求為人們提供正式規(guī)則的一種系統(tǒng)化過程。理論上，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給主要體現(xiàn)為國際投資協(xié)定(International Investment Agreements，以下簡稱IIAs)的制定。由于現(xiàn)有IIAs并不能完全滿足“一帶一路”基礎設施投資的制度需求，且沿線國家尚未簽署有關“一帶一路”基礎設施投資的專門協(xié)定，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給尚處于低水平狀態(tài)，存在以下主要問題。

第一，“一帶一路”基礎設施投資制度供給相對缺位。目前全球與區(qū)域層面基礎設施投資統(tǒng)一制度尚未形成，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給處于相對缺位狀態(tài)。由于制度供給的相對缺位，很難為“一帶一路”基礎設施投資提供有效的制度支持，甚至有可能抑制“一帶一路”基礎設施投資的有效性，并使“一帶一路”基礎設施投資爭端缺乏法律適用依據(jù)。根據(jù)聯(lián)合國貿易與發(fā)展會議國際投資協(xié)定導航(International Investment Agreements Navigator，以下簡稱IIAN)的數(shù)據(jù)分析，當前“一帶一路”基礎設施投資制度供給的相對缺位表現(xiàn)為以下三方面。

首先，全球性基礎設施投資規(guī)則的相對缺位。當前有關國際投資的全球性規(guī)則共26件。(9)See Fifth Protocol to GATS,Fourth Protocol to GATS,TRIPS,TRIMS,GATS,MIGA Convention,ICSID Convention,OECD Invisible Operations,New York Convention,MAI Draft,UN Code of Conduct on Transnational Corporations,OECD Convention on the Protection of Foreign Property,OECD Guidelines for Multinational Enterprises,UN Guiding Principles on Business and Human Rights,ILO Tripartite Declaration on Multinational Enterprises,Doha Declaration,OECD Declaration Multinational Enterprises,OECD Principles of Corporate Governance,Singapore Ministerial Declaration,Pacific Basin Investment Charter,APEC Non-Binding Investment Principles,World Bank Investment Guidelines,ILO Tripartite Declaration on Multinational Enterprises,New International Economic Order UN Resolution,Charter of Economic Rights and Duties of States,Permanent Sovereignty UN Resolution.按照是否以國際投資為直接調整對象，可將26件規(guī)則分為非專門立法與專門立法。非專門立法19件，多數(shù)以國際貿易為調整對象，僅涉及國際投資的個別要素。(10)Masa'deh,Ahmad Khalaf,“International Rules for Investment and Investors:Light at the End of the Tunnel”,European Business Law Review,Vol.11,No.3,2000,pp.157-178.雖然其中8件提及基礎設施，但均未以基礎設施投資為直接調整對象。專門立法有7件，調整對象主要涉及與貿易有關的投資措施、投資保護、投資爭端解決與投資保險等，并不以基礎設施投資為直接調整對象，且部分規(guī)則不具有法律約束力，很難為“一帶一路”基礎設施投資提供制度保障。

其次，區(qū)域性基礎設施投資規(guī)則的相對缺位。當前，包含投資條款的區(qū)域性貿易協(xié)定與區(qū)域性投資協(xié)定累計共有405件(包括已簽署未生效、現(xiàn)行有效及已終止三種類型)。盡管其中提及基礎設施投資的有65件，但并不以基礎設施投資為直接調整對象。當前與投資有關的區(qū)域性規(guī)則呈現(xiàn)制度化趨勢，但法律約束力較弱，(11)Muradu A.Srur,“The International Investment Regime:Towards Evolutionary Bilateral &(and)Regional Investment Treaties”,Manchester Journal of International Economic Law,Vol.1,No.1,2004,pp.54-75.且尚未形成有關基礎設施投資的專門立法。據(jù)此，這種具有拼湊性(12)Barnali Choudhury,“International Investment Law as a Global Public Good”,Lewis & Clark Law Review,Vol.17,No.2,2013,pp.481-520.與非專門性的區(qū)域性規(guī)則也很難為“一帶一路”基礎設施投資提供制度保障。

再次，雙邊投資協(xié)定(Bilateral Investment Treaties，以下簡稱BITs)中基礎設施投資規(guī)則(條款)的相對缺位。BITs賦予了外國投資者實體性權利與程序性權利。(13)Eilmansberger,Thomas,“Bilateral Investment Treaties and EU Law”,Common Market Law Review,Vol.46,No.2,April,2009,pp.383-430.總體來看，BITs的數(shù)量成逐年增加的趨勢(見表1)。截止2021年9月BITs數(shù)量累計達3330件(包括已簽署未生效、現(xiàn)行有效及已終止三種類型)，排除已終止的BITs，已簽署的BITs數(shù)量為2842件，現(xiàn)行有效2298件，提及基礎設施的共364件。中國締結的BITs共145件，現(xiàn)行有效的共104件，提及基礎設施的共70件。當前，BITs顯著降低政治風險和促進私人資本流動的功能是有限的，(14)Walde,Thomas,“Treaties and Regulatory Risk in Infrastructure Investment”,Journal of World Trade,Vol.34,No.2,April,2000,pp.1-62.部分BITs甚至在一定程度上限制了東道國的監(jiān)管權力，給東道國帶來巨大的制度成本。(15)Richard C.Chen,“Bilateral Investment Treaties and Domestic Institutional Reform”,Columbia Journal of Transnational Law,Vol.55,No.3,2017,pp.547-591.鑒于此，各國尚未締結基礎設施投資方面的專門BITs。

表1 “一帶一路”基礎設施投資制度(規(guī)則)供給的基本情況(單位：件)

第二，現(xiàn)行國際投資規(guī)則的功能化結構不明顯。規(guī)則的功能化結構是基于合理的法理邏輯將規(guī)則進行有效組合使其能夠充分發(fā)揮規(guī)范與調整功能的結構。由于國際投資規(guī)則結構與內容存在著規(guī)則重疊、規(guī)則沖突及規(guī)則簡化問題，導致投資規(guī)則不能充分發(fā)揮規(guī)范與爭端解決功能，甚至產(chǎn)生反向作用?，F(xiàn)行國際投資規(guī)則功能化結構不明顯主要表現(xiàn)為以下三個方面。

首先，規(guī)則重疊(Rules Overlap)。IIAs的重疊主要表現(xiàn)為兩種類型。第一種是IIAs與其他國際規(guī)則的重疊。例如，基于相似的調整對象導致WTO規(guī)則與IIAs的重疊、(16)Anne van Aaken,“Fragmentation of International Law:The Case of International Investment Law”,Finnish Yearbook of International Law,Vol.1,No.7,2006,p.113.GATS與部分BITs的重疊、(17)Rudolf Adlung,“International Rules Governing Foreign Direct Investment in Services:Investment Treaties versus the GATS”,Journal of World Investment & Trade,Vol.17,No.1,2016,p.49.IIAs與知識產(chǎn)權規(guī)則的重疊。(18)Susy Frankel,“Interpreting the Overlap of International Investment and Intellectual Property Law”,Journal of International Economic Law,Vol.19,2016,pp.121-143.第二種就是IIAs之間的重疊。這主要體現(xiàn)為基于相同的調整對象導致區(qū)域性規(guī)則與BIT的重疊以及BIT之間的重疊。理論上，第一種規(guī)則重疊是不同法律領域存在共同調整對象所導致的，其對基礎設施投資的影響有限。第二種規(guī)則重疊是基于同一調整對象的不同層次IIAs的重疊。這種重疊對基礎設施投資影響較大。以《中國政府與東南亞國家聯(lián)盟成員國政府全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議投資協(xié)議》(表2中簡稱《中國與東盟投資協(xié)議》)與部分BIT為例(見表2)，兩者存在大幅度重疊，主要表現(xiàn)為兩方面。一是結構重疊?！吨袊c東盟投資協(xié)議》與部分BIT在規(guī)則結構上基本都采用了“共同條款”的范本模式，(19)Kenneth J.Vandevelde,“Model Bilateral Investment Treaties:The Way Forward”,Southwestern Journal of International Law,Vol.18,No.1,2011,p.307.即規(guī)則結構與大多數(shù)國家的BIT范本結構具有高度相似性?！吨袊c東盟投資協(xié)議》與部分BIT都對投資定義、范圍、待遇、征收、補償、利潤及爭端解決進行了規(guī)定。二是內容重疊?！吨袊c東盟投資協(xié)議》與部分BIT有關投資定義、適用范圍、投資待遇、征收及補償?shù)臈l款在內容上具有相似性。有學者將這種規(guī)則重疊稱之為“平行主義”(Parallelism)。(20)UNCTAD,“Trends in the Negotiation of IIAs”,World Investment Report,2013,p.106.平行主義導致了區(qū)域性規(guī)則與雙邊規(guī)則的重疊性增加，(21)Nowrot K,“Interactions between Investment Chapters in Mega-Regionals and Bilateral Investment Treaties”.In Rensmann T,Mega-Regional Trade Agreements(New York:Springer Nature,2017),pp.155-187.加劇了規(guī)范沖突、雙重危險(Jeopardy)與平行訴訟的風險。(22)Wolfgang Alschner,“Regionalism and Overlap in Investment Treaty Law,Towards Consoliation or Contradiction?”,Journal of International Economic Law,Vol.17,2014,pp.271-298.

