喻少如，黃衛(wèi)東

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

一、問題的提出

公共法律服務(wù)作為一項(xiàng)重要民生制度，在城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用。一般而言，公共法律服務(wù)是指由政府主導(dǎo)的，為滿足各類主體法律服務(wù)需求而提供的各類法律設(shè)施、產(chǎn)品、活動(dòng)或其他相關(guān)法律服務(wù)，旨在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)公民合法權(quán)益以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義[1]。我國(guó)自20世紀(jì)八九十年代逐步探索建立公共法律服務(wù)制度以來，為鄉(xiāng)土社會(huì)提供了諸多類型的法律服務(wù)，涉及內(nèi)容隨著鄉(xiāng)土社會(huì)的發(fā)展而逐漸擴(kuò)展，目前主要提供了包含法治宣傳教育、律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)、司法鑒定、人民調(diào)解等在內(nèi)的公共法律服務(wù)產(chǎn)品。公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的過程具有鮮明的歷史性特征，即隨著鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的不斷深入，公共法律服務(wù)本身在不斷發(fā)展變化。黨的十八大以來，黨和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了一系列重要布局，這些頂層設(shè)計(jì)對(duì)公共法律服務(wù)提出了更高的要求和期許，也引出了新的理論和實(shí)踐命題。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)公共法律服務(wù)的關(guān)注多集中在體系構(gòu)建、理論基礎(chǔ)等宏觀命題的探討上。此外，已有學(xué)者將研究重點(diǎn)聚焦于城市社會(huì)治理中的公共法律服務(wù)，試圖廓清公共法律服務(wù)項(xiàng)目改進(jìn)城市社會(huì)治理何以可能、有何邏輯[2]，認(rèn)為公共法律服務(wù)通過社會(huì)精英的嵌入?yún)⑴c、法律需求的服務(wù)供給以及社區(qū)矛盾的技術(shù)治理三大機(jī)制，提升了城市基層社會(huì)的治理水平[3]。事實(shí)上，隨著國(guó)家治理重心的調(diào)整，鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中對(duì)公共法律服務(wù)的需求力度越來越大。鄉(xiāng)土社會(huì)中的公共法律服務(wù)兼具公益性與營(yíng)利性雙重屬性，并有涉農(nóng)性與鄉(xiāng)土性、專業(yè)性與知識(shí)性，以及多樣性、區(qū)域性、層次性和差異性等特征[4]，對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)治理場(chǎng)域中的公共法律服務(wù)的關(guān)注具有重要意義，有助于更好地促動(dòng)鄉(xiāng)村治理。從理論研究層面來看，對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)中公共法律服務(wù)的研究可歸結(jié)為國(guó)家層面的服務(wù)供給以及鄉(xiāng)土社會(huì)的回應(yīng)二元視角。其一，從國(guó)家層面對(duì)公共法律服務(wù)的供給維度出發(fā)，鄉(xiāng)土社會(huì)法律服務(wù)的本質(zhì)屬性為公共產(chǎn)品屬性，這也就決定了政府在鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活中提供服務(wù)的責(zé)任[5]。為此，早有研究指出，需要研究和解決農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能延伸范圍，保障農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的合法性，將法治宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置、法律維權(quán)等多項(xiàng)職能延伸到最基層的村、組和社區(qū)，形成多方參與、共同作用的農(nóng)村基層司法行政綜合服務(wù)體系[6]。隨著社會(huì)的發(fā)展變化，以公共法律服務(wù)供給為主要內(nèi)容的“法律下鄉(xiāng)”活動(dòng)形成了國(guó)家主導(dǎo)和草根需求的二元模式[7]。在二元模式基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步研究指出政府主導(dǎo)型的“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)面臨新的時(shí)代困境，認(rèn)為新時(shí)代“送法下鄉(xiāng)”的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是全方位地送法律服務(wù)下鄉(xiāng)[8]。其二，從鄉(xiāng)土社會(huì)的視角出發(fā)，有研究指出在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)以及鄉(xiāng)土社會(huì)變遷的雙向互動(dòng)過程中，鄉(xiāng)土社會(huì)呈現(xiàn)出雙重法律制度整合的命題[9]，公共權(quán)威真空現(xiàn)象在鄉(xiāng)村社會(huì)中一定程度地顯現(xiàn)，鄉(xiāng)土社會(huì)場(chǎng)域具備了與現(xiàn)代性的話語體系相匹配的結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民的“迎法下鄉(xiāng)”需求開始凸顯[10]，鄉(xiāng)村社會(huì)走向了農(nóng)民主動(dòng)“拿起法律的武器”捍衛(wèi)自身合法權(quán)益的法治社會(huì)[11]，體現(xiàn)了法律逐漸“祛魅”的過程[12]。但隨著公共法律服務(wù)在鄉(xiāng)土社會(huì)的不斷深入，問題的兩面性日益浮現(xiàn)。一方面，鄉(xiāng)土社會(huì)“迎法下鄉(xiāng)”需求逐步增加，“公共法律服務(wù)下鄉(xiāng)”等重要工作的推進(jìn)為民眾知法、用法提供了極大便利[13]，基本公共法律服務(wù)體系的建設(shè)完善在保障救濟(jì)民眾合法權(quán)益、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面也發(fā)揮著重要作用[14]。另一方面，部分鄉(xiāng)土社會(huì)中負(fù)面的法律信息同鄉(xiāng)土民眾的“關(guān)系性距離”更近，進(jìn)而導(dǎo)致民眾對(duì)法律的避險(xiǎn)功能產(chǎn)生消極判斷，且法律圖式順應(yīng)了這種判斷，從而導(dǎo)致了“迎法下鄉(xiāng)”遇冷現(xiàn)象發(fā)生[15]。

綜上，已有研究為公共法律服務(wù)在鄉(xiāng)土社會(huì)的發(fā)展完善提供了重要的智識(shí)積淀，從國(guó)家層面的推進(jìn)以及鄉(xiāng)土社會(huì)的回應(yīng)這一二元互動(dòng)場(chǎng)域出發(fā)基本回答了公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理“何以可能”“融入得怎么樣”等系列問題，但這種“國(guó)家—社會(huì)”二元互動(dòng)視角的展開并未回答公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理“遵循了何種邏輯”這一重要問題。進(jìn)一步而言，已有研究側(cè)重于解答“為什么”“怎么樣”的問題，跳過了對(duì)“是什么”這一前置性基本命題的解答。有鑒于此，本文首先解構(gòu)出公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)邏輯，并對(duì)傳統(tǒng)邏輯指引下公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理存在的不足進(jìn)行分析。然后，對(duì)公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的邏輯轉(zhuǎn)換方向予以闡明，并揭示新的邏輯包含的具體內(nèi)涵。最后，就公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐進(jìn)路作出闡釋。

二、公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)邏輯

無論時(shí)代如何變換，鄉(xiāng)村治理始終是一個(gè)恒久的命題。新中國(guó)成立之后，國(guó)家政權(quán)試圖嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部的嘗試就未曾中斷過。為此，我國(guó)推行人民公社制度，瓦解傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治村的傳統(tǒng)，讓接受過革命洗禮的、對(duì)黨忠誠(chéng)的人員進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)開展鄉(xiāng)村治理。隨著人民公社制度解體，伴隨村民自治制度一道登上鄉(xiāng)村治理舞臺(tái)的還有公共法律服務(wù)制度。事實(shí)上，公共法律服務(wù)制度融入我國(guó)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程體現(xiàn)出了較為濃厚的國(guó)家權(quán)力突入鄉(xiāng)土社會(huì)的意蘊(yùn)，遵循的是一種試圖改造鄉(xiāng)村舊有秩序結(jié)構(gòu)的“法治”邏輯。

(一)傳統(tǒng)邏輯：政府主導(dǎo)下的法治進(jìn)路

公共法律服務(wù)制度是公共服務(wù)的重要組成部分。作為一種行政給付行為，通常認(rèn)為公共服務(wù)是以“生存照顧”為主要目的的授益行為，人們生存所依賴的公共服務(wù)的妥善解決是“生存照顧”理念的集中體現(xiàn)[16]。但從公共法律服務(wù)制度在我國(guó)的發(fā)展歷程來看，“生存照顧”理論無法很好地解釋公共法律服務(wù)制度在我國(guó)的探索建立之路。我國(guó)已然超脫了西方傳統(tǒng)認(rèn)知中將公共法律服務(wù)制度視作一項(xiàng)“生存照顧”手段的定位，公共法律服務(wù)制度在我國(guó)發(fā)展的早期更多體現(xiàn)了其作為一種“法治”手段的特征，國(guó)家通過自上而下的公共法律服務(wù)供給為鄉(xiāng)土社會(huì)送去法律制度，將“法治”因素逐步滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)當(dāng)中。自古以來，中央和地方的關(guān)系就是統(tǒng)治者所必須要考量的現(xiàn)實(shí)問題。鄉(xiāng)村社會(huì)屬于集中度較低的生產(chǎn)生活區(qū)域，古代中國(guó)，“皇權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治”的鄉(xiāng)紳治理模式在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)治理中起著決定性作用[17]。新中國(guó)成立以來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了“政權(quán)下鄉(xiāng)”“政社合一”以及改革后的“鄉(xiāng)政村治”等發(fā)展階段，并通過稅費(fèi)改革等一系列制度措施推動(dòng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型[18]。這是國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村場(chǎng)域中一定程度的退場(chǎng)，為鄉(xiāng)村的民主、自治創(chuàng)造了條件，但基層自治并不意味著國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)全然退場(chǎng)。相反，國(guó)家權(quán)力以更為柔和的方式融入鄉(xiāng)村社會(huì)治理，始于20世紀(jì)80年代的以公共法律服務(wù)供給為主要內(nèi)容的“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)便是國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)土社會(huì)的另一種途徑。

