張倩雨

【內(nèi)容提要】20世紀(jì)90年代以來，印度的移民匯款顯著增多，使其成為世界移民匯款流入最多的國家。移民匯款改變了印度央地財(cái)政關(guān)系，并為居民提供了退出由政府提供的公共服務(wù)的選項(xiàng)，使居民能夠基于自身宗教信仰、種姓或民族身份提出更為狹隘的利益訴求，而專注于狹隘身份認(rèn)同的地方政黨契合了當(dāng)?shù)鼐用竦恼涡枰Ｓ谑?，地方政黨逐漸在邦一級取代全國性政黨，并成為在人民院選舉中影響國大黨和印人黨力量對比的關(guān)鍵性因素。

獨(dú)立初期，印度政治權(quán)力高度集中，形成了以尼赫魯(Jawaharlal Nehru)為首的國民大會(huì)黨(Indian National Congress，下稱“國大黨”)“一黨獨(dú)大”的政治格局。尼赫魯病逝后，國大黨內(nèi)部因權(quán)力斗爭發(fā)生分裂，其凝聚力和影響力在英迪拉·甘地(Indira Gandhi)執(zhí)政時(shí)期進(jìn)一步下降，為印度人民黨(Bharatiya Janata Party，下稱“印人黨”)的崛起提供了政治空間。然而，印度政黨政治并未穩(wěn)定停留在兩黨制，而是在20世紀(jì)90年代進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)檎h林立、變數(shù)難測的多黨制，地方政黨的影響力也隨之凸顯。一方面，地方政黨在國大黨和印人黨之間縱橫捭闔，造成政黨聯(lián)盟頻繁分化和重新組合；另一方面，許多邦一級的執(zhí)政權(quán)逐漸從全國性政黨轉(zhuǎn)移至地方政黨的手中。

圍繞印度政黨政治這一別樣特征，學(xué)者們進(jìn)行了廣泛研究，并提出了包括歷史遺產(chǎn)論、復(fù)雜國情論、制度決定論和國大黨式微論在內(nèi)的四種解釋。歷史遺產(chǎn)論關(guān)注英國殖民者在印度留下的歷史遺產(chǎn)如何塑造了力量分散的政黨體系，從而為理解地方政黨的興起提供啟示。(1)Dawn Brancati，“The Origins and Strengths of Regional Parties”，British Journal of Political Science，Vol.38，No.1，2008，p.141.復(fù)雜國情論則認(rèn)為印度在地理特征、種族民族、宗教信仰、種姓階層等多個(gè)方面的復(fù)雜性和多樣性是地方政黨得以興起的重要背景。(2)Artatrana Gochhayat，“Regionalism and Sub-Regionalism：A Theoretical Framework with Special Reference to India”，African Journal of Political Science and International Relations，Vol.8，No.1，2014，p.19;Benjamin B.Cohen and Sumit Ganguly，“Introduction：Regions and Regionalism in India”，Indian Review，Vol.13，No.4，2014，pp.313-314;陳金英：《印度地方政黨及其政治影響》，《南亞研究季刊》2007年第3期，第45-51頁；陳金英：《社會(huì)結(jié)構(gòu)與政黨制度：印度獨(dú)大型政黨制度的演變》，上海人民出版社，2010年，第52-75頁；譚融、呂文增：《論印度種姓政治的發(fā)展》，《世界民族》2017年第3期，第1-8頁。制度決定論強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦制度設(shè)計(jì)與印度地方政黨興起之間的關(guān)系。(3)Grigorii V.Golosov，“Factors of Party System Fragmentation：A Cross-National Study”，Australian Journal of Political Science，Vol.50，No.1，2015，p.46;Carsten Anckar，“Size and Party System Fragmentation”,Party Politics,Vol.6，No.3，2000，p.319;謝超：《印度政黨政治碎片化的成因和歷程》，《國際政治科學(xué)》2015年第4期，第42-71頁。國大黨式微論則提出，在印度獨(dú)立后的近20年時(shí)間里，國大黨長期執(zhí)政，幾乎沒有任何政黨能實(shí)質(zhì)性地挑戰(zhàn)國大黨在人民院中的絕對多數(shù)地位，這使國大黨應(yīng)對新的社會(huì)訴求的能力不斷下降，最終為地方政黨的興起提供了政治空間。(4)Sohan Lal Meena，“Dynamics of State Politics in India”，The Indian Journal of Political Science，Vol.67，No.4，2006，p.710; 王麗：《國大黨的興衰與印度政黨政治的發(fā)展》，廈門大學(xué)出版社，2014年。

然而，考慮到印度作為世界移民大國，既有研究卻未能給予印度政黨格局演變過程中的移民因素以足夠重視。數(shù)據(jù)顯示，流入印度的移民匯款與地方政黨興起在時(shí)間和空間上均存在較大一致性。從時(shí)間上看，移民匯款占GDP的比重與印度政黨體系的分散程度大致呈現(xiàn)亦步亦趨的演變特征(見圖1)。從空間分布上看，移民匯款流入較多的邦通常也是地方政黨在邦議會(huì)中影響力突出的邦。因此，本文試圖探究印度政黨格局演變背后的移民因素，特別是聚焦分析移民匯款在地方政黨興起過程中所發(fā)揮的作用及其影響機(jī)制，并基于旁遮普邦和泰米爾納德邦的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)對提出的解釋框架加以說明。本文或許能為讀者理解跨國關(guān)系紐帶在多民族國家治理中的潛在影響提供一些啟示，并使相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對印度中央與地方關(guān)系及其影響予以更多關(guān)注。

圖1 移民匯款與印度政黨體系分散程度的時(shí)間一致性

一、印度的移民和移民匯款(5)國內(nèi)學(xué)者多使用“僑匯/僑民匯款”的概念來描述居住在國外的本國人匯回國內(nèi)的資金款項(xiàng)，但至少就印度而言，匯款的主體既包括尚未取得所在國國籍的留學(xué)生、勞務(wù)派遣和短期務(wù)工的勞動(dòng)力，也包括在國外永久定居的、早已取得所在國國籍的移民。因此，基于可得數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑和本文的研究視野，文章將采用寬泛的“移民”定義，并使用“移民匯款”這一概念來指代所有居住在國外的印度人從所在國匯回印度的資金。

(一)印度的移民

歷來被視作印度經(jīng)濟(jì)奇跡重要貢獻(xiàn)力量的海外印度人，目前已成為世界第一大海外移民群體。國際移民組織2020年報(bào)告指出，僅2019年印度就向外輸送約1800萬移民。(6)《2020年世界移民報(bào)告》，國際移民組織，2020年9月，https://publications.iom.int/books/world-migration-report-2020，訪問時(shí)間：2021年3月15日。2021年印度海外僑民事務(wù)部(Ministry of Overseas Indian Affairs)數(shù)據(jù)顯示，海外印度人總數(shù)已超過3210萬，主要目的地包括中東、北美和歐洲國家。(7)Population of Overseas Indians,Ministry of External Affairs，Government of India，https://mea.gov.in/images/attach/NRIs-and-PIOs_1.pdf，訪問時(shí)間：2021年4月24日。其中，海合會(huì)六國的印度移民以非熟練/半熟練勞動(dòng)力為主，主要從事建筑業(yè)、零售業(yè)、制造業(yè)等，多來自北方邦、西孟加拉邦、比哈邦等近年來向外移民顯著增多的北部邦。而北美和歐洲地區(qū)的印度移民主要從事軟件、醫(yī)療、商業(yè)等方面的工作，以熟練勞動(dòng)力和高新技術(shù)人才居多，大多來自印度南部文化教育水平較高的邦，如喀拉拉邦、泰米爾納德邦等。(8)S.Irudaya Rajan，Emigration from Kerala，Andhra Pradesh and Tamil Nadu：A Mapping of Surveys on International Labor Migration from India，Quezon City：Migrant Forum in Asia，2014，p.7.

