丁學娜

(南京審計大學 公共管理學院,江蘇 南京 211815)

中國共產黨自建黨以來，從未停止過對民生保障問題的探索。重視民生、關注民生是中國共產黨開展工作的出發(fā)點，也是中國特色社會主義的應有之義。習近平總書記強調“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點?！痹鲞M民生福祉是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求，社會保障制度承載了這個要求。對不同時期經(jīng)濟社會條件的研判，加以不懈的實踐與調整，中國共產黨的社會保障思想逐步豐富，社會保障制度體系不斷完善。職業(yè)福利以就業(yè)為基礎提供保障，是建黨以來持續(xù)關注的重點，幾經(jīng)探索，終成為多層次社會保障體系的重要組成部分；且在社會主要矛盾發(fā)生變化、基礎社會保障制度和理論的不斷成熟的背景下，愈發(fā)凸顯出其潛在的價值。自黨的十八大以來，我國已建成世界上最大規(guī)模的社會保障體系，并伴隨著人民對日益增長的美好生活需要以及國家現(xiàn)代化要求，步入高質量發(fā)展的新階段。我國社會保障體系的關注點從“有沒有”的問題轉向“好不好”的問題，而職業(yè)福利對于解決“好不好”問題的價值尤為重要，關系到社會保障的永續(xù)發(fā)展?？疾彀倌陙碇袊伯a黨對職業(yè)福利的功能定位認知和政策實踐歷程，探索其背后的邏輯主線，明確其保障功能的樣態(tài)，對更好地理解中國共產黨踐行民生保障的初心、持續(xù)增進人民福祉的努力，堅定“四個自信”、全面建成高質量中國特色社會保障體系具有重要意義。

職業(yè)福利內容繁雜，本文關注其補充保障功能，以此為基礎將職業(yè)福利項目劃分為法規(guī)補充型和工資替代型福利，且以提供形式的差異區(qū)分出貨幣型福利和非貨幣型福利(如表1所示)。

表1 職業(yè)福利的劃分

一、保障功能定位的分化：混合——補充

(一)公共福利與職業(yè)福利混合為一體

1.新中國成立前中國共產黨對職業(yè)保障的認知與實踐

1921年7月23日中國共產黨誕生于中國共產黨第一次全國代表大會，此后通過指引工人運動的政治綱領和宣言表達了中國共產黨的職業(yè)保障思想和探索。中國共產黨一大會議上通過的《中國共產黨綱領》指明“采用無產階級專政”，鑒于中國共產黨的力量尚弱小，在《中國共產黨第一個決議》中明確“本黨的基本任務是成立產業(yè)工會”，指導工人運動。中國共產黨一開始的工作任務就與職業(yè)保障有著密切關聯(lián)。

1922年中國共產黨第二次全國代表大會宣言指出，要制定關于工人和農民以及婦女的法律，其第一條即“改良工人待遇：……(丙)工廠設立工人醫(yī)院及其他衛(wèi)生設備，(丁)工廠保險，(戊)保護女工和童工，(己)保護失業(yè)工人……?！敝袊伯a黨公開領導工人運動的總機關——中國勞動組合書記部1922年發(fā)布《勞動法案大綱》，要求保障工人享受勞動保險及女工的生育假期。這些條文多是摘自國外的勞動法典，在中國的實踐性不足，但是中國共產黨對勞動者職業(yè)保障有了初步框架，成為制定勞動斗爭綱領的重要基礎。由此可見，勞動斗爭綱領中除保險外，還涉及工廠醫(yī)院等職業(yè)福利內容，并設想將兩者混合在一起以勞動立法運動的方式推進。

(1)中國共產黨對職業(yè)保障的認知發(fā)展

中國共產黨從三大到七大通過的重要文件都涉及對勞動保險和不同形式職工福利的追求。三大通過《中國共產黨黨綱草案》，將制定勞工保險法、女工生產假期作為中國共產黨的任務。五大提出要為工人爭取失業(yè)救濟、勞動保險及恤老金。同時根據(jù)革命形勢的變化，職工運動也在社會保險基礎上，提出建立工人宿舍、公共食堂等斗爭思路。六大指明實行失業(yè)救濟與社會保險，以爭取群眾支持，《蘇維埃政權的組織問題決議案》要求分配好房屋給農民工人。七大上，毛澤東《論聯(lián)合政府》報告指出實行適當?shù)氖I(yè)救濟和社會保險，保護工人利益，同時保證企業(yè)在合理經(jīng)營下的正當贏利，使公私、勞資雙方共同為發(fā)展工業(yè)生產而努力。