我國(guó)公共法律服務(wù)制度開端于20世紀(jì)80年代，主要在廣東、福建等沿海地區(qū)先行探索開展[19]，20世紀(jì)90年代中期，我國(guó)政府建立了首家法律援助機(jī)構(gòu)[20]，公共法律服務(wù)制度進(jìn)一步發(fā)展。雖然村民自治制度實(shí)施以來，基層政權(quán)在鄉(xiāng)土社會(huì)一定程度上“選擇性退出”，但同時(shí)也在一些方面“選擇性介入”。人民公社制度廢除初期，基層政權(quán)退出了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等公共服務(wù)的提供，這一定程度上影響了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。為有效開展鄉(xiāng)村社會(huì)治理，各種公共法律服務(wù)項(xiàng)目便陸續(xù)在基層社會(huì)中實(shí)踐開來，司法所、法律服務(wù)所(站)等專門的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)延伸到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立巡回法庭、派出法庭開展“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)，村委會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)開展人民調(diào)解工作等。此時(shí)的公共法律服務(wù)更多是在政府家長(zhǎng)式的主導(dǎo)下進(jìn)行的，產(chǎn)品供給相對(duì)單一，服務(wù)內(nèi)容也相對(duì)簡(jiǎn)單，更多體現(xiàn)了其作為一項(xiàng)“法治”手段的特質(zhì)，承載著國(guó)家法滲入鄉(xiāng)土社會(huì)的使命，旨在改變費(fèi)孝通先生筆下所描繪的“在鄉(xiāng)土社會(huì)中法律是無從發(fā)生的”現(xiàn)象[21]8。因此早期公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理更多滲透的是法治因子，遵循的是一種政府主導(dǎo)下的法治進(jìn)路，在這種進(jìn)路下，政府是公共法律服務(wù)最主要的供給主體。其中，司法行政機(jī)關(guān)是政府提供公共法律服務(wù)的重要力量，承擔(dān)著大量公共法律服務(wù)職責(zé)，如基層司法所、法律服務(wù)所及其工作人員開展的法律咨詢、法律援助活動(dòng)，以及司法行政機(jī)關(guān)指派律師提供法律服務(wù)等工作。以我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的發(fā)展軌跡為線索，自1980年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所提供的法律服務(wù)屬性經(jīng)歷了從準(zhǔn)公共服務(wù)到準(zhǔn)私人服務(wù)再到社區(qū)性公共服務(wù)的變遷歷程[22]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所發(fā)展早期，具有濃烈的行政屬性，屬于政法部門的基層組織。20世紀(jì)90年代，司法部在司發(fā)〔1990〕函308號(hào)批復(fù)中明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所不屬于營(yíng)業(yè)性的法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是政法部門的基層組織。但彼時(shí)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，很多不具備單獨(dú)建立司法所條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，實(shí)行司法所和基層法律服務(wù)所“一套人馬、兩塊牌子”的體制，司法所所長(zhǎng)與法律服務(wù)所主任是同一人，既開展司法行政工作，又開展有償法律服務(wù)。在這種體制下，極易造成兩種職能的混淆。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中出現(xiàn)以司法所名義開展有償服務(wù)或以法律服務(wù)所名義行使管理職權(quán)的現(xiàn)象，影響公共法律服務(wù)在鄉(xiāng)土社會(huì)的效能，背離了制度設(shè)計(jì)初衷。為此，1998年至21世紀(jì)初期，司法部先后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)的意見》《基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制實(shí)施意見》，解決基層公共法律服務(wù)實(shí)踐中存在的亂設(shè)機(jī)構(gòu)、管理無序等問題，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)脫鉤改制工作，逐步建立和完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)制的執(zhí)業(yè)組織形式，從而推動(dòng)基層公共法律服務(wù)行業(yè)步入健康、有序的發(fā)展軌道。

可見，我國(guó)公共法律服務(wù)制度發(fā)展初期，是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，具有較強(qiáng)的管理色彩，這種政府主導(dǎo)下的公共法律服務(wù)供給主要是為了打破鄉(xiāng)村原有秩序?qū)?guó)家法的抗拒，更多帶有一種“法治”使命，旨在讓包括國(guó)家法律在內(nèi)的各項(xiàng)國(guó)家制度下鄉(xiāng)。在政府主導(dǎo)的單一主體供給公共法律服務(wù)模式下，其他私主體提供的法律服務(wù)逐漸退場(chǎng)或者被國(guó)家吸納，比如曾在鄉(xiāng)土社會(huì)中存在的“赤腳律師”等群體，即面臨合法性質(zhì)疑而逐漸在鄉(xiāng)土社會(huì)隱退。在公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理過程中，為有效適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)踐，國(guó)家法不再過分強(qiáng)調(diào)法律移植，而是更多融入了中國(guó)本土基因，逐步祛魅，如人民調(diào)解立法、鄉(xiāng)規(guī)民約入法、社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法等，鄉(xiāng)土民眾不再對(duì)國(guó)家法敬而遠(yuǎn)之，開始主動(dòng)“拿起法律的武器”。徐勇曾對(duì)20世紀(jì)90年代末期，村民對(duì)違法選舉行為上訪明顯增多這一現(xiàn)象展開研究，并認(rèn)為1998年后，黨和國(guó)家加強(qiáng)立法和立法宣傳工作，群眾掌握了國(guó)家政策和法律制度，讓許多在1998年之前被看作“自然現(xiàn)象”，實(shí)則“不正?！钡默F(xiàn)象受到民眾質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，村民上訪上告增多[23]。國(guó)家法在鄉(xiāng)土社會(huì)的逐步突圍，民眾法治意識(shí)獲得有效提升，公共法律服務(wù)所取得的成效得到進(jìn)一步彰顯?？傮w而言，公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)邏輯遵循的是政府主導(dǎo)下的法治進(jìn)路。在這種邏輯指引下，公共法律服務(wù)承擔(dān)著向鄉(xiāng)土社會(huì)輸送包含國(guó)家法律在內(nèi)的各項(xiàng)制度的重任。

(二)傳統(tǒng)邏輯的不足

正如前文所述，公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理遵循的傳統(tǒng)邏輯是政府主導(dǎo)下的法治進(jìn)路，融入邏輯主要是為了推動(dòng)包含國(guó)家法律在內(nèi)的各項(xiàng)國(guó)家制度在鄉(xiāng)土社會(huì)落地生根，但是隨著實(shí)踐的發(fā)展，傳統(tǒng)邏輯指引下公共法律融入鄉(xiāng)村治理存在的不足也逐漸凸顯。