2007-2008年印度全國抽樣調(diào)查辦公室(NSSO)第64輪調(diào)查顯示，印度向外移民數(shù)量最多的為喀拉拉邦，約占向外移民總數(shù)的35%，緊隨其后的是泰米爾納德邦(11%)和安得拉邦(10%)。從向外移民的比例來看，喀拉拉邦每1000人中約有46.9人選擇勞工移民或定居海外，為印度各邦之最。排名第二的為旁遮普邦，雖然向外移民的絕對數(shù)量不及南部邦，但移民比例卻是其兩倍。(9)R.B.Bhagat，Kunal Keshri and Imtiyaz Ali，“Emigration and Flow of Remittances in India”，Migration and Development，Vol.23，No.2，2013，p.4.2009年前后，印度移民的來源地逐漸改變，從原來的南部各邦逐漸向北部轉(zhuǎn)移，北方邦超過喀拉拉邦成為印度向外輸出移民最多的邦。2013年數(shù)據(jù)顯示，北方邦向外移民超過21萬，是安得拉邦和喀拉拉邦的兩倍以上。北方邦向外移民人數(shù)約占印度向外移民總額的26%，隨后為安得拉邦(13%)、喀拉拉邦(11%)、泰米爾納德邦(10%)和旁遮普邦(6%)。(10)Neha Wadhawan，Indian Labour Migration Update 2018，New Delhi：ILO Decent Work Team for South Asia and Country Office for India，2019，pp.3-4.

(二)印度的移民匯款

移民匯款，即在其他國家工作和生活的本國人將其收入所得匯給仍居住在本國的家庭成員的資金。龐大的海外印度人群體為印度提供了同樣規(guī)模龐大的移民匯款。20世紀(jì)90年代開始，印度的移民匯款流入額持續(xù)增加，從90年代初的23.84億美元小幅增至21世紀(jì)初的128.84億美元，之后，增長速度進(jìn)一步提高。世界銀行最新發(fā)布的移民與發(fā)展簡報(bào)顯示，在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，2020年流入印度的移民匯款總額約為831億美元，與2019年基本持平，表現(xiàn)出強(qiáng)大的韌性。(11)World Bank，Resilience：COVID-19 Crisis Through a Migration Lens，Migration and Development Brief 34，Washington D.C.，May 2021，p.6.20世紀(jì)90年代以來，移民匯款占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也隨之提升，從90年代初持續(xù)徘徊在1%提高至千禧年的2.8%。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，移民匯款對印度經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率高達(dá)4.2%，起到了維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用，并在隨后保持在3%左右的水平。

由于各邦向外移民人數(shù)的差異，印度的移民匯款流入額也出現(xiàn)了相應(yīng)的區(qū)域分布特征?？?、泰米爾納德邦、旁遮普邦、北方邦、安得拉邦、古吉拉特邦、馬哈拉施特拉邦、西孟加拉邦和果阿邦的移民匯款在印度流入總額中占比超過85%，其余邦的移民匯款收入則相對較少。(12)Chinmay Tumbe，“Remittances in India：Facts and Issues”，The Indian Journal of Labor Economics，Vol.54，No.3，2011，p.491.數(shù)據(jù)顯示，喀拉拉邦絕大多數(shù)地區(qū)、泰米爾納德邦和旁遮普邦少數(shù)地區(qū)有超過15%的家庭獲得了移民匯款，果阿邦、安得拉邦北部和南部地區(qū)以及北方邦東部地區(qū)約有10%-15%的家庭有移民匯款流入，然而，印度中部廣袤的大平原、德干高原北部和乞拉朋齊地區(qū)僅有不到0.5%的家庭收到過移民匯款。

對印度而言，移民匯款是規(guī)模最龐大的跨國流入資金。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，印度的移民匯款流入額約為外商直接投資的1.65倍，是官方發(fā)展援助額的32倍，在印度GDP中占比為2.91%，能對印度宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較為顯著的影響。將移民匯款流入額與印度政府公共開支進(jìn)行比較會(huì)發(fā)現(xiàn)，移民匯款在數(shù)額上甚至超過了政府教育和醫(yī)療總開支。1990-2005年，移民匯款與政府教育開支之比從0.56升至1.97，與政府醫(yī)療開支之比則從1.28升至2.26，最高時(shí)移民匯款流入額曾達(dá)到政府醫(yī)療開支的2.71倍。(13)Kellee S.Tsai，“Friends，F(xiàn)amily or Foreigners?The Political Economy of Diasporic FDI and Remittances in China and India”，China Report，Vol.46，No.4，2010，p.417.這意味著，移民匯款能為居民滿足因財(cái)政赤字造成的公共服務(wù)需求缺口提供資金支持。

微觀來看，移民匯款極大提升了家庭收入水平，進(jìn)而改善了家庭消費(fèi)結(jié)構(gòu)，具有減貧的效果。數(shù)據(jù)顯示，無移民匯款收入的印度家庭大約有29.09%處于低收入水平，37.66%為中等收入，33.25%為高收入，而有移民匯款收入的家庭處于低、中等和高收入水平的比例則分別為26.38%、35.5%和38.12%。(14)Sandhya Mahapatro，Ajay Bailey，K.S.James and Inge Hutter，“Remittances and Household Expenditure Patterns in India and Selected States”，Migration and Development，Vol.6，No.1，2017，p.90.從全國平均水平來看，移民匯款流入額約為家庭總支出的1.22倍，其中，泰米爾納德邦的移民匯款收入為家庭支出的1.93倍，旁遮普邦為1.38倍。(15)Jajati K.Parida，Sanjay K.Mohanty and K.Ravi Raman，“Remittances，Household Expenditure and Investment in Rural India：Evidence from NSS Data”，Indian Economic Review,Vol.50，No.1，2015，p.87.移民匯款總體上降低了家庭的恩格爾系數(shù)，并相應(yīng)提高了家庭在人力資本等方面的投資。對于低收入家庭而言，移民匯款使家庭食品開支比重降低2.4個(gè)百分點(diǎn)，而教育和醫(yī)療開支比重則分別提升0.47和0.83個(gè)百分點(diǎn)；中等收入水平的家庭在食品開支方面的比重下降了0.15個(gè)百分點(diǎn)，而教育和醫(yī)療分別增加了0.22和0.69個(gè)百分點(diǎn)。整體來看，無移民匯款收入的家庭年均消費(fèi)開支為45265盧比，而有移民匯款收入的家庭年均消費(fèi)開支能夠達(dá)到70440盧比，為前者的1.56倍。

二、移民匯款促使地方政黨興起的作用機(jī)制

作為一種直接流向家庭的數(shù)額龐大的跨國流動(dòng)資金，移民匯款通過提高家庭收入水平和改善消費(fèi)結(jié)構(gòu)的方式改變了印度地方對中央的財(cái)政依賴關(guān)系，使地方居民得以基于自身宗教信仰、種姓或族群身份提出狹隘的政治訴求。專注于狹隘身份認(rèn)同的地方政黨因契合了當(dāng)?shù)鼐用竦恼涡枰獙?shí)現(xiàn)了崛起，使印度政黨政治日益呈現(xiàn)出分散化和碎片化的特征。

(一)印度的中央與地方財(cái)政關(guān)系

根據(jù)印度憲法，印度作為聯(lián)邦制國家設(shè)有聯(lián)邦政府、邦政府和地區(qū)政府，分別管轄全國性、各邦和各邦內(nèi)部縣、區(qū)、村事務(wù)。為發(fā)揮邦政府自主性，同時(shí)避免出現(xiàn)矛盾，憲法對聯(lián)邦政府和各邦政府的事權(quán)做出了明確規(guī)定，并賦予聯(lián)邦政府和各邦政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，實(shí)行分稅制。(16)劉長琨：《印度財(cái)政制度》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年，第126-129頁。然而，由于聯(lián)邦政府控制和掌握了對主要稅種的征稅權(quán)，邦政府很難僅靠所分配的稅收收入維持各項(xiàng)行政職責(zé)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。1955-1995年，各邦自有收入占總收入的比重從50.6%下降至42.3%，邦政府自有收入只能滿足其經(jīng)常性支出的43%左右，因此在財(cái)政方面需要聯(lián)邦政府的幫助和支持。(17)李炯、金興華：《國外政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式及啟示》，《資料通訊》2004年第9期，第42-43頁。與其他聯(lián)邦制國家相比，印度各邦政府對聯(lián)邦政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的依賴程度最高，約40%的邦政府財(cái)政收入來自聯(lián)邦政府的財(cái)政撥款。(18)李玉蘭、亦冬：《美、加、印、韓財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一瞥》，《外國經(jīng)濟(jì)與管理》1995年第12期，第32頁。這種財(cái)政上的補(bǔ)助關(guān)系使邦政府形成了“等、靠、要”的習(xí)慣，從而為聯(lián)邦政府經(jīng)常性地介入各邦事務(wù)、對各邦政府加以控制創(chuàng)造了一條有力的渠道。(19)文富德：《印度財(cái)政稅收的發(fā)展、改革與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，《南亞研究季刊》2015年第1期，第96頁。

