衛(wèi)躍寧，趙偉中

(1.2.中國政法大學 刑事司法學院，北京 100088)

引言

腐敗是伴隨現(xiàn)代社會的產(chǎn)物[1]22，對其預防與控制必須運用現(xiàn)代化手段加以治理。這一論斷得以在各個國家地區(qū)反腐敗實踐中體現(xiàn)出來，例如新加坡的獨立廉政制度、北歐國家的議會監(jiān)察專員制度以及在美國被稱為“第四權(quán)”(1)關于美國所謂“第四權(quán)”的概念，是指無法歸納到立法、行政、司法三權(quán)范疇中新型公共權(quán)力。其指涉的對象一般較為廣泛，如美聯(lián)儲(Federal Reserve)，司法部的特別檢察廳(Department of Justice Office of Special Counsel)等等，因為“第四權(quán)”的構(gòu)成原則是“只要一個分支不危及另一個分支的‘核心功能’，法院一般允許各項職能的組合。”See Shapiro Sidney A and Levy Richard E, Heightened Scrutiny of the Fourth Branch: Separation of Powers and the Requirement of Adequate Reasons for Agency Decisions, 36 Duke Law Journal 387, 400(1987).而本文這里所指的美國“第四權(quán)”則專門是指阿克曼意義上的一種廉政分支。參見[美]阿克曼：《別了，孟德斯鳩：新分權(quán)的理論與實踐》，聶鑫譯，中國政法大學出版社2016年版，第84頁。的內(nèi)外雙重廉政審計機構(gòu)的控制制度(2)所謂的內(nèi)外雙重廉政審計機構(gòu)控制制度，指的是在美國行政系統(tǒng)內(nèi)部設置的監(jiān)察長(Inspector General)職位和在行政系統(tǒng)外部設置的會計總署(Government Accountability Office)機構(gòu)。分別履行內(nèi)部控制和外部控制的職能。。我國在20世紀社會主義現(xiàn)代化建設過程中也一直在尋求和建立中國本土的監(jiān)察制度，在監(jiān)察制度的機構(gòu)設置、領導體制、黨政監(jiān)察機構(gòu)結(jié)合以及法制建設等四個方面進行了一系列探索，為現(xiàn)在的監(jiān)察制度留下了寶貴的實踐經(jīng)驗[2]354。例如，20世紀50年代末，黨的監(jiān)察委員會(3)1955年4月中央和地方紀律檢查委員會被改為黨的監(jiān)察委員會，董必武任中央監(jiān)察委員會書記。在黨的八大二次會議精神的指導下，黨監(jiān)委和國家監(jiān)察部門采取了“緊密結(jié)合”的合署辦公機制，直到1959年4月，國家監(jiān)察部門撤銷，合署辦公機制亦隨之終結(jié)。與國家監(jiān)察部門就已經(jīng)采取了合署或合并辦公的模式，80年代設置了從中央到地方的四級監(jiān)察機構(gòu)建制以及本級人民政府和上級監(jiān)察機關的雙重領導體制；在法制建設上，我國于90年代初制定了《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》，并于1997年制定了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(以下簡稱《行政監(jiān)察法》)。這不僅意味著我國監(jiān)察法治建設邁向了新的臺階，且為之后的《中國人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)與《中國人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)等法律法規(guī)的出臺提供了堅實的基礎。從《行政監(jiān)察法》頒行至十八大召開前的期間內(nèi)，我國已經(jīng)在規(guī)范和實踐上初步建構(gòu)起以“三個條例”(4)“三個條例”指的是，2003年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》以及2004年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。為核心的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系、以《行政監(jiān)察法》為核心的國家行政監(jiān)察法律體系，和以黨內(nèi)監(jiān)督職能為中心的紀監(jiān)合署辦公機制，形成了規(guī)范與實踐上“二元一體”的黨和國家反腐監(jiān)督體系[3]。

2012年11月黨的十八大后，我國監(jiān)察制度正式進入成熟階段[4]。本文同時認為我國監(jiān)察法治建設亦隨之邁向成熟階段，并進一步將十年來的監(jiān)察法治建設進程分為三個階段：第一階段為監(jiān)察體制法治化建設的積累階段(2012年11月—2016年12月)；第二階段為監(jiān)察體制法治化建設的創(chuàng)制階段(2016年12月—2018年3月)，第三階段為監(jiān)察體制法治化建設的深化階段(2018年3月至今)(5)雖然《監(jiān)察法》已經(jīng)生效并實施了4年多、且《實施條例》也公布生效了1年多，但目前我國的監(jiān)察體制法治化改革依然在路上，仍然處在不斷深化和持續(xù)階段，是一種在憲法和監(jiān)察法的相關規(guī)定下，根據(jù)監(jiān)察實踐在不斷地細化與完善。“實現(xiàn)新時代紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展，必須持續(xù)深化紀檢監(jiān)察體制改革，加強規(guī)范化、法治化、正規(guī)化建設。”參見趙樂際：《運用黨的百年奮斗歷史經(jīng)驗 推動紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展 迎接黨的二十大勝利召開——在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的工作報告》，載《人民日報》2022年2月25日，第2版。；這三個階段代表了新時代十年來監(jiān)察法治建設的系統(tǒng)性脈絡。針對這段時期的評價性研究來看，有的研究從理論上對監(jiān)察法治建設情況作出綜述性質(zhì)的總結(jié)和評價，而缺乏實踐意義上的梳理[5]。而有的研究盡管采取理論和實踐有機結(jié)合角度，但囿于采用的是政治學視角，無法突顯監(jiān)察法治建設維度的系統(tǒng)性進展[6]。鑒于此，本文從理論和實踐角度對新時代十年來的監(jiān)察法治建設情況作出系統(tǒng)性回顧與評析，并對未來的監(jiān)察法治建設提出新的展望。

一、傳承與基礎：新時代十年監(jiān)察法治建設的緣起

(一)對權(quán)力法治監(jiān)督思想和反腐敗斗爭精神的傳承

有研究指出：“監(jiān)察體制改革的提出發(fā)端于十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》?！盵7]實際上，黨的十八大報告已經(jīng)對黨和國家監(jiān)督體系的完善與發(fā)展有了十分清晰的宏觀把握。報告指出：“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權(quán)管事管人……要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”，“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設”[8]。如果將監(jiān)察體制改革看成是一個獨立的事件，認為其發(fā)展變化僅是由外部因素的刺激或推動而產(chǎn)生，這種“機械論”的視角不免是存在問題的。任何一種理論或?qū)嵺`的發(fā)展都是歷史的、動態(tài)的和辯證的，監(jiān)察法治建設過程也不例外，其變化發(fā)展因素需要結(jié)合歷史的視角加以考察。在監(jiān)察法治建設的積累階段，其主要受到兩個層面的影響。