表2 中國與東盟(區(qū)域與雙邊)投資規(guī)則的重疊情況

其次，規(guī)則沖突。受平行主義的影響，現(xiàn)行IIAs存在規(guī)則沖突的問題，主要表現(xiàn)為不同投資條約在規(guī)則內容上的不一致。以《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，以下簡稱RCEP)與中國締結的部分BIT為例，規(guī)則沖突主要表現(xiàn)為四個方面(對應表3中的A問題)。其一,投資定義不一致。RCEP第10章第1條規(guī)定投資是“具有投資特征的各類財產(chǎn)”，包括股權、債券、合同權利、知識產(chǎn)權、商譽、特許經(jīng)營權、請求權、財產(chǎn)權利及投資回報等。中國與老撾、印尼、文萊、菲律賓、泰國、越南的BIT則未包括合同權利、投資回報與再投資資產(chǎn)。其二,適用范圍不一致。RCEP第10章第2條規(guī)定適用范圍為“另一締約方的投資者”與“涵蓋投資”。中國與老撾、印尼、文萊、菲律賓、越南的BIT則僅規(guī)定為投資。其三，征收條款規(guī)定不一致。RCEP第10章第13條對征收例外的四種情形進行了規(guī)定。中國與印尼、泰國的BIT僅對公共目的進行了規(guī)定。中國與文萊的BIT僅對公共目的與非歧視性進行了規(guī)定。中國與菲律賓的BIT則未對公共目的進行規(guī)定。其四，爭端解決條款不一致。RCEP第19章對爭端解決的司法形式與程序進行了詳細的規(guī)定。中國與老撾、印尼、文萊、菲律賓、泰國、越南的BIT則規(guī)定通過外交或仲裁的方式解決爭端，且規(guī)定簡略。這些規(guī)則沖突容易導致規(guī)則在投資爭端中難以適用、(23)Anne van Aaken,“Fragmentation of International Law:The Case of International Investment Law”,Finnish Yearbook of International Law,Vol.17,2006,pp.91-130.不同投資協(xié)定間的監(jiān)管競爭、(24)Rafael Leal-Arcas,“The Multilateralization of International Investment Law”,North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation,Vol.35,No.1 2009,pp.33-136.投資裁決不一致(25)Eustace Chikere Azubuike,“The Place of Treaties in International Investment”,Annual Survey of International & Comparative Law,Vol.19,2013,pp.155-196.及投資仲裁合法性受到質疑(26)Ahmad Ali Ghouri,“Treaty Conflicts in Investment Arbitration”,Nordic Journal of Commercial Law,No.12,2012,p.12.等問題，甚至導致部分投資條約的制度性失敗。(27)Susan D.Franck,“Integrating Investment Treaty Conflict and Dispute Systems Design”,Minnesota Law Review,Vol.92,No.1,November,2007,pp.161-230.

表3 RCEP第10章與部分BIT的規(guī)則沖突情況

再次，規(guī)則過于簡化。制度的確定性與可預測性需要法律文本做到最大限度的準確和清晰。(28)Dinah Shelton,“Reconcilable Differences？The Interpretation of Multilingual Treaties”,Hastings International and Comparative Law Review,Vol.20,No.3,Spring,1997,pp.611-638.為盡可能保護投資利益，投資條約應當盡量完整、明確、具體、無爭議且可執(zhí)行。(29)Salacuse,“The Treatification of International Investment Law”,Law and Business Review of the Americas,Vol.13,No.1,Winter,2007,pp.155-166.“一帶一路”基礎設施投資制度供給存在過于簡化的問題。主要表現(xiàn)為結構簡化與內容簡化。一方面，存在結構簡化。結構簡化是指條約的構成部分較為簡略，可操作性與法律適用性有所減弱。以RCEP為參照，中國與老撾、印尼、文萊、菲律賓、泰國、老撾的BIT未對禁止業(yè)績要求、高級管理人員、保留和不符措施、特殊手續(xù)和信息披露、投資促進及投資便利化進行規(guī)定。另一方面，存在內容簡化。內容簡化是指規(guī)則的具體規(guī)定較簡略，減損了規(guī)則的法律適用性。以RCEP為參照，部分BIT內容簡化主要表現(xiàn)為四個方面(對應表3的B問題)。一是投資待遇規(guī)定簡化。RCEP第10章第3條、第4條與第5條將投資待遇細化為國民待遇、最惠國待遇與公平公正待遇。中國與老撾的BIT僅規(guī)定了公平公正待遇與最惠國待遇。中國與印尼的BIT僅規(guī)定最惠國待遇。中國與菲律賓、泰國的BIT僅規(guī)定了公平公正待遇與最惠國待遇。二是安全例外規(guī)定相對缺位。RCEP第10章第15條對安全例外進行了規(guī)定。其他BIT由于談判年代較早，大多未對安全例外進行詳細規(guī)定。三是損失補償?shù)姆秶喡?。RCEP第10章第9條規(guī)定的損失補償范圍包括“任何其他締約方或非締約方投資者及其投資”。中國與老撾、印尼、菲律賓、越南的BIT中對此未進行規(guī)定。四是投資轉移與代位的規(guī)定較為簡略。RCEP第10章第9條與第12條分別對涵蓋投資、轉移與代位權行使的條件與程序進行了規(guī)定。部分BIT的規(guī)定則較為簡略，且缺乏程序性規(guī)定。雖然規(guī)則簡化可降低條約的談判成本，但在國際投資仲裁中容易導致條約不適用或習慣國際法的援引，(30)Alex Lo,“Determining Damages in ICSID Arbitration:A Problem of Uncertainty”,Contemporary Asia Arbitration Journal,Vol.6,No.1,May,2013,p.81.增加仲裁結果的不一致性與不確定性。

第三，現(xiàn)行國際投資制度一體化進程緩慢?，F(xiàn)行IIAs呈現(xiàn)為復雜重疊、矛盾及缺乏靈活性的條約網(wǎng)絡體系，(31)Ahmad Khalaf Masa'deh,“International Rules for Investment and Investors:Light at the End of the Tunnel”,European Business Law Review,Vol.11,No.3,2000,pp.157-178.制度供給高度分散，制度一體化程度較低。在國際投資制度需求的驅動下，需要建立一個簡明的(32)Jason Webb Yackee,“Toward a Minimalist System of International Investment Law”,Suffolk Transnational Law Review,Vol.32,No.2,2009,p.321.且與國際投資相匹配的規(guī)則體系。(33)Simon Lester,“Reforming the International Investment Law System”,Maryland Journal of International Law,Vol.30,2015,p.81.早在1998年，經(jīng)濟與合作發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱OECD)就主導了《多邊投資協(xié)定》(Multilateral Agreement on Investment，簡稱MAI)的談判，經(jīng)過數(shù)年努力卻未能簽署?？傮w上，國際投資制度一體化仍在繼續(xù)，但進程緩慢。這使“一帶一路”基礎設施投資難以獲得統(tǒng)一且有效的制度保障。