同時，中國共產黨的歷次全國勞動大會都進一步細化對工人職業(yè)保障的斗爭要求。第二次全國勞動大會《經(jīng)濟斗爭決議案》要求實行勞動保護和社會保險(主要是工傷和養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險)、女工產假、哺乳時間待遇，女工權益得到延伸；《組織問題的決議案》要求工會必須儲蓄補助醫(yī)藥費的基金。第三次全國勞動大會《勞動法大綱決議案》在勞動保險和女工生育哺乳福利基礎上凸顯了工人的教育福利。第四次全國勞動大會再次強烈要求實行社會勞動保險及女工產假福利，《產業(yè)工人經(jīng)濟斗爭決議案》還要求工廠設立幼兒園，《女工、童工問題決議案》也提出女工生理假期、女工童工的教育福利。第五次全國勞動大會的《中華全國工人斗爭綱領》還增加了工人婚喪疾病假期、保產金、工人及其子弟補習教育、工人宿舍、洗澡堂等，工人家屬也被納入覆蓋范圍。解放戰(zhàn)爭時期，第六次全國勞動大會《關于中國職工運動當前任務的決議》指明基于中國現(xiàn)實，有序舉辦社會保險、職工福利事業(yè)。至此，職業(yè)保障中保險和職工福利兩大體系逐漸成形。

(2)中國共產黨對職業(yè)保障的實踐推進

1931年11月中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，中國共產黨有了自己的政權組織后著力推進職業(yè)保障的嘗試?！吨腥A蘇維埃共和國勞動法》規(guī)定社會保險覆蓋一切雇傭勞動者，雇主承擔費用，雇員無須繳費，具體保障項目有：免費醫(yī)療(家屬同等享受)、失業(yè)津貼、暫時失去工作能力津貼、殘廢及老弱優(yōu)恤金、嬰兒補助金、喪葬津貼費、工人家屬貧困補助金等七項。職工福利方面規(guī)定了女性生育假期、哺乳時間、工廠內設哺乳室及托兒所、住房福利。雖然鑒于當時的客觀環(huán)境，《勞動法》頒布一年多后有些條文不符合蘇區(qū)實際情況，未得以真正實行，但是調整的幅度受到限制，1932年《中華蘇維埃臨時中央政府勞動部第一號訓令》指出社會保險依照現(xiàn)實調整，但是女工產假待遇必須實行。而且，蘇區(qū)勞動法精神在1948年東北行政委員會《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例》中得到展現(xiàn)，職工集體福利事業(yè)的資金更多源自勞動保險基金，證明了兩者的混合性。

抗日戰(zhàn)爭時期民族矛盾成為焦點，中國共產黨調整了勞動政策中過左的傾向以支援戰(zhàn)爭需要。根據(jù)當時當?shù)氐膶嶋H，既改良工人的生活，又讓資本家有利可圖。1940年《陜甘寧邊區(qū)戰(zhàn)時工廠集體合同暫行準則》提出公營工廠須提供食堂、宿舍、女工產假假期、生育津貼、哺乳時間、疾病和工傷待遇；在此基礎上，1941年《晉西北工廠勞動暫行條例》和《冀晉魯豫邊區(qū)勞工保護暫行條例》增加了教育福利，晉冀魯豫邊區(qū)也增加了工人親屬婚喪病的假期待遇。1942年陜甘寧邊區(qū)《戰(zhàn)時公營工廠集體合同準則》在暫行準則基礎上補充了有三個孩子的女工脫產專門撫育小孩的規(guī)定。

1949年中華全國總工會《關于勞資關系暫行處理辦法》制定了針對一切私營工商企業(yè)的福利保障規(guī)定，涉及提供食堂、女工生育假期、哺乳時間、疾病和工傷保險；對于其他職工福利設施，已有的照舊，未舉辦者由資方斟酌經(jīng)濟力量逐漸舉辦。此處對于私營企業(yè)的職業(yè)保障規(guī)定開始出現(xiàn)法定與自愿福利分化的跡象。

(3)職業(yè)保障的混合性

中國共產黨自成立之初就非常關注工人的職業(yè)保障，設想并實踐通過工人運動以立法的形式推進。但由于中國半殖民地半封建社會形態(tài)的限制，工人地位沒有任何法律保障，公共保障和服務制度不健全，職業(yè)保障制度建立經(jīng)歷的是一個從無到有的過程，其保障水平和范圍總體上局限在基礎保障層面；職業(yè)福利與公共福利并未有區(qū)分，也尚未顯現(xiàn)出保障功能分化的必要性，兩者混在一起均納入法律保障范圍。然而，從單純作為工人運動的綱領到建立自己的政權組織，中國共產黨對職業(yè)保障的認識和實踐從內容到實施方式都在不斷豐富和系統(tǒng)化。

2.計劃經(jīng)濟時期的單位福利

新中國成立之初，為鞏固新政權及在社會資源總量不足的基礎上推動現(xiàn)代化、追求社會主義理想，中國構建了單位制以實現(xiàn)對社會的控制與整合。第一個五年計劃決定優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，為實現(xiàn)工業(yè)化所需的資本積累，“低工資，高福利”收入分配政策確立并實施。1957年周恩來在中國共產黨八屆三中全會上明確，“我國的勞動工資和勞保福利政策，必須從統(tǒng)籌兼顧全國人民生活首先是工農生活、適當安排城鄉(xiāng)關系這個基本觀點出發(fā)，實行合理的低工資制，……不能單純從工業(yè)生產的增長和工業(yè)勞動生產率的提高出發(fā)，而必須從整個國民經(jīng)濟的發(fā)展和全社會勞動生產率的提高出發(fā)?！惫べY管制、服務業(yè)國有化及社會主義對市場經(jīng)濟的排斥，與人們日常生活緊密相關的基本需要須由單位來滿足，單位化身一元化的資源配置工具，提供了“從頭到腳”“從生到死”的單位福利。