1.社會(huì)力量參與力度不足

政府主導(dǎo)公共法律服務(wù)供給，其他主體參與力度不足，未能有效滿足民眾需求。公共法律服務(wù)單一主體供給模式下，政府更多扮演著管理者角色，自上而下供給服務(wù)，著力推動(dòng)國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)土社會(huì)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理更多采用了家長(zhǎng)式的、強(qiáng)制性的管理手段，社會(huì)力量參與力度不足。政府為鄉(xiāng)村供給公共服務(wù)產(chǎn)品時(shí)，對(duì)社會(huì)具有較強(qiáng)控制力，這種服務(wù)實(shí)質(zhì)上并非建立在雙方平等的基礎(chǔ)之上，未能有效鼓勵(lì)公民自身成為自我管理的主體，也未能有效促成行業(yè)組織成為行業(yè)自律的典型范式[24]。這種供給模式下，國(guó)家治理規(guī)模和負(fù)荷較重，且欠缺“民眾”視野，未能很好地站在鄉(xiāng)土社會(huì)及其民眾的需求角度考量公共法律服務(wù)產(chǎn)品供給。公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理過程中，面對(duì)政府全面主導(dǎo)的公共法律服務(wù)供給，鄉(xiāng)土社會(huì)中的自治秩序同公共法律服務(wù)之間產(chǎn)生了一系列互動(dòng)與博弈。蘇力在《法治及其本土資源》一書中談道，在20世紀(jì)八九十年代，由于政府尚不能夠?yàn)檗r(nóng)村提供足夠的或?qū)β返姆煞?wù)來維持鄉(xiāng)土秩序，因而當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村在一定程度上、一定領(lǐng)域內(nèi)是超脫國(guó)家法控制的[25]。鄉(xiāng)土社會(huì)在一定意義上超脫國(guó)家控制這一現(xiàn)象一直延伸至21世紀(jì)初。21世紀(jì)初，賀雪峰曾在調(diào)研筆記中談道，“自上而下的司法系統(tǒng)對(duì)農(nóng)民來說仍然太費(fèi)，而純民間的傳統(tǒng)調(diào)解系統(tǒng)，大多不能指望，農(nóng)民可以指望的，也就只有……村組干部這個(gè)最廉價(jià)的司法系統(tǒng)了”[26]80-81。另外，就律師供給法律服務(wù)而言，彼時(shí)也存在不小的障礙，“律師這個(gè)成本高昂的調(diào)解人也出來替代政治的和傳統(tǒng)的調(diào)解人，農(nóng)民之間的社會(huì)交易成本增加了”[26]123。足見，鄉(xiāng)村自治秩序在彼時(shí)的鄉(xiāng)土社會(huì)中還有很大的需求空間，生存土壤較為豐厚，契合了當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀。國(guó)家層面通過“送法下鄉(xiāng)”、法治宣傳等工作提供公共法律服務(wù)，但卻面臨著鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生秩序的反抗，在兩種秩序的復(fù)雜關(guān)系下產(chǎn)生了新的困惑。比如，魯西地區(qū)曾出現(xiàn)過令百姓稱快、媒體追逐、學(xué)界驚訝，但卻令當(dāng)?shù)卣^疼的“周廣立現(xiàn)象”。即在1995年至2005年10年間，以山東省陽谷縣為核心的周邊區(qū)域，在赤腳律師周廣立的影響下逐步形成了一個(gè)頗具影響力的赤腳律師網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)?shù)孛癖娮园l(fā)形成了學(xué)法用法的熱潮，極大地拓展了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村地區(qū)的法律服務(wù)市場(chǎng)邊界，但由于國(guó)家層面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的方式同鄉(xiāng)村社會(huì)層面內(nèi)生性的利益表達(dá)方式之間存在沖突，“周廣立們”成為讓當(dāng)?shù)卣^疼的一種現(xiàn)象，這也給以周廣立為代表的鄉(xiāng)村內(nèi)生性法律服務(wù)力量蒙上了一層合法性迷霧，游走在基層需要與合法性質(zhì)疑之間的“周廣立們”產(chǎn)生了“周廣立式的困惑”[27]。

2.民眾法治意識(shí)未完全建立

公共法律服務(wù)在鄉(xiāng)土社會(huì)“硬著陸”，民眾法治意識(shí)未完全建立，出現(xiàn)“法治失靈”現(xiàn)象。以輸送公共法律服務(wù)為主要內(nèi)容的“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)曾在國(guó)內(nèi)引起廣泛討論，論點(diǎn)涉及法律移植與本土資源、法律的現(xiàn)代性和地方性、國(guó)家法和民間法等領(lǐng)域。1986年以來，我國(guó)政府主要通過數(shù)次五年普法規(guī)劃以及年度計(jì)劃開展普法宣傳、法治教育等活動(dòng)，以促動(dòng)“送法下鄉(xiāng)”目的的達(dá)成，強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)的法治氛圍?；鶎尤罕娮灾沃贫却_立以來，“送法下鄉(xiāng)”范式在傳統(tǒng)的熟人社會(huì)中承擔(dān)重要任務(wù)，這種自上而下的法治實(shí)踐中，鄉(xiāng)村民眾更多扮演著國(guó)家權(quán)力規(guī)訓(xùn)客體的角色，被動(dòng)地接受法律實(shí)踐，國(guó)家法試圖沖破鄉(xiāng)土社會(huì)中原有的以民間法、道德、禮儀、習(xí)俗等構(gòu)成的規(guī)范秩序，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律的“硬著陸”，這是“使國(guó)家權(quán)力意求的秩序得以貫徹落實(shí)的一種努力”[28]。誠(chéng)然，自上而下的“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)在一定程度上提高了民眾的法治意識(shí)，但彼時(shí)的鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)國(guó)家法的需求力度有限，“送法下鄉(xiāng)”面臨受眾主動(dòng)性、積極性不高的尷尬境遇。隨著公共法律服務(wù)在鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)揮效能，以及我國(guó)自1986年就開始的五年一度的全民普法規(guī)劃，國(guó)家法律逐漸融入鄉(xiāng)土社會(huì)，當(dāng)前的鄉(xiāng)土社會(huì)早已不是法律無從發(fā)生的傳統(tǒng)社會(huì)了。但國(guó)家法律在鄉(xiāng)土社會(huì)的扎根并不能解決所有鄉(xiāng)土問題，“在農(nóng)民的觀念中，無論是事關(guān)爭(zhēng)議標(biāo)的的實(shí)體性法律，還是有關(guān)糾紛解決的程序性法律，都只是一個(gè)大概的畫面，法律的規(guī)定在農(nóng)民心中總體上存在模糊性”[29]?？梢?，法律規(guī)則在基層社會(huì)的治理功能難以有效發(fā)揮以及糾紛本身的延伸性和復(fù)雜性，決定了單一手段解決鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛的不足。民眾理性選擇公共法律服務(wù)過程中，鉆“法律空子”獲益、占國(guó)家便宜等現(xiàn)象或心理依然存在。早在20世紀(jì)上半葉，費(fèi)孝通就總結(jié)道，“一說是公家的，差不多就是說大家可以占一點(diǎn)便宜的意思，有權(quán)利而沒有義務(wù)了”[21]23。時(shí)隔半個(gè)多世紀(jì)，鄉(xiāng)土社會(huì)民眾占國(guó)家便宜、“不占白不占”的心理仍舊存在[30]。同時(shí)，部分民眾對(duì)公共法律服務(wù)保有的熱情逐漸消退、疏遠(yuǎn)法律的情形也在一些鄉(xiāng)村法治實(shí)踐中凸顯[15]107-116。這些現(xiàn)象反映出當(dāng)前鄉(xiāng)土民眾對(duì)公共法律服務(wù)的歡迎與接受是一種有限的、殘缺的理性選擇，是公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理不完善的表現(xiàn)，法治理念并未完全深入人心，離法治意義上、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化意義上的“迎法下鄉(xiāng)”還存在距離。

3.公共法律服務(wù)質(zhì)量參差不齊

其一，單一主體主導(dǎo)公共法律服務(wù)供給，降低了公共法律服務(wù)的質(zhì)量和效率。政府主導(dǎo)的單一主體供給公共法律服務(wù)有兩種方式：一是政府作為服務(wù)的直接供給主體，二是政府通過購買的方式提供服務(wù)。這兩種方式雖然對(duì)滿足鄉(xiāng)土社會(huì)的公共法律服務(wù)起到了至關(guān)重要的作用，但我國(guó)廣袤的鄉(xiāng)村面積決定了政府在鄉(xiāng)土社會(huì)的國(guó)家治理規(guī)模較大以及治理負(fù)荷較重。如在農(nóng)村普法方面，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，地方存在不同程度的財(cái)政壓力，基層干部普法時(shí)縮短時(shí)間，減少內(nèi)容，或者“形式主義”普法，影響普法實(shí)效[7]28-33。在“送法下鄉(xiāng)”過程中，由于各個(gè)區(qū)域之間的差異，村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化程度和村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的不同，公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村社會(huì)治理的效果也存在差異，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。一方面，自上而下供給公共法律服務(wù)過程中，監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制不健全，容易出現(xiàn)科層消耗，降低公共法律服務(wù)質(zhì)量。另一方面，民眾法治意識(shí)不強(qiáng)，使公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)社會(huì)消耗，降低服務(wù)質(zhì)量。如部分民眾在化解爭(zhēng)議或者分歧時(shí)缺乏法治意識(shí)，試圖規(guī)避國(guó)家法或者通過“鉆法律空子”獲益，影響鄉(xiāng)村法治生態(tài)。部分地區(qū)雖然“村(居)法律顧問”已基本覆蓋，但民眾主動(dòng)積極選擇公共法律服務(wù)產(chǎn)品的熱情有限，對(duì)證據(jù)的搜集和保存意識(shí)不足，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)“信訪不信法”等現(xiàn)象依然存在[31]，“上訪專業(yè)戶”“職業(yè)上訪人”嚴(yán)重削弱了公共法律服務(wù)的功能發(fā)揮，對(duì)其他村民起到了負(fù)面“示范”效應(yīng)。其二，政府購買公共法律服務(wù)如火如荼開展的同時(shí)，其存在的問題也一定程度上影響了公共法律服務(wù)的質(zhì)量。一方面，政府在公共法律服務(wù)產(chǎn)品購買過程中處于主導(dǎo)地位，部分政府的購買行為產(chǎn)生異化，契約合作精神并未得到很好落實(shí)，承接法律服務(wù)的市場(chǎng)主體、社會(huì)力量的獨(dú)立性受到挑戰(zhàn)。此外，政府主導(dǎo)下的服務(wù)質(zhì)量考評(píng)體系不健全等因素也造成法律服務(wù)“內(nèi)卷”問題產(chǎn)生[32]。政府購買公共服務(wù)，引入市場(chǎng)主體、社會(huì)力量參與服務(wù)供給，理論上能夠降低政府治理成本、提高服務(wù)質(zhì)量及效率，但實(shí)踐中的異化表現(xiàn)影響了公共法律服務(wù)的質(zhì)量。另一方面，實(shí)踐中存在的服務(wù)承接者資質(zhì)不清、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不足等問題，也削弱了公共法律服務(wù)質(zhì)量[33]。對(duì)此，國(guó)家層面于2020年出臺(tái)《關(guān)于建立健全政府購買法律服務(wù)機(jī)制的意見》，進(jìn)一步規(guī)范政府購買公共法律服務(wù)機(jī)制[34]?！斗ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025)》也指出要完善政府購買公共服務(wù)機(jī)制[35]，對(duì)新時(shí)代政府購買公共法律服務(wù)提出了更高的要求。