一方面，國際投資制度一體化是未來發(fā)展的總體趨勢。二戰(zhàn)結束不久，人們意識到在其他國家擁有經(jīng)濟利益是防止戰(zhàn)爭的有效方法之一。(34)Amit M.Sachdeva,“International Investment:A Developing Country Perspective - International Investment:A Developing Country Perspective”,Journal of World Investment & Trade,Vol.8,No.4,August,2007,pp.533-548.在新自由主義語境下，(35)Kenneth J.Vandevelde,“Sustainable Liberalism and the International Investment Regime”,Michigan Journal of International Law,Vol.19,No.2,Winter,1998,p.374.Muthucumaraswamy Sornarajah,“Mutations of Neo-Liberalism in International Investment Law”,Trade,Law and Development,Vol.3,No.1,2011,p.207.國際投資制度被作為資本自由流轉的制度保障。截止2021年9月，全球IIAs(包括已簽署未生效、現(xiàn)行有效及已終止三種類型)的數(shù)量已達3761件，其中BIT有3330件，附有投資條款的協(xié)定(Treaties with Investment Provisions，以下簡稱TIPs)有431件。(36)International Investment Agreements Navigator,https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements,訪問時間：2021年9月1日。在制度一體化進程中，RCEP成功簽署，歐盟的貿易投資規(guī)則逐漸與成員國國內法形成統(tǒng)一的法律秩序，(37)Andreas Kulick,“Integration of International Investment Law”,Hague Yearbook of International Law,Vol.23，2010,p.192.東盟成員國締結了《東盟全面投資協(xié)定》,美洲通過《美加墨協(xié)定》。由此可見，國際投資制度一體化仍是總體趨勢。

圖1 2000年至2021年與投資有關的區(qū)域性規(guī)則與BIT數(shù)量增加情況(單位：件)

另一方面，國際投資制度一體化進程相對緩慢。絕大多數(shù)國家認為投資可以促進經(jīng)濟繁榮，并努力建立保護國際投資的法律框架。(38)Kenneth J.Vandevelde,“A Brief History of International Investment Agreements”,U.C.Davis Journal of International Law & Policy,Vol.12,No.1,Fall,2005,p.183.盡管制度一體化是總體趨勢，但其進程較為緩慢，并不能滿足基礎設施投資的制度需求。依據(jù)IIAN統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(見圖3)，與投資有關的區(qū)域性規(guī)則(其數(shù)量等于TIPs總數(shù)減去與投資有關的全球性規(guī)則的數(shù)量)2000年累計100件，2005年累計191件，2010年累計281件，2015年累計350件，2021年9月累計405件，年平均增幅44%，最近一次增幅為15.7%。BIT(包括已簽署未生效、現(xiàn)行有效及已終止三種類型)2000年累計2075件，2005年累計2667件，2010年累計3039件，2015年累計3205件，2021年9月累計3330件，年平均增幅13.05%，最近一次增幅為4%。整體上看，與投資有關的區(qū)域性規(guī)則與BIT的增幅都在逐年下降，國際投資制度一體化進程緩慢，專門的國際基礎設施投資制度尚未形成。在此背景下，對“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給進行整合與優(yōu)化，就具有了現(xiàn)實必要性。

圖2 1985年至2021年IIAs累計數(shù)量與投資爭端累計數(shù)量對比關系(單位：件)

圖3 2016年至2030年亞太地區(qū)基礎設施投資需求(單位：億美元)

二、“一帶一路”基礎設施投資制度供給的必要性

“一帶一路”基礎設施投資制度供給的相對缺位將導致交易成本增加、(39)Adrian M.Johnston,Michael J.Trebilcock,“Fragmentation in International Trade Law:Insights from the Global Investment Regime”,World Trade Review,Vol.12,No.4,October,2013,p.626.投資協(xié)定適用范圍不確定、(40)Marc Bungenberg,“The Scope of Application of EU(Model)Investment Agreements”,Journal of World Investment & Trade,Vol.15,No.3,2014,p.403.投資保護與東道國政策目標失衡、裁決機構分散化運作、(41)N.Jansen Calamita,“Countermeasures and Jurisdiction:between Effectiveness and Fragmentation”,Georgetown Journal of International Law,Vol.42,No.2,2011,p.237.仲裁程序濫用、(42)Herve Ascensio,“Abuse of Process in International Investment Arbitration”,Chinese Journal of International Law,Vol.13,No.4,December,2014,p.764.仲裁“合法性危機”、(43)Eustace Chikere Azubuike,“The Place of Treaties in International Investment”,Annual Survey of International & Comparative Law,Vol.19,2013,p.173.法律適用的不確定及仲裁結果不公平等問題。制度供給的相對缺位對“一帶一路”基礎設施投資的負面影響是顯見的。為克服這種負面影響，實現(xiàn)沿線國家在基礎設施方面的共建共享，優(yōu)化“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給就具有了迫切性與必要性。

第一，有助于滿足制度需求實現(xiàn)互利共贏與投資便利化。多數(shù)情況下，IIAs的締結目的都在于降低風險增加投資流動性，但由于IIAs高度分散且BIT中有關風險定義不明確(44)Jason Webb Yackee,“Political Risk and International Investment Law”,Duke Journal of Comparative and International Law,Vol.24,No.3,Spring,2014,pp.477-500.等因素，使“一帶一路”基礎設施投資可能面臨對投資項目的重復審查風險、(45)中國對外承包工程商會、中國出口信用保險公司：《“一帶一路”國家基礎設施發(fā)展指數(shù)報告2019》，2019年，第79頁。安全風險、權益保護與經(jīng)營風險、(46)中華人民共和國商務部、中國對外承包工程商會：《中國對外承包工程發(fā)展報告2017-2018》，2019年，第103頁。主權信用風險、非公平待遇及間接征收風險等制度風險。為應對這些風險并滿足制度需求，優(yōu)化“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給是必要的。

一方面，有助于通過制度供給滿足制度需求。當前有關基礎設施投資的國際專門立法都呈現(xiàn)缺位或者相對缺位狀態(tài)(見表1)。從制度供給角度看，有關基礎設施投資的國際立法是不足的?！耙粠б宦贰被A設施投資的制度保障僅能依賴于東道國的國內救濟與國際投資條約仲裁。然而，國際基礎設施投資不同于一般性投資，其風險更大，周期更長，利益攸關方眾多，其形式大多采用國際工程承包合同，且FIDIC(International Federation of Consulting Engineers，國際咨詢工程師聯(lián)合會)居多，“一帶一路”基礎設施投資項目亦是如此。由于FIDIC沒有強制約束力，承包商的風險略大于業(yè)主，(47)Olgun Seref,“Material Terms of FIDIC Contracts”,GSI Articletter,Vol.2,2011,p.40.當事人對FIDIC的任意變更(48)The International Federation of Consulting Engineers,FIDIC Golden Principles 2019(Geneva:World Trade Center II,2019),p.6.很容易破壞投資者與業(yè)主之間的利益平衡?，F(xiàn)行的IIAs并不能對此提供更為有效的法律解決路徑。據(jù)此，“一帶一路”基礎設施投資領域形成了對投資保障的巨大制度需求，投資的制度供給能最大限度滿足這種需求。

另一方面，有助于實現(xiàn)互利共贏與投資便利化?！耙粠б宦贰被A設施投資的制度供給是一種內生性規(guī)則整合。規(guī)則整合將滿足“一帶一路”基礎設施投資的制度需求。宏觀上看，“一帶一路”倡議提出以來，中國基于互利共贏的原則積極致力于沿線國家的基礎設施建設，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給將通過規(guī)則整合進一步固化中國與沿線各國在基礎設施投資領域的互利共贏關系。微觀上看，“一帶一路”基礎設施投資制度供給的具體路徑主要表現(xiàn)為制定符合“一帶一路”基礎設施投資需求的多邊投資協(xié)定，這種專門性的制度安排將最大限度的降低交易成本，實現(xiàn)投資便利化。