通常來說，聯(lián)邦政府和中央執(zhí)政黨出于鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和穩(wěn)定統(tǒng)治的需要，傾向于向執(zhí)政聯(lián)盟中的核心成員提供更多財(cái)政支持，主要以邦執(zhí)政黨在全國執(zhí)政聯(lián)盟中的重要性和邦執(zhí)政黨與中央執(zhí)政黨是否為同一政黨作為重要的撥款依據(jù)。2014-2015財(cái)政年度，聯(lián)邦政府向邦政府財(cái)政轉(zhuǎn)移人均為5030盧比，占各邦人均財(cái)政開支的35.72%。對于那些由全國性政黨領(lǐng)導(dǎo)邦議會(huì)的地區(qū)，如賈坎德邦、中央邦和恰蒂斯加爾邦，這一比重分別為44.27%、41.69%和37.72%，均高于全國平均水平。而那些全國性政黨難以施加影響的地區(qū)，如泰米爾納德邦、旁遮普邦和哈亞納邦，聯(lián)邦政府財(cái)政轉(zhuǎn)移占邦政府開支的比重均低于全國平均水平，分別為23.67%、21.20%和16.01%。(20)M.Govinda Rao，Central Transfer to States in India：Rewarding Performance while Ensuring Equity，New Delhi：NITI Aayog，Government of India，2017，p.11.同時(shí)，為了擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)，中央執(zhí)政黨還會(huì)向搖擺者(swing supporters)增加轉(zhuǎn)移支付以期將他們爭取到自己的陣營中來。(21)Gary W.Cox and Mathew D McCubbins，“Electoral Politics as a Redistributive Game”，Journal of Politics,Vol.48，No.2，1986，pp.370-389.奧魯蘭帕蘭(Wiji Arulampalam)等學(xué)者研究印度20世紀(jì)70年代至90年代中央向地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，那些由搖擺政黨——曾經(jīng)與全國性政黨組成過執(zhí)政聯(lián)盟、但現(xiàn)在不屬于聯(lián)合政府成員的地方政黨——所領(lǐng)導(dǎo)的邦獲得的轉(zhuǎn)移支付比其他邦高出16%。(22)Wiji Arulampalam，Sugato Dasgupta，Amrita Dhillon and Bhaskar Dutta，“Electoral Goals and Center-State Transfer：A Theoretical Model and Empirical Evidence from India”，Journal of Development Economics，Vol.88，2009，pp.103-119.

(二)移民匯款改變中央與地方財(cái)政關(guān)系

在獨(dú)立后的很長一段時(shí)期內(nèi)，國大黨由于“一黨獨(dú)大”而壟斷了大量可用于政治分肥的關(guān)鍵性資源。為了維護(hù)黨中央地位，英迪拉同地方實(shí)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人物進(jìn)行政治利益交換，以地方與中央保持一致為條件來分配電力補(bǔ)貼、工業(yè)執(zhí)照、農(nóng)業(yè)優(yōu)惠貸款等。(23)Charles R.Hankla，“Party Linkages and Economic Policy：An Examination of Indira Gandhi’s India”，Business and Politics，Vol.8，No.3，2006，pp.1-31;Charles R.Hankla，“Party and Patronage：An Analysis of Trade and Industrial Policy in India”，Comparative Politics，Vol.41，No.1，2008，pp.41-60;毛克疾：《莫迪的“印度夢”：印度國家能力建設(shè)的三重任務(wù)》，《文化縱橫》2019年第1期，第68-70頁。那些來自經(jīng)濟(jì)狀況十分落后的邦的居民，尤其是最貧窮的居民，通常將自己的選票視為獲得補(bǔ)助食品分配卡和基本商品的交易手段。而在經(jīng)濟(jì)狀況稍好一些的邦，交換的利益可能是為支持者預(yù)留工作崗位，或大學(xué)和立法機(jī)構(gòu)中的預(yù)留名額。(24)[印]南丹·尼勒卡尼：《與世界同步：印度的困頓與崛起》，許效禮譯，中信出版社，2010年，第198頁。即使英迪拉時(shí)代已經(jīng)過去，印度嚴(yán)重的腐敗問題仍使許多邦的居民基本權(quán)益難以得到滿足。數(shù)據(jù)顯示，處于印度貧困線以下的家庭每年需支付總額超過88.3億盧比的“疏通費(fèi)用”才能獲得本該免費(fèi)的各項(xiàng)公共服務(wù)，如社會(huì)治安、住房、醫(yī)療、初等教育、供水服務(wù)等。(25)陳剛、陳若梅：《非政府組織與印度的腐敗治理》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第21期，第75頁。

在此過程中，地方居民因狹隘的身份認(rèn)同而產(chǎn)生的相應(yīng)政治訴求卻難以得到滿足。印裔諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)曾指出，“印度是一個(gè)極端多樣化的國家，擁有眾多不同的追求，大相徑庭的信仰，判然有異的風(fēng)俗和異彩紛呈的觀點(diǎn)”。(26)[印]阿馬蒂亞·森：《慣于爭鳴的印度人：印度人的歷史、文化與身份論集》，劉建譯，上海三聯(lián)書店，2007年，序。印度各邦獨(dú)特的社會(huì)歷史背景，復(fù)雜多元的宗教信仰、種姓和族裔身份均對世俗的普遍主義文化和統(tǒng)一的政治認(rèn)同形成了極為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。然而，在公共服務(wù)方面對中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的依賴使地方居民不得不暫時(shí)放下基于狹隘身份認(rèn)同而提出的各類政治訴求，并在許多方面盡力與中央保持一致，以期獲得更多財(cái)政資源。

移民匯款的流入則改變了這一情況。它使地方居民有足夠財(cái)力從私人部門購買各項(xiàng)高質(zhì)量服務(wù)，而無需承擔(dān)更多的稅收負(fù)擔(dān)。同時(shí)，一些以同鄉(xiāng)會(huì)、宗教組織名義匯回當(dāng)?shù)氐募w性移民匯款(collective remittances)為當(dāng)?shù)厮搅W(xué)校、私立醫(yī)院、民間蓄水池等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提供了資金。因此，使用移民匯款購買的各類私人服務(wù)成為由政府財(cái)政提供的公共服務(wù)的競爭者和替代物，從而減少了地方居民對政府財(cái)政開支的訴求，也削弱了當(dāng)權(quán)者政治分肥帶來的邊際收益，使地方對中央的財(cái)政依賴關(guān)系出現(xiàn)了松動(dòng)。(27)關(guān)于移民匯款的“退出”效應(yīng)及其政治影響，參見Ilene Grabel，“Remittances：Political Economy and Developmental Implications”,International Journal of Political Economy,Vol.38，No.4，2009，p.92.這意味著，地方居民不再需要為獲得政治分肥而在全國大選和地方選舉中投票支持全國性政黨及其執(zhí)政聯(lián)盟中的成員，也無需為得到本該免費(fèi)的公共服務(wù)花費(fèi)大量“疏通費(fèi)用”賄賂公職人員。尤其對于弱勢群體來說，移民匯款能減少他們退出當(dāng)前政治體系的成本，并為其轉(zhuǎn)向其他組織或反對派、在野黨提供了物質(zhì)支持。(28)Devesh Kapur，“Remittances：The New Development Mantra?”in Samuel Munzele Maimbo and Dilip Ratha eds.，Remittances：Development Impact and Future Prospects,Washington D.C.：The World Bank，2005，pp.350-353.

公共服務(wù)私人化消解了地方居民對聯(lián)邦政府和中央執(zhí)政黨的財(cái)政依賴，增強(qiáng)了地方居民相對于聯(lián)邦政府和中央執(zhí)政黨的議價(jià)能力，使居民能夠基于自身宗教信仰、種姓或族裔身份提出更具自主性和獨(dú)立性的狹隘政治訴求，如建立語言邦、增強(qiáng)地方自治、提高在政府機(jī)構(gòu)和議會(huì)中的代表性等。專注于狹隘身份認(rèn)同的地方政黨正好契合了當(dāng)?shù)鼐用竦恼涡枰@是以團(tuán)結(jié)全體國民為己任的全國性政黨無法做到的。此外，移民匯款還將增強(qiáng)地方居民政治參與的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，如用匯款支持特定的候選人、進(jìn)行政治捐獻(xiàn)、和直接參與地方治理和公共決策等。(29)Covadonga Meseguer and Katrina Burgess，“International Migration and Home Country Politics”，Studies in Comparative International Development，Vol.49，No.1，2014，pp.2-3.