(1)單位福利的項目內容規(guī)定

單位福利在新中國成立初期被看作是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，福利內容大致分為勞動保險和職工福利兩部分，機關事業(yè)單位在保險福利上多為單項規(guī)定。

首先，勞動保險。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》規(guī)定在100人以上的企業(yè)單位實施勞動保險，后期根據(jù)經(jīng)濟形勢的好轉逐漸擴大覆蓋范圍。1953年勞動部《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》擴大了實施范圍并提高待遇標準。1956年，根據(jù)國家財政基礎和國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，勞動保險的范圍擴大到覆蓋絕大多數(shù)職工。1969年《關于國營企業(yè)財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》指出，國營企業(yè)停止提取勞動保險金，企業(yè)退休職工、長期病號的工資和其他勞保開支于企業(yè)營業(yè)外列支。失去統(tǒng)籌調劑職能后，勞動保險變成“企業(yè)保險”，直到市場化改革前夕。

在機關事業(yè)單位，單項法規(guī)逐步出臺以增進其工作人員的福利。一是，養(yǎng)老保險。1955年《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》等系列法規(guī)明確了國家機關、事業(yè)單位職工的退休制度。二是，醫(yī)療保險。1952年《國家工作人員公費醫(yī)療預防實施辦法》及《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預防措施的指示》確立了全國各級機關、團體以及事業(yè)單位的公費醫(yī)療制度。三是，生育待遇。1955年《關于女工作人員生育假期的通知》明確女職工的生育福利。四是，死亡撫恤。國家工作人員的傷殘和死亡待遇由1950年《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》確立。

其次，職工福利。職工福利包括職工集體福利和職工個人福利。前者為職工提供必要的集體消費和共同性消費設施，后者是對職工生活方面的各種經(jīng)濟性的補貼制度，以實物或貨幣形式發(fā)放。

1951年《中華人民共和國勞動保險條例》明確各單位建立托兒所、食堂、療養(yǎng)所等；1953年《關于統(tǒng)一掌管多子女補助與家屬福利等問題的聯(lián)合通知》確立發(fā)放職工家庭的津貼福利；1957年《關于職工生活方面若干問題的指示》明確了各類單位的住宅保障、職工及其家屬醫(yī)療費用困難補助；另外還有1956年《國家機關和事業(yè)、企業(yè)單位職工冬季宿舍取暖補貼問題的通知》、1958年《關于工人、職工回家探親的假期和工資待遇的暫行規(guī)定》、1978年《關于建立職工上下班交通費補貼制度的通知》等對職工福利做了單項規(guī)定。

針對機關事業(yè)單位的單項規(guī)定有：1952年《關于各級人民政府工作人員在患病期間待遇暫行辦法》、1954年《關于國家機關工作人員生產產假的規(guī)定》及《關于各級人民政府工作人員福利費掌管使用辦法的通知》對機關事業(yè)單位工作人員的醫(yī)藥費用、多子女教育、家屬生活困難及家屬來機關探親返家路費等進行補助。1955年《關于國家機關工作人員子女醫(yī)療問題的通知》確立了機關工作人員家屬的半費醫(yī)療待遇。

(2)單位福利的混合性

計劃經(jīng)濟條件下建立的是一個總體性社會，國家政權對社會實行全面控制，企業(yè)單位實際上是政府行政機構的延伸，單位的活動基本上是在執(zhí)行國家指令。由此看出，企業(yè)單位福利實質上是一種國家的制度安排。單位福利資金的來源主體是國家，國家對單位福利的項目內容、享受條件和待遇水平都頒布了政策文件，單位沒有很大的自主權。單位間福利項目的同質性很強，且單位福利局限在單位內部，并未在社會上成立單獨的專業(yè)管理機構?？傊媱澖?jīng)濟時期國家福利與職業(yè)福利是混合體，后者并未區(qū)別于前者進行額外供給。