第二，有助于基礎設施投資爭端的公正解決。從法律適用上看，解決國際投資爭端中心(The International Center for Settlement of Investment Disputes，以下簡稱ICSID)是基于投資者和東道國的同意、ICSID公約第25條和BIT仲裁條款確立管轄權。(49)Eduardo Savarese,“Investment Treaties and the Investor’s Right to Arbitration between Broadening and Limiting ICSID Jurisdiction”,Journal of World Investment & Trade,Vol.7,No.3,June,2006,p.408.仲裁申請依據(jù)BIT、多邊條約或者投資者與東道國協(xié)議提出。(50)ICSID,“ Caseload Trends”,2019 ICSID Annual Report Excellence in Investment Dispute Resolution,2019,p.21.盡管ICSID程序旨在通過恢復雙方當事人的信任，以便友好解決爭端，(51)Georges R.Delaume,“ICSID Arbitration Proceedings”,International Tax & Business Lawyer,Vol.4,No.2,Fall,1986,p.222.但由于IIAs的高度分散、重疊、沖突與簡化，投資者的合法權益未必能通過ICSID程序獲得公正的法律保護。據(jù)此，優(yōu)化“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給就具有迫切性。

首先，現(xiàn)行IIAs的爭端解決功能不充分。IIAs的核心功能之一就是在投資保護一致性與可預測性的背景下(52)Christopher N.Camponovo,“Dispute Settlement and the OECD Multilateral Agreement on Investment”,UCLA Journal of International Law and Foreign Affairs,Vol.1,No.1,Spring,1996,p.181.使投資爭端得到公正且有效的解決。然而，由于當前多數(shù)IIAs存在高度分散與功能化結構不明顯的問題，抑制或者減損了IIAs的爭端解決功能。主要表現(xiàn)為IIAs數(shù)量增加與爭端數(shù)量增加成正相關性(見圖2)。根據(jù)IIAN的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從1985年開始，IIAs的累計數(shù)量呈逐年增長的趨勢， 1985年累計282件，1990年累計487件，1995年累計1257件，2000年累計2196件，2010年累計3345件，2015年累計3572件，2021年9月累計3761件。依據(jù)投資爭端導航(Investment Dispute Settlement Navigator，以下簡稱IDSN)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從1985年開始，全球投資爭端的累計數(shù)量逐年增加。1990年累計1件，1995年累計6件，2000年累計57件，2005年累計219件，2010年累計407件，2015年累計734件，2021年9月累計1104件。其中已經(jīng)審結的共740件。通過兩組數(shù)據(jù)的對比發(fā)現(xiàn)，當IIAs數(shù)量增加的同時，投資爭端的數(shù)量也在增加，且增加幅度(見圖2中的傾斜角度較大的虛線)比IIAs的增加幅度(見圖2中傾斜角度較小的虛線)大很多。由此可知，IIAs數(shù)量增加并未導致投資爭端的減少，反而爭端數(shù)量增多，且增幅更大。這在一定程度上說明，現(xiàn)行IIAs的投資爭端解決功能并不充分?！耙粠б宦贰被A設施投資比一般投資更為專業(yè)和復雜，現(xiàn)行IIAs對“一帶一路”基礎設施投資爭端的解決功能也將相形見絀。

其次，通過“一帶一路”基礎設施投資的制度供給促進投資爭端解決的有效性與一致性。截止2021年9月，在ICSID仲裁案件中，中國作為被告的案件有6件，(53)See Ekran Berhad v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/11/15),2011.Ansung Housing Co.,Ltd.v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/14/25),2014.Hela Schwarz GmbH v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/17/19,)2017.Macro Trading Co.,Ltd.v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/20/22),2020.Goh Chin Soon v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/20/34),202.AsiaPhos Limited v.People’s Republic of Chin,2020.ICSID cases,https://icsid.worldbank.org/cases/case-database,訪問時間：2021年9月1日。其中4件涉及房地產(chǎn)、1件涉及食品制造、1件涉及采礦業(yè)。其中1件中國勝訴，3件程序終止，2件未審結。中國企業(yè)作為原告的案件有8件，(54)See Wang Jing，Li Fengju，Ren Jinglin and others v.Republic of Ukraine 2020.Fengzhen Min v.Republic of Korea(ICSID Case No.ARB/20/26)2020.Jetion Solar Co.Ltd and Wuxi T-Hertz Co.Ltd.v.Hellenic Republic,2019.Sanum Investments Limited v.Lao People’s Democratic Republic (II)(ICSID Case No.ADHOC/17/1),2017.Beijing Urban Construction Group Co.Ltd.v.Republic of Yemen(ICSID Case No.ARB/14/30),2014.Ping An Life Insurance Company of China，Limited and Ping An Insurance (Group) Company of China，Limited v.Kingdom of Belgium(ICSID Case No.ARB/12/29),2012.Beijing Shougang Mining Investment Company Ltd.，China Heilongjiang International Economic & Technical Cooperative Corp.，and Qinhuangdaoshi Qinlong International Industrial Co.Ltd.v.Mongolia,(PCA Case No.2010-20),2010， Tza Yap Shum v.Republic of Peru(ICSID Case No.ARB/07/6),2007.ICSID cases，https://icsid.worldbank.org/cases/case-database,訪問時間：2021年9月1日。其中1件涉及航空制造，1件涉及電力與燃氣，1件涉及采礦，1件涉及房地產(chǎn)，1件涉及機場建設，3件涉及股權。其中3件未審結，2件程序終結，2件敗訴，1件勝訴。從法律適用上看，所有投資爭端都屬于BIT仲裁。由于BIT功能化結構不明顯，在一定程度上可能導致同類仲裁案件的仲裁結果不一致，這減損了仲裁的公正性，增加了敗訴風險。同時，由于BIT爭端解決條款較為簡化，導致基于ICSID管轄權問題使仲裁程序終結，這減損了仲裁的有效性?！耙粠б宦贰被A設施投資的制度供給則是在共同利益與共同觀念的基礎上通過規(guī)則整合而形成的，能夠成為基礎設施投資爭端的直接適用依據(jù)，最大限度促進投資爭端的公正解決。

第三，提升中國在國際投資領域的制度性話語權。在國際投資領域，形成了以大國為中心的制度供給體系。這在一定程度上體現(xiàn)了大國在國際投資領域的制度性話語權。在此背景下，現(xiàn)行IIAs需要進行改革，而最重要的改革途徑就是逐步推行體現(xiàn)共同利益的多邊投資規(guī)則，(55)Tania Voon,“Consolidating International Investment Law:The Mega-Regionals as a Pathway towards Multilateral Rules”,World Trade Review,Vol.17,No.1,2018,p.34.確保投資保護標準的一致性,(56)Malebakeng Agnes Forere,“New Developments in International Investment Law:A Need for a Multilateral Investment Treaty”,Potchefstroom Electronic Law Journal,Vol.21,2018,p.6.從而實現(xiàn)各國制度性話語權的平衡?！耙粠б宦贰被A設施投資的制度供給有助于提升中國在國際投資領域的制度性話語權。

一方面，國際投資領域制度性話語權的競爭。國際規(guī)則的形成不僅受到《維也納條約法公約》(Vienna Convention on the Law of Treaties，以下簡稱VCLT)的約束，更受到國家實力、國家利益及國家觀念的影響。當國家經(jīng)濟實力足夠強大時，國家在國際投資領域的制度性話語權就越強大，其主導國際投資制度的可能性就越大，國際投資制度的國家利益導向就越鮮明。當前，具有影響力的國際投資制度供給主要有USMCA、TTIP、TPP、RCEP及CPTPP等。盡管美國退出了TPP，但部分制度供給仍在一定程度上體現(xiàn)了西方國家(主要是美國)在貿易投資領域的制度性話語權。美國擁有軍事實力與經(jīng)濟實力上的優(yōu)勢，使其在國際投資領域的制度性話語權具有廣泛的影響力。