一是權(quán)力法治監(jiān)督思想。在改革開放初期，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人針對權(quán)力的監(jiān)督和制約問題，創(chuàng)造性地指出了應當通過法律加以制度化監(jiān)督的思想?！盀榱吮Ｕ先嗣衩裰?，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[9]136，“鄧小平還特別強調(diào)了專門監(jiān)督機構(gòu)的地位和作用，認為最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查……特別是，使同樣由黨的代表大會選舉產(chǎn)生的紀律檢查委員會成為……進行審查和監(jiān)督的相對獨立的專門監(jiān)督機構(gòu)(可更名為監(jiān)察委員會)”[10]。制約權(quán)力、監(jiān)督獨立的法治理念在此處得到了深刻詮釋，這兩項精神在十八大報告中均有體現(xiàn)，這表明監(jiān)察法治建設的積累階段完全是建立在權(quán)力監(jiān)督法治化、監(jiān)督主體獨立化的思想傳承基礎之上。

二是反腐敗斗爭形勢的不斷變化。內(nèi)因是事物變化的根據(jù)。1993年黨就提出了反腐敗斗爭的嚴峻形勢，此后便沿用“依然嚴峻”的判斷。十八大伊始，黨中央深化了對腐敗形勢的認識，指出反腐敗斗爭形勢“依然嚴峻復雜”[11]，“消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前”[12]，經(jīng)過一年多的反腐敗斗爭，反腐敗工作不斷取得新成效，中央紀委第六次全會提出“反腐敗斗爭壓倒態(tài)勢正在形成”[13]。從這里可以看出，“依然嚴峻”的判斷是黨對反腐敗工作高度重視的實踐傳承，反腐敗工作雖已取得較大成效，但這并不意味著黨減輕了對反腐敗工作的重視程度。相反，黨和國家只會越來越重視反腐敗工作，反腐敗斗爭形勢的不斷變化使得黨和國家的反腐監(jiān)督體系不斷面臨著新的任務和挑戰(zhàn)。所以，以發(fā)展的眼光看，反腐敗工作仍舊是“嚴峻”的，具體表現(xiàn)為：如何鞏固現(xiàn)有的反腐敗成效，如何從“懲治和預防兩手抓”轉(zhuǎn)移到以預防為中心的反腐敗治理之上，如何落實好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”和日常監(jiān)督檢查活動，等等。這些內(nèi)部矛盾促使原有的“三駕馬車”監(jiān)督模式[14]自發(fā)性、反思性地發(fā)展，這或許是我國監(jiān)察體制改革的內(nèi)在性原因。

(二)監(jiān)察法治建設積累階段的法治基礎

在監(jiān)察法治建設的積累階段，理論界對該階段的法治基礎關注較少，而本文認為其間制定和頒布的一些規(guī)范文件同樣為之后監(jiān)察體制改革提供了寶貴的“規(guī)范財富”。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就反腐敗體制機制提出了幾點要求：包括黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，落實“兩個責任”，強化監(jiān)督工作的垂直領導，全面落實改進派駐、巡視制度以及健全反腐倡廉法規(guī)制度體系[15]。這不僅在實踐中推進紀檢監(jiān)察機關優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)，增加了如紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室等新的反腐敗力量，又通過強調(diào)巡視巡察全覆蓋，派駐機構(gòu)對派出機關負責的原則等，大大完善了派駐與巡視制度的成效[16]，還對相關的黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)的建設提供了指引和方向。

第一，黨內(nèi)法規(guī)方面。首先，根據(jù)強化黨內(nèi)監(jiān)督和加強日常監(jiān)督和專項監(jiān)督的要求，中共中央于2015年8月頒布了新的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》(原2004年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》自動廢止)，其中對巡視的功能、職責、巡視主體的條件、巡視對象和范圍、巡視的工作方式、權(quán)限和程序以及巡視的責任后果均做了相對完善的規(guī)定。其次，2015年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》(以下簡稱《自律準則》)與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱《處分條例》)相互配套，前者重在立德，后者重在立規(guī)。新的《自律準則》與《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》相比，在條文數(shù)量上簡化為8條、281個字，刪去了與《處分條例》和相關國家法律重復的“負面清單”規(guī)定，重點突出“廉潔自律”的規(guī)范目的；新的《處分條例》與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》相比，在條文內(nèi)容上堅持紀在法前、紀法分開的原則，刪去了70多條與《刑法》《治安管理處罰法》等法律法規(guī)的重復規(guī)定，重點規(guī)定六類違紀行為和相關紀律責任，并且還以專門條款的方式，實現(xiàn)了黨紀處分與國法處理的有效銜接[17]。2016年7月《中國共產(chǎn)黨問責條例》頒布。同年10月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》通過。該條例將六類主體整合為四類主體；在規(guī)范體例上，重新明確了各個監(jiān)督主體的監(jiān)督職責和與之相應的監(jiān)督制度；在監(jiān)督方式上，其所規(guī)定的紀在法前，監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”等要求仍舊是監(jiān)察體制改革后所一直堅持的原則性規(guī)定。更為重要的是，該條例第37條首次將監(jiān)察機關與其他國家機關并列，并將其置于政府之后、司法機關之前(6)2016年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第 37 條是第六章，黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合之下的第一條規(guī)定，其內(nèi)容為：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督。”，這也預示了黨對監(jiān)察體制的改革已處在籌備階段[18]。

第二，法律法規(guī)與司法解釋方面。這段時期的法律法規(guī)數(shù)量并沒有黨內(nèi)法規(guī)豐富，主要原因可能在于：在監(jiān)察體制改革前，反腐敗工作主要通過完善黨內(nèi)監(jiān)督制度加以解決，且相較于黨內(nèi)法規(guī)的出臺來說，法律法規(guī)的頒布程序、修訂周期等相對較長，而《行政監(jiān)察法》已于2010年重新修訂頒布， 短時間內(nèi)也不太可能再次修訂。但這一時期仍然有一些司法解釋值得我們關注。例如，2012年通過的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋(一)》第3條體現(xiàn)了嚴厲懲治腐敗的要求，盡管理論上存在爭議，有觀點認為該條違背了牽連犯擇一重罪處罰的刑法教義學原理[19]，但該條確實從規(guī)范上確立了公職人員因?qū)嵤^職行為而收受賄賂的，應當數(shù)罪并罰的要求，并且在2016年出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第17條中被再次重申。刑法規(guī)范必定會受到刑事政策的引導[20]。在當時反腐敗工作“嚴峻復雜”的形勢下，該規(guī)定實際上受到了腐敗存量較大時優(yōu)先“治標”刑事政策的影響，具備一定的現(xiàn)實合理性。