(二)職業(yè)福利：對公共福利的補充

1.市場經(jīng)濟轉型條件下補充論的產生

單位福利制度封閉運行導致低效率的福利配置形式，產生了國家負擔沉重、職工勞動積極性喪失、生產低效率等消極后果，凸顯了改革的必要性?！皼]有集體行動，社會主義經(jīng)濟在制度轉型上的最低目標都無法實現(xiàn)。政府的權力必須靠政府的權力來消除。”為提高資源配置效率，1992年中國共產黨十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。單位福利制度因經(jīng)濟體制變革不再適應企業(yè)經(jīng)營和保障需求等原因而調整，企業(yè)的福利制度首先發(fā)生變革，國家——單位保障模式逐漸被國家——社會保障模式取代。國家——社會保障模式將公共福利從國家——單位模式下與企業(yè)職業(yè)福利混為一體的狀態(tài)下剝離出來，通過立法確立社會保障制度，以社會化的方式實施，社會保障成為獨立于企業(yè)之外的社會系統(tǒng)。但是社會保障只保障員工的基本生活，補充保障成為社會保障的必要配套措施，面對員工多層次、多方面的社會需要，還需建立多種非制度化的保障措施進行補充。伴隨著公共福利從單位保障中剝離，企業(yè)職業(yè)福利在國家——社會保障模式下展現(xiàn)出企業(yè)自主活動空間，作為一項獨立的制度發(fā)揮補充保障功能?；诖?，公共福利與職業(yè)福利實現(xiàn)了保障功能定位的分化，兩者相互配合構建與市場經(jīng)濟相呼應的多層次社會保障體系。1993年中國共產黨十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出“建立多層次的社會保障制度”。

2.公共福利改革明晰了職業(yè)福利的補充空間

公共福利與職業(yè)福利獨立存在方可成就兩者的補充關系，社會保障制度改革和社會福利社會化直接將公共福利從企業(yè)單位福利中分離出來，塑造其單獨的活動空間，從而為明確職業(yè)福利的補充保障功能做了鋪墊。

(1)社會保障制度改革

1986年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》首次提出社會保障的概念，并提出社會保障的社會化管理與單位管理相結合，以社會化管理為主的改革方向。1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》指明待業(yè)保險基金管理的社會化。1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》指出，“隨著經(jīng)濟的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度。改變養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法。”其第九條指出，養(yǎng)老保險實施社會化管理。1993年《關于職工醫(yī)療保險制度改革試點意見的通知》、1994年《企業(yè)職工生育保險試行辦法》、1996年《關于發(fā)布〈企業(yè)職工工傷保險試行辦法〉的通知》分別明確了職工醫(yī)療保險、生育保險及工傷保險的社會統(tǒng)籌和社會化管理的改革方向。1988年《關于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》及1994年《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》明晰了住房商品化改革和企業(yè)的住房保障社會化思路。

1997年《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》在全國范圍內確立城市居民最低生活保障制度，保障經(jīng)濟體制改革順利開展，同時應對因企業(yè)改制而下崗、失業(yè)群體的貧困問題。

綜上，社會保障改革的過程即是將保險和救助的福利內容逐步從企業(yè)單位福利中剝離出來、實施社會化管理的過程。從20世紀80年代后期到20世紀90年代中期，企業(yè)單位福利中保險福利開始進行社會化運作的改革，同時，員工生存保障的福利也不再由企業(yè)直接承擔，改由政府和社會負責。于是，企業(yè)在其經(jīng)營狀況允許的條件下提供補充保障的自主空間被創(chuàng)造出來。

(2)社會福利社會化改革

1983年民政部開始探索城市社會福利改革，1984年明確了“社會福利社會辦”的指導思想，成為社會福利社會化的發(fā)端。1990年“中國與香港社會福利發(fā)展第一次研討會”上正式提出了社會福利社會化的核心內容，社會福利社會化改革的方案至此基本確定。從1995年《關于若干城市分離企業(yè)辦社會職能，分流富余人員的意見》到2002年《關于進一步推進國有企業(yè)分離辦社會職能工作的意見》和2004年《關于中央企業(yè)分離辦社會職能試點工作有關問題的通知》，企業(yè)辦社會職能的分離工作由試點轉為全面推進：在非貨幣福利上，對企業(yè)自辦的食堂、浴室等后勤服務單位進行分離；在貨幣福利上，推進福利貨幣化、工資化，將對職工個人的福利性補貼由暗補變?yōu)槊餮a。社會福利社會化改革的目的在于剝離國有企業(yè)附屬的福利設施，將其交由社會公共組織進行社會化管理，保障企業(yè)將其主要精力放在生產效益而非社會功能上。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)過多的社會服務職能被剝離從而關注生產，大部分勞動者通過社會化的服務供給方式滿足需求。社會服務輪廓的理清也明確了企業(yè)提供補充福利的空間。

二、補充保障功能分層遞增：微弱補充——實質補充

計劃經(jīng)濟時期雖然形成了覆蓋廣泛的、內容豐富的單位福利，但“高福利”只是相對于工人基本工資和農民極低的收入而言的，從個人生存和發(fā)展的需要來看，單位福利的待遇水平主要在生存領域。而單位福利改革后分化出來的職業(yè)福利其補充保障功能得以分層次推進。

