何建華

（內(nèi)蒙古財政社會保障中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010098）

2018年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出了進(jìn)一步建立全過程的預(yù)算績效管理鏈條，健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用等；2020年8月，《預(yù)算法實施條例》要求，績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)；2021年4月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出“加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機銜接”的具體要求。那么如何對績效評價結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用，如何將績效評價結(jié)果用對、用好，是當(dāng)前學(xué)者所關(guān)注的問題之一?；诖耍疚慕Y(jié)合筆者近年工作實際，提出以下幾點思考。

一、深刻理解績效評價結(jié)果應(yīng)用的概念

績效評價結(jié)果是指評價主體、組織機構(gòu)按照預(yù)算績效管理要求，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法，對項目既定的績效目標(biāo)完成情況，以及取得的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等進(jìn)行客觀公正評價后，以評價報告為載體，按照規(guī)定的分?jǐn)?shù)和評價結(jié)果等級反映出的績效評價結(jié)論，揭示存在的問題并提出改進(jìn)意見?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用則是指財政部門、預(yù)算部門、項目執(zhí)行單位及人大、審計等監(jiān)督機構(gòu)通過調(diào)整預(yù)算、完善制度、改進(jìn)辦法等方式，將績效評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為提高預(yù)算資金運用、強化制度管理等績效具體行為的活動。

績效評價結(jié)果從預(yù)算管理階段，可以分為事前績效評價結(jié)果、事中績效評價結(jié)果、事后績效評價結(jié)果與全過程績效評價結(jié)果。從運行環(huán)節(jié)來看，事前績效評價結(jié)果主要聚焦于項目資金運行之前，應(yīng)用事前績效評價為項目投入和運行提供依據(jù)；事中績效評價結(jié)果主要針對項目運行中期，對資金效益的顯現(xiàn)程度進(jìn)行評價；而事后績效評價結(jié)果側(cè)重于項目完成后對項目產(chǎn)生的結(jié)果和效益進(jìn)行考察。全過程績效評價結(jié)果則關(guān)注項目運行的全過程，不僅包括事前績效評價結(jié)果、事中績效評價結(jié)果及事后績效評價結(jié)果，且在事前績效管理階段、事中績效管理階段及事后績效管理階段分別考核績效目標(biāo)審核結(jié)果應(yīng)用情況，及時調(diào)整、糾偏目標(biāo)、鎖定與督促責(zé)任主體，輸出和應(yīng)用全過程預(yù)算績效評價結(jié)果，最大程度提升財政部門、預(yù)算部門（單位）管理預(yù)算績效評價結(jié)果的工作能力，促進(jìn)全過程預(yù)算績效管理鏈條的形成，從而實現(xiàn)全面實施預(yù)算績效管理的目標(biāo)。［1］19

二、充分認(rèn)識績效評價結(jié)果應(yīng)用的意義

績效評價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理全過程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是預(yù)算績效管理整個工作過程的最終定論?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用既是績效評價結(jié)果的落腳點，又是預(yù)算績效管理全鏈條的新起點?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用是將預(yù)算安排與績效評價結(jié)果掛鉤，將部門預(yù)算項目、工作活動及綜合績效評價情況作為制定財政政策、安排年度預(yù)算的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。

績效評價結(jié)果應(yīng)用，在黨委、政府層面，是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，是優(yōu)化財政資源配置的關(guān)鍵措施。與社會、經(jīng)濟、民生整體發(fā)展規(guī)劃、財政資金預(yù)算安排、部門制度建設(shè)、項目管理及其他和社會發(fā)展有關(guān)的重要事項均有著緊密聯(lián)系，并起到極其重要的作用。

績效評價結(jié)果應(yīng)用，最終體現(xiàn)了預(yù)算績效管理“結(jié)果導(dǎo)向”的核心內(nèi)涵，強化決策的科學(xué)性和權(quán)威性，科學(xué)合理配置資產(chǎn)，提高資金使用效益，最終積極推進(jìn)全過程風(fēng)險控制。

三、績效評價結(jié)果應(yīng)用面臨的問題

第一，績效自評結(jié)果多為優(yōu)良，難以發(fā)揮評價作用。《項目支出績效評價管理辦法》規(guī)定，按照評價主體不同，績效評價結(jié)果可以分為單位自評結(jié)果、部門評價結(jié)果和財政評價結(jié)果。其中單位自評和部門評價其實都屬于自評范圍，雖然《項目支出績效評價管理辦法》規(guī)定，部門評價應(yīng)在單位自評的基礎(chǔ)上開展，必要時可委托第三方機構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，體現(xiàn)了一定的獨立性，但在實際評價過程中，還是會出現(xiàn)“花錢買好”的行為，第三方機構(gòu)與專家在發(fā)表評價意見時難免會被委托部門所影響，不能客觀、公正地發(fā)表評價意見。

