許瀛彪

(中國法學會 法治研究所，北京 100081；中國社會科學院 法學研究所，北京 100720)

推進生態(tài)文明法治建設(shè)，是習近平法治思想的組成部分，也是習近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容[1]。近年來，全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)受到中央高度重視，全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制等改革不斷推進。自然資源是重要的生產(chǎn)資料，具有財產(chǎn)屬性、資源屬性與生態(tài)屬性的復合屬性以及對應(yīng)的經(jīng)濟價值、社會價值與生態(tài)價值的多元價值。在社會生產(chǎn)資料公有制背景下，憲法規(guī)定我國自然資源歸屬存在國家所有與集體所有兩種形式，其中絕大多數(shù)自然資源歸屬國家所有，即全民所有。自然資源國家所有權(quán)制度是中國特色社會主義法治體系中貫徹憲法自然資源“國家所有，即全民所有”的重要法律實現(xiàn)機制。當前，該制度在實踐運行中遭遇到不少問題。例如，歸屬層面上，自然資源國家所有權(quán)制度遁入私法致使收益功能被濫用；利用層面上，自然資源國家所有權(quán)制度未保障全民權(quán)益有效落實；保護層面上，自然資源國家所有權(quán)制度未發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境預(yù)設(shè)功能，等等。我國現(xiàn)行的自然資源國家所有權(quán)制度在一定程度上對我國基本社會制度、政治經(jīng)濟制度進行了良好的回應(yīng)，在國家建設(shè)發(fā)展進程中發(fā)揮了不可替代的重要作用，但理論與現(xiàn)實的張力提醒我們，自然資源國家所有權(quán)制度離實現(xiàn)“國家所有，即全民所有”的初心與使命尚存在一定距離。《民法典》對自然資源國家所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定基本承繼《物權(quán)法》的立法模式。然而，《民法典》對國家所有權(quán)與私人所有權(quán)只作了主體上的區(qū)別，未能就權(quán)能內(nèi)容、行使方式、所附義務(wù)等進行有效區(qū)別，這均需在理論層面進行廓清。自然資源國家所有權(quán)不同于私人所有權(quán)，乃是一種超越私利而欲實現(xiàn)全體人民共同富裕的所有權(quán)類型，具有強烈的全民公益性。自然資源國家所有權(quán)的公益性可表現(xiàn)在權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利行使等各方面。其中，自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使的公益性面向是自然資源國家所有權(quán)與私人所有權(quán)權(quán)利行使的本質(zhì)區(qū)分?？傮w而言，自然資源國家所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容、行使方式、所附義務(wù)等與私人所有權(quán)相比均有顯著差異。在貫徹新發(fā)展理念與扎實推動共同富裕的背景下，本文擬就自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使的公益性面向展開闡釋研究。

一、全民所有：自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使的公益價值取向

社會主義是一種有關(guān)“公平”分配的理論，所有社會主義方案都是以分配為起點與落腳點[2]。生產(chǎn)資料公有制是社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)。憲法規(guī)定作為重要生產(chǎn)資料的自然資源歸屬全民所有，表達了社會主義制度的初心與使命，反映了反對人剝削人、實現(xiàn)共同富裕的政治愿景。自然資源國家所有權(quán)制度是中國特色社會主義法治體系中貫徹憲法自然資源“國家所有，即全民所有”的重要法律實現(xiàn)機制。故此，自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使與實現(xiàn)全體人民共同富裕的莊嚴承諾密切相關(guān)。自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使具有公益價值取向，國家代表全民作為所有者行使自然資源國家所有權(quán)，目的是使社會福利最大化，避免國有自然資源流失破壞，保證其可持續(xù)發(fā)展并有效配置到社會各個環(huán)節(jié)。國家所有權(quán)的行使必須服從全民的意志和利益[3]，國家作為民事主體行使權(quán)利時，帶有公益性目的。與之不同的是，私人所有權(quán)的行使目的主要是追求經(jīng)濟利益最大化。作為自然資源所有權(quán)主體的國家代表著公共利益，當然不可為經(jīng)濟利益最大化目的將自然資源占為己有，而應(yīng)為全民利益對自然資源善加管理、利用與保護。自然資源國家所有權(quán)與私人所有權(quán)存在根本差異，其中蘊含更多的國家控制與治理理念。對某些自然資源設(shè)立國家所有權(quán)，并不全然是為了財產(chǎn)價值實現(xiàn)最大化，而是綜合考慮實現(xiàn)生態(tài)價值與社會價值甚或代際正義等關(guān)鍵命題。