三、公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的邏輯轉(zhuǎn)換：“五治融合”邏輯

政府主導(dǎo)下的法治進(jìn)路作為公共法律融入鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)邏輯，為鄉(xiāng)土社會(huì)的現(xiàn)代化治理提供了諸多基礎(chǔ)條件。黨的十八大以來，黨和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的一系列頂層布局為公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理提出了新的命題，公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的邏輯應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的法治進(jìn)路向政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的邏輯轉(zhuǎn)換。進(jìn)入新時(shí)代，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等文件明確提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[36-37]。此外，地方實(shí)踐以及理論研究在前述“三治”的基礎(chǔ)上析出了“政治”和“智治”，由此構(gòu)成了“五治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。“五治”是對(duì)“三治”的進(jìn)一步廓清，基于我國(guó)國(guó)情和鄉(xiāng)村治理實(shí)踐可知，“三治”當(dāng)中必然包含“政治”，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展，“智治”作為一項(xiàng)重要手段融進(jìn)了社會(huì)治理的各個(gè)方面，“三治”中增加“智治”契合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)?！稊?shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確指出“著力發(fā)揮信息化在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)支撐作用......構(gòu)建鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系”[38]。因而，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系是“五治”的融合，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治，“五治”之間并非相互獨(dú)立的存在，而是相互交融?！拔逯稳诤稀笔窃凇叭稳诤稀钡幕A(chǔ)上形成的，旨在健全和完善“三治融合”，通過“政治”引領(lǐng)以及“智治”支撐最終形成“政治+自治、法治、德治+智治”的鄉(xiāng)村治理體系[39]。公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)遵循“五治融合”邏輯，對(duì)鄉(xiāng)村場(chǎng)域中的公共法律服務(wù)制度的認(rèn)識(shí)需要超脫狹義視野，不應(yīng)再僅僅將其視作一種法治手段?！拔逯稳诤稀憋柡远嘣仓胃窬譃橐劳小⒁詽M足基層群眾為核心、以促動(dòng)鄉(xiāng)村善治為目標(biāo)、以現(xiàn)代化治理方式為載體的豐厚意蘊(yùn)。

(一)以多元共治格局為依托

社會(huì)治理是多元主體的共同治理，提前預(yù)防、化解社會(huì)治理矛盾與危機(jī)是社會(huì)治理的最高境界[40]?，F(xiàn)代社會(huì)治理不同于傳統(tǒng)意義上的社會(huì)管理，而是政府、社會(huì)力量、群眾等多元主體參與到社會(huì)治理中來，共同開展社會(huì)治理。鄉(xiāng)村社會(huì)治理發(fā)展至今，正處于多元共治時(shí)期，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)中的分配。單一主體進(jìn)行治理的模式存在一定程度的“失靈”，政府、企業(yè)、民眾等主體通過發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，以分工協(xié)商合作等形式，共同參與社會(huì)治理的多元共治模式應(yīng)運(yùn)而生，這種模式強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化[41]。多元共治是現(xiàn)代化治理的必然要求，這種模式重組了政黨、國(guó)家、社會(huì)、民眾等主體間的關(guān)系，更能調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面主體積極參與和創(chuàng)造，也更能應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的復(fù)雜性。鄉(xiāng)土社會(huì)的分化演進(jìn)促使社會(huì)信任模式發(fā)生變化。在傳統(tǒng)的“差序格局”社會(huì)中，社會(huì)的主要信任機(jī)制是人格信任，這是一個(gè)“由無數(shù)私人關(guān)系搭成的網(wǎng)絡(luò)”[21]36。這種信任機(jī)制依托人情關(guān)系、組織網(wǎng)絡(luò)以及血緣地域等因素構(gòu)成，是一種基于身份權(quán)威的行為和價(jià)值判斷。進(jìn)一步而言，這是一種長(zhǎng)久以來形成的對(duì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行處理的結(jié)果。在這種信任機(jī)制中，穩(wěn)定關(guān)系秩序的目的常常超脫于個(gè)人權(quán)益之上。但隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)的信任模式發(fā)生了改變，具備場(chǎng)域脫離、抽象的普遍化形式、客觀的外在行為以及規(guī)范可預(yù)期的形式化制度等特征的系統(tǒng)信任產(chǎn)生[42]。這種信任機(jī)制吸收了熟悉的特定功能和屬性，超脫了從個(gè)人方面生成的人格信任，不再完全強(qiáng)調(diào)個(gè)人的固有身份，更加關(guān)注的是社會(huì)成員在社會(huì)結(jié)構(gòu)中扮演的各類角色，根本上不同于熟悉日常世界的“幼稚”經(jīng)驗(yàn)[43]?，F(xiàn)代社會(huì)新的信任模式的出現(xiàn)使得公共法律服務(wù)開展的社會(huì)根基已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，多元化的利益訴求、多元化的糾紛化解方式出現(xiàn)，國(guó)家法治與民間傳統(tǒng)文化存在斷裂與沖突，單一法治無法滿足鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需求，徑直輸入的公共法律服務(wù)因此難以獲取村民的認(rèn)可與參與。在這種背景下，公共法律服務(wù)體系建設(shè)必須依據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境的特征作出適應(yīng)性調(diào)整，以消解鄉(xiāng)村社會(huì)的排斥與鄉(xiāng)村民眾的質(zhì)疑，借助鄉(xiāng)村內(nèi)生力量、社會(huì)力量等多元主體開展公共法律服務(wù)，為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)打開新的機(jī)遇。從這個(gè)意義上講，公共法律服務(wù)中的“公共”二字所限縮的國(guó)家和政府責(zé)任已經(jīng)難以適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)，公共法律服務(wù)在主體等方面需要進(jìn)一步變革調(diào)適。為此，要實(shí)現(xiàn)多元共治需積極培育社會(huì)力量、基層民眾的主體意識(shí)，讓這類群體積極參與其中，而不是在鄉(xiāng)村事務(wù)中主動(dòng)或被動(dòng)的“邊緣化”。同時(shí)，需要說明的是，雖然社會(huì)分化推動(dòng)了社會(huì)信任模式的變化，但是傳統(tǒng)觀念的碎片仍然在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)生作用。游離出來的觀念繼續(xù)在生活中起著重要作用，一旦觀念社會(huì)化，便能夠和社會(huì)行動(dòng)聯(lián)系起來[44]。因而，傳統(tǒng)觀念仍然具有時(shí)代生命力，在公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)生作用，為公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村德治提供契機(jī)，比如鄉(xiāng)土社會(huì)中傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢能人在開展人民調(diào)解、提供法律服務(wù)等事項(xiàng)中仍舊扮演著重要的角色?？傊?，在“五治融合”邏輯下公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理需要以多元共治格局為依托，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)或者完全依憑某一主體都是不可取的。當(dāng)然，這種多元共治格局極有可能產(chǎn)生多中心治理，并由此產(chǎn)生“職責(zé)消解”問題[45]。此時(shí)，就必須要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)多元主體的參與，以多元共治格局為依托推動(dòng)各項(xiàng)工作開展。

(二)以滿足基層群眾需求為核心

解決好人民群眾普遍關(guān)心的突出問題是發(fā)展的不竭動(dòng)能，“五治融合”邏輯指引下公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理必須立足基層民眾視野，以滿足基層群眾需求為核心，在人民群眾中尋找“源頭活水”。20世紀(jì)80年代，習(xí)近平總書記在河北正定任職期間就強(qiáng)調(diào)，要“到基層調(diào)查，要一下到底，親自摸情況，直接聽反映，尋求‘源頭活水’”[46]。新時(shí)代社會(huì)矛盾復(fù)雜多變，更需要深入基層，注重調(diào)查研究，切實(shí)找準(zhǔn)癥結(jié)，將群眾需求作為發(fā)展契機(jī)，以問題意識(shí)為導(dǎo)向，尋求基層社會(huì)有效治理之道。社會(huì)的快速發(fā)展加速了利益訴求的多元化發(fā)展，新時(shí)代的鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛多種多樣，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，促動(dòng)“五治融合”，必須要始終站在人民群眾的立場(chǎng)，滿足最廣大基層群眾的真正需求。