(一)職業(yè)福利的補充保障價值緩慢凸顯

1.法規(guī)補充型保險福利的保障功能增進進程平緩

(1)養(yǎng)老保險。企業(yè)補充養(yǎng)老保險在養(yǎng)老保險改革初期就已規(guī)劃為養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。1991年《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》首次提出“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度。”1995年《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》明確提出“鼓勵建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險。企業(yè)按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費后，可以在國家政策指導下，根據(jù)本單位經(jīng)濟效益情況，為職工建立補充養(yǎng)老保險?！?997年《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、2000年《關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》都鼓勵大力發(fā)展企業(yè)補充養(yǎng)老保險。2004年《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》確立企業(yè)年金的基本制度框架。此后，基本養(yǎng)老保險制度的完善過程都伴隨著對企業(yè)年金制度的推進，如2005年《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等。2017年頒布的《企業(yè)年金辦法》進一步明確了企業(yè)年金在中國多層次社會保障體系中的地位和作用。(2)醫(yī)療保險。1998年《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》允許企業(yè)建立補充醫(yī)療保險，但是建立的范圍有限，局限于某些特定行業(yè)和特定時期。2002年《關于企業(yè)補充醫(yī)療保險有關問題的通知》明確提出：合規(guī)參加各項社會保險的企業(yè)，可自主決定是否建立補充醫(yī)療保險。2009年《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》更加強化了企業(yè)補充醫(yī)療保險的地位。(3)住房公積金及住房補貼。1998年《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》明確規(guī)定要停止住房實物分配，實現(xiàn)住房分配貨幣化，職工可通過住房公積金購房。同年，《關于認真做好住房補貼實施工作的通知》引導有條件的企業(yè)實行住房補貼辦法。1999年《住房公積金管理條例》規(guī)范了住房公積金制度的管理。2000年《關于企業(yè)住房制度改革中有關財務處理問題的通知》及《關于企業(yè)住房制度改革中有關財務處理問題的補充通知》明確規(guī)定企業(yè)住房補貼可隨職工工資計入成本逐月發(fā)放。

2.工資替代型職業(yè)福利補充水平提高

工資替代型福利相對于其他類型的職業(yè)福利發(fā)展較為成熟，主要原因在于其主要內容與計劃經(jīng)濟時期的企業(yè)單位福利存在某種程度上的制度延續(xù)性。國有企業(yè)職工福利經(jīng)費在1969年前按企業(yè)職工工資總額的8%從成本中提取，形成企業(yè)獎勵基金，1969年后按工資總額的11%提取形成企業(yè)職工福利基金。1979年開始職工福利費與企業(yè)經(jīng)營狀況掛鉤，按企業(yè)利潤留成的一定比例提取。1992年國家稅務局《關于調整集體企業(yè)職工福利基金、職工教育經(jīng)費、工會經(jīng)費提取有關規(guī)定的通知》將職工福利費的提取比例提高到14%，并得以延續(xù)。但是2007年企業(yè)負擔福利費的方式發(fā)生改變，從有計劃的計提到實報實銷，當年《中華人民共和國企業(yè)所得稅實施條例》第四十條規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的職工福利費支出，不超過工資薪金總額14%的部分，準予扣除?！眹叶悇湛偩帧蛾P于企業(yè)工資薪金及職工福利費扣除問題的通知》明確了職工福利費的范圍。2008年財政部、國家稅務總局《關于調整個體工商戶個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)個人所得稅稅前扣除標準有關問題的通知》單獨發(fā)布了不同類型企業(yè)的福利費扣除規(guī)定。

3.法規(guī)補充型非貨幣福利微弱補充

首先，照料服務方面。在社會經(jīng)濟轉型的很長一段時間內，企業(yè)照料服務和照料設施的供給處在政府反向引導狀態(tài)上，即被引導為“負擔說”，成為企業(yè)要甩掉的包袱，于是這部分社會福利服務向社會轉移。社會福利社會化改革在20世紀90年代以后進一步與轉變政府職能、減輕企業(yè)負擔聯(lián)系在一起，企業(yè)分離社會職能的相關規(guī)定不斷出臺，企業(yè)沒有動力供給相應的福利。從1995年《關于若干城市分離企業(yè)辦社會職能分流富余人員的意見》開始，到2016年《關于印發(fā)加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知》、2017年《關于國有企業(yè)辦市政、社區(qū)管理等職能分離移交的指導意見》等均在要求托兒所等福利型機構與企業(yè)生產經(jīng)營主體相分離，減輕企業(yè)辦社會的負擔。其次，時間福利方面，對滿足兒童或老年人照料需要的休假規(guī)定較服務供給形式有所發(fā)展，但仍然存在照料假期缺乏的問題。簡言之，在政策層面，照料服務供給被視為負擔，企業(yè)供給動力不足，而政府公共服務尚未發(fā)展成熟，于是提供照料服務的責任推向了員工個人；但是，照料責任向個人轉移后，相應的照料假期卻沒有做出進一步的補充規(guī)定，因而，法規(guī)補充型非貨幣福利在滿足員工照料需要上的補充功能非常微弱。

總體而言，法規(guī)補充型福利的補充保障功能更強大，然而，雖然保險福利制度本身在不斷完善，補充功能逐漸顯現(xiàn)，但過程緩慢；而非貨幣福利的補充作用更是停留在微弱階段。比較而言，工資替代型福利因其歷史淵源，保障功能雖弱但一直都在，且隨著福利內容的擴展，作用有所增加。