(一)制度實踐應(yīng)為實現(xiàn)全體人民的全面自由發(fā)展提供有利條件

社會主義國家代表全民享有并行使自然資源國家所有權(quán)，最終是為不斷滿足廣大人民群眾的美好生活需要，并為實現(xiàn)全體人民的全面自由發(fā)展提供有利條件。從本源上看，自然資源作為生產(chǎn)資料具有財產(chǎn)價值。國家以發(fā)展社會生產(chǎn)力與實現(xiàn)共同富裕為目標，代表全民發(fā)揮中國特色社會主義體制特點積累物質(zhì)財富，通過自然資源有效利用促進國民經(jīng)濟發(fā)展，以市場為主要配置方式實現(xiàn)自然資源利用效率最優(yōu)化，最終實現(xiàn)改革發(fā)展成果全民共享。此為自然資源國家所有權(quán)存在的基礎(chǔ)原因。為防止產(chǎn)生公地悲劇，重要自然資源只有控制在國家手中，才能代表全民積累創(chuàng)造財富，進而為社會運轉(zhuǎn)與國民生活提供福利。如從實現(xiàn)經(jīng)濟價值最大化角度看，國家建立和完善自然資源之上的法律關(guān)系，既要使自然資源有效地創(chuàng)造與積累財富，又要公平地支配與分配財富。然而，如果僅考慮實現(xiàn)經(jīng)濟價值最大化，則必將驅(qū)趕多數(shù)國有自然資源進入市場競爭，排擠社會大眾對國有自然資源本應(yīng)具有的生活必要利用空間，也必將令自然資源過度損耗與破壞，進而引發(fā)與加劇生態(tài)危機。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，自然資源國家所有權(quán)如僅以財產(chǎn)利益追求為理念目標，顯然已經(jīng)無法適應(yīng)新時代發(fā)展需要。

共同富裕是全面的共同富裕，全體人民的共同利益并非均體現(xiàn)為經(jīng)濟利益，全體人民的全面自由發(fā)展還要以其他方面為支撐[4]。一方面，自然資源固然是重要的生產(chǎn)資料，但是對于其利用并非均以市場為唯一配置手段。在貫徹以人民為中心的發(fā)展理念中，既需要考慮自然資源國家所有即全民所有的間接實現(xiàn)路徑，也應(yīng)考慮其直接實現(xiàn)路徑。換言之，自然資源全民所有可分為間接實現(xiàn)路徑和直接實現(xiàn)路徑，而無論是前者還是后者，均為實現(xiàn)共同富裕的方式，均應(yīng)以實現(xiàn)共同富裕為導向。在自然資源全民所有的間接實現(xiàn)路徑上，自然資源作為生產(chǎn)資料實現(xiàn)市場化有償使用，國家代表全民發(fā)揮中國特色社會主義體制特點積累物質(zhì)財富，最終實現(xiàn)改革發(fā)展成果全民共享。在自然資源全民所有的直接實現(xiàn)路徑上，自然資源可以被民眾少量自由利用、豁免許可無償使用，這主要體現(xiàn)為國有自然資源直接分化為生活資料，也包括在國有自然資源上無害通過、穿越等。另一方面，綠水青山就是金山銀山，自然資源是人們賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是大自然中重要的生態(tài)環(huán)境要素。作為重要生態(tài)環(huán)境要素的自然資源具有調(diào)節(jié)生態(tài)平衡、提供良好生存環(huán)境、維護生物多樣性等生態(tài)功能，需為本代與后代人而全面保護或保護性開發(fā)。作為自然資源國家所有權(quán)主體的國家是全民的人格化身，國家作為代表全民的所有者，一般須通過國家機關(guān)進行管理活動而實現(xiàn)經(jīng)濟目的。然而，作為社會主義國家，不可能只是參與經(jīng)濟活動的“經(jīng)濟人”而只追求經(jīng)濟利益，國家作為自然資源所有者非以一般意義的“經(jīng)濟人”為標桿，作為“政治人”，還需要綜合考慮政治、社會、生態(tài)、安全等各方面利益。習近平總書記指出：“我國現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。我國現(xiàn)代化注重同步推進物質(zhì)文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，否則資源環(huán)境的壓力不可承受。”[5]走中國式現(xiàn)代化新道路，在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕，必然要求自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使承載強烈的公益價值取向。國家代表全民作為所有者行使自然資源國家所有權(quán)的制度設(shè)計上，需摒棄追求經(jīng)濟利益最大化的價值取向，且應(yīng)著力實現(xiàn)包括經(jīng)濟利益、社會利益、生態(tài)利益在內(nèi)的全民福祉最大化。