第二，績效評價工作質(zhì)量不高，評價結(jié)果客觀性差。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，預(yù)算績效評價及預(yù)算績效管理工作推行較晚，很多預(yù)算部門、第三方機構(gòu)及專家學(xué)者、社會公眾對其內(nèi)涵都不了解，有的甚至沒聽說過。黨的十九大明確提出要“全面實施績效管理”，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》隨后出臺，預(yù)算績效管理提升到國家戰(zhàn)略層面。目前我國對第三方機構(gòu)的條件限制較為寬松，聘用的第三方機構(gòu)對績效評價工作的核心要義、實質(zhì)內(nèi)容不能認(rèn)真學(xué)習(xí)和完全掌握，對承擔(dān)的評價項目和資金多為機械地套用已有的評價指標(biāo)體系或復(fù)制類似的項目模板，未能真正投入人力、物力、精力去研究、探索所承擔(dān)的項目和資金的背景資料，不能按照規(guī)范程序開展績效評價，在專家聘請方面也不能符合相關(guān)要求，從而導(dǎo)致評價報告的內(nèi)容、結(jié)果均不能讓被評價方信服、讓委托方滿意。

第三，績效評價結(jié)果應(yīng)用偏弱，激勵約束機制不強。在內(nèi)蒙古自治區(qū)，部分財政部門、預(yù)算部門及單位對預(yù)算績效評價工作重視程度不高，部分地區(qū)、部門和人員將績效評價工作當(dāng)成一項任務(wù)，只求一評了之，對于績效評價結(jié)果未能真正應(yīng)用到實處，績效評價結(jié)果的應(yīng)用率不高。如某市的30個績效評價年度報告中，政策建議全部被財政部門和被評價單位采用的僅為20%，部分被采用的為30%，兩者之和僅占總體的50%。而從全國來看，對于已評價項目的績效評價報告，其應(yīng)用率不足15%。［2］101目前，多數(shù)被評單位僅局限于對評價報告提出的問題進(jìn)行整改，未能將評價結(jié)果與部門預(yù)算安排、支出方向、健全制度、完善政策等進(jìn)行掛鉤，未能與政府對部門的績效考核、干部任用聯(lián)系起來，對于資金使用效益、項目實施效果等方面具有明確激勵、約束、問責(zé)機制的更是少之又少。

第四，績效評價報告不清晰，績效評價結(jié)果無法使用。受評價環(huán)境、理論知識、業(yè)務(wù)水平、人員能力等條件限制，第三方機構(gòu)出具的績效評價報告內(nèi)容在章節(jié)結(jié)構(gòu)、目標(biāo)內(nèi)容、效益效果等方面不能做出清晰、準(zhǔn)確的描述，指出的問題不夠準(zhǔn)確，原因分析不夠透徹，相應(yīng)提出的意見建議過于宏觀、籠統(tǒng)，缺乏明確的指向性和可操作性，導(dǎo)致評價報告的使用者無法直接將評價結(jié)果中的建議意見與實際工作有效聯(lián)系，出現(xiàn)評價報告無法使用等情況。

第五，預(yù)算部門績效意識不強，對績效評價結(jié)果不認(rèn)可。目前來看，預(yù)算績效管理工作仍處于財政部門單兵作戰(zhàn)、唱獨角戲的狀態(tài)，預(yù)算部門對預(yù)算績效管理工作普遍熱情度不高、重視程度欠缺，對財政部門、第三方機構(gòu)出具的評價報告結(jié)果不認(rèn)可，對提出的問題整改落實不到位，對相關(guān)管理建議和意見不認(rèn)可等，抵觸心理較強，難以將績效評價結(jié)果真正與部門內(nèi)控制度建設(shè)、項目入庫管理、資產(chǎn)資金分配、實施措施改進(jìn)等進(jìn)行有效結(jié)合。

四、強化績效評價結(jié)果應(yīng)用的幾點措施

第一，強化結(jié)果應(yīng)用制度建設(shè)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》在構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條時，績效評價結(jié)果應(yīng)用作為全過程管理鏈條的最后一個環(huán)節(jié)，提出了加強績效評價結(jié)果應(yīng)用的要求。目前，國家層面尚未制定出臺有關(guān)績效評價結(jié)果應(yīng)用的專門制度或辦法，只是在《項目支出績效評價管理辦法》及《財政部關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》中，按照獎優(yōu)罰劣的激勵約束機制，提出“有效要安排、低效要壓減、無效要問責(zé)”的總體應(yīng)用原則。各地區(qū)在具體評價結(jié)果的應(yīng)用時，在資金掛鉤、制度完善、政策調(diào)整等方面的應(yīng)用程度也深淺不一，未能形成規(guī)范統(tǒng)一的應(yīng)用方式、方法，尚未具備可操作、可執(zhí)行的評價結(jié)果應(yīng)用管理制度。例如，北京市探索建立評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制，評價結(jié)果為“一般”（75分以下）和“較差”（60分以下）的，分別扣減下一年度部門項目預(yù)算總控制數(shù)的5%和10%［3］364；上海市閔行區(qū)2019年開展評價重點項目21個，預(yù)算金額5.18億元，涉及16個部門、18個預(yù)算單位，通過財政重點評價核減預(yù)算資金0.49億元，核減率達(dá)9.46%。［3］189