另一方面，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給有助于提升中國在國際投資領域的制度性話語權。當前，中國在國際投資領域的制度性話語權并不充分。伴隨國家實力的不斷提升。中國在推動國際投資制度改革中發(fā)揮著重要作用?！耙粠б宦贰被A設施投資的制度供給是促進國際投資制度改革的重要路徑。與西方國家主導的僅體現(xiàn)單邊利益的部分投資制度不同，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給將最大限度體現(xiàn)中國與沿線各國在基礎設施投資領域的共同利益與共同觀念，具有包容性與互利性。在共同利益與共同觀念的作用下，優(yōu)化“一帶一路”基礎設施投資的制度供給，將最大限度提升中國在國際投資領域的制度性話語權。

三、“一帶一路”基礎設施投資制度供給的基礎

傳統(tǒng)的以西方國家為主導的國際投資制度供給在很大程度上體現(xiàn)著資本輸出國與東道國之間的不平衡甚至不平等的關系，(57)Andrew Newcombe,“Sustainable Development and Investment Treaty Law”,World Investment & Trade,Vol.8.2007, p.363.這種不平衡或不平等關系實際上是IIAs締約國之間政治與經(jīng)濟實力及利益不平衡的體現(xiàn)。與傳統(tǒng)的制度供給不同，“共商、共建、共享”是“一帶一路”倡議的重要原則，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給將最大限度體現(xiàn)中國與沿線各國的共同觀念與共同利益，是實現(xiàn)基礎設施投資領域利益平衡與合作共贏的專門制度保障。

第一，共同觀念是“一帶一路”基礎設施投資制度供給的觀念基礎?！耙粠б宦贰背h提出至今，與部分沿線國家的發(fā)展戰(zhàn)略進行了有效對接，并且獲得沿線各國的廣泛認同，且逐漸形成相對固化的共同觀念。共同觀念為 “一帶一路”基礎設施投資的制度供給提供了觀念基礎。

一方面是共同觀念的結構問題?！耙粠б宦贰背h中明確提出了和平合作、開放包容、互鑒互學及互利共贏的基本理念。從結構上看，上述理念呈現(xiàn)共同觀念的結構。一是沿線國家的共同身份是共同觀念形成的載體?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的交往不僅具有深厚的歷史積淀性，也具有強烈的現(xiàn)實需求性。同時，沿線國家大部分是發(fā)展中國家。這些因素共同塑造著沿線國家基于合作共贏的共同身份。二是沿線國家在基礎設施投資領域的共同知識是共同觀念形成的基礎。在國際社會，知識可分為個體知識與共同知識，(58)Alexander Wendt ,Social Theory of International Politics,New York:Cambridge University Press,1999,p.155.共同知識是在長期的固化交往中逐漸形成的。隨著“一帶一路”合作的深入推進促成了有關基礎設施投資的共同知識。三是共同發(fā)展需求構成共同觀念的內容。沿線國家的共同觀念可通過共同發(fā)展需求表現(xiàn)出來，包括和平合作、開放包容、互鑒互學及互利共贏四個方面。

另一方面，共同觀念可以成為“一帶一路”基礎設施投資制度供給的觀念基礎。一是和平合作為制度供給提供政治保障。和平的內涵不僅指非暴力解決沖突，而且包括社會穩(wěn)定、和諧與秩序的狀態(tài)。(59)Ho-Won Jeong,Peace and Conflict Studies An introduction,New York:Routledge,2017,p.35.在和平的條件下，沿線國家通過基礎設施合作可實現(xiàn)利益共贏。二是開放包容為基礎設施投資制度供給提供文化支撐。文化作為一種價值體系，可以從微觀方面對法律程序產(chǎn)生影響，(60)KMAlison Dundes Renteln,“Cultural Bias in International Law”,American Society of International Law Proceedings,Vol.92,1998,p.235.也可從宏觀方面對制度供給產(chǎn)生影響。伴隨包容性增長在沿線各國的實踐，開放包容逐漸成為沿線各國的共同觀念，這在文化層面上為基礎設施投資制度供給提供了支撐。三是互鑒互學為基礎設施投資的制度供給提供技術支持。相互依存是國際行為體間相互作用的狀態(tài)。(61)Robert O.Keohane,Joseph S.Nye,Power and Interdependence,New York:Longman,2012,p.7.相互依存促進合作，(62)Lisa L.Martin,“Heterogeneity,Linkage and Commons problem”,in Robert O.Keohane,Elinor Ostrom,Local Commons and Global Interdependence Heterogeneity And Cooperation In Two Domains,London:Sage Publications,1995,p.71.合作建構規(guī)則。沿線國家之間在制度上的互鑒互學能為基礎設施的制度供給提供專業(yè)知識與技術上的支持。四是互利共贏為基礎設施投資的制度供給提供理念支撐?！耙粠б宦贰背h遵循共建共贏共享原則，這是互利共贏理念的重要體現(xiàn)，更是沿線各國共同發(fā)展的客觀需求。這種共同需求在制度層面成為基礎設施投資制度供給的觀念基礎。

第二，共同利益是“一帶一路”基礎設施投資制度供給的利益基礎。從現(xiàn)實主義的角度看，國際制度體現(xiàn)了擁有最大政治權力主體的利益，(63)Wayne Sandholtz,Christopher A.Whytock,Research Handbook on the Politics of International Law,Cheltenham:Edward Elgar Publishing,2017,p.17.在很大程度上國際制度的權威依賴于國際事務參與者的權力。(64)Hans J.Morgenthau,“International Law and International Politics:An Uneasy Partnership”,American Society of International Law Proceedings,Vol.68,1974,p.333.這種情況在美國主導的傳統(tǒng)IIAs中尤為突出。盡管目前這種基于權力政治的國際投資制度仍然持續(xù)存在，但從長遠的角度看其合法性基礎是很難經(jīng)受歷史檢驗的，當更為強大的權力崛起時，舊有的合法性就會面臨挑戰(zhàn)。其實這是叢林法則在國際社會的映射。與此不同，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給并不依賴于政治強權，而是在經(jīng)濟互補的基礎上依賴于共同利益。

一方面，共同需求催生了共同利益。國際層面，依據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估算(見圖3)，2016年至2030年亞太地區(qū)基礎設施投資需求巨大，主要集中在能源、運輸業(yè)、通訊及水和衛(wèi)生設施領域。這四個領域的總體需求將達225510億美元，年平均需求達1503億美元。國內層面，僅2020年，在“一帶一路”沿線各國，中國企業(yè)就簽署對外承包工程項目合同5611份，新簽合同金額達1414.6億美元。(65)中華人民共和國商務部：《2020年我對“一帶一路”沿線國家投資合作情況》，商務部網(wǎng)站：http://hzs. mofcom.gov.cn/article/date/202101/20210103033292.shtml，訪問時間：2020年12月1日。中國企業(yè)的投資緩解了沿線國家基礎設施的建設需求，并在互聯(lián)互通基礎上降低交易成本，優(yōu)化資源配置。(66)中華人民共和國商務部：《中國對外投資合作發(fā)展報告2020》，2020年，第69頁。事實證明，中國與沿線各國在基礎設施投資建設方面具有廣泛的共同需求。在此背景下，共同需求可催生共同利益，為“一帶一路”基礎設施投資制度供給提供利益基礎。

另一方面，共同利益具有導向作用。國家利益被作為解釋與評估國家外部行為的重要手段，(67)Scott Burchill,The National Interest in International Relations Theory,London:Palgrave Macmillan,2005,p.26.具有強烈的政策導向性與行為導向性。中國與沿線國家在基礎設施投資領域的共同利益，塑造著“一帶一路”基礎設施投資制度供給的政策導向與行為導向。一是政策導向。國際制度的政策導向主要體現(xiàn)為制度構建的導向與原則。由于國際制度以國際政治的分散結構(68)Nico Krisch,“Capacity and Constraint:Governance through International and Transnational Law”,in Martin Lodge,Kai Wegrich,The Problem-solving Capacity of the Modern State:Governance Challenges and Administrative Capacities,Oxford:Oxford University Press,2014,p.200.為基礎，國際制度的政策導向的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性相對較弱，除非國際制度參與者的共同利益處于較高水平。伴隨“一帶一路”大型基礎設施建設項目的推進，中國與沿線國家在基礎設施建設方面具有較高水平的共同利益。在此基礎上形成“共建共享與互利共贏”的政策導向是可能的。二是行為導向。國際制度的行為導向主要體現(xiàn)為制度參與主體的行為目標與傾向。這些目標與傾向從形式上應遵守VCLT，但實質上受制于制度參與者的特定利益。與西方主導的傳統(tǒng)國際投資制度不同，中國與沿線各國在基礎設施投資方面的共同利益具有共建性與包容性。相應地，“一帶一路”基礎設施投資制度供給的行為導向具有互信、融合、包容與合作的屬性。