不可否認(rèn)的是，移民匯款并非居民收入提高和購買力增強(qiáng)的唯一因素，宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好、政府再分配力度加大、家庭投資結(jié)構(gòu)改善、個(gè)人勞動(dòng)技能提高甚至因運(yùn)氣帶來的意外之財(cái)都有可能提高居民收入。但移民匯款的獨(dú)特之處在于：第一，它由移民直接匯給家庭成員，因而與政府和其他組織機(jī)構(gòu)參與分配的條件性轉(zhuǎn)移支付存在本質(zhì)差別；第二，它總額龐大且具有穩(wěn)定和持續(xù)的反周期特征，因而帶來的是長期的群體性收入水平提升。因此，在居民以邦為單位提高相對于政府的議價(jià)能力中，移民匯款即使不是唯一的也是關(guān)鍵性因素。比較移民匯款和GDP年均增長率會(huì)發(fā)現(xiàn)，前者長期保持在10%以上的發(fā)展水平，在21世紀(jì)前十年曾達(dá)到15.48%的高增長，而印度GDP增速雖在世界范圍內(nèi)處于高位，但遠(yuǎn)遜于移民匯款。另外，將流入印度的移民匯款、外商直接投資和官方發(fā)展援助進(jìn)行比較，也會(huì)明顯看到移民匯款相對于后兩種跨國流動(dòng)資金在規(guī)模上的優(yōu)勢。

在提出移民匯款促使地方政黨興起的作用機(jī)制前，還有一個(gè)問題有待澄清，即為什么居民在獲得移民匯款后不再繼續(xù)就公共服務(wù)向政府施壓，從而在有能力購買各項(xiàng)私人服務(wù)的同時(shí)繼續(xù)享受政府的公共服務(wù)？特別是移民匯款作為一種來自個(gè)人的資金在未來可能有減少甚至斷流的風(fēng)險(xiǎn)。對此，多伊爾(David Doyle)給出的解釋是：政府的稅收政策在起作用。要求政府提供公共服務(wù)的訴求可能帶來政府資源汲取能力的增強(qiáng)，從而導(dǎo)致對匯款本身和因匯款產(chǎn)生的消費(fèi)和投資征稅。然而，在那些本來腐敗就很嚴(yán)重的國家，政府資源汲取能力的增強(qiáng)并不會(huì)帶來公共服務(wù)質(zhì)量的線性提高。(30)David Doyle，“Remittances and Social Spending”，American Political Science Review，Vol.109，No.4，2015，pp.788，791-792.對于有移民匯款收入的印度居民而言，針對移民匯款的征稅并不能有效地用于改善本地公共服務(wù)質(zhì)量，而可能進(jìn)入腐敗官員的腰包。而且，對居民來說，如果根據(jù)受償意愿(willing to accept，WTA)計(jì)算，他們通常會(huì)高估公共服務(wù)本身的價(jià)值，而根據(jù)支付意愿(willing to pay，WTP)計(jì)算又通常會(huì)低估其價(jià)值，由此造成相較于對移民匯款征稅帶來的公共服務(wù)質(zhì)量提高，居民更傾向于完全享受匯款帶來的私人服務(wù)質(zhì)量的提高。

(三)移民匯款促使地方政黨興起的作用機(jī)制

在移民匯款的作用下，地方居民對公共服務(wù)的需求減少，同時(shí)政府增加公共服務(wù)供給的意愿也出現(xiàn)了下降，因?yàn)橛霉卜?wù)“購買”居民政治支持的有效性大大減弱了。供需兩端的向外張力最終“扯斷”了聯(lián)邦政府和中央執(zhí)政黨與地方居民之間靠公共服務(wù)建立起的聯(lián)系紐帶，造成中央執(zhí)政黨在邦一級的影響力不斷下降，而服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用癃M隘政治訴求的地方政黨得以興起。結(jié)果是中央執(zhí)政黨在地方的影響力最終讓位于各類地方政黨。移民匯款促使地方政黨興起的作用機(jī)制見圖2。

本文將以旁遮普邦和泰米爾納德邦作為案例來對上述作用機(jī)制進(jìn)行說明。這兩個(gè)邦分別位于印度西北部邊境地帶和南部海岸，前者主要由歷來激進(jìn)、有獨(dú)立傾向并且信仰錫克教的錫克人構(gòu)成，后者則以達(dá)羅毗荼語系的泰米爾人為主，印度教內(nèi)守貞專奉派(bhakti)為泰米爾人的主要拜神方式。以農(nóng)業(yè)為主的旁遮普邦和以重工業(yè)為主的泰米爾納德邦在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面也截然不同。然而，兩邦都有大量移民匯款流入，且地方政黨在邦內(nèi)的影響力十分顯著。2007-2008年NSSO第64輪全國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，泰米爾納德邦移民匯款流入額為1727億盧比，約占流入印度總額的9.9%；流入旁遮普邦的移民匯款額為1650億盧比，約占流入印度總額的9.5%。目前，兩邦仍排在印度移民匯款流入額最多的前五名之內(nèi)。

三、旁遮普邦的移民匯款與地方政黨

(一)旁遮普邦的移民與移民匯款

早在英屬殖民地時(shí)期，旁遮普就因地理優(yōu)勢和人口稠密所帶來的資源緊張問題而大量向外移民，前往英國從事技術(shù)含量較低的體力勞動(dòng)。20世紀(jì)80年代，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入瓶頸，許多以農(nóng)業(yè)立身的賈特錫克人不得不外出尋找新的謀生機(jī)會(huì)。大致在同一時(shí)期，中央政府和旁遮普邦圍繞錫克人宗教自決權(quán)和地方自治權(quán)發(fā)生了暴力沖突，大量錫克人以政治難民的身份前往西方發(fā)達(dá)國家尋求避難。(31)王士錄：《錫克教徒與當(dāng)代印度政治》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》1990年第6期，第58-59頁。錫克人構(gòu)成了旁遮普邦甚至全印度向外移民中數(shù)量非常龐大的群體之一。目前，大約有超過100萬的錫克人居住在除印度之外的其他國家，其中，英國、加拿大和美國的錫克人之和占所有海外錫克人的3/4。(32)Darsham Singh Tatla，The Sikh Diaspora：The Search for Statehood，London：Routledge，2005，pp.29，43-45.以英國為例，2012年數(shù)據(jù)顯示，在英國的印度人共計(jì)103.68萬，其中45%來自旁遮普邦，而錫克人的占比高達(dá)29.06%。(33)Rupa Chanda and Ghosh Sriparna，The Punjabi Diaspora in the UK：An Overview of Characteristics and Contributions to India，San Domenico di Fiesole：European University Institute，2012，pp.3-4.

早期移民海外的錫克人以提高收入、為留在旁遮普的家人提供更好的生活條件為目標(biāo)，因此，農(nóng)業(yè)家庭出身的錫克人將絕大部分收入?yún)R給家人用于購買土地和采購農(nóng)機(jī)、化肥、種子等，非農(nóng)家庭的錫克人則匯款給家人用于購買或修繕房屋，或?qū)R款存入銀行。隨著海外錫克人教育水平的提高，他們開始重視通過捐款的方式支持家鄉(xiāng)公共福利事業(yè)的發(fā)展。依靠當(dāng)?shù)劐a克廟和謁師所(gurdwara，錫克教徒的禮拜場所)，海外的錫克人得以聯(lián)系在一起。其中，成立于1908年的溫哥華錫克教徒社團(tuán)(Khalsa Diwan Society)是海外歷史最長、規(guī)模最大、發(fā)展最為成熟的錫克人組織，它為居于溫哥華的錫克人提供社會(huì)交往的平臺(tái)，并經(jīng)常在錫克人群體中籌集資金支援旁遮普邦內(nèi)經(jīng)濟(jì)和宗教建設(shè)。(34)Simrat Dhillon，The Sikh Diaspora and the Quest for Khalistan：A Search for Statehood or for Self-preservation，New Delhi：Institute of Peace and Conflict Studies，2017，pp.7-8.海外錫克人通過集體移民匯款修建了賈朗達(dá)爾(Jalandhar)和霍斯希亞爾普爾(Hoshiarpur)的許多公共建筑，從溫哥華、香港等地錫克廟籌集來的資金則全部用于阿姆利則(Amritsar，旁遮普邦內(nèi)城市，錫克教圣城)錫克教的發(fā)展。除此之外，旁遮普邦內(nèi)許多醫(yī)療、教育和福利機(jī)構(gòu)也都以海外錫克人的移民匯款為重要的資金來源。

龐大的移民群體為旁遮普邦帶來了總額不可小覷的移民匯款。2007-2008年NSSO第64輪調(diào)查顯示，旁遮普邦向外移民人數(shù)和移民匯款流入量均居全印第四位。在調(diào)查階段內(nèi)，旁遮普邦共計(jì)向外移民38.6萬人，獲得移民匯款超過1650.5億盧比(約合23.27億美元)，占邦內(nèi)生產(chǎn)總值的12.9%。由于旁遮普邦的農(nóng)業(yè)屬性，農(nóng)村家庭中有移民匯款收入的比例顯著高于城市家庭。1993年，大約2.27%的農(nóng)村家庭收到移民匯款，而城市家庭這一比例僅為0.51%。到2007年，農(nóng)村家庭中獲得移民匯款收入的比例上升至3.7%，城市家庭的比例也升至1.05%。其中，農(nóng)村居民的年均移民匯款收入為10.85萬盧比(1530.36美元)，城市居民的移民匯款收入略低，平均為9.76萬盧比(1375.90美元)。(35)Chinmay Tumbe，“Remittances in India：Facts and Issues”，The Indian Journal of Labor Economics，Vol.54，No.3，2011，pp.491，499.