綜上，在監(jiān)察法治建設的積累階段，黨和國家已經(jīng)具備了監(jiān)察體制改革所需要的良好法治基礎。監(jiān)察體制改革不是一蹴而就的，是在歷史脈絡中不斷發(fā)展變化的。當然，良好的法治基礎并非意味著不存在問題：黨內(nèi)監(jiān)督較國家監(jiān)督來說，規(guī)范依據(jù)更龐大，治理力度更嚴格，規(guī)范內(nèi)容更詳盡，這就使得國家監(jiān)督力量顯得明顯不足，有研究將其形象地概括為“一條腿長一條腿短”[21]。而在國家監(jiān)督范疇內(nèi)，行政監(jiān)察權(quán)囿于行政權(quán)之下，無法克服同體監(jiān)督的弱點；職務犯罪偵查權(quán)歸屬檢察機關，由于其權(quán)力運行仍是在訴訟活動的框架內(nèi)進行[22]，伴隨著公權(quán)力的濫用而派生，仍屬于一種消極性的權(quán)力[23]，其難以延伸到職務犯罪的事前預防與日常監(jiān)督工作當中。更重要的是，黨內(nèi)監(jiān)督的工作方式無法通過制度化、法治化的方式充分延伸到國家監(jiān)督領域，一定程度上阻礙了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，如此一來，“三駕馬車”難以并駕齊驅(qū)。這或許就是理論界一直主張的反腐敗資源力量過于分散，難以發(fā)揮作用[21]的原因。而當我們在思考如何將黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導納入法治軌道時，監(jiān)察體制的法治化革新便呼之欲出了。

二、監(jiān)察體制改革的創(chuàng)舉：新時代黨和國家監(jiān)督體系的法治化革新

(一)憲法框架下的監(jiān)察體制改革

監(jiān)察體制法治化革新的首要創(chuàng)舉是在憲法層面確立了監(jiān)察委員會的地位。監(jiān)察體制的法治化改革始于十二屆全國人大常委會通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，隨后監(jiān)察體制改革正式啟動。到2018年3月《中華人民共和國憲法修正案》通過，監(jiān)察體制改革形成了一幅完整的改革試點路線圖[2]360。從試點改革的成效來看，一是內(nèi)設機構(gòu)全面整合優(yōu)化。以北京市為例。2017年北京市紀委原有23個內(nèi)設機構(gòu)，在北京市人民檢察院劃轉(zhuǎn)10個機構(gòu)后，北京市紀監(jiān)委撤并重組為29個內(nèi)設機構(gòu)，在總數(shù)減少4個的基礎之上，與監(jiān)察委員會共同設立綜合部門、執(zhí)紀監(jiān)督部門、案件監(jiān)督管理部門、案件審理部門等履行紀檢監(jiān)察職能[24]。二是監(jiān)察體制法治化試點改革成效顯著。北京市紀監(jiān)委全年綜合運用“四種形態(tài)”，按照規(guī)定依法處理12494人，增長58.6%；市紀檢監(jiān)察機關共處置問題線索12537件，同比增長45.8%；立案3585件，同比增長11.5%；處分3215人，同比增長22.5%；線索處置數(shù)、立案數(shù)、處分人數(shù)均創(chuàng)改革開放以來歷史新高[25]。這說明了監(jiān)察體制改革的質(zhì)效，創(chuàng)新了反腐敗的工作機制，能夠以制度化與法治化的方式實現(xiàn)高效反腐。

這種革新是憲法層面的重大創(chuàng)制，但是現(xiàn)實層面的改革同樣要經(jīng)得起法治考量，監(jiān)察體制改革在法治框架內(nèi)運行是改革的一項基本要求。這里主要存在兩項爭議問題：

1.改革試點的規(guī)范依據(jù)與修改憲法

一方面，在改革試點階段初期，首先被提出來的問題是全國人大常委會的授權(quán)決定是否足以成為改革試點的依據(jù)。對此，理論研究中主要存在兩種不同看法。持肯定論的學者，如馬懷德教授指出：“全國人大常委會作出授權(quán)決定是進行國家監(jiān)察體制改革的前提條件?！盵21]全國人大常委會有權(quán)作出設立國家監(jiān)察委員會的決定[26]。吳建雄教授認為：“全國人大常委會對試點地區(qū)的機構(gòu)整合等體制性問題作出決定，就是試點工作的法律依據(jù)?！盵27]當然，更多的學者則是從全國人大常委會的憲法權(quán)限上對此問題提出了質(zhì)疑。例如，楊建順教授指出，從《憲法》第67條規(guī)定來看，其無法為全國人大常委會授權(quán)改革試點提供法律依據(jù)，盡快的做法是由全國人大進行授權(quán)追認[18]。童之偉教授也表明了相似立場，認為該職權(quán)屬于全國人大的專屬職權(quán)，而非全國人大常委會[28]。秦前紅教授則認為應當從改革方法論上去除機關思維的影響，未來應運用程序思維完善監(jiān)察體制改革的設計方案[29]。有的學者則跳出了全國人大常委會是否擁有相應權(quán)限的爭論范疇，從實證角度去觀察，認為授權(quán)決定試點本質(zhì)上是法律的實質(zhì)修改和改革意圖的推進[30]。當然，肯定論和否定論的共同目標均是希望監(jiān)察體制改革能更好地在法治軌道下運行，均是對監(jiān)察體制改革的積極建言獻策。就本文而言，如果按照較為保守的法律主義觀點，全國人大授權(quán)改革試點確實超越了其憲法上的權(quán)限，但應當認為，這種超越方式能夠為現(xiàn)實意義上的憲法秩序所包容。依法改革試點模式實際上是法律規(guī)范與無法滿足現(xiàn)實需要沖突之下的一種選擇性的折衷模式，這種模式可以彌補規(guī)范與現(xiàn)實沖突所帶來的間隙，形成一個更具適應性的憲法制度[31]。

另一方面，隨著理論探討的深入，改革初期的關注重點逐漸從全國人大常委會的授權(quán)權(quán)限問題轉(zhuǎn)向了修憲問題。因為不論持有何種觀點，監(jiān)察委員會的創(chuàng)立始終是我國憲法層面上的重大革新，應當考慮修改憲法來完成監(jiān)察委員會建立的正當性依據(jù)。這一問題從理論和實踐上來看，最終達成了共識。2018年3月18日，十三屆全國人大第一次會議選舉產(chǎn)生了國家監(jiān)察委員會主任，后又任命了國家監(jiān)察委員會副主任、委員。不久，全國省、市、縣三級監(jiān)察委員會依照憲法和監(jiān)察法的規(guī)定得以迅速組建并開展工作，這表明了監(jiān)察體制改革能夠在憲法運行框架內(nèi)取得良好的法治生存環(huán)境。