社會(huì)分化是社會(huì)發(fā)展的前提與基本路徑，社會(huì)分化的水平是判斷社會(huì)進(jìn)步程度的重要標(biāo)志。隨著社會(huì)的分化，鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，民眾利益訴求多元，個(gè)人利益時(shí)常凌駕于集體利益之上。依社會(huì)分化理論來看，社會(huì)分化至少有3個(gè)最基本的層次，分別是社會(huì)分工、社會(huì)分層以及社會(huì)功能分化。不同于傳統(tǒng)社會(huì)以社會(huì)階層為中軸產(chǎn)生區(qū)分和演進(jìn)，現(xiàn)代社會(huì)的基本特征就是功能急速分化，以其功能的不斷分化而變遷與演進(jìn)[47]。從新時(shí)代鄉(xiāng)村治理維度出發(fā)，提供全覆蓋、優(yōu)質(zhì)、便捷的公共法律服務(wù)是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)、變化的法律服務(wù)需求的必然要求，是社會(huì)分化的結(jié)果。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使得鄉(xiāng)村地區(qū)人口流動(dòng)變動(dòng)日益頻繁，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，傳統(tǒng)的自治規(guī)范遭受挑戰(zhàn)，民眾逐步實(shí)現(xiàn)從“身份”到“契約”的理念轉(zhuǎn)型，對(duì)社會(huì)矛盾的化解也不再單純依賴傳統(tǒng)的解決方式，而是逐漸增加了對(duì)法律服務(wù)的需求，且這種需求是多元化的、不斷發(fā)展變化的。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)不僅僅是法治國(guó)家建設(shè)的重要板塊，同時(shí)也是法治社會(huì)建設(shè)的重要手段[48]，法治鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)必須要公共法律服務(wù)參與其中并不斷調(diào)適。為真正有效的向鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共法律服務(wù)，必須要充分體現(xiàn)最廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的真正需求。為此，一方面，要大力培養(yǎng)民眾的主體意識(shí)，讓人民群眾主動(dòng)積極參與到鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的各項(xiàng)工作中來，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，尊重基層民眾的合法權(quán)益和創(chuàng)造精神，讓民眾切實(shí)體會(huì)到自身的主人翁地位。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)還存在自治水平不高、民眾主體意識(shí)較弱等問題，部分民眾對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)予以“冷漠”態(tài)度。同時(shí)，民眾參與鄉(xiāng)村治理的渠道也存在“重形式輕內(nèi)涵”等問題[39]。另一方面，政府要樹立服務(wù)理念，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村場(chǎng)域提供優(yōu)質(zhì)、高效、便民的公共法律服務(wù)產(chǎn)品。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，社會(huì)利益關(guān)系的變化推動(dòng)鄉(xiāng)村治理由“管治型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變[49]。盡管服務(wù)意識(shí)已經(jīng)逐漸在基層社會(huì)延展開來，但鄉(xiāng)村治理過程中，基層政府仍習(xí)慣于傳統(tǒng)的管治，在為鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)、公共物品時(shí)，往往過多地將行政權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村，而忽視了鄉(xiāng)村民眾的真正需求，由此產(chǎn)生基層民眾不認(rèn)可、不理解、不接受的情形[31]34-40。黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的重心是服務(wù)民生，回應(yīng)民眾訴求，這是政黨功能的服務(wù)性的體現(xiàn)[50]。政黨功能的服務(wù)性不同于其他社會(huì)組織的服務(wù)性功能，具有鮮明的政治立場(chǎng)和政治方向，必須要堅(jiān)持人民立場(chǎng)，關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)民眾的多元化需求[51]。

(三)以促動(dòng)鄉(xiāng)村善治為目標(biāo)

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治，這也是“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系所指向的終極目標(biāo)。鄉(xiāng)村善治要求鄉(xiāng)村社會(huì)既要充滿活力，又要和諧有序，公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理也要以促動(dòng)鄉(xiāng)村善治為目標(biāo)。

1.助力鄉(xiāng)村振興，增添鄉(xiāng)村活力

“實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容?！盵37]11公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，旨在提升鄉(xiāng)村治理水平，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大報(bào)告中提出的戰(zhàn)略要求，為當(dāng)前和今后一段時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了前進(jìn)方向。2021年《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的通過更加昭示了黨和國(guó)家促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的決心。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施離不開公共法律服務(wù)的身影，鄉(xiāng)村群眾日益增長(zhǎng)的公共法律服務(wù)需求迫切要求公共法律服務(wù)在質(zhì)和量上有所提升。長(zhǎng)久以來，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)滯后于城鎮(zhèn)，但隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，民眾的公共法律服務(wù)需求卻明顯增加。鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要法治統(tǒng)籌推進(jìn)，要充分發(fā)揮公共法律服務(wù)在助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、打造生態(tài)宜居環(huán)境、推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、推動(dòng)共同富裕等方面的作用。

2.公共法律服務(wù)助力法治鄉(xiāng)村建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧有序

法治鄉(xiāng)村建設(shè)不是單單強(qiáng)調(diào)法律的作用，而是要讓民眾形成普遍尊法、信法、守法、用法的法治意識(shí)，浸潤(rùn)在法治生態(tài)環(huán)境中，這一目標(biāo)的達(dá)成要依靠“五治融合”?！蛾P(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》明確指出，到2035年，法治鄉(xiāng)村基本建成[52]，這一目標(biāo)設(shè)定同2035年“基本形成與法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成目標(biāo)相適應(yīng)的公共法律服務(wù)體系”相呼應(yīng)。自2019年司法部在全國(guó)開展法治鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)以來，公共法律服務(wù)在解決鄉(xiāng)村群眾反映強(qiáng)烈的困難和問題上發(fā)揮了重要作用，增強(qiáng)了民眾的法治獲得感、幸福感、安全感。但長(zhǎng)久以來，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)較為薄弱，民眾法律意識(shí)不足，法律服務(wù)供給不足，亟需加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)民眾的法治意識(shí)還有較大提升空間，法治并未真正意義上浸潤(rùn)人心，成為生活的終極目的和意義的一部分。法治鄉(xiāng)村建設(shè)不是形式上的法治，并非僅靠法治宣傳、法律咨詢就能達(dá)成，必須要讓民眾真正意義上接受公共法律服務(wù)、用好公共法律服務(wù)資源。鄉(xiāng)土社會(huì)中的公共法律服務(wù)要切實(shí)發(fā)揮從源頭上防范、化解基層矛盾糾紛的作用，維護(hù)基層民眾合法權(quán)益，樹立法律權(quán)威，從根本上推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)?？偠灾卜煞?wù)融入鄉(xiāng)村治理要以促動(dòng)鄉(xiāng)村善治為目標(biāo)。

(四)以現(xiàn)代化治理方式為載體

“五治融合”內(nèi)在地體現(xiàn)著現(xiàn)代化治理方式的身影，公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理必須以現(xiàn)代化治理方式為載體發(fā)揮制度效能。習(xí)近平總書記指出，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[53]。這種現(xiàn)代化的治理方式包含協(xié)商式治理、合作式治理、簡(jiǎn)約式治理、智慧式治理等內(nèi)容。

1.堅(jiān)持協(xié)商式治理

協(xié)商治理是協(xié)商民主理論在治理領(lǐng)域的實(shí)踐和應(yīng)用，蘊(yùn)含著多元、民主、包容、理性等現(xiàn)代治理理念?；鶎訁f(xié)商治理是指基層政府、社會(huì)組織、民眾等多元的利益相關(guān)群體共同參與到城鄉(xiāng)基層場(chǎng)域中的公共事務(wù)中來，這是協(xié)商民主的體現(xiàn)，也是提升基層治理效能的重要方式。在協(xié)商治理過程中，一方面，要樹立協(xié)商依靠人民、為了人民，協(xié)商成果由人民共享的價(jià)值理念，將人民群眾普遍關(guān)切的事項(xiàng)納入到協(xié)商中來，尋求“最大公約數(shù)”，舍棄單一主體主導(dǎo)下的管理樣態(tài)。另一方面，需要明確誰來協(xié)商、協(xié)商什么、如何協(xié)商以及協(xié)商后如何落實(shí)等一系列問題。

2.秉持合作式治理

合作治理作為現(xiàn)代治理理論的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)的是政府、公民、社會(huì)組織、企業(yè)等主體平等信任、共同參與社會(huì)事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的一種治理模式。這種治理模式主要是在應(yīng)對(duì)復(fù)雜和不確定的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀以及多元主體民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)等背景下誕生的。隨著社會(huì)的發(fā)展，合作治理方式在社會(huì)生活領(lǐng)域的諸多方面都有涉及，這是一種大的發(fā)展趨勢(shì)，公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理需要秉持合作式治理方式。