(二)移民匯款與旁遮普邦地方政黨的興起

在旁遮普邦，國大黨和印人黨這兩大全國性政黨的影響力均不敵以契合當(dāng)?shù)鼐用癃M隘政治訴求為己任的地方政黨。國大黨在多數(shù)情況下要靠印度共產(chǎn)黨的支持才能組建多數(shù)政府，有時(shí)還需要爭取來自社會(huì)民主黨(Bahujan Samaj Party)的支持，印人黨則完全依靠阿卡利黨在旁遮普邦開展政治活動(dòng)。(36)Ashutosh Kumar，“Electoral Politics in Punjab：A Study of Shiromani Akali Dal”，Japanese Journal of Political Science，Vol.19，No.1，2018，p.48.隨著全新的印度普通人黨(Aam Aadmi Party)在2017年邦議會(huì)選舉中嶄露頭角，全國性政黨在邦議會(huì)中的影響力進(jìn)一步收縮，邦內(nèi)政治議題愈加轉(zhuǎn)向了少數(shù)族裔和底層民眾的政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益。(37)Ashutosh Kumar，“The Aam Aadmi Party and Emerging Political Scenario on the Eve of the 2017 Punjab State Assembly Elections”，Japanese Journal of Political Science，Vol.22，No.1，2015，p.183.

印度獨(dú)立之前，以爭取錫克教宗教自決權(quán)和擴(kuò)大錫克人參政權(quán)為宗旨的最高阿卡利黨(Shiromani Akali Dai，下稱“阿卡利黨”)曾與國大黨合作，共同應(yīng)對來自英國人和穆斯林遺留勢力的威脅。獨(dú)立后，阿卡利黨則以錫克人文化傳統(tǒng)、宗教信仰和政治權(quán)力捍衛(wèi)者的身份進(jìn)入政壇，將賦予錫克人獨(dú)立自主的政治權(quán)力和提高旁遮普語的政治地位作為政黨參政的首要目標(biāo)，在邦議會(huì)中逐漸形成與國大黨分庭抗禮之勢。1950年8月開始，阿卡利黨發(fā)起“旁遮普語建邦運(yùn)動(dòng)”(Punjabi Suba Movement)，試圖建立以旁遮普語為唯一官方用語的獨(dú)立語言邦，但這一嘗試直至1966年才最終實(shí)現(xiàn)。(38)莊萬友：《印度錫克教徒建立語言邦的曲折歷程》，《南亞研究季刊》1996年第4期，第34-39頁。

阿卡利黨的發(fā)展離不開錫克人經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升。一方面，經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升為錫克人的政治參與增添了物質(zhì)資源，另一方面，他們還直接向政黨提供活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，從而擴(kuò)大阿卡利黨的政治影響力。旁遮普邦是印度推廣“綠色革命”的心臟地區(qū)，因此，有人可能會(huì)將錫克人經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升歸因于高產(chǎn)作物和先進(jìn)種植技術(shù)帶來的高額回報(bào)。然而，考慮到20世紀(jì)60年代“綠色革命”剛剛在旁遮普邦推開，高產(chǎn)作物和先進(jìn)種植技術(shù)的回報(bào)率還未突顯，這一解釋無疑是不足的。此外，“綠色革命”雖然能夠提升賈特錫克人(Jat Sikhs，指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人)的經(jīng)濟(jì)地位，因?yàn)樗麄儞碛型恋刭Y源，但馬查比錫克人(Mazbis Sikhs，指貧農(nóng)、無地農(nóng))和卡特里錫克人(Khatris Sikhs，指從事工商業(yè)的人)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升卻不能一概地歸功于“綠色革命”。(39)Ashutosh Kumar，“Electoral Politics in Punjab：1966-2004”，Japanese Journal of Political Science,Vol.12，No.1，2005，pp.115-116.在這之中，移民匯款起到了超越種姓和階層劃分而提高居民收入的作用。

印度獨(dú)立后不久，對新興事物持開放心態(tài)的海外錫克人便在英國、加拿大等發(fā)達(dá)資本主義世界賺取了“第一桶金”，并通過移民匯款幫助家人提高收入水平，改善生活狀況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與沒有移民匯款的旁遮普家庭相比，有移民匯款的家庭平均年收入能達(dá)到4941.5美元，大約為前者的1.7倍。(40)Rupa Chanda and Ghosh Sriparna,The Punjabi Diaspora in the UK：An Overview of Characteristics and Contributions to India，San Domenico di Fiesole：European University Institute，2012，p.9.收入提高相應(yīng)增強(qiáng)了居民的購買力，尤其是居民負(fù)擔(dān)私人醫(yī)療服務(wù)的能力。調(diào)查顯示，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、設(shè)施設(shè)備完善，70%的邦內(nèi)居民更愿意赴私立醫(yī)院就診。此外，邦內(nèi)居民醫(yī)療開銷的自費(fèi)比例也提升了，占比達(dá)到76.1%，僅18%由公共醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋。(41)Akshay Rana，Job Satisfaction among Healthcare Employees in Public and Private Sector Hospitals in Punjab，Shimla：Himachal Pradesh University，2014，p.130.宗教信仰所賦予的高度認(rèn)同感還使海外錫克人團(tuán)結(jié)在一起，依靠同鄉(xiāng)會(huì)、錫克廟和謁師所等組織將移民匯款打包匯回，用于改善家鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展公共福利事業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，旁遮普用于建設(shè)和修繕醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其設(shè)施設(shè)備的投資約800萬美元，其中75%來自錫克人通過社團(tuán)和組織匯回的移民匯款，而這僅占錫克人打包匯回資金的10%。(42)Darsham Singh Tatla，The Sikh Diaspora：The Search for Statehood，London：Routledge，2005，pp.47-48.隨著移民匯款總額和占邦內(nèi)生產(chǎn)總值的比重進(jìn)一步提升，以往財(cái)政開支居絕對主導(dǎo)地位的小學(xué)教育也開始私立化。顯著增多的移民匯款使旁遮普邦內(nèi)公立和私立教育機(jī)構(gòu)、就讀學(xué)生和教師數(shù)量均發(fā)生了明顯改變。數(shù)據(jù)顯示，2005-2014年，旁遮普邦公立小學(xué)數(shù)量由14934所降至14427所，比重由84.5%降至65.5%，而私立小學(xué)數(shù)量則由2739所增至7598所，比重相應(yīng)翻了一倍。從學(xué)生數(shù)量來看，2005年，就讀于公立小學(xué)的學(xué)生比例由2005年的78.3%降至2014年的43.8%；從教師數(shù)量來看，公立小學(xué)教師比例則從2005年的71%降至35.4%。(43)Deepak Talwar and Dr.Meenu，“State of Primary Education in Punjab”，International Journal of Social Science and Humanities Research, Vol.2，No.2，2014，pp.5-6.