2.監(jiān)察全覆蓋的法治界定

監(jiān)察體制改革的另一大亮點是將所有行使公權(quán)力的公職人員全部納入監(jiān)察對象當中，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。在監(jiān)察體制改革前，由于監(jiān)督力量分散，黨內(nèi)監(jiān)督的對象僅限黨內(nèi)人員，行政監(jiān)察的對象只涵蓋了行政系統(tǒng)內(nèi)的人員，在監(jiān)察對象上始終存在一定缺漏。監(jiān)察體制改革聚焦“公權(quán)力”，其范圍不再局限于黨員或者形式上的國家工作人員身份。但是這樣實質(zhì)化的標準也存在不當擴大監(jiān)察范圍的風險，如何把握這種張力，如何對“公權(quán)力”和“公職人員”概念進行準確界定，成為理論上的一個重要問題。改革前，相關學者出于審慎態(tài)度，更加偏向形式上的公職人員身份要件。過去通常不認為處在公職人員范圍內(nèi)的人，如黨務機關、民主黨派和基層群眾自治組織內(nèi)的工作人員，不應當將其納入監(jiān)察對象的范圍[32]。這個問題隨著《監(jiān)察法》的頒布，并沒有停止爭議[33]?！侗O(jiān)察法》15條第6款以“兜底”的方式表明監(jiān)察對象范圍的開放性，使得對于該條的解釋也存在不同的觀點。直到《實施條例》用了7個條文(37～43條)細化了《監(jiān)察法》15條規(guī)定，這一問題才算基本達成共識。實際上，從監(jiān)察體制改革的根本目的出發(fā)，監(jiān)察全覆蓋的核心標準已經(jīng)從過去的形式(身份)標準走向了行使公權(quán)力的實質(zhì)標準，這種標準以立法方式寫進《監(jiān)察法》15條的規(guī)范內(nèi)容當中，既在規(guī)范上明確了監(jiān)察全覆蓋的要求，又以法治化方式限制了其不當擴張。

值得注意的是，關于監(jiān)察全覆蓋范圍是否應當包括公權(quán)力機關的問題，理論上也進行了探討[34]?！侗O(jiān)察法》第15條規(guī)定明確監(jiān)察全覆蓋的范圍并不指向其他機關，也就是說，監(jiān)察對象的含義僅指“對人監(jiān)察”，而非“對事監(jiān)察”[35]。但已失效的《行政監(jiān)察法》第15條卻明確國務院監(jiān)察機關對“機關和人員”實施監(jiān)察職責，這是否意味著《監(jiān)察法》相較《行政監(jiān)察法》來說縮小了監(jiān)察范圍。事實并非如此，改革前的行政監(jiān)察機關由于沒有獨立的調(diào)查和處置權(quán)，不論其“對人監(jiān)察”還是“對事監(jiān)察”，均可以視為一種柔性化監(jiān)督方式。而《監(jiān)察法》之所以沒有將其他國家機關列入監(jiān)察范圍，是遵循外部監(jiān)督的需要，防止對其他國家機關的正常業(yè)務行為造成實質(zhì)性干擾，否則可能會影響國家機關相互之間的配合協(xié)作關系[36]。盡管監(jiān)察機關沒有將其他機關納入監(jiān)察對象范圍，但是其仍具有對其他機關提出“監(jiān)察建議”的權(quán)力，這種權(quán)力與改革前的權(quán)力形態(tài)并不相同，是屬于區(qū)別于監(jiān)察決定的一種相對柔性的建議性監(jiān)督權(quán)(7)直到現(xiàn)在，理論界關于監(jiān)察建議的概念、性質(zhì)、類型和內(nèi)容均有不同看法和判斷，盡管有研究指出監(jiān)察建議屬于剛性的監(jiān)督權(quán)，但大部分研究還是同意監(jiān)察建議屬于一種相對柔性的監(jiān)督權(quán)，其具有一定的協(xié)商性，以區(qū)分于監(jiān)察決定。相關研究參見：錢小平、陳波：《監(jiān)察建議從“軟權(quán)力”到“硬權(quán)力”的嬗變》，載《中國紀檢監(jiān)察》2019年第21期；秦前紅、石澤華：《基于監(jiān)察機關法定職權(quán)的監(jiān)察建議:功能、定位及其法治化》，載《行政法學研究》2019年第2期；譚家超：《<監(jiān)察法>實施過程中監(jiān)察建議的制度建構(gòu)》，載《法學》2019年第7期；喻少如、李勇峰：《監(jiān)察建議“柔性”對事監(jiān)督權(quán)的屬性厘定與功能實現(xiàn)》，載《江西社會科學》2021年第2期。。這種柔性既體現(xiàn)在結(jié)果上由具體單位負責最終落實；又體現(xiàn)在運行上的“附隨性”要求，即監(jiān)察機關應當根據(jù)具體的監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果情況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象所在單位存在廉政建設和履行職責等相關問題需要糾正時，才可以簽發(fā)監(jiān)察建議，而非直接發(fā)動。監(jiān)察建議通過這種以“個案”為連接點的方式將監(jiān)察全覆蓋范圍拓展到了相關國家機關和單位之中，以一種全新的法治方式，既能夠“對事”進行有效督促，又不會實質(zhì)性地干預其他國家機關的專門業(yè)務行為。同時，關于這個問題，也可以從監(jiān)察委員會的單位職務犯罪(如單位受賄罪、單位行賄罪)管轄權(quán)中體現(xiàn)出來[37]92，這是監(jiān)察委員會履行好監(jiān)察調(diào)查職責的應有之義。針對監(jiān)察對象所在的具有“公權(quán)力”性質(zhì)的單位而言，應當認為其屬于監(jiān)察對象的實質(zhì)性范疇[38]。