第三，合作文件是“一帶一路”基礎設施投資制度供給的制度基礎。從2013年開始，中國與沿線國家就“一帶一路”的建設與投資簽署了大量合作文件，這些合作文件具有制度化與規(guī)范性的雙重屬性，為“一帶一路”基礎設施投資制度供給的形成奠定了制度基礎。

一方面，涉及合作文件的層次問題。當前“一帶一路”合作文件多數(shù)屬于宏觀的政策文件。截止2021年1月，中國與170多個國家或國際組織簽署的有關“一帶一路”的合作文件共205件，提及“投資”合作文件共154件(見圖4)，其中政府合作文件9件，宣言或聲明共62件，諒解備忘錄共3件，聯(lián)合公報共21件，其他共59件(主要是倡議、新聞稿或行動計劃等)。從政策效力上看，這些合作文件明確表達了沿線國家對“一帶一路”倡議的高度認同，為中國與沿線各國的基礎設施建設與投資合作指明了方向，確定了原則，其政策的導向性是鮮明的。

圖4 “一帶一路”合作文件中提及“投資”的文件情況(單位：件)

另一方面，合作文件是“一帶一路”基礎設施制度供給的制度基礎。一般認為國際制度是依據(jù)利益創(chuàng)立的，(69)Robert O.Keohane and Lisa L.Martin,“The Promise of Institutionalist Theory”,International Security,Vol.20,No.1,Summer,1995,p.47.是與國際行為體及國際體系相關的相對穩(wěn)定的規(guī)范性與程序性的規(guī)則。(70)John Duffield,“What Are International Institutions?”,International Studies Review,Vol.9,No.1,Spring,2007,p.8.當前“一帶一路”合作文件的國際制度化程度較低。伴隨沿線國家基礎設施投資制度需求的增加，合作文件轉化為國際規(guī)則的可能性也會增加，這將為“一帶一路”基礎設施投資的制度供給提供制度基礎。

四、“一帶一路”基礎設施投資制度供給的路徑選擇

國際投資制度最早可以追溯到18世紀歐洲國家間的互惠安排，(71)Kate Miles,The Origins of International Investment Law Empire,Environment and the Safeguarding of Capital,Cambridge:Cambridge University Press,2013,p.21.現(xiàn)代意義上國際投資制度的產(chǎn)生具有“天然出現(xiàn)”(Organic Emergence)(72)Joost Pauwelyn,“Rational Design or Accidental Evolution? The Emergence of International Investment Law”,in Zachary Douglas,Joost Pauwelyn,Jorge E.Vinuale,The Foundations of International Investment Law:Bringing Theory Into Practice,Oxford:Oxford University Press,2014,p.15.的屬性，即國際投資制度不僅是基于習慣國際法形成的，而且也是基于投資者與東道國的利益平衡(73)Rudolf Dolzer,Christoph Schreuer,Principles of International Investment Law,Oxford:Oxford University Press,2008,p.23.而形成的，其形成具有很強的自發(fā)性與漸進性。此屬性也塑造了國際投資制度的分散性。分散性并不利于“一帶一路”基礎設施投資安全與合作。伴隨觀念基礎、利益基礎與制度基礎的成熟，規(guī)則整合將成為“一帶一路”基礎設施投資制度供給的有效路徑。規(guī)則整合不僅能滿足“一帶一路”沿線各國基礎設施投資的制度需求，也能最大限度克服IIAs存在的諸多問題。

第一，依據(jù)內生性規(guī)則整合與優(yōu)化現(xiàn)有制度供給路徑。在系統(tǒng)科學中，整合(Integration)是子系統(tǒng)在性能整合的基礎上實現(xiàn)功能整合的過程，其意味著一個穩(wěn)定的環(huán)境與最適應環(huán)境的最佳設計方案。(74)[美]威廉·立德威爾、[美]克里蒂娜·霍頓、[美]吉爾·巴特勒：《通用設計法則》，朱占星等譯，中央編譯出版社，2013年，第66頁。整合不僅是一種功能化結構，更是一種系統(tǒng)化過程。規(guī)則整合是規(guī)則所呈現(xiàn)的功能化結構與規(guī)則趨向于體系化的進程。為維護“一帶一路”基礎設施投資安全，降低投資風險，實現(xiàn)互利共贏與投資便利化，通過規(guī)則整合的“一帶一路”基礎設施投資制度供給是必要的。從應然角度講，內生性規(guī)則整合就是通過國際規(guī)則制定權的相對集中行使與多邊主義的國際立法合作對現(xiàn)行IIAs進行整合并在共同觀念、共同利益與共同合作文件的基礎上制定“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定的過程。

首先，內生性規(guī)則整合的歷史邏輯。從國際制度演進的角度看，國際規(guī)則的整合遵循了兩條發(fā)展路徑。一條是基于共同觀念、共同利益等因素形成的漸進式內生性整合，另一條是在強權政治的直接影響下形成的外生性整合。當然，內生性整合與外生性整合并非完全割裂，而是并行的，只不過在不同的歷史時期兩條路徑的比重有所不同而已。當內生性規(guī)則整合比重較大時，國際制度的穩(wěn)定性更強。當外生性規(guī)則整合比重較大時，國際制度的單邊利益傾向性更強?！耙粠б宦贰背h提出以來，中國與沿線國家在基礎設施建設方面的合作不斷加強，投資不斷增加，形成了共同觀念、共同利益與共同合作文件?！耙粠б宦贰被A設施投資制度供給的路徑應當屬于內生性的規(guī)則整合。

其次，內生性規(guī)則整合的現(xiàn)實邏輯。從《威斯特伐利亞和約》締結以來，國際規(guī)則的演進過程實際上是一種規(guī)則整合的過程。IIAs的整合不僅包括條約之間的整合，也包括了國內法與條約間的整合，(75)Andreas Kulick,“Integration of International Investment Law”,Hague Yearbook of International Law,Vol.23,2010,p.192.甚至有激進的觀點認為可將投資條約或條約仲裁國內化。(76)Caroline Foste,“A New Stratosphere? Investment Treaty Arbitration As Internationalized Public law”,The International and Comparative Law Quarterly,Vol.64,No.2,April,2015,p.465.如前所述，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給應致力于內生性規(guī)則整合。內生性規(guī)則整合包括五個邏輯進程：一是內在的制度性需求。伴隨“一帶一路”基礎設施建設需求的增加，沿線國家形成了對基礎設施投資制度供給的需求。二是長期形成的制度供給基礎。長期形成的制度供給基礎是指伴隨“一帶一路”倡議的深入推進，沿線國家間形成的共同觀念、共同利益及共同合作文件。三是國際規(guī)則制定權的相對集中行使。國際規(guī)則制定權的相對集中行使是克服投資制度供給相對缺位的重要手段，也是“一帶一路”基礎設施投資制度供給的重要途徑。四是加強國際立法合作。加強國際立法合作是克服IIAs功能化結構不明顯的重要途徑。五是提升規(guī)則整合層次。提升規(guī)則整合層次可最大限度促成 “一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給。

第二，國際基礎設施投資規(guī)則制定權在形式上的相對集中行使。如前所述，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給存在相對缺位的問題。為解決此問題，滿足“一帶一路”基礎設施投資的制度需求，通過國際基礎設施投資規(guī)則制定權的相對集中行使來制定“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定將是制度供給的一項妥當選擇，也符合內生性規(guī)則整合的基本邏輯。