移民匯款帶來的購買力提升為居民提供了“退出”公共服務(wù)的選項(xiàng)，使他們無需再為爭取更多財(cái)政轉(zhuǎn)移和發(fā)展項(xiàng)目而勉強(qiáng)自己與中央保持一致。錫克人開始積極謀求作為具有統(tǒng)一身份認(rèn)同的族群的政治認(rèn)同和更多的自治權(quán)力，這與阿卡利黨的施政綱領(lǐng)不謀而合，為這一服務(wù)于狹隘政治訴求的地方性政黨的興起鋪平了道路。1969年，阿卡利黨在旁遮普邦議會(huì)選舉中獲得29.66%的選票，與國大黨的差距縮小至10個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)，議席數(shù)則首次超過國大黨排名第一。此后，阿卡利黨在旁遮普邦議會(huì)中的影響力不斷擴(kuò)展，先后于1977年、1985年、1997年、2007年和2012年成為旁遮普邦執(zhí)政黨。(44)Ashutosh Kumar，“Electoral Politics in Indian Punjab：A New Phase”，South Asia Research，Vol.37，No.1，2017，p.38.其中，賈特錫克人和卡特里錫克人在2002年、2007年和2012年的邦議會(huì)選舉中分別有50.0%、57.8%、48.9%和44.4%、39.7%、42.2%投票支持阿卡利黨。(45)Ashutosh Kumar，“Electoral Politics in Punjab：A Study of Shiromani Akali Dal”，Japanese Journal of Political Science，Vol.19，No.1，2018，p.48.而國大黨則逐漸退居守勢直至失勢，即使在幾次選舉中得票率超過阿卡利黨，卻因未達(dá)到絕對多數(shù)不得不與印度共產(chǎn)黨和社會(huì)民主黨聯(lián)合組閣。1980年成立的、在全國層面大受歡迎的印人黨也難在旁遮普邦發(fā)揮獨(dú)立影響，不得不依靠與阿卡利黨組成的政治聯(lián)盟才能在邦議會(huì)中占據(jù)一席之地。

移民匯款使中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移“購買”居民支持的有效性大大降低，如今，政府也無法通過補(bǔ)貼政策產(chǎn)生直接而轟動(dòng)的公關(guān)效應(yīng)來獲得即時(shí)和龐大的政治回報(bào)，造成旁遮普邦獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移相比其他邦顯著減少。2000-01財(cái)年，印度各邦人均財(cái)政轉(zhuǎn)移額為768盧比，旁遮普邦僅494盧比，與之在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、種族構(gòu)成、文化傳統(tǒng)等方面高度相近的喜馬偕爾邦則高達(dá)3070盧比。(46)M.Govinda Rao，“Changing Contours in Federal Fiscal Arrangements in India”，Reading in Public Finance，No.11，2004，p.13.2014-15年度，中央向地方的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移(general purpose)全國平均為5.28億美元，旁遮普邦僅獲得3.33億美元。中央向地方的特殊性財(cái)政轉(zhuǎn)移(specific purpose)全國平均為2.31億美元，旁遮普邦僅獲得1.78億。旁遮普邦的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移額僅3637盧比，不及喜馬偕爾邦的1/4(13864盧比)。(47)M.Govinda Rao，Central Transfers to States in India：Rewarding Performance while Ensuring Equity，F(xiàn)inal Report Submitted to NITI Aayog，2017，p.11.2014-2015年，聯(lián)邦政府向邦政府財(cái)政轉(zhuǎn)移占邦內(nèi)生產(chǎn)總值的比重全國平均提升0.62個(gè)百分點(diǎn)，喜馬偕爾邦的漲幅高達(dá)3.76%，而旁遮普卻下降了0.28個(gè)百分點(diǎn)。在整個(gè)90年代，旁遮普作為印度各邦中財(cái)政赤字最嚴(yán)重的邦，來自中央的稅收分享和財(cái)政援助額卻逐年減少，其中，稅收分享從90年代末的1.02億盧比減少為21世紀(jì)初的0.59億盧比，財(cái)政援助則由0.69億減少至0.61億。由于難以從中央獲得足夠的財(cái)政轉(zhuǎn)移，旁遮普邦政府不得不通過借債滿足財(cái)政開支需求。2016-17財(cái)年，旁遮普邦政府每單位邦內(nèi)生產(chǎn)總值的貸款額增加了9.52個(gè)百分點(diǎn)，在印度各邦中排名最前。相較而言，喜馬偕爾邦的單位貸款額卻下降了0.19個(gè)百分點(diǎn)。(48)Pinaki Chakraborty，Manish Gupta，Lekha Chakraborty and Amandeep Kaur，Analysis of State Budgets 2017-18：Emerging Issues，New Dehli：National Institute of Public Finance and Policy，2018，pp.5-9.

進(jìn)入21世紀(jì)，印度移民匯款流入總額出現(xiàn)井噴式增長，旁遮普邦也不例外，使得邦內(nèi)政治生態(tài)更加朝著分散化和碎片化的方向走去。2017年，印度普通人黨第一次參加旁遮普邦議會(huì)選舉就拿下了20個(gè)議席和23.8%的選票，成為邦議會(huì)第二大黨。普通人黨，顧名思義，以強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正與平等為主要宣傳口號。該黨提出，當(dāng)前，印度普通大眾處于長期被忽視的狀態(tài)，只有當(dāng)回應(yīng)民眾的訴求符合政客利益時(shí)，普通民眾才會(huì)得到少量關(guān)注。普通人黨力圖改變這一現(xiàn)狀，主張政府及其工作人員對人民負(fù)責(zé)，實(shí)施政府問責(zé)制和權(quán)力下放，并鼓勵(lì)建立公民社會(huì)和推行公民自治。(49)Ashutosh Kumar，“The Aam Aadmi Party and Emerging Political Scenario on the Eve of the 2017 Punjab State Assembly Elections”，Japanese Journal of Political Science，Vol.22，No.1，2015，pp.175-193.在2014年的全國議會(huì)選舉期間，初出茅廬的普通人黨就在人民院中獲得4個(gè)議席，而這4席全部來自旁遮普邦。此后，普通人黨便以地方性注冊政黨的身份在旁遮普開展政治活動(dòng)，使邦議會(huì)開始朝著“三足鼎立”的趨勢發(fā)展。

四、泰米爾納德邦的移民匯款與地方政黨

(一)泰米爾納德邦的移民與移民匯款

泰米爾納德邦的向外移民史最早可追溯至19世紀(jì)。那時(shí)，錫蘭(Ceylon)、馬來亞(Malaya)和緬甸(Burma)等英屬殖民地的種植園通過包工制度(kangani system)獲得了大量來自泰米爾納德的勞動(dòng)力。(50)Christophc Z Guilmoto，“The Tamil Migration Cycle，1830-1950”,Economic and Political Weekly，Jan 16-23，1993，p.112.作為印度古老的水稻產(chǎn)區(qū)，獨(dú)立后的泰米爾納德邦仍保留著40%以上的農(nóng)業(yè)人口。隨著邦內(nèi)工業(yè)和服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，以及灌溉設(shè)備老化和季風(fēng)氣候?qū)r(nóng)業(yè)發(fā)展的阻礙，第一產(chǎn)業(yè)逐漸衰落，大批原來從事農(nóng)業(yè)的泰米爾居民不得不外出尋找新的工作機(jī)會(huì)，由此給泰米爾納德邦帶來了新的移民潮。1993-2013年，泰米爾納德邦平均每年向外移民9.01萬人，其中，2006年和2007年的向外移民人數(shù)超過15萬，分別占印度當(dāng)年向外移民總數(shù)的22.99%和18.64%。(51)S.Irudaya Rajan，Emigration from Kerala，Andhra Pradesh and Tamil Nadu：A Mapping of Surveys on International Labor Migration from India，Quezon City：Migrant Forum in Asia，2014，p.9.由于該邦豐富的高質(zhì)量人力資源，泰米爾移民日益受到發(fā)達(dá)國家的青睞。印度發(fā)展研究中心(Centre for Development Studies)2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，泰米爾納德邦共計(jì)向外移民220萬，其中18.6%位于新加坡，45.5%位于海灣國家(其中阿聯(lián)酋40萬，沙特35萬)，13.6%位于美國，8.6%位于馬來西亞，且以熟練工人和專業(yè)技術(shù)人員居多。(52)Tamil Nadu Survey 2015，Centre for Development Studies，http://www.cds.edu/research/ru/migrationresearch/migration-survey-data/，訪問時(shí)間：2021年3月26日。