(二)以紀入法：監(jiān)督執(zhí)紀納入法治軌道

監(jiān)察體制法治化革新的另一項創(chuàng)舉是以紀入法，將黨的紀律監(jiān)督和違紀責任追究方式納入法治軌道，使得黨紀國法互為表里，相得益彰，以全新方式將黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導制度化，將過去黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察實踐中已形成的規(guī)范制度和工作實際以法治途徑——通過《監(jiān)察法》的規(guī)范效力——確定下來。首先，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機關擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，這與紀律檢查委員擁有監(jiān)督、執(zhí)紀、問責的黨內(nèi)監(jiān)督職責相輔相成。其次，改革前紀檢部門的派駐制度，經(jīng)過監(jiān)察體制改革后徹底規(guī)范化，其基本工作方式和內(nèi)容被確定在《監(jiān)察法》第12與13條，即監(jiān)察委員會可以向相關國家機關派出監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察專員。另外，在改革期間，2017年1月中央紀委發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》(以下簡稱《工作規(guī)則(試行)》)中包含的線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查等程序措施均在《監(jiān)察法》中有所體現(xiàn)，其中有兩點值得特別注意：第一，上述監(jiān)督執(zhí)紀程序措施在已失效《行政監(jiān)察法》中均未體現(xiàn)出來，這表明過去黨的監(jiān)督執(zhí)紀與行政監(jiān)察機關的監(jiān)察活動是不同的。《行政監(jiān)察法》中的監(jiān)察程序是以檢查活動為基礎，對違反行政紀律的行為進行立案調(diào)查和提出監(jiān)察建議的程序模式；第二，從內(nèi)容上看，《工作規(guī)則(試行)》中的程序規(guī)定與《監(jiān)察法》的相關程序規(guī)定在規(guī)范內(nèi)容與理念上基本一致，比如《工作規(guī)則(試行)》第22～24條與《監(jiān)察法》第36條關于初步核實的審批程序，成立檢查組的要求，以及相應的請示報告制度幾乎如出一轍，這體現(xiàn)了將黨的監(jiān)督執(zhí)紀工作制度化與法治化要求。另外，更重要的是，在改革前，“兩規(guī)”措施作為長期困擾黨內(nèi)反腐敗工作的法治難題，因其合法性不足而飽受爭議。如今黨內(nèi)“兩規(guī)”措施被留置所取代，這是法治反腐道路上一項重大進步。盡管目前的留置規(guī)定在法治空間內(nèi)仍有進步余地，比如被留置人的律師幫助權(quán)的實現(xiàn)問題[39]；被留置人在審查起訴階段于先行拘留期間內(nèi)發(fā)現(xiàn)因留置錯誤而引發(fā)的國家賠償問題[38]；以及職務違法、犯罪中的留置措施具體區(qū)分適用問題，等等，均需要立法加以逐步完善。不可否認的是，這第一步跨越尤為關鍵，并且十九大報告旗幟鮮明地指出了留置措施的法治意義[40]。

監(jiān)察體制法治化革新不僅完成了以紀入法的重大創(chuàng)舉，更重要的是為紀檢監(jiān)察機關工作人員培養(yǎng)了法治觀念和程序思維。從線索處置到案件審理或移送起訴，各個環(huán)節(jié)均要集體研究決定，這從程序上嚴格限制了紀檢監(jiān)察機關內(nèi)部辦案人員的自由裁量權(quán)，保證了監(jiān)察權(quán)的依法有序行使。同時，《監(jiān)察法》33條規(guī)定監(jiān)察機關在收集、固定、審查、運用證據(jù)方面應當與刑事審判的要求和標準保持一致，并且在41條規(guī)定監(jiān)察機關對相關的重要取證工作進行全程錄音錄像，展現(xiàn)了監(jiān)察機關主動適應刑事審判的要求，倒逼監(jiān)察機關工作人員在監(jiān)督、調(diào)查、處置過程中樹立起證據(jù)思維，這對保障基本人權(quán)具有重要的導向作用[6]?！侗O(jiān)察法》33條規(guī)定本身也體現(xiàn)了對職務犯罪的調(diào)查也應當順應以審判為中心的訴訟制度改革。

三、從傳承到革新：新時代監(jiān)察法治建設的逐步深化

十八大以來，監(jiān)察法治建設體現(xiàn)出兩個顯著的特征：其一是以修改憲法的方式確立了國家監(jiān)察委員會的獨立地位；其二是通過以紀入法的方式，將黨內(nèi)監(jiān)督以法治化的方式延伸至國家監(jiān)督，保障了黨對反腐敗工作統(tǒng)一領導的制度化與法律化。自2018年3月《監(jiān)察法》頒布之后，我國監(jiān)察法治建設進入了持續(xù)深化階段。監(jiān)察法治建設不斷深入、細化，主要體現(xiàn)在如下兩個方面：

(一)紀檢監(jiān)察規(guī)范體系不斷完善

《監(jiān)察法》作為我國監(jiān)察體制改革的第一部總領性、基礎性立法，其內(nèi)容不可能涉及到反腐敗工作的方方面面，反腐敗法律體系的建構(gòu)需要圍繞《監(jiān)察法》作出更加細致的、與之相配套的單行紀檢監(jiān)察規(guī)范。在深化改革階段，紀檢監(jiān)察規(guī)范體系的完善取得了豐碩成果。

第一，黨內(nèi)紀律監(jiān)督法規(guī)體系化建構(gòu)明顯不斷完善。例如，2018年中共中央修訂了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。同年12月，在《工作規(guī)則(試行)》基礎上修訂并印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》(以下簡稱《工作規(guī)則》)，并將其上升為黨內(nèi)法規(guī)，該規(guī)則成為紀檢監(jiān)察機關落實監(jiān)督執(zhí)紀與監(jiān)督執(zhí)法一體推進，貫徹日常監(jiān)督、審查調(diào)查的重要規(guī)范利器。2019中共中央印發(fā)新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》，進一步規(guī)范了紀檢監(jiān)察機關的問責決定權(quán)，突出了精準問責、嚴厲問責的要求。2020年中共中央辦公廳印發(fā)《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》。同年12月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，這是自2004年之后，首次對該條例進行重新修訂，其內(nèi)容明確并細化了黨員權(quán)利保障的原則和總體要求，完善了黨員的權(quán)利救濟機制。2021年中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》，2022年進一步印發(fā)了《紀檢監(jiān)察機關派駐機構(gòu)工作規(guī)則》，等等。可以看到，以上法規(guī)分別從組織、人事、處分、程序、救濟等五個方面完善并豐富了黨內(nèi)紀律監(jiān)督法規(guī)體系。另外，中央紀委聯(lián)合國家監(jiān)察委自2021年連續(xù)發(fā)布了三批執(zhí)紀執(zhí)法指導性案例，通過以案說法的方式，為紀檢監(jiān)察業(yè)務提供了精準有效的指引，在實踐上促進了紀檢監(jiān)察處置結(jié)論的穩(wěn)定化和規(guī)范化。