首先，國際基礎設施投資規(guī)則制定權相對集中行使的基本原理。依據(jù)VCLT第6條的規(guī)定，任何國家都享有條約締結能力。條約締結能力是一種在法律形式上具有平等性的締約資格。由于國際法所依賴的政治權力是橫向分布的，(77)Salar Abbasi,“Democracy in International Law-Making:An Unfilled Lacuna”,New Zealand Yearbook of International Law,Vol.14,p.39.導致其所塑造的國際基礎設施投資規(guī)則制定權也具有分散性。與國內立法相比，在沒有超國家主權的統(tǒng)一國際立法機關的背景下，國際基礎設施投資規(guī)則制定權分散在具有締約能力的沿線國家手中，國家同意仍是國際規(guī)則制定的核心。(78)Samantha Besson,“State Consent and Disagreement in International Law-Making”,Leiden Journal of International Law,Vol.29,No.2.June,2016,p.292.規(guī)則制定權的分散行使導致國際投資規(guī)則體系的分散性。要抑制“一帶一路”基礎設施投資制度供給的相對缺位，其有效手段之一就是國際基礎設施投資規(guī)則制定權的相對集中行使。這種集中行使是指通過國際常設機構將分散在各國手中的基礎設施投資規(guī)則制定權進行相對集中，并通過各國協(xié)商與談判，最終制定出符合各方利益的國際基礎設施投資規(guī)則的一種制度供給模式。其特征包括：一是相對集中行使并非各國規(guī)則制定權的讓渡，而是通過常設機構使各國的規(guī)則制定權能夠在形式上集中行使。二是行使主體仍然是沿線各國，而非超越國家主權的國際立法機關。三是相對集中行使僅是形式上的相對集中，而非實質上的集中，故協(xié)商與談判仍然是規(guī)則制定的主要方式。

其次，設立“一帶一路”倡議下的常設機構。通過常設機構實現(xiàn)國際基礎設施投資規(guī)則制定權的相對集中行使的基本邏輯包括：一是建立常設機構。常設機構可表現(xiàn)為專門的辦事機構、聯(lián)絡機構、固定的外交談判場所、專業(yè)的準立法(研究)機構或完備的國際組織等。通過這些機構的跨議題聯(lián)系，(79)Lisa L.Martin,“Institutions and Cooperation:Sanctions during the Falkland Islands Conflict”,International Security,Vol.16,No.4,Spring,1992,p.178.國際規(guī)則制定權的相對集中行使是可能的。建立“一帶一路”倡議下的常設機構，能為“一帶一路”基礎設施投資的制度供給提供保障。二是通過常設機構促進國際基礎設施投資規(guī)則制定權的相對集中行使。常設機構的建立將深化各國基礎設施投資的合作機制，使各國能夠依托常設機構實現(xiàn)國際基礎設施投資規(guī)則制定權的相對集中行使，促進“一帶一路”基礎設施投資制度供給的有效性。

再次，國際基礎設施投資規(guī)則制定權的相對集中行使能最大限度克服制度供給的相對缺位。通過國際基礎設施投資規(guī)則制定權的相對集中行使，“一帶一路”基礎設施投資的制度供給將最大限度吸收與基礎設施投資有關的IIAs的內容(例如涵蓋投資、間接征收及爭端解決司法化等)，并在共同觀念、共同利益與共同合作文件的基礎上形成基礎設施投資的專門協(xié)定。該協(xié)定將成為“一帶一路”區(qū)域內基礎設施投資的統(tǒng)一國際制度。通過統(tǒng)一國際制度的確立，“一帶一路”基礎設施投資制度供給的相對缺位問題將得到有效解決。

第三，基于多邊主義的國際基礎設施投資立法合作。多邊主義作為按照一定原則而形成的多國協(xié)調機制描繪了一種普遍的國際制度形式，(80)John Gerard Ruggie,“Multilateralism:The Anatomy of an Institution”,in John Gerard Ruggie,Multilateralism Matters The Theory and Praxis of an Institutional Form,New York:Columbia University Press,1992,p.10.包括了平等、互惠及共同體等要素，也是降低交易成本，促進國際合作的一種國際機制?；诙噙呏髁x的國際合作能進一步深化國際關系主體間的共同觀念與共同利益，并能在一定條件下塑造相對穩(wěn)定的國際秩序。伴隨“一帶一路”倡議的深入推進，多邊主義得到廣泛認同，國際合作逐漸擴散到“一帶一路”基礎設施投資制度供給領域，從而形成基于多邊主義的“一帶一路”基礎設施投資立法合作。從性質上看，該合作是內生性規(guī)則整合的重要表現(xiàn)形式。

首先，規(guī)則趨同。規(guī)則趨同是在各國協(xié)調一致的基礎上通過IIAs的制定或改革將體現(xiàn)各國基礎設施投資共同觀念與共同利益的法律共識融入IIAs條款實現(xiàn)IIAs一致性的一種國際立法合作。通過長期的基礎設施投資合作，中國與沿線各國形成了體現(xiàn)共同觀念與共同利益的法律共識。主要包括六個方面：一是將與基礎設施投資有關的工程承包合同納入投資定義的范圍。部分BIT簽署的年代較早，投資定義中大多未將“合同權利”納入其中，這在一定程度上抑制了BIT的法律功能，甚至使有關基礎設施投資爭端無法適用BIT。據(jù)此，有必要將與基礎設施投資有關的工程承包合同納入投資定義的范圍。二是確認FIDIC條款的法律約束力。國際工程承包合同主要有FIDIC條款、ICE條款、JCT條款、ENAA條款及AIA條款，(81)Rekha Pancha,Reem Ali,“FIDIC and ENAA Comparison”,Court Uncourt,Vol.4,No.4,2017,pp.8-11.由于FIDIC條款仲裁被視為爭端解決的最后手段，(82)Charles Chatterjee,“Settlement of Disputes Procedure and Arbitration under FIDIC”,Journal of International Arbitration,Vol.17,No.3,June,2000,pp.103-114.并且業(yè)主與承包商(投資者)之間利益分配與風險分擔相對平衡，故FIDIC條款成為使用最廣泛的標準合同。(83)Christopher R.Seppala,“New Standard Forms of International Construction Contract”,International Business Lawyer,Vol.29,No.2,February,2001,pp.60-66.據(jù)此，確認并強化FIDIC條款的約束力，能為基礎設施投資行為的規(guī)范化提供具體的法律指引。三是將標準化合作納入IIAs，并在標準聯(lián)通的基礎上明確合作的具體內容。四是進一步細化有關征收的規(guī)定，提升基礎設施投資的保護標準。五是基于沿線國家的共同利益，進一步細化例外條款(包括一般例外與安全例外)，明確適用范圍。六是將“一帶一路”倡議的基本理念納入IIAs，促進基礎設施投資的互利性與便利化，確?；A設施投資爭端解決的有效性與一致性。將上述法律共識融入IIAs能最大程度促進規(guī)則趨同。

其次，規(guī)則聯(lián)通。規(guī)則聯(lián)通是通過“一帶一路”標準化合作與投資規(guī)則對接實現(xiàn)投資規(guī)則一體化促進基礎設施投資便利化的一種國際立法合作。一方面，標準化合作是通過標準互認、標準聯(lián)通或標準對接等方式實現(xiàn)標準趨同的國際立法合作。國際基礎設施投資的目的之一在于為東道國提供高標準的基礎設施建設。由于“一帶一路”基礎設施建設標準不一致，經(jīng)常導致基礎設施投資待遇差異化問題，甚至引起法律風險。通過基礎設施標準化合作，(84)推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《標準聯(lián)通共建“一帶一路”行動計劃(2018-2020年)》，2017年12月，國家標準化管理委員會網(wǎng)站，http://www.sac.gov.cn/zt/ydyl,訪問時間：2021年12月1日。不僅能使中國與沿線各國的基礎設施建設標準更加趨同，而且能最大限度降低交易成本，減少法律風險。另一方面，投資規(guī)則對接是通過“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定的締結實現(xiàn)各國基礎設施投資規(guī)則的相互銜接并促進投資制度一體化的國際立法合作。在應然層面，當“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定締結并經(jīng)批準后，締約國就應當按照投資協(xié)定行使權利履行義務，締約國應盡可能地調整各自基礎設施投資法律，使之最大限度與投資協(xié)定相銜接。