(二)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展實質性推進職業(yè)福利的補充保障功能

隨著我國新時代經(jīng)濟發(fā)展的轉型、社會主要矛盾的新變化和社會保障制度的不斷完善，職業(yè)福利補充功能得以實質性推進。

1.新時代經(jīng)濟發(fā)展的要求和保障

十八大以來，中國共產黨對經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征認識不斷深化，2014年提出我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，從高速增長轉為中高速增長，經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化的重要性凸顯。十九大明確我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，推進供給側結構性改革成為實現(xiàn)高質量發(fā)展的主線，為此需要“破”“立”“降”?！傲ⅰ钡脑鲩L點之一在于人力資本服務，“降”涉及降低實體經(jīng)濟成本，前者要求建設知識型、技能型、創(chuàng)新型勞動力隊伍，需要職業(yè)福利推進員工對企業(yè)的歸屬感和生產力提升的激勵價值，同時嵌入保障功能；后者關聯(lián)到降低社會保險費率的各種措施。兩者都為職業(yè)福利的發(fā)展提供契機，職業(yè)福利的發(fā)展既是新時代經(jīng)濟發(fā)展的要求也是保障其向高質量發(fā)展的手段。為適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)，減輕企業(yè)負擔，為“立”提供空間，也為職業(yè)福利創(chuàng)造發(fā)展空間，中國共產黨從十八屆三中全會就明確適時、適當降低社會保險費率，自此一系列關于降費率的方案出臺：2015年發(fā)布了《關于調整失業(yè)保險費率有關問題的通知》《關于適當降低生育保險費率的通知》及《關于調整工傷保險費率政策的通知》，2017年發(fā)布了《關于階段性降低失業(yè)保險費率的通知》。2016年國務院《關于印發(fā)降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案的通知》指出，合理降低企業(yè)“五險一金”繳費占工資總額的比例；同年人社部、財政部發(fā)布《關于階段性降低社會保險費率的通知》。2018年人社部、財政部印發(fā)了《關于繼續(xù)階段性降低社會保險費率的通知》，同年國務院《關于聚焦企業(yè)關切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》要求進一步降低社保費率。2019年國務院《降低社會保險費率綜合方案》對社保繳費基數(shù)和企業(yè)繳費比例的調整進行了大幅度調整。

2.社會主要矛盾轉型及社會保障制度完善的期待

十九大報告明確我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾；隨著社會主要矛盾的變化，發(fā)展的內涵和重點、理念和方式、環(huán)境和條件、水平和要求發(fā)生很大變化，對繼續(xù)在發(fā)展中保障和改善民生提出了新要求。十八大以來，增進民生福祉作為發(fā)展的根本目的，在發(fā)展中逐步補齊民生短板，建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度成為關注的重點。通過堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設，社會保障水平極大提高，覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系基本建立；而此時“守住底線”是主要保障思路，形成了以保障基本生活為主的社會保障體系。隨著生活水平的不斷提高，人民對美好生活的向往總體上從“有沒有”轉向“好不好”，其需求呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方面的特點，期盼更可靠的社會保障。但社會保障體系存在發(fā)展不平衡不充分的問題：職業(yè)福利的補充保障功能開始顯現(xiàn)，但在其不同的福利領域存在發(fā)展不平衡不充分問題；相對于基本社會保障領域，職業(yè)福利總體發(fā)展不充分，多層次體系構建方面還存在明顯短板。因而，職業(yè)福利成為十九大報告中“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”的突破口。

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，通過免稅、延稅等優(yōu)惠政策，著力推進企業(yè)年金、職業(yè)年金發(fā)展，構建多層次社會保障體系?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確要構建職業(yè)年金、企業(yè)年金和商業(yè)保險在內的多層次養(yǎng)老保險體系，持續(xù)擴大覆蓋面；積極發(fā)展補充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險；做好相關經(jīng)濟社會政策與全面兩孩政策的有效銜接。十九屆四中全會表明要完善基礎性民生建設，也要滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多、更公平惠及全體人民。十九屆五中全會及《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》直接將“健全多層次社會保障體系”作為工作目標，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”，“積極發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險”。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》直接明確發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，積極發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險；完善老幼照料政策和產假制度，探索實施父母育兒假。積極發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務機構，鼓勵有條件的用人單位提供嬰幼兒照護服務。

相比而言，十九大以來，職業(yè)福利得到更多重視，對其發(fā)展提出了更多規(guī)劃，其補充功能的發(fā)揮也將更具有實質性。

三、保障功能分化的協(xié)調推進：公私分立——公私可比較

(一)公私分立

20世紀80年代由計劃經(jīng)濟開始向市場經(jīng)濟轉型，企業(yè)改制、私營和個體經(jīng)濟產生，針對企業(yè)的社會福利改革先開始，職業(yè)福利與公共福利的分化先在企業(yè)得以明確。企業(yè)職業(yè)福利的改革上文已論述，而機關事業(yè)單位的福利制度并未完全同步改革，補充功能較小的工資替代型福利項目先改革，但其經(jīng)歷了一段混亂時期，從“低工資，多福利”向“低工資、廣福利”方向發(fā)展。政府部門提供的福利要相對多于其他部門的工作場所，此時公共部門與私營部門處于一種福利分立的狀態(tài)，前者職業(yè)福利的補充保障定位并未完全分化。