向外移民人數(shù)的增多為泰米爾納德邦帶來了源源不斷的移民匯款。1993-2007年，有移民匯款收入的家庭比重從1.1%上升至4.2%。根據(jù)2007-2008年NSSO第64輪調(diào)查結(jié)果，過去12個(gè)月內(nèi)，泰米爾納德邦內(nèi)農(nóng)村家庭人均移民匯款收入為41632盧比，城市家庭為70685盧比。(53)Chinmay Tumbe，“Remittance in India：Facts and Issues”，The Indian Journal of Labor Economics, Vol.54，No.3，2011，p.495.2011年，泰米爾納德邦移民匯款流入額達(dá)到4441.6億盧比，占印度移民匯款流入總額的17.3%，并在邦內(nèi)生產(chǎn)總值中達(dá)到9%的占比。(54)C.Valatheeswaran，“International Remittances and Household Expenditure Patterns in Tamil Nadu”，The Indian Journal of Labor Economics，Vol.58，No.4，2015，p.632.據(jù)印度發(fā)展研究中心的更新數(shù)據(jù)顯示，2015年流入泰米爾納德邦的移民匯款已升至6184.3億盧比(約合90億美元)，占邦內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提升至14%，是聯(lián)邦政府向泰米爾納德邦財(cái)政轉(zhuǎn)移額的6.8倍、邦政府財(cái)政支出總額的1.8倍。(55)Sanu George，“Singapore Most Preferred Destination of Tamil Diaspora”，India New England News，March 23，2016，http://indianewengland.com/2016/03/singapore-preferred-destination-tamil-diaspora/，訪問日期：2021年3月24日。

(二)移民匯款與泰米爾納德邦地方政黨的興起

印度獨(dú)立初期，泰米爾納德邦經(jīng)濟(jì)虛弱，邦內(nèi)生產(chǎn)總值長期低于五億美元，亟需依靠聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，邦內(nèi)居民公共服務(wù)需求的滿足也有賴于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移。事實(shí)上，泰米爾納德邦公共醫(yī)療服務(wù)的供應(yīng)與需求之間一直存在較大缺口。據(jù)估計(jì)，若要滿足全邦居民的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，共計(jì)需要12355個(gè)衛(wèi)生所、2471個(gè)初級醫(yī)療機(jī)構(gòu)(一級)和618個(gè)社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)(二級)，然而缺口率卻長期保持在29.73%、42.78%和90.45%。(56)Pia Malaney，Peter Berman，Ajay Mahal，Jeffrey Sachs and Geeta Singh，Health Sector Reform in Tamil Nadu：Understanding the Role of the Public Sector,Boston：Centre for International Development，Harvard University，2001，p.12.男性護(hù)理員、男性保健員在泰米爾納德邦的各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)中都處于高度稀缺狀態(tài)，社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的產(chǎn)科醫(yī)生、兒科醫(yī)生和麻醉師供需比也僅為40%。(57)Venkatanarayana Motkuri and Uday Shankar Mishra，Human Resources in Healthcare and Health Outcomes in India，Munich：Munich Personal RePEc Archive，No.85217，2018.與醫(yī)療衛(wèi)生方面的情況類似，泰米爾納德邦的公立學(xué)校由于人員設(shè)施不齊全、條件不理想等原因，就讀率僅43.23%，低于印度平均水平(65.01%)。(58)Anju Gapta，Education Status Report：Tamil Nadu Elementary Education，New Delhi：Center for Policy Research，2013，p.12.原本，巨大的公共服務(wù)缺口和落后的公共服務(wù)質(zhì)量是中央執(zhí)政黨借以對泰米爾納德邦施加影響、爭取邦內(nèi)居民政治支持的絕佳抓手，獨(dú)立之初的國大黨也確是如此行動(dòng)的。然而，這一互換紐帶卻從60年代中后期開始逐漸消解了。

互換紐帶的松動(dòng)始于移民匯款流入之時(shí)。雖然缺少該邦移民匯款流入的早期年份數(shù)據(jù)，但我們?nèi)阅芙柚蛲庖泼袢藬?shù)及其占邦總?cè)丝诘谋戎刈鞔笾峦扑?。泰米爾納德邦向外移民占總?cè)丝诘谋戎卦?0世紀(jì)中葉長期保持在5%-7%的水平，以人均匯款100美元計(jì)，六七十年代的移民匯款年均流入額大約在1.5-2.1億美元之間，GDP占比約為10%-20%。如此龐大且直接進(jìn)入居民口袋的資金顯著提升了邦內(nèi)居民收入水平，增加了消費(fèi)支出，改善了消費(fèi)結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，有移民匯款收入的家庭月均開支為5272盧比，比無移民匯款收入的家庭高出34.01%；有移民匯款收入的家庭的教育開支比重較無移民匯款的家庭增加了0.8個(gè)百分點(diǎn)，醫(yī)療保健開支比重提升了1.6個(gè)百分點(diǎn)，耐用品消費(fèi)開支比重幾近翻倍。(59)C.Valatheeswaran，“International Remittances and Household Expenditure Patterns in Tamil Nadu”，The Indian Journal of Labor Economics，Vol.58，No.4，2015，pp.636-639，642-643.

作為公共財(cái)政的替代物，移民匯款彌補(bǔ)了本該由政府財(cái)政解決的公共服務(wù)缺口，使當(dāng)?shù)毓卜?wù)的供給變得私人化了。2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，泰米爾納德邦共有43605所私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的3.6倍，首府金奈目前已成為著名的醫(yī)療旅游勝地。(60)Shailender Kumar,Private Sector in Healthcare Delivery Market in India：Structure，Growth and Implications，New Delhi：Institute for Studies in Industrial Development，No.185，2015，p.14.在教育方面，2011年，共計(jì)476.14億盧比的私人資本投入泰米爾納德邦的教育事業(yè)，占總投資的42.8%，人均私人教育開支為4617.83盧比，遠(yuǎn)超同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的邦。邦內(nèi)32個(gè)縣共有34335所小學(xué)、5167所初中和5054所高中，其中1/3完全由私人出資設(shè)立并運(yùn)營，滿足了偏遠(yuǎn)地區(qū)和貧困家庭兒童的教育需求。(61)Anju Gapta，Education Status Report：Tamil Nadu Elementary Education，New Delhi：Center for Policy Research，2013，p.9.邦內(nèi)私立學(xué)校入學(xué)率為59.97%，較同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的卡納塔克邦高出近10個(gè)百分點(diǎn)。(62)Ambrish Dongre，Avani Kapur and Vibhu Tewary，How Much Does India Spend Per Student on Elementary Education，New Delhi：Center for Policy Research，2014，p.20.

相對于聯(lián)邦政府的議價(jià)能力提升使居民能夠基于自身宗教信仰、種姓或族裔身份提出更為狹隘的政治訴求，從而為達(dá)羅毗荼系地方政黨的壯大提供支持。伴隨移民匯款而來的，是領(lǐng)導(dǎo)印度獲得獨(dú)立的國大黨在短短十余年時(shí)間里便從泰米爾納德邦的執(zhí)政者淪為配角。在1967年邦議會(huì)選舉中，國大黨首次失去多數(shù)席位，不得不將邦執(zhí)政權(quán)拱手讓給達(dá)羅毗荼進(jìn)步聯(lián)盟(Dravida Munnetra Kazhagam，下稱“DMK”)。DMK是1949年從正義黨(Dravidar Kazhagam)中分離出來的達(dá)羅毗荼系地方政黨。最初，DMK在安納杜賴(C.N.Annadurai)的領(lǐng)導(dǎo)下主張建立獨(dú)立的達(dá)羅毗荼自治政權(quán)。1962年中印邊境沖突期間，DMK與全印人民團(tuán)結(jié)起來一致對外，并積極為戰(zhàn)爭籌款。感受到國內(nèi)民族主義愛國情緒是如此高漲，DMK在戰(zhàn)爭結(jié)束后便放棄了“獨(dú)立的達(dá)羅毗荼政權(quán)”的政治主張，轉(zhuǎn)而宣揚(yáng)“社會(huì)民主”、“平民主義”和“區(qū)域自治”，化身為泰米爾納德邦內(nèi)達(dá)羅毗荼人(主要是泰米爾人)的代表，積極謀求在邦一級獲得政治權(quán)力，并在1967年和1971年邦議會(huì)選舉中兩次獲勝，開始了在泰米爾納德邦的執(zhí)政地位。