再次，基于多邊主義的基礎設施投資立法合作能夠克服IIAs功能化結構不明顯的問題。一是規(guī)則趨同與標準化合作能克服規(guī)則沖突。規(guī)則趨同使IIAs的內容更加趨于一致，能最大限度減少投資規(guī)則的差異性?！耙粠б宦贰被A設施的標準化合作使各國基礎設施建設標準更趨一致，最大限度解決由標準不一致導致的法律風險。二是通過規(guī)則對接能克服規(guī)則重疊。規(guī)則對接的最大優(yōu)勢在于不僅能實現(xiàn)各國規(guī)則與國際規(guī)則的銜接，而且能通過規(guī)則制定權的相對集中行使，在規(guī)則吸收與創(chuàng)新的基礎上制定統(tǒng)一的基礎設施投資協(xié)定，緩解投資規(guī)則的重疊。三是通過確認FIDIC條款的法律效力提升規(guī)則的細化程度。有關基礎設施投資的IIAs都較為簡略。確認FIDIC條款的法律效力，能為“一帶一路”基礎設施投資項目提供標準化的合同范本。基于該范本可為投資待遇、征收及例外等條款的進一步細化提供參考依據(jù)，并最大限度克服IIAs條款簡化的問題。

第四，提升規(guī)則整合層次促成基礎設施投資的有效制度供給。國際投資制度表現(xiàn)為國內法與國際規(guī)則相互交織的規(guī)則網(wǎng)絡。(85)Andreas Kulick,“Integration of International Investment Law”,Hague Yearbook of International Law,Vol.23,2010,p.198.此規(guī)則網(wǎng)絡是一種整合程度較低的制度結構。隨著全球化的推進，國內法逐漸成為國際制度一體化的組成部分。同時，一體化也會影響國內立法的變化。(86)Zehra Odyakmaz,“International Integration of Law and Its Reflection to National Law”,Selcuk Universitesi Hukuk Fakultesi Dergisi,Vol.16,No.2,2008,p.12.從20世紀60年代開始，國際投資制度一體化的總體趨勢基本未改變，但進程較緩慢。伴隨“一帶一路”基礎設施投資立法合作的推進，通過提升規(guī)則整合層次，不僅能促成“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給，也能加快國際投資制度一體化進程。

首先，規(guī)則整合的層次。國際法作為國際制度的一種表現(xiàn)形式，在一般法律原則的統(tǒng)攝下，其統(tǒng)一性與完整性是必要的。(87)Roman Kwiecien,“General Principles of Law:The Gentle Guardians of Systemic Integration of International Law”,Polish Yearbook of International Law,Vol.37,2017,p.235.在缺乏中央權威的情況下，規(guī)則整合可以分為三個層次。一是形式整合。形式整合是指通過非實質性手段將分散的國際規(guī)則進行集中匯編的一種規(guī)則整合。這種整合模式主要體現(xiàn)為學術研究成果或國際規(guī)則數(shù)據(jù)資源等。這種整合模式不會對原有規(guī)則體系產(chǎn)生任何影響。二是規(guī)則趨同。國際法碎片化帶來了規(guī)則沖突的風險，(88)International Law Commission,“Fragmentation of international law:difficulties arising from the diversification and expansion of international law”,Report of the International Law Commission on the work of its fifty-fifth session,2003,A/CN.4/53,pp.218-237.規(guī)則趨同則在一定程度上弱化了這種風險。規(guī)則趨同是通過BIT或TIPs解釋(對法律規(guī)范的認知)、(89)Jorg Kammerhofer,“Systemic Integration,Legal Theory and the International Law Commission”,Finnish Yearbook of International Law,Vol.19,2008,p.165.修改國內立法、簽署合作文件及將體現(xiàn)共同觀念與共同利益的法律共識融入IIAs等方式使IIAs更趨于一致的規(guī)則整合。三是規(guī)則制定。規(guī)則制定是國家通過談判或協(xié)商等方式在規(guī)則趨同的基礎上締結新的統(tǒng)一條約的一種規(guī)則整合模式。此模式是規(guī)則整合的最高階段，也是實質性規(guī)則整合。

其次，實質性規(guī)則整合。為促成“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給，規(guī)則整合應當逐漸由形式整合與規(guī)則趨同轉向實質性規(guī)則整合。其整合邏輯如下。一是通過國際立法合作積極推進實質性整合。盡管諸多“一帶一路”合作文件都提及基礎設施投資，為“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定的制定奠定了制度基礎，但由于合作文件的政策性與非強制性，使“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定的制定進程緩慢。據(jù)此，有必要通過規(guī)則趨同與規(guī)則對接積極推進實質性規(guī)則整合。二是實質性規(guī)則整合的目的是締結“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定(或條約)。實質性規(guī)則整合是在規(guī)則趨同與規(guī)則對接的基礎上基于共同觀念、共同利益及共同合作文件締結“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定。三是實質性規(guī)則整合具有漸進性?！耙粠б宦贰被A設施投資的制度供給是一種內生性規(guī)則整合，故“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定的制定應當是漸進且符合中國與沿線各國共同利益的平穩(wěn)進程。四是實質性規(guī)則整合模式。具體包括并行模式與吸收模式。并行模式是指新的區(qū)域性投資協(xié)定締結后并不影響原有BIT的法律效力，兩者并行有效。吸收模式是指新的區(qū)域性投資協(xié)定締結后區(qū)域內的原有BIT自動失效。吸收模式的一體化程度較高，能徹底解決規(guī)則重疊的問題。并行模式的一體化程度略低，不能完全解決規(guī)則重疊的問題。結合當前“一帶一路”基礎設施投資立法合作的狀況，實質性規(guī)則整合可以選擇并行模式。在國際立法合作更加深入時，可以選擇吸收模式。五是實質性規(guī)則整合的內容。實質性規(guī)則整合的內容包括國際立法議程設置、立法談判與最終簽署多邊投資協(xié)定。國際立法議程設置可以通過“一帶一路”常設機構提出，明確“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定的談判內容與工作進程。立法談判則是由各國談判代表就“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定的具體內容進行實質性談判。簽署多邊投資協(xié)定是在談判達成一致意見時，按VCLT的規(guī)定簽署“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定。

再次，締結“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定將加快國際投資制度一體化進程。當前，國際投資制度面臨著重大改革，大區(qū)域投資制度一體化將是未來的總體趨勢，“一帶一路”基礎設施投資協(xié)定的簽署將加快國際投資制度一體化進程，推動IIAs的改革，為IIAs改革注入中國聲音。同時，為“一帶一路”基礎設施投資爭端解決提供可直接適用的法律依據(jù)。為“一帶一路”基礎設施投資提供高水平制度保障，實現(xiàn)中國與沿線各國在基礎設施投資領域的共同利益。

結語

目前，“一帶一路”沿線國家在交通、能源、水利及通信基礎設施領域仍然存在巨大的投資需求，加之受新冠疫情的影響，沿線國家在公共衛(wèi)生基礎設施方面的投資需求也大幅增加。伴隨“一帶一路”倡議的深入推進，多元化的資金投入在一定程度上緩解了投資需求。為確?；A設施投資的可持續(xù)性、便利性與安全性，基礎設施投資的制度需求也在不斷增加。在此背景下，通過內生性規(guī)則整合優(yōu)化現(xiàn)有的制度供給路徑，實現(xiàn)“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給是必要的。內生性規(guī)則整合不僅能滿足基礎設施投資的制度需求，也能克服當前“一帶一路”基礎設施投資制度供給存在的諸多問題。由于內生性規(guī)則整合可以實現(xiàn)沿線國家在基礎設施投資方面的利益平衡，這與體現(xiàn)利益不平衡的傳統(tǒng)國際投資制度有著明顯的區(qū)別，故通過內生性規(guī)則整合促成“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給是可行的。從長遠來看，“一帶一路”基礎設施投資的有效制度供給不僅有助于基礎設施投資爭端的公正解決，滿足基礎設施投資的制度需求，更有助于中國與沿線各國在基礎設施投資與建設領域共建共享與互利共贏。