(二)公私可比較[41]

社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標也在推進公共部門改革，1993年《關于機關和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》明確公私部門同等層次人員的平均工資水平要保持合理的比例關系，大體持平。2006年《中華人民共和國公務員法》確立了公私部門可比較原則并將工資調查比較結果作為公共部門調整工資水平的參照。遵循著可比性原則，公共部門職業(yè)福利市場化、社會化改革啟動，“低工資，廣福利”格局被打破。隨著改革的深化，公私部門間的職業(yè)福利改革探索相互啟發(fā)，企業(yè)職業(yè)福利的內容也在不斷擴充。

1.公共部門法規(guī)補充型貨幣福利的改革

(1)職業(yè)年金。當企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度開始進行實質性改革時，國家機關、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度基本穩(wěn)定在建國初期確定的制度架構中。直到中國共產黨十八大和十八屆三中、四中全會指明要建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，國務院決定改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。2015年《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》明確建立獨立于機關事業(yè)單位之外、保障方式多層次、管理服務社會化的養(yǎng)老保險體系；改革方案在制度框架設計上參照企業(yè)。同年，《關于印發(fā)機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》建立起與企業(yè)年金相似的職業(yè)年金制度框架，公共部門職業(yè)福利保障功能定位的分化得到實質性推進。隨后2017年《企業(yè)年金辦法》在制度設置上則對標職業(yè)年金，使得公私部門的補充養(yǎng)老制度更具可比性。(2)補充醫(yī)療保險。為配合醫(yī)療保險制度改革，2000年《關于實行國家公務員醫(yī)療補助的意見》實行醫(yī)療補助制度，以保證公務員原有醫(yī)療待遇水平不降低。(3)住房補貼。對標企業(yè)住房補貼制度，1998年《關于認真做好住房補貼實施工作的通知》明確要制定行政事業(yè)單位住房補貼辦法。2001年《關于抓緊落實機關事業(yè)單位住房補貼資金有關問題的通知》提出在停止住房實物分配后，對無房以及住房面積未達標準的職工實行住房補貼。以專項資金賬戶形式運行一段時間后，機關事業(yè)單位的住房補貼最終也參照了企業(yè)的做法，隨職工工資發(fā)放。例如，2016年江蘇省《關于調整在寧省級機關新老職工住房補貼政策的通知》將新職工住房補貼發(fā)放方式由專戶存儲變?yōu)殡S工資按月發(fā)放。

2.公共部門法規(guī)補充型非貨幣福利的改革

企業(yè)剝離了被視為負擔的法規(guī)補充非貨幣福利，但機關事業(yè)單位的福利社會化改革則較少改變福利內容，主要側重提供方式的變化。1993年《關于黨政機關改革方案的實施意見》和《國務院各部門后勤機構改革實施意見》指明了機關后勤服務逐步向自收自支和企業(yè)化管理方式過渡。2000年《關于進一步加快高等學校后勤社會化改革意見的通知》指明高等學校逐步實現(xiàn)住房供應社會化。2001年《加快高校后勤社會化改革 推動科教興國戰(zhàn)略的實施》及2004年《再接再厲，開拓創(chuàng)新，全面推進、深化高校后勤社會化改革》將教職工住宅和后勤設施有步驟地向校外置換。2002年《關于醫(yī)療衛(wèi)生機構后勤服務社會化改革的指導意見(試行)》明確后勤服務由單位各自為政轉向專業(yè)化、集約化、市場化，從辦后勤服務轉向購買后勤服務。

3.公共部門工資替代型福利的改革

1993年《關于黨政機關改革方案的實施意見》和《國務院各部門后勤機構改革實施意見》決定針對機關食堂、服務班、浴室等服務工作設立專項服務機構。貨幣福利方面，1993年《關于機關和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》明確將一部分物價、福利性補貼納入工資，如上下班交通補貼、冬季取暖補貼等。針對改革后公共部門“廣福利”的亂象，2006年中紀委等6部委發(fā)布《關于規(guī)范公務員津貼補貼問題的通知》，2012年又發(fā)布《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，同年，中共中央政治局發(fā)布《關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》；2013年監(jiān)察部等4部門發(fā)布的《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》把黨內規(guī)定轉化為政府規(guī)章，同年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出改革機關事業(yè)單位津貼補貼制度；2018年《關于嚴禁自行出臺政策發(fā)放工資津貼補貼有關問題的通知》進一步約束公共部門的津補貼發(fā)放行為，明晰其補充保障功能。

4.擴展企業(yè)法規(guī)補充型非貨幣福利

2019年國務院《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》明確要調動社會力量，開展多種形式的嬰幼兒照護服務，逐步滿足社會需求：鼓勵企業(yè)采取靈活安排工作時間等積極措施提供嬰幼兒照護的便利條件；支持用人單位單獨或共同為職工在工作場所提供福利性嬰幼兒照護服務。在保障措施上，倡導地方政府通過采取提供場地、減免租金等措施，加大對用人單位內設嬰幼兒照護服務機構的支持力度；并鼓勵探索與嬰幼兒照護服務銜接的育兒假、產休假等。各地政府也紛紛出臺嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施細則，并指定責任單位。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要也明確鼓勵有條件的用人單位提供嬰幼兒照護服務，支持企事業(yè)單位和社會組織等社會力量提供普惠性托育服務。