隨著DMK走向?qū)嵱弥髁x，放棄其建黨時(shí)宣揚(yáng)的激進(jìn)政治主張和經(jīng)濟(jì)政策，以拉馬錢德蘭(M.G.Ramachandran)為首的部分黨員開始游離于DMK之外。1972年，作為對DMK黨內(nèi)腐敗的回應(yīng)，這部分黨員脫離DMK并組建了名為全印安納達(dá)羅毗荼進(jìn)步聯(lián)盟(All India Anna Dravida Munnetra Kazhagam，下稱“AIADMK”)的全新達(dá)羅毗荼系地方政黨，并以“社會(huì)民主”、“社會(huì)自由”和“左翼民粹主義”為口號開展政治活動(dòng)。(63)Hugo Gorringe，“Party Political Panthers：Hegemonic Tamil Politics and the Dalit Challenge”，South Asia Multidisciplinary Academic Journal，Vol.5，No.1，2011，pp.1-19.1977年，AIADMK首次參與邦議會(huì)選舉，因“免費(fèi)校園午餐”等社會(huì)福利主張受到民眾追捧，一舉拿下130個(gè)議席和30.4%的選票并成為執(zhí)政黨。三年后，AIADMK在邦議會(huì)選舉中再次獲勝，拉馬錢德蘭連任邦首席部長。1984年，AIADMK實(shí)現(xiàn)在邦議會(huì)選舉中的三連勝，正式成為在邦一級與DMK相抗衡的地方政黨。整個(gè)九十年代，邦執(zhí)政權(quán)在DMK和AIADMK之間輪替，國大黨則節(jié)節(jié)敗退，僅在1991年時(shí)以60個(gè)席位列第二，此外再無成就。2006年，由于沒有任何政黨獲得超過半數(shù)席位，DMK與國大黨、印度共產(chǎn)黨和印共(馬)聯(lián)合組閣后上臺(tái)執(zhí)政。2011年和2016年，AIADMK繼1984年后再次實(shí)現(xiàn)邦議會(huì)二連勝。

對達(dá)羅毗荼系地方政黨的支持意味著達(dá)羅毗荼人與中央執(zhí)政黨背道而馳。意識到以公共服務(wù)交換政治支持的有效性大大降低后，聯(lián)邦政府開始減少對泰米爾納德邦的財(cái)政轉(zhuǎn)移。2000-01財(cái)年，各邦人均獲得中央財(cái)政轉(zhuǎn)移768盧比，泰米爾納德邦僅658盧比，同為中高收入水平的卡納塔克邦則獲得了686盧比；(64)M.Govinda Rao，“Changing Contours in Federal Fiscal Arrangements in India”，Reading in Public Finance，No.11，2004，p.13.第十三屆財(cái)政委員會(huì)撥款占邦財(cái)政收入的比重，在兩邦間也存在較大差異——卡納塔克邦為11.8%，而泰米爾僅9.75%。(65)C.Bhujanga Rao and D.K.Srivastava，“Dependence of States on Central Transfer：State-wise Analysis”，Global Business Review，Vol.15，No.4，2014，p.703.2014-15財(cái)年，中央向地方進(jìn)行一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移的全國平均值為5.28億美元，泰米爾納德邦僅3.99億美元。中央向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移總額平均為7.59億美元，泰米爾納德邦僅6.68億美元。(66)M.Govinda Rao，Central Transfers to States in India：Rewarding Performance while Ensuring Equity，F(xiàn)inal Report Submitted to NITI Aayog，2017，p.11.此外，泰米爾納德邦在推行由聯(lián)邦政府倡議、邦政府實(shí)施的邦內(nèi)教育事業(yè)發(fā)展的旗艦項(xiàng)目“全民教育運(yùn)動(dòng)”(Sarva Shiksha Abhiyan)時(shí)，來自聯(lián)邦政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度也遠(yuǎn)低于其他邦。在移民匯款顯著增多的21世紀(jì)最初十年，中央政府在該項(xiàng)目實(shí)施資金中的占比從85%降至50%。(67)K.R.Shanmugam，Swarna S.Vepa and Savita Bhat，Performance of Flagship Programmes in Tamil Nadu，Chennai：Madras School of Economics，No.18，2012，pp.96-97.受此影響，在泰米爾納德邦，公共財(cái)政僅能負(fù)擔(dān)居民26.6%的醫(yī)療開支，自費(fèi)比例高達(dá)60.7%，而在德里中央直屬區(qū)，公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例較泰米爾納德邦高出近14個(gè)百分點(diǎn)(40.5%)。(68)Economic Research Foundation，Government Health Expenditure in India：A Benchmark Study, New Delhi：MacArthur Foundation，India，2006，p.9.此外，2011年數(shù)據(jù)顯示，泰米爾納德邦義務(wù)教育的人均公共財(cái)政開支為6020.83盧比，開支總額占邦內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為1.76%，作為泰米爾納德邦對照的卡納塔克邦在義務(wù)教育方面的人均公共財(cái)政開支則為7612.06盧比，總額占邦內(nèi)生產(chǎn)總值的2.26%。(69)Ambrish Dongre，Avani Kapur and Vibhu Tewary，How Much Does India Spend Per Student on Elementary Education，New Delhi：Center for Policy Research，2014，p.23.

五、結(jié)語

作為超大規(guī)模的聯(lián)邦制國家，印度自獨(dú)立之初就面臨著中央與地方的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，即如何在塑造聯(lián)邦政府權(quán)威的過程中，兼顧各邦因種姓、民族、宗教、階層等不同身份認(rèn)同而產(chǎn)生的差異性訴求，從而確保中央與地方之間的良性互動(dòng)。然而，在政治實(shí)踐中，由于聯(lián)邦政府與各邦政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上的不平衡，各邦政府在承擔(dān)絕大部分地方治理和社會(huì)服務(wù)職能的同時(shí)僅擁有對少數(shù)特殊稅種的征稅權(quán)，印度長期以來保持著地方對中央的財(cái)政依賴，為聯(lián)邦政府介入各邦事務(wù)和將中央意志貫徹到地方提供了重要渠道。在此過程中，地方居民常常不得不壓制自身因狹隘身份認(rèn)同所產(chǎn)生的政治訴求，通過與中央保持一致獲得更多財(cái)政轉(zhuǎn)移以滿足公共服務(wù)需求，這也使得地方政黨無從爭取足夠的支持者。

移民匯款卻為央地財(cái)政關(guān)系的改變提供了可能。移民匯款提高了地方居民收入水平，使居民有能力購買由私人部門提供的食品、住房、醫(yī)療、教育等服務(wù)。這類私人服務(wù)在一定程度上成為政府公共服務(wù)的替代物，導(dǎo)致地方居民對聯(lián)邦政府增加財(cái)政開支提供公共服務(wù)的需求下降，形成對這種公共物品的“退出”。在公共服務(wù)私人化的過程中，居民相對于政府的議價(jià)能力提升，造成政府用公共服務(wù)“購買”居民支持的有效性大大降低。為了增加連任的概率，中央執(zhí)政黨通常將有限的資源集中用于爭取最有可能倒向自己的搖擺選民，也就是那些在公共服務(wù)方面很難有“退出”選項(xiàng)的邦的居民，而有大量移民匯款收入的邦則難以在財(cái)政轉(zhuǎn)移方面得到聯(lián)邦政府和中央執(zhí)政黨的青睞(尤其是與處于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的邦相比)。物質(zhì)需求通過其他途徑得到滿足的地方居民也因此提出了更多基于狹隘身份認(rèn)同而產(chǎn)生的政治訴求，使中央執(zhí)政黨在邦一級的影響力不得不讓位于能滿足這些狹隘政治訴求的地方政黨。

或許是意識到這種跨國聯(lián)系在印度國家治理中的重要作用，莫迪當(dāng)選總理后尤其重視海外印度人群體，多次在對他國進(jìn)行國事訪問期間與當(dāng)?shù)赜S、印裔交流，更加主動(dòng)尋求海外印度移民社群的支持，并積極稱贊他們是“印度的軟實(shí)力”。在國內(nèi)，莫迪則以印度教民族主義(Hindu Nationalism)為旗號，試圖通過“國族再造”實(shí)現(xiàn)社會(huì)深度整合。一系列舉措，使占印度總?cè)丝诒戎爻^八成的印度教徒形成了統(tǒng)一身份認(rèn)同，移民匯款也從財(cái)政轉(zhuǎn)移的替代物變?yōu)檠a(bǔ)充，通過資金的動(dòng)員效應(yīng)強(qiáng)化了地方居民對印人黨的政治支持。結(jié)果是印人黨在2017年北方邦和北阿坎德邦等邦議會(huì)選舉中取得亮眼成績，并在2019年人民院選舉中獲得壓倒性勝利，扭轉(zhuǎn)了印度三十年來“懸浮議會(huì)”和聯(lián)合政府的政治生態(tài)。新冠肺炎暴發(fā)以來，莫迪政府因掌握大量防疫資源和救助資金，進(jìn)一步擴(kuò)大了相對于地方政黨的政治經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，因此，至少在未來一段時(shí)期內(nèi)，印人黨“一黨獨(dú)大”的政治地位預(yù)計(jì)將繼續(xù)維持。然而，地方政黨的影響力是否將就此收縮尚待進(jìn)一步觀察，這將取決于印度教民族主義的生命力和印人黨的施政績效。