第二，在國家監(jiān)察法律規(guī)范體系上，相關規(guī)范分別從主體資格、行為處分、程序運行等不同層面完善了監(jiān)察法制度體系。例如，2020年6月通過的《中華人民共和國公職人員政務處分法》是對《監(jiān)察法》第13條創(chuàng)設的“政務處分權(quán)”所進行的法治化建構(gòu)。2021年通過的《中華人民共和國監(jiān)察官法》對任職主體的選用條件、免除機制、管理考核以及獎勵懲戒等方面作出統(tǒng)一規(guī)定，保障了監(jiān)察主體的專業(yè)化以及“進出”的制度化。有學者指出，未來監(jiān)察法的立法體系仍應逐步擴大，如“監(jiān)察委員會組織法”“監(jiān)察公開法”等法律都應該早些提上日程[41]。2021年《實施條例》頒布，該條例共9章287條，是國家監(jiān)察委員會成立后的第一部監(jiān)察法規(guī)(8)就《監(jiān)察法》的規(guī)定而言，其并未授權(quán)國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，而這種權(quán)力在《中華人民共和國立法法》上也尚存在闕如，由此便引發(fā)了監(jiān)察委員會制定權(quán)的質(zhì)疑。2019年《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》對此作出了說明：“對監(jiān)察法規(guī)作出明確規(guī)定，較為理想的解決方式是修改立法法，但……時間上恐難以適應國家監(jiān)察委員會的實際工作需要，因由全國人大常委會作決定，明確國家監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察法規(guī)，既具有法律效力，又能夠及時地解決問題，比較適當、可行。采取由全國人大常委會作決定的方式，對機構(gòu)職責問題作出規(guī)定，以往是有過先例的。”這段話再清楚不過了，一方面，全國人大常委會還是采取法律主義的立場，認為原則上授予監(jiān)察委員會法規(guī)制定權(quán)，最好的方式是修改立法法；但是另一方面，基于工作實際和修法程序考慮，通過全國人大常委會作決定的方式是可行的，并且這在以往存在先例。這足以說明，監(jiān)察委員會具有法規(guī)制定權(quán)能夠為法理所包容。參見王建芹、陳思羽：《強政治性法律規(guī)范：監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題再思考——以<監(jiān)察法實施條例>為依據(jù)》，載《河南社會科學》2022年第5期，第1-8頁。，極大豐富并細化了《監(jiān)察法》在實踐中的運行要求?！秾嵤l例》的頒布是促進紀法協(xié)同、高效運作的重大成果，這在“法法銜接”的問題上表現(xiàn)得極為明顯。比如，在《實施條例》中，有關移送審查起訴的條文一共22條，在數(shù)量上占監(jiān)察程序一節(jié)1/3的比重；在證據(jù)一節(jié)中，《實施條例》在監(jiān)察證據(jù)的運用與刑事證據(jù)的銜接上有自洽的規(guī)范體系。通過觀察條文內(nèi)容，可在邏輯層面將與刑事證據(jù)銜接的規(guī)范類型化為三種：證據(jù)準入規(guī)范類型(條例第59、69條)、證據(jù)取得規(guī)范類型(條例第60、63、67條)和證據(jù)排除規(guī)范類型(條例第64、65、66條)。其中，證據(jù)準入規(guī)范涵蓋的證據(jù)種類均可進入刑事訴訟作為證據(jù)使用，第69條規(guī)定還創(chuàng)設了雙向銜接規(guī)范；證據(jù)取得規(guī)范則從積極方面規(guī)定了監(jiān)察證據(jù)的收集、取得方法應當“對標”刑事審判要求；證據(jù)排除規(guī)范從消極方面規(guī)定了非法證據(jù)排除規(guī)則，即監(jiān)察人員以非法方法取得的供述在刑事訴訟中應當排除。

通過以上規(guī)范的梳理，表明了監(jiān)察程序是一種獨立的程序類型[42]，其獨立性體現(xiàn)為相對封閉的規(guī)范系統(tǒng)。監(jiān)察法律規(guī)范授權(quán)給監(jiān)察機關的同時，也是對監(jiān)察機關的嚴格控權(quán)，監(jiān)察獨立是在不受行政機關、社會團體和個人干涉下的封閉系統(tǒng)。與此同時，監(jiān)察規(guī)范系統(tǒng)又是開放的。監(jiān)察獨立在與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約的要求下，使得監(jiān)察程序得以向刑事程序敞開。

(二)監(jiān)督職能顯著提高

監(jiān)察體制改革之初，理論和實踐上的共識是讓監(jiān)督職責成為紀檢監(jiān)察機關的第一職責[43]。在深化階段，紀檢監(jiān)察的監(jiān)督職責不斷強化。通過以下兩點表現(xiàn)出來：第一，監(jiān)督的客觀條件。早在2015年，就已經(jīng)實現(xiàn)了對中央一級黨和國家機關全面派駐[44]，并不斷拓展省市縣的派駐機構(gòu)改革。在巡視巡查制度上，十九屆中央巡視覆蓋率超過90%，各省區(qū)市黨委完成對2284個黨組織的巡視，覆蓋率達到99%；市、縣兩級巡察黨組織13.5萬個，覆蓋率達到100%[45]。以上數(shù)據(jù)充分說明，我國紀檢監(jiān)察機關在監(jiān)察客觀條件的配置上具有完善的監(jiān)督基礎，完全有能力實現(xiàn)監(jiān)督職責的常態(tài)化與專業(yè)化。第二，監(jiān)督的結(jié)果。從全國紀檢監(jiān)察機關在2018～2022深化改革的四年期間運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的數(shù)據(jù)來看(9)2018-2021年運用第一種形態(tài)處理人數(shù)分別為110.4、124.6、133、148.7萬人次，占處理總?cè)藬?shù)比分別為70.00%，68.10%、67.40%、63.60%；運用第二種形態(tài)處理人數(shù)分別為49.5、46.3、48.5、49.4萬人次，占處理總?cè)藬?shù)比分別為23.20%、24.80%、25.00%、28.50%；運用第三種形態(tài)處理人數(shù)分別為8.2、7.2、7.1、7萬人次，占處理總?cè)藬?shù)比分別為3.30%、3.60%、3.90%、4.70%；運用第四種形態(tài)處理人數(shù)分別為5.5、6.8、6.8、7.4萬人次，占處理總?cè)藬?shù)比分別為3.50%、3.50%、3.70%、3.20%。以上數(shù)據(jù)來自2018-2022年趙樂際在中央紀律檢查委員會四年來的全體會議上所做的工作報告。，前兩種形態(tài)在四年中均占到了90%以上，尤其是第一種形態(tài)，每年的處理人數(shù)大約以10%的增速增長。如此大的處理基數(shù)背后，是談話函詢等監(jiān)督方式廣泛運用的效果。以上兩方面表明在深化改革階段，紀檢監(jiān)察機關貫徹監(jiān)督檢查作為反腐第一職能的實踐成效。