3.踐行簡(jiǎn)約式治理

簡(jiǎn)約治理是指處于國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)“結(jié)合點(diǎn)”的基層政權(quán)組織通過非科層化的治理方式，低成本、高效率地實(shí)現(xiàn)其“承上啟下”功能的治理模式，是“不講究繁文縟節(jié)、追求樸實(shí)簡(jiǎn)潔的‘實(shí)體治理’”[54]。當(dāng)然，簡(jiǎn)約治理并不等同于簡(jiǎn)單治理。簡(jiǎn)約治理包含將復(fù)雜的基層事務(wù)交由準(zhǔn)官僚、宗族、鄉(xiāng)紳等社會(huì)力量和民間力量處理的意蘊(yùn)，是一種憑借地方知識(shí)、地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化解基層治理中復(fù)雜問題的機(jī)制，意即表明這種治理是基于社會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效治理。而簡(jiǎn)單治理側(cè)重對(duì)復(fù)雜事務(wù)的刪繁就簡(jiǎn)，旨在厘清國(guó)家和社會(huì)的界限，是基于有限的管理而實(shí)現(xiàn)治理有效，體現(xiàn)為科層式的直線性垂直管理[55]。此外，有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)治理要從簡(jiǎn)約治理到精細(xì)治理轉(zhuǎn)型[56]。但這種觀點(diǎn)值得考量，鄉(xiāng)土社會(huì)精細(xì)化治理存在很大挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)給予鄉(xiāng)土社會(huì)更多的自由發(fā)揮空間，不能苛求事事巨細(xì)，否則可能壓制鄉(xiāng)土社會(huì)的發(fā)展活力。我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)中的諸多具有歷史意義的里程碑事件都是鄉(xiāng)土社會(huì)自發(fā)探索形成的，并不是自上而下或者外來的產(chǎn)物，比如我國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)的萌芽、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的誕生。因而，簡(jiǎn)約治理更能有效保持鄉(xiāng)村治理的自主性與靈活性。

4.用好智慧治理方式

現(xiàn)代社會(huì)的高速發(fā)展離不開智慧技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，一定意義上而言，智慧技術(shù)推動(dòng)了與此關(guān)聯(lián)的一切事物，嵌入了國(guó)家治理的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)層面，也推動(dòng)了國(guó)家治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。智慧治理正在深刻地改變著國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、治理過程以及運(yùn)作方式，優(yōu)化了國(guó)家治理模式，節(jié)約了國(guó)家治理成本，提高了國(guó)家治理的效能。公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理離不開智慧治理手段的運(yùn)用，必須要充分利用智慧技術(shù)賦能鄉(xiāng)村社會(huì)治理。

四、公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐進(jìn)路

黨的十八大以來，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)注力度進(jìn)一步加強(qiáng)。在實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)新征程中，公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要遵循“五治融合”的邏輯。具體而言，公共法律融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理必須契合鄉(xiāng)村政治、自治、法治、德治、智治要求，以適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)的發(fā)展變化，更好地促動(dòng)鄉(xiāng)村治理。

(一)契合鄉(xiāng)村“政治”要求的公共法律服務(wù)制度回應(yīng)

鄉(xiāng)村治理中的“政治”是新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村工作在治理方式上的體現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是全面的、系統(tǒng)的、整體的，鄉(xiāng)村治理中的各項(xiàng)事務(wù)必須要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出“堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面”[57]。公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理必須契合鄉(xiāng)村“政治”要求。

1.公共法律服務(wù)各項(xiàng)工作開展必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)既是我們黨走在時(shí)代前列的“必由之路”，也是我們黨干事創(chuàng)業(yè)的“領(lǐng)導(dǎo)之綱”，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必由之路，是確保政令決策、治國(guó)理政措施得以落地見效的有力之舉[58]。公共法律服務(wù)制度在我國(guó)的發(fā)展歷程表明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是公共法律服務(wù)制度不斷健全完善的根本保障。我國(guó)歷次五年普法規(guī)劃中，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全民普法的全過程和各方面，取得了顯著成就，民眾的法治意識(shí)得到大幅提升。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)公共法律服務(wù)產(chǎn)品供給由早期的法治宣傳、法律咨詢、人民調(diào)解等相對(duì)單一的服務(wù)事項(xiàng)逐漸擴(kuò)展至公證、仲裁、司法鑒定、法律援助等事項(xiàng)，公共法律服務(wù)的內(nèi)涵和外延也隨著實(shí)踐的深入發(fā)展而不斷優(yōu)化完善，契合了人民群眾日益增多的公共法律服務(wù)需求。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)不斷健全完善公共法律服務(wù)規(guī)范體系，制定《中華人民共和國(guó)律師法》《中華人民共和國(guó)公證法》《中華人民共和國(guó)仲裁法》《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》《中華人民共和國(guó)法律援助法》等法律規(guī)范，為公共法律服務(wù)的規(guī)范運(yùn)行提供法律依據(jù)。新時(shí)代的公共法律服務(wù)體系建設(shè)事項(xiàng)繁多，任務(wù)艱巨，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)，發(fā)揮好“政治”引領(lǐng)作用，更好地服務(wù)于城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理，這也是充分發(fā)揮司法行政改革中“一個(gè)統(tǒng)籌”職能的應(yīng)有之義。

2.公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理要堅(jiān)持以人民為中心的服務(wù)理念

建黨百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持初心為民，全心全意為人民服務(wù)，為人民謀幸福。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐要回答的重要問題是如何看待“人民”的地位和作用[59]，解決發(fā)展依靠誰、為了誰以及發(fā)展成果由誰享有的關(guān)鍵問題。黨的十八大以來，以人民為中心逐步成為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，為新時(shí)代黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的開展指明了方向。公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要堅(jiān)持以人民為中心的服務(wù)理念。其一，立足人民群眾立場(chǎng)，回應(yīng)人民所思、所想、所需，切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益。公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理要著重關(guān)注人民群眾的呼聲和需求，體現(xiàn)人民群眾的主體地位。比如，2022年司法部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮司法鑒定職能作用，協(xié)力打擊拐賣婦女兒童犯罪專項(xiàng)行動(dòng)的通知》指出，“充分發(fā)揮司法鑒定職能作用，積極配合公安機(jī)關(guān)開展打擊拐賣婦女兒童犯罪專項(xiàng)行動(dòng)，堅(jiān)決保障婦女兒童合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”[60]。該通知響應(yīng)了社會(huì)民眾的普遍關(guān)切，能夠得到民眾的積極參與和支持。其二，公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要堅(jiān)持群眾路線。群眾路線是黨的根本工作路線，新時(shí)代要將群眾路線貫徹到治國(guó)理政的全部活動(dòng)之中[61]。公共法律服務(wù)作為鄉(xiāng)村治理的重要制度，要踐行從群眾中來、到群眾中去的工作方法，注重調(diào)查研究，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、解決問題，鞏固和強(qiáng)化黨同人民群眾之間的血肉聯(lián)系，堅(jiān)決不能脫離群眾，提供形式主義的公共法律服務(wù)。其三，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，司法行政機(jī)關(guān)在公共法律服務(wù)體系中的角色要由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。全面依法治國(guó)背景下，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)雖然被賦予了政治機(jī)關(guān)、法治機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)四重屬性，但并不能掩蓋其本質(zhì)上作為服務(wù)機(jī)關(guān)的屬性，這也就決定了司法行政機(jī)關(guān)管理模式要由此前的行政控制型管理模式向服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)化[62]。司法行政機(jī)關(guān)由“管理者”到“服務(wù)者”的角色調(diào)整迎合了公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主要目標(biāo)，有利于增強(qiáng)民眾的滿意度、獲得感。

(二)契合鄉(xiāng)村“自治”要求的公共法律服務(wù)制度回應(yīng)

基層群眾自治是我國(guó)自治形態(tài)中的一種類型，在鄉(xiāng)土社會(huì)中表現(xiàn)為鄉(xiāng)村群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)。公共法律服務(wù)更好地融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理必須要契合鄉(xiāng)村自治的要求。進(jìn)言之，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的持續(xù)有效供給，依賴于基層公共法律服務(wù)力量的內(nèi)生。其一，我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)幅員遼闊、國(guó)情復(fù)雜，這也就決定了治理規(guī)模和成本較大。來自政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)力量的公共法律服務(wù)供給在鄉(xiāng)土社會(huì)難以面面俱到，必須要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村自治的重要作用，由鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生公共法律服務(wù)力量。其二，基層不可能“精準(zhǔn)”治理的客觀情況也凸顯了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)內(nèi)生的必要性。標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化地開展基層治理無法真正實(shí)現(xiàn)基層精準(zhǔn)治理[30]194-196。內(nèi)生性公共法律服務(wù)力量能夠因地制宜地開展法律服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村合作治理、簡(jiǎn)約治理，保持鄉(xiāng)村治理自主性、靈活性，超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要路徑。這不僅契合了自治的內(nèi)涵，也是共治的體現(xiàn)，能夠助力公共法律服務(wù)在鄉(xiāng)土社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