綜上，通過公私部門職業(yè)福利改革的考察發(fā)現(xiàn)，在法規(guī)補充型服務福利和工資替代型福利方面，公私部門改革近乎同步進行，可比較的改革思路較早確定；但在保障功能價值更大的法規(guī)補充貨幣型福利上，可比較的制度改革則出現(xiàn)較晚，相對而言，公共部門改革緩慢。自中國共產黨的十八大以來，公共部門職業(yè)福利總體改革速度加快，補充保障的功能定位最終以剝離和限制的方式分化出來；與此同時，企業(yè)職業(yè)福利中尚未發(fā)揮出補充保障功能的服務型福利也在政策著力支持和鼓勵下得以發(fā)展，公私部門福利制度的可比較性獲得實質性推進，職業(yè)福利的補充保障功能得以確立、鞏固。

圖1 職業(yè)福利保障功能分化的多階段、多維度推進簡圖

四、結語

中國共產黨創(chuàng)立初期確定的無產階級性質決定了職業(yè)福利是其歷來關注的重點民生保障領域。百年來，中國共產黨一直在探索提升民生福祉更加優(yōu)化的路徑。隨著中國經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化，中國共產黨對民生保障制度的理論認識和實踐逐步發(fā)展、深化，職業(yè)福利演變?yōu)槎鄬哟紊鐣Ｕ象w系的重要組成部分。通過梳理和總結中國共產黨自建黨以來對職業(yè)福利的認知與實踐歷程發(fā)現(xiàn)：中國共產黨依照保障功能分化的邏輯思路，在綜合判斷經(jīng)濟發(fā)展階段性特征、基本社會保障體系構建完成度和保障水平的基礎上，多階段、多維度推進職業(yè)福利的發(fā)展，完善社會保障體系(如圖1所示)。

首先，從保障功能定位的分化上看，職業(yè)福利的作用方式發(fā)生了重大變化。新中國成立前以及計劃經(jīng)濟時期根據(jù)當時經(jīng)濟建設和社會發(fā)展需要，職業(yè)福利和公共福利混合為一體，組合推進民生保障事業(yè)；隨著向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉型以及改革的逐漸深化，職業(yè)保障中剝離出公共福利，定位在基礎保障層面；由此，職業(yè)福利的發(fā)展空間得以呈現(xiàn)，其補充保障功能的定位得以確立，最終，社會保障不同構成部分的保障功能定位分化完成。

其次，從補充保障功能的增進上看，職業(yè)福利的補充保障功能由微弱補充向實質性補充遞增。市場經(jīng)濟改革初期，雖然補充保障功能得以定位，但不同類型職業(yè)福利項目發(fā)展程度不同，最具有保障功能的法規(guī)補充型福利發(fā)展緩慢，保障功能尚顯不足。在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，社會主要矛盾發(fā)生變化后，人們對美好生活的需要轉向保障需求的多樣化、多層次，職業(yè)補充保障的“短板”狀態(tài)得到實質性轉變：工資替代型福利因制度延續(xù)性相對穩(wěn)定，但是法規(guī)補充型貨幣福利不斷擴展，法規(guī)補充型非貨幣福利更是由最初作為“負擔”被“卸載”轉變向作為重要的補充保障形式“加載”進入職業(yè)福利體系。

最后，在保障功能分化的協(xié)調推進上，公共部門依照公私可比較原則完成職業(yè)福利補充保障功能的分化。計劃經(jīng)濟時期的單位福利是國家福利保障，但是隨著向市場經(jīng)濟體制的轉型，國有企業(yè)先進行了社會保障制度改革，私營企業(yè)直接實施新的社會保障制度。因而，企業(yè)職業(yè)福利的發(fā)展空間最先顯現(xiàn)，但是發(fā)展緩慢。而機關事業(yè)單位在改革初期并未完全同步進行，出現(xiàn)了公私部門分立狀態(tài)，尤其在補充型保險福利上，補充保障功能并未分化。中國共產黨十八大后，隨著對建構公平、可持續(xù)社會保障制度的需要增加，機關事業(yè)單位法規(guī)補充型保險福利開始改革，公私部門形成可比較的制度模式，職業(yè)福利保障功能定位的分化得到實質性推進。

中國共產黨的社會保障思想形成和發(fā)展于中國共產黨變革社會的偉大實踐之中，對職業(yè)福利保障功能分化的多階段、多維度推進是中國共產黨對符合中國國情的社會保障體系理論的探索過程，深刻地體現(xiàn)了“以人民為中心”的理念；同時是中國共產黨面對不同的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢駕馭社會運行能力的突出體現(xiàn)，因而也是中國共產黨治國理政思想的重要表征，是堅定“四個自信”的依托。