四、新時代新征程中國監(jiān)察法治建設的展望

黨的二十大報告指出：“腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命”“經(jīng)過不懈努力，黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案，確保黨永遠不變質(zhì)、不變色、不變味?！盵46]監(jiān)察法治建設作為黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領導的重要方式，其承載了黨自我革命的歷史任務，是黨找到“第二個答案”的必要條件。作為黨自我革命方式的監(jiān)察法治建設蘊含著深刻的辯證法原理，而辯證的邏輯恰恰是一種自我革命的邏輯，是一種自我否定的邏輯，是從自我否定中回到自身的歷程。這種辯證發(fā)展的正題是：以黨內(nèi)監(jiān)督為中心，《行政監(jiān)察法》為補充，實踐中以黨的紀委與監(jiān)察部門合署辦公為工作方式；反題是：以《監(jiān)察法》為中心，賦予監(jiān)察委員會憲法地位，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋；合題是：仍是以黨內(nèi)監(jiān)督為核心，并將黨內(nèi)監(jiān)督以制度化的方式延伸至國家監(jiān)督，實踐中仍采取紀檢監(jiān)察機關合署辦公的方式，實現(xiàn)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，從而不斷深化黨的自我革命。二十大報告中自我革命的提法不僅彰顯了深刻辯證邏輯，而且還透過該邏輯為未來的監(jiān)察法治建設指明了發(fā)展方向。報告指出：“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系，堅持制度治黨、依規(guī)治黨，健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，發(fā)揮政治巡視利劍作用，落實全面從嚴治黨政治責任，用好問責利器”，“只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號，堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進，以零容忍態(tài)度反腐懲惡，決不姑息。”[46]根據(jù)報告的要求，未來的監(jiān)察法治建設首先應當持續(xù)優(yōu)化監(jiān)察制度規(guī)范體系與監(jiān)察權(quán)的合理配置，從而形成全面覆蓋、權(quán)威高效的黨和國家監(jiān)督體系；其次，完善派駐監(jiān)督體制機制，做好“后半篇文章”，加強與巡視巡查機構(gòu)的配合協(xié)同，更好地發(fā)揮政治巡視利劍作用；最后，堅持懲戒與教育相結(jié)合，精準有效運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不斷凈化產(chǎn)生腐敗問題的土壤。

(一)持續(xù)優(yōu)化監(jiān)察制度規(guī)范體系與監(jiān)察權(quán)的合理配置

第一，持續(xù)優(yōu)化監(jiān)察制度規(guī)范體系。如上所述，我國的監(jiān)察規(guī)范體系不斷完善，相關規(guī)范分別從主體資格、行為處分、程序運行等不同功能豐富了監(jiān)察法制度體系。未來，仍需要立足監(jiān)察規(guī)范體系的整體架構(gòu)，以監(jiān)察組織法、程序法、行為法、監(jiān)督法、救濟法五大功能為導向[41]，不斷完善監(jiān)察規(guī)范體系的整體結(jié)構(gòu)。另外，由于紀檢監(jiān)察機關采取合署辦公機制，監(jiān)察監(jiān)督職責的規(guī)范依據(jù)主要來源于黨內(nèi)法規(guī)，比如監(jiān)督檢查工作主要適用《工作規(guī)則》中的相關規(guī)定，而《實施條例》里則缺乏關于監(jiān)察監(jiān)督程序方面的系統(tǒng)規(guī)定。監(jiān)察監(jiān)督工作長期依靠黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范并非長久之計，應當完善黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范向國家監(jiān)察規(guī)范的轉(zhuǎn)化機制，使得監(jiān)察機關行使監(jiān)督檢查職責有充分的法律規(guī)則供給[47]。

第二，持續(xù)優(yōu)化監(jiān)察權(quán)的合理配置。一方面，就權(quán)力監(jiān)督層面而言，監(jiān)察權(quán)的行使貫徹嚴懲腐敗與腐敗治理，逐漸從“治標”轉(zhuǎn)向“治本”，其涵蓋了腐敗預防、腐敗發(fā)現(xiàn)與腐敗懲治的全流程，在制度層面形成了邏輯閉環(huán)，這是以往任何形式的監(jiān)督權(quán)都無法比擬的。對此，有研究指出，監(jiān)察權(quán)已在國家權(quán)力博弈中處于優(yōu)勢地位，這可能導致國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)性失衡[48]。這種看法有一定道理，監(jiān)察權(quán)與紀檢權(quán)互相融合，借由紀檢權(quán)形成了獨特的政治性權(quán)威，使其相較于其他國家機關來說更具有“話語權(quán)”。但這種“話語權(quán)”應當建立在集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗功能上，而非突破反腐敗的功能限制對其他國家權(quán)力造成壓制。習近平總書記多次強調(diào)：“我要再次提醒，紀檢監(jiān)察機關不是天然的保險箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關進制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹慎，嚴格依紀依法?！盵49]244未來，應對此問題，可以做出如下探索：一是強化紀檢監(jiān)察機關的內(nèi)部監(jiān)督，增強自我約束，有效控制監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使。監(jiān)察權(quán)不是大包大攬，而是在黨的領導下、法治框架內(nèi)的腐敗治理權(quán)限，其最終目的是要保證公權(quán)力的正確行使。二是探索更加平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，比如如何實現(xiàn)監(jiān)察委員會接受人民監(jiān)督，或許可能的做法是強化人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)，采取一種更為積極的監(jiān)督方式加以履行。三是既要注重與司法機關的配合，也要注重相互制約。盡管《監(jiān)察法》確立了與審判機關、檢察機關互相制約的原則，但實踐中司法權(quán)對監(jiān)察權(quán)的制約仍有不足[50]，而且主要表現(xiàn)為檢察權(quán)的制約不足。檢察機關作為憲法所規(guī)定的法律監(jiān)督機關，其在法理上應當擁有對《監(jiān)察法》的實施情況進行法律監(jiān)督的權(quán)力。因此，可以探索建立對調(diào)查權(quán)和留置權(quán)的司法控制和審查機制，探索針對監(jiān)察機關在監(jiān)督檢查過程中貫徹《監(jiān)察法》實施情況的法律監(jiān)督機制。