公共法律服務(wù)的內(nèi)生力量需要較為成功的法治實(shí)踐經(jīng)歷，比如退休的法官、檢察官、司法行政人員以及活躍于鄉(xiāng)村社會(huì)的“赤腳律師”等群體都有必要納入到鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)內(nèi)生力量中來。尤其是以“赤腳律師”為代表的鄉(xiāng)土法律人，是真正意義上由民眾挑選出來的群體，政府只要加以正確引導(dǎo)，該類群體便可以為鄉(xiāng)村法治建設(shè)起到極大助益。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)中法律服務(wù)內(nèi)生力量相對(duì)較少，但政府不宜貿(mào)然指定法律服務(wù)內(nèi)生主體，而是應(yīng)當(dāng)著重發(fā)掘、培育，讓法律服務(wù)主體的權(quán)威內(nèi)生。以人民調(diào)解為例，雖然當(dāng)前人民調(diào)解員日趨專業(yè)化、職業(yè)化，但傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢、村中能人回歸人民調(diào)解員隊(duì)伍的作用不容忽視，鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生的人民調(diào)解員更容易獲得民眾的信任與支持。在新時(shí)代，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)內(nèi)生力量的培養(yǎng)是對(duì)過去鄉(xiāng)村發(fā)展布局和鄉(xiāng)村發(fā)展思路的反思與超越[63]。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的內(nèi)生力量不僅僅熟悉法律知識(shí)，更熟悉鄉(xiāng)土風(fēng)俗，扮演著法律規(guī)范和鄉(xiāng)土傳統(tǒng)秩序的中介角色，更貼近民眾生活，具備豐富的地方性知識(shí)，是持續(xù)有效提供公共法律服務(wù)的理想群體。要大力培養(yǎng)鄉(xiāng)村人民調(diào)解員、法律明白人、法治帶頭人、法律援助志愿者等力量，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)村地區(qū)建立公共法律服務(wù)工作室，依靠鄉(xiāng)村內(nèi)生力量為群眾提供公共法律服務(wù)，營(yíng)造良好法治氛圍，提升鄉(xiāng)村民眾的法治素養(yǎng)。

(三)契合鄉(xiāng)村“法治”要求的公共法律服務(wù)制度回應(yīng)

公共法律服務(wù)契合鄉(xiāng)村法治要求，體現(xiàn)為公共法律服務(wù)制度助力提升民眾法治意識(shí)，以及公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理過程中自身的法治化建設(shè)。

1.公共法律服務(wù)助力提升民眾法治意識(shí)

其一，通過持續(xù)不斷的公共法律服務(wù)供給，開展“法官面對(duì)面”“法律援助在身邊”“公證事宜我知道”“律師為你解惑”等宣講活動(dòng)，營(yíng)造法治氛圍，增強(qiáng)群眾尊法、學(xué)法、守法、信法、用法的法治意識(shí)，形成文明法治鄉(xiāng)風(fēng)。其二，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)要積極服務(wù)于鄉(xiāng)村法治事務(wù)開展。比如，服務(wù)于鄉(xiāng)村村規(guī)民約的規(guī)范化建設(shè)，為村規(guī)民約的制定、修改提供法律服務(wù)，為村規(guī)民約中諸如“罰款”等合法性存疑的事項(xiàng)提供法律服務(wù)；在行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)改革背景下，公共法律服務(wù)要積極作為，比如為基層重大行政執(zhí)法決定的法制審核工作提供法律支撐；公共法律服務(wù)要積極為農(nóng)民工、留守兒童、殘障人士等特殊群體提供有針對(duì)性的法律服務(wù)。其三，公共法律服務(wù)在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中還應(yīng)當(dāng)扮演好監(jiān)督者的角色，推動(dòng)各項(xiàng)制度在鄉(xiāng)村社會(huì)的有效、規(guī)范落實(shí)，有效防止實(shí)踐中自發(fā)探索的制度舉措出現(xiàn)“異化”，侵害民眾合法權(quán)益。比如實(shí)踐中推行的“村級(jí)事務(wù)積分制管理”制度，在助力鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮了重要作用，但與此同時(shí)，我們也不得不嚴(yán)防基層實(shí)踐過程中出現(xiàn)制度異化，借用積分制度侵害民眾合法權(quán)益，與制度生成初衷相背離。

2.公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理中自身的法治化建設(shè)

其一，完善公共法律服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府購買公共法律服務(wù)的監(jiān)督管理，建立政府失信登記備案制度，督促政府依照合同約定履行義務(wù)，提高政府的守信意識(shí)；健全協(xié)商機(jī)制，保障法律服務(wù)從業(yè)者合法權(quán)益不受侵犯；建立健全行政監(jiān)督+社會(huì)監(jiān)督結(jié)合的機(jī)制，對(duì)有效監(jiān)督及時(shí)回復(fù)，切實(shí)提高公共法律服務(wù)人員的工作能力和服務(wù)水平；設(shè)定合法、合理的獎(jiǎng)懲措施激勵(lì)法律服務(wù)從業(yè)者開展工作，充分激發(fā)法律服務(wù)人員的積極性，同時(shí)又保障個(gè)體的自由發(fā)揮空間。其二，完善公共法律服務(wù)考核評(píng)價(jià)制度。建立健全“群眾評(píng)價(jià)+專業(yè)評(píng)價(jià)”相結(jié)合的考核評(píng)價(jià)機(jī)制?？荚u(píng)團(tuán)隊(duì)組成人員應(yīng)當(dāng)以基層群眾為重心，同時(shí)吸納專家學(xué)者、律師、行政部門人員、行業(yè)協(xié)會(huì)等人員；建立健全鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)信息反饋渠道，并準(zhǔn)確、及時(shí)向社會(huì)公布，鼓勵(lì)基層法律服務(wù)從業(yè)人員、基層群眾等主體及時(shí)向考評(píng)主體反映鄉(xiāng)村法律服務(wù)實(shí)踐中存在的問題并提供佐證材料，以供相關(guān)部門依法作出客觀、合理考評(píng)；通過線上、線下多種渠道不定期開展考評(píng)工作，同時(shí)注意保護(hù)考評(píng)主體隱私，確?？荚u(píng)過程和考評(píng)結(jié)果的客觀、公正；制定法律服務(wù)考評(píng)指標(biāo)過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在充分征得鄉(xiāng)村民眾法律服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，細(xì)化、量化評(píng)價(jià)內(nèi)容。其三，逐步推動(dòng)公共法律服務(wù)全國(guó)統(tǒng)一立法。一方面，當(dāng)前公共法律服務(wù)地方立法實(shí)踐中，多集中于對(duì)公共法律服務(wù)的基本概念和調(diào)整范圍的討論和爭(zhēng)議，而從法律規(guī)范層面厘清公共法律服務(wù)應(yīng)然規(guī)范構(gòu)造，對(duì)公共法律服務(wù)全國(guó)統(tǒng)一立法具有重要意義[64]。為此，有必要鼓勵(lì)地方通過立法實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)公共法律服務(wù)規(guī)范體系逐步完善。另一方面，鼓勵(lì)地方推動(dòng)公共法律服務(wù)行政公益訴訟實(shí)踐。公共法律服務(wù)對(duì)維護(hù)廣大人民群眾的合法利益具有重要作用，行政公益訴訟旨在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，二者目的指向一致。行政公益訴訟自試點(diǎn)以來，在督促政府依法履職，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益方面發(fā)揮了重要作用，當(dāng)政府不依法履行提供公共法律服務(wù)職能時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過訴前程序或者訴訟程序督促政府依法履職。

(四)契合鄉(xiāng)村“德治”要求的公共法律服務(wù)制度回應(yīng)

德治在我國(guó)有著悠久的發(fā)展歷程，是具有中國(guó)特色的社會(huì)治理方式，意指“以德治國(guó)”。當(dāng)代國(guó)家治理離不開對(duì)傳統(tǒng)德治的傳承與發(fā)展，“治理國(guó)家、治理社會(huì)必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用”[65]。一般而言，道德可以分為公德和私德，在古代傳統(tǒng)社會(huì)，公德缺失，私德為主，現(xiàn)代社會(huì)則更加提倡公德，公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理必然要契合鄉(xiāng)村德治要求。

1.持續(xù)推動(dòng)公共法律服務(wù)助力鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)

隨著社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)土社會(huì)出現(xiàn)了諸如等靠要、貪圖享樂、拜金主義、極端功利主義等不良風(fēng)氣，嚴(yán)重腐蝕了鄉(xiāng)村社會(huì)原有的道德規(guī)范和價(jià)值體系，關(guān)涉鄉(xiāng)村振興能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)涉法治鄉(xiāng)村建設(shè)成效。公共法律服務(wù)契合鄉(xiāng)村德治要求，一方面，要通過普法宣傳、法律咨詢、法律援助等途徑將社會(huì)主義核心價(jià)值觀注入其中，以起到“以德養(yǎng)人”的效果，引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)形成講政策、學(xué)禮儀、說好話、守道德的良好風(fēng)尚，積極引導(dǎo)社會(huì)主體自我約束，注重豐富鄉(xiāng)村民眾的內(nèi)心世界。另一方面，助力激發(fā)鄉(xiāng)(村)規(guī)民約等自治規(guī)范在社會(huì)治理中的重要作用。在古代社會(huì)，村規(guī)民約就作為重要的基層規(guī)范秩序，承載著教化民眾、凈化風(fēng)氣、穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能，因而其本質(zhì)上是受到封建統(tǒng)治者的承認(rèn)和青睞的。當(dāng)代社會(huì)的劇烈變革，雖然一定程度上改變和沖擊了維系村規(guī)民約等秩序發(fā)揮作用的主客觀條件，但中華民族數(shù)千年的“人情”“禮儀”等文化基因無論在城市還是鄉(xiāng)村都有著深厚的生存土壤，難以撼動(dòng)。公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理過程中，要助力發(fā)揮村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村德治重要抓手的作用，推動(dòng)村規(guī)民約適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需求，助力改造村規(guī)民約中不符合法律規(guī)范的部分，并提出契合法治要求的，適應(yīng)地方自治和特色的意見建議。