第二，提升績效評價結(jié)果應(yīng)用意識。切實推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用是全面實施預(yù)算績效管理全方位、全周期的重要環(huán)節(jié)。因此，樹立正確的理念意識極其重要。一方面，地方主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹立預(yù)算績效管理理念，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用的意識，尤其在進(jìn)行政府決策管理中，需要自上而下的推動和引領(lǐng)，更要深入理解黨中央、國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于實施預(yù)算績效管理的指示批示精神，充分認(rèn)識評價結(jié)果應(yīng)用是抓好抓實預(yù)算績效管理的重要措施，是管理和分配資源、資產(chǎn)、資金的重要手段。另一方面，地方主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自管理評價結(jié)果應(yīng)用工作，只有領(lǐng)導(dǎo)積極帶頭推動、參與評價結(jié)果應(yīng)用工作，才能使掛鉤機制得到真正落實。

第三，反饋公開績效評價結(jié)果。進(jìn)一步加強績效評價結(jié)果反饋和公開機制?？冃гu價工作完成后，要及時向被評價單位、委托方匯報評價過程、評價結(jié)果，征求雙方意見和建議。財政、預(yù)算部門和單位應(yīng)建立溝通機制，將雙方開展的績效評價結(jié)果相互通報，并按期向地方人大、黨委、政府報送評價結(jié)果，通過人大等立法機構(gòu)對預(yù)決算的審批權(quán)，推動評價結(jié)果在預(yù)算編制中的應(yīng)用。按照政府信息公開相關(guān)要求，將績效評價結(jié)果采取適當(dāng)?shù)男问较蛏鐣姽_，接受社會的監(jiān)督和反饋，促進(jìn)政府公信力和執(zhí)行力的提升。

第四，健全完善財政預(yù)算管理機制。建立健全績效評價結(jié)果與預(yù)算管理連接機制，將績效評價結(jié)果充分應(yīng)用到預(yù)算管理的全流程。在預(yù)算編制階段，將評價結(jié)果切實作為預(yù)算編制的重要依據(jù)；在預(yù)算執(zhí)行階段，對評價結(jié)果提出的整改意見、落實情況進(jìn)行跟蹤問效；在預(yù)算決算階段，根據(jù)評價結(jié)果對資金分配方案、政策措施實施情況提出合理改進(jìn)意見和建議。

第五，加強第三方機構(gòu)培訓(xùn)監(jiān)管。財政部印發(fā)的《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》中提出，要加強對第三方機構(gòu)及其工作人員預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，使第三方機構(gòu)和工作人員能及時掌握、了解最新的預(yù)算績效管理理論和政策要求，提升業(yè)務(wù)能力。各級財政部門、預(yù)算部門要按照指導(dǎo)意見、監(jiān)督管理暫行辦法的規(guī)定，依法依規(guī)加強對第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，從第三方機構(gòu)的資質(zhì)、人員配備、評價工作過程、內(nèi)部管理和執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。

第六，提高績效評價報告質(zhì)量。第三方機構(gòu)、財政部門、預(yù)算部門和其他業(yè)務(wù)委托方，要加強對評價報告質(zhì)量的管控，把好績效報告質(zhì)量關(guān)。首先，第三方機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照《項目支出績效評價管理辦法》及其他有關(guān)績效評價管理辦法的規(guī)定，遵循獨立、客觀、公正的原則，聘請具備一定能力的財政、財務(wù)、行業(yè)、績效管理等專家，抽調(diào)業(yè)務(wù)精干人員與專家組成較為固定的績效評價工作組，制定績效評價方案、采用適當(dāng)?shù)目冃гu價方式方法、履行必要的評價程序開展績效評價工作。其次，開展必要的調(diào)查研究，科學(xué)合理地設(shè)計績效評價指標(biāo)體系、分配指標(biāo)權(quán)重，對項目實施取得的成效和評價工作中遇到的問題進(jìn)行全面分析與研判，深入剖析問題形成原因。最后，對出具的評價報告開展審核，提高報告內(nèi)容的完整性、建議的科學(xué)性和結(jié)論的嚴(yán)密性，從而使評價報告便于使用者閱讀理解，使評價報告所提出的建議能得到有效使用，使評價報告中提出的問題能得到有效整改，便于為黨委、政府及主要領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算編制、資金分配、政策調(diào)整、項目實施等方面的決策提供清晰有力的重要依據(jù)。

第七，將績效評價結(jié)果應(yīng)用納入黨委、政府績效考核。從黨委、政府層面建立健全績效評價結(jié)果應(yīng)用制度，明確評價結(jié)果的運行機制。把績效評價結(jié)果等級和應(yīng)用情況作為黨委、政府對部門履職及領(lǐng)導(dǎo)干部盡責(zé)的主要考核依據(jù)，強化地方領(lǐng)導(dǎo)在制定決策、政策調(diào)整、預(yù)算管理、行政獎勵、行政問責(zé)等方面的能力，樹牢“花錢必問效、無效必問責(zé)”理念，使政府部門及其工作人員對資金使用和項目實施的結(jié)果負(fù)責(zé)，從而進(jìn)一步提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，進(jìn)一步促進(jìn)政府部門履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、資源配置、公共服務(wù)、社會管理等職能。