另一方面，就權(quán)利保障層面而言，盡管《監(jiān)察法》與《實施條例》都確立了保障監(jiān)察對象和相關人員的合法權(quán)益的原則，但是在具體規(guī)則上仍有深化空間。習近平總書記指出，“紀檢監(jiān)察機關和紀檢監(jiān)察干部……堅決不能濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，特別是不能搞選擇性監(jiān)督、隨意執(zhí)紀調(diào)查、任性問責處置”。[49]244為此，首先，應當繼續(xù)強化監(jiān)察機關在監(jiān)督調(diào)查處置環(huán)節(jié)的程序控制，遵循比例原則與合法性原則，保障相似情況作相似處理，保障結(jié)論的可預測性。建構(gòu)監(jiān)察強制措施體系[51]，減少監(jiān)督調(diào)查措施的不合規(guī)使用，尤其是留置措施的嚴格適用。其次，要堅持紀在法前，防止以紀代法，紀法融合不是紀法合一，要準確理解紀監(jiān)融合與分工負責原則[52]，落實黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)向國家監(jiān)察法律的銜接轉(zhuǎn)化工作。再次，要規(guī)范監(jiān)察程序運行。在審查調(diào)查上，探索職務違紀、違法和職務犯罪調(diào)查的分離程序。在案件審理上，探索職務犯罪審查優(yōu)先化制度[53]。完善審羈分離的調(diào)查模式，保障錄音錄像得到依法審查。最后，細化保障權(quán)利的具體規(guī)則，例如嘗試建立黨員律師的法律幫助制度，確立監(jiān)察賠償制度[38]，完善內(nèi)部救濟申訴渠道并探索建立與之相配套的司法救濟程序。

(二)完善派駐監(jiān)督體制機制，做好“后半篇文章”

黨的二十大報告指出要發(fā)揮政治巡視的利劍作用，其中離不開與監(jiān)察派駐監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合。黨的巡視巡察機構(gòu)應當與派駐機構(gòu)協(xié)調(diào)對接，使得巡視監(jiān)督與派駐監(jiān)督形成監(jiān)督合力，在發(fā)現(xiàn)問題、溝通協(xié)商、手段運用、督促整改方面形成良好的協(xié)作機制。巡視工作不僅僅是為了發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是查找問題原因，督促被巡視組織的整改效果。這就要求駐在被巡視組織的派駐機構(gòu)履行好以下職責：推動被巡視黨委落實好主體責任，依規(guī)依法履行好日常監(jiān)督職責，依規(guī)依法加強對失職失責的黨組織和領導干部的問責力度，加強對巡視巡察整改結(jié)果的監(jiān)督督促。趙樂際在第十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上指出：“督促做好巡視整改‘后半篇文章’。”[45]做好“后半篇文章”是深化監(jiān)察法治建設的應有之義，紀檢監(jiān)察機關在履行監(jiān)督檢查職責過程中，不僅要重視對權(quán)力運行過程的監(jiān)督，更要重視對監(jiān)督整改的效果進行再監(jiān)督，以防止監(jiān)督的形式化、走過場，從而保障公權(quán)力規(guī)范行使。具體而言，應當持續(xù)完善派駐監(jiān)督整改反饋機制。2022年中央巡視工作領導小組辦公室主要負責人就《關于加強巡視整改和成果的意見》作出了詳細說明：在被整改對象方面，包括主要負責人的第一責任人責任、整改期限(3個月)、報告整改情況的方式、公開巡視整改情況以及建立長效整改機制等5個方面的要求；在巡視監(jiān)督主體方面，明確了各方的權(quán)限和職責，例如紀檢監(jiān)察機關的全面監(jiān)督整改職責，巡視組的反饋意見職責，等等。同時，該意見還明確了要探索建立巡視整改評估機制，紀檢監(jiān)察機關可以牽頭開展評估工作[54]。因此，為了鞏固巡視成果，規(guī)范日常監(jiān)督整改，應當由紀檢監(jiān)察機關制定有效整改的規(guī)范標準，使其成為監(jiān)督整改效果評估的基礎；制定相關評估程序細則，規(guī)范評估工作；構(gòu)建規(guī)范化的雙向信息反饋渠道，保證監(jiān)督整改的時效性。

(三)精準有效運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”

黨的二十大報告指出，只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停。為此，必須堅持懲戒與教育相結(jié)合的方針，精準有效運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，堅持抓早抓小，防微杜漸，凈化產(chǎn)生腐敗問題的土壤。監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”是在黨對反腐敗工作的深刻總結(jié)上形成的，是科學治理腐敗，實現(xiàn)懲前毖后、治病救人、懲戒與教育相結(jié)合的重要“武器”。“四種形態(tài)”遵循著違紀、違法到犯罪層層遞進的法律邏輯，同時內(nèi)涵清晰，既重視腐敗預防的前瞻性，又尊重司法權(quán)的最終性和謙抑性，始終保持著對“移送司法機關處置”的審慎態(tài)度[55]?！氨O(jiān)察權(quán)是把雙刃劍”，與之相似，“四種形態(tài)”的運用也是一把“雙刃劍”，這意味著未來既要從積極層面上規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀工作，又要從消極層面上防止監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的異化。例如，實務中出現(xiàn)的以“五個零”為目標(10)所謂“五個零”的要求，指的是紀檢監(jiān)察機關在案件審理工作中設立的“零延期”“零退查”“零不訴”“零無罪”“零上訴”等不切實際的工作目標。的極端工作方式并不可取。這實際是對監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的規(guī)范意涵理解不足產(chǎn)生的現(xiàn)象?！八姆N形態(tài)”是作為監(jiān)督執(zhí)紀工作的目標而設立的，是一種建立在良好運行的嚴密腐敗預防體系之上的目標。《處分條例》第5條規(guī)定“運用監(jiān)督執(zhí)紀‘四種形態(tài)’……讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)”，條文中的“讓”字已經(jīng)清楚表明了它是規(guī)范制定者對監(jiān)督執(zhí)紀工作的良好期待，而不是相反，成為個案適用時的大前提。另外，值得注意的是，《處分條例》第29條規(guī)定的“原則上先作出黨紀處分決定，并按照規(guī)定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理?！边@種要求黨紀處分優(yōu)先的規(guī)定，也不應當脫離罪刑法定、責任主義原則的約束，即使經(jīng)過黨紀處分，相關責任人員退賠或上交了違紀違法所得，也不能機械地滿足監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的極少數(shù)要求，造成罪責刑不相適應，而是應當完善紀法銜接機制，在移送程序中堅持實事求是的原則，向司法機關詳細說明經(jīng)過黨紀處分后可能影響定罪量刑的情況，例如違紀違法所得退賠情況和收繳情況，主動上交違紀違法所得情況，檢舉揭發(fā)他人重大違紀違法事實情況等，由司法機關來判斷決定與其相適應的定罪量刑情況。