2.尊重“地方性知識(shí)”，與傳統(tǒng)本土資源相結(jié)合

傳統(tǒng)的“地方性知識(shí)”仍然在很大程度上主導(dǎo)著村民的行為邏輯，公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要尊重鄉(xiāng)土社會(huì)的歷史和現(xiàn)實(shí)，吸收本土資源中的積極有益因子，推動(dòng)公共法律服務(wù)制度在鄉(xiāng)土社會(huì)的作用發(fā)揮。比如，有著“東方智慧”美譽(yù)的人民調(diào)解制度之所以在我國(guó)數(shù)千年的歷史長(zhǎng)河中經(jīng)久不衰，就在于該制度吸收了我國(guó)傳統(tǒng)文化中的“以和為貴”“無訟”等有利因子，并借助鄉(xiāng)村能人、老戰(zhàn)士、老黨員等具備“地方性知識(shí)”的群體在現(xiàn)代社會(huì)中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，繼續(xù)在基層社會(huì)治理中發(fā)揮重要作用。隨著社會(huì)的發(fā)展，雖然專業(yè)化的人民調(diào)解員出現(xiàn)，但由于很多人缺乏“地方知識(shí)”，難以有效在鄉(xiāng)土社會(huì)開展工作。因而，公共法律服務(wù)參與鄉(xiāng)村治理，契合鄉(xiāng)村德治要求，要充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的重要作用。新鄉(xiāng)賢作為溝通國(guó)家權(quán)力和鄉(xiāng)土社會(huì)的橋梁，是一種非正式的權(quán)威，但其發(fā)揮的效能往往比正式權(quán)威更為有效。公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理過程中，難免遭遇民眾疏遠(yuǎn)公共法律服務(wù)或?qū)卜煞?wù)保有的熱情逐漸消退的情形，在此情況下，強(qiáng)制性向鄉(xiāng)村“灌輸”法律服務(wù)容易增加反感情緒或長(zhǎng)此以往的“無感”。新鄉(xiāng)賢作為連結(jié)國(guó)家和鄉(xiāng)土社會(huì)的重要中介，應(yīng)積極引導(dǎo)其發(fā)揮帶頭引領(lǐng)作用，推動(dòng)公共法律服務(wù)柔性嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)，并在民眾心中扎根。

(五)契合鄉(xiāng)村“智治”要求的公共法律服務(wù)制度回應(yīng)

人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)的交融發(fā)展加速了數(shù)字時(shí)代的來臨，不斷顛覆著傳統(tǒng)的國(guó)家治理范式，也為鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系變革提供了機(jī)遇，諸多地方立法明確將“智治”納入鄉(xiāng)村治理體系中的重要一環(huán)(1)比如《廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《四川省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《浙江省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《湖州市預(yù)防和化解矛盾糾紛條例》等地方性法規(guī)中都明確規(guī)定健全完善自治、法治、德治、智治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。。鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型促動(dòng)公共法律服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，“數(shù)字技術(shù)+公共法律服務(wù)”的新公共法律服務(wù)模式正在形成[66]。我國(guó)司法部于2018年構(gòu)建“中國(guó)法律服務(wù)網(wǎng)”，隨后相繼建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)統(tǒng)領(lǐng)工程”“數(shù)據(jù)匯集工程”等工程推動(dòng)公共法律服務(wù)的智慧化建設(shè)，這對(duì)于縮小公共法律服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的差異，減少國(guó)家治理成本極為有利。公共法律服務(wù)融入新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，必然要開展智慧化建設(shè)，為公共法律服務(wù)工作開展精準(zhǔn)賦能，有效破解鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的區(qū)域壁壘、信息壁壘難題。

1.持續(xù)完善公共法律服務(wù)的技術(shù)性軟件及硬件，加強(qiáng)智慧化建設(shè)

一方面，充分發(fā)揮中國(guó)法律服務(wù)網(wǎng)、“12348”咨詢熱線等智慧化手段的作用。同時(shí)，設(shè)置一定數(shù)量的事業(yè)編制為公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的服務(wù)人員提供保障，以改變當(dāng)前我國(guó)社會(huì)律師輪流擔(dān)任平臺(tái)和熱線法律服務(wù)人員的現(xiàn)狀。另一方面，借助大數(shù)據(jù)、算法等新興技術(shù)手段為公共法律服務(wù)制度賦能，各地要結(jié)合實(shí)際積極探索“數(shù)字技術(shù)+公共法律服務(wù)”模式，為實(shí)踐發(fā)展提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。比如，2021年上海創(chuàng)新性推出“誰執(zhí)法誰普法”智能化評(píng)估新模式，改變過去臺(tái)賬評(píng)審為主的形式，利用算法、大數(shù)據(jù)等技術(shù)對(duì)普法工作成效進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估[67]。

2.充分利用大數(shù)據(jù)，提高公共法律服務(wù)對(duì)象的精準(zhǔn)性

我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)幅員遼闊，矛盾糾紛多樣，法律服務(wù)需求千差萬別。為此，需要充分利用各地法律服務(wù)大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)分析各地法律服務(wù)需求差異，以精準(zhǔn)分配公共法律服務(wù)資源，降低國(guó)家、社會(huì)成本。比如經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海鄉(xiāng)村地區(qū)，對(duì)合同法律風(fēng)險(xiǎn)防范等方面法律服務(wù)事項(xiàng)的需求力度相對(duì)較大，而在自然資源較為豐富的鄉(xiāng)村地區(qū)，則需要加強(qiáng)人民調(diào)解、法治宣傳教育等法律服務(wù)事項(xiàng)的投入力度。

3.提升受益對(duì)象的技能水平，簡(jiǎn)化操作程序

公共法律服務(wù)智慧化建設(shè)在鄉(xiāng)土社會(huì)順利開展需要著重提升受益對(duì)象的技能水平，同時(shí)盡可能簡(jiǎn)化操作程序。其一，通過微信、抖音等平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)法律服務(wù)網(wǎng)、“12348”咨詢熱線等服務(wù)供給途徑的宣傳力度，定期開展技能培訓(xùn)，提升民眾對(duì)智慧化手段的實(shí)操能力。因?yàn)?，智慧治理不僅在于提高鄉(xiāng)村數(shù)字化治理水平，還要切實(shí)改善民眾生產(chǎn)、生活方式，提升民眾的“數(shù)字素養(yǎng)”，縮小城市和鄉(xiāng)村之間的“數(shù)字鴻溝”[68]；其二，公共法律服務(wù)智慧技術(shù)應(yīng)用在鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能簡(jiǎn)化操作步驟，并將電腦端公共法律服務(wù)資源簡(jiǎn)化延伸至手機(jī)端，為鄉(xiāng)村民眾提供個(gè)性化法律服務(wù)。

五、結(jié)語

自從公共法律服務(wù)制度在我國(guó)探索建立以來，同我國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐相伴相生，推動(dòng)了我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。鄉(xiāng)土社會(huì)作為我國(guó)國(guó)家治理的重心，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理離不開公共法律服務(wù)的制度身影。從歷史發(fā)展的眼光來看，公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)邏輯是在政府主導(dǎo)下的法治進(jìn)路，在這種邏輯指引下，公共法律服務(wù)主要是向鄉(xiāng)土社會(huì)輸送國(guó)家法律，肢解鄉(xiāng)土社會(huì)中傳統(tǒng)的秩序網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)民眾的國(guó)家法意識(shí)。毫無疑問，在公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)土社會(huì)的早期，這種自上而下的制度輸送雖然遭遇到了鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生秩序的反抗，但最終還是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家法的下沉，為鄉(xiāng)村治理提供了寶貴的制度支撐，同時(shí)也顯現(xiàn)出諸多問題。隨著社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，逐步在鄉(xiāng)村場(chǎng)域形成了政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。在這種鄉(xiāng)村治理體系下，公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的邏輯需要做出調(diào)適，舍棄以往單一的法治邏輯，遵循“五治融合”邏輯，以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展變化。未來，還需進(jìn)一步關(guān)照現(xiàn)實(shí)，觀察“五治融合”邏輯指引下公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的更多實(shí)踐圖景，不斷優(yōu)化完善公共法律服務(wù)在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的效能。