(二)在新發(fā)展理念引領(lǐng)下全民所有自然資源多元價值的充分實現(xiàn)

如前所述，自然資源國家所有權(quán)制度在實踐運行中遭遇了多種問題，包括歸屬層面上自然資源國家所有權(quán)制度遁入私法致使收益功能被濫用，利用層面上自然資源國家所有權(quán)制度未保障全民權(quán)益有效落實，保護層面上自然資源國家所有權(quán)制度未發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境預(yù)設(shè)功能等。如果說，以上問題產(chǎn)生的根源在于制度探索中追求經(jīng)濟效率的價值取向有所偏差，那么在我國發(fā)展新的歷史方位上，黨的十八屆五中全會提出的新發(fā)展理念對自然資源國家所有權(quán)制度建構(gòu)的方向提供了明確而全面的指引?！睹穹ǖ洹返谝粭l旗幟鮮明地提出“適應(yīng)中國特色社會主義發(fā)展要求”，中國特色社會主義是全面發(fā)展的社會主義[6]，具體的自然資源國家所有權(quán)制度設(shè)計也必須堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。具體到自然資源國家所有權(quán)制度，堅持創(chuàng)新發(fā)展要求創(chuàng)新自然資源國家所有權(quán)的直接和間接實現(xiàn)路徑；堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，要求全民所有自然資源多元價值的協(xié)調(diào)實現(xiàn)；堅持綠色發(fā)展，要求全民所有自然資源應(yīng)堅持保護優(yōu)先與保護性開發(fā)；堅持開放發(fā)展，要求借鑒域外自然資源利用與保護的有益經(jīng)驗；堅持共享發(fā)展，要求全民所有自然資源利益須以有效路徑實現(xiàn)全民共享。

憲法中自然資源“國家所有，即全民所有”的規(guī)范涵義從本質(zhì)上要求國家應(yīng)立足于自然資源財產(chǎn)屬性、資源屬性與生態(tài)屬性的基本屬性和實現(xiàn)全體人民共同富裕的價值目標，保障國有自然資源的經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值實質(zhì)由全民分享。全體人民是目的而非手段。進入新發(fā)展階段，立足于憲法的規(guī)制目的，著眼于實現(xiàn)共同富裕的目標，自然資源國家所有權(quán)制度應(yīng)肩負三個重要歷史使命。其一，基于自然資源的財產(chǎn)屬性。在國有自然資源作為生產(chǎn)要素參與市場的條件下，國家代表全民發(fā)揮中國特色社會主義體制優(yōu)勢創(chuàng)造與積累物質(zhì)財富，最終實現(xiàn)改革發(fā)展成果全民共享。這是自然資源國家所有權(quán)存在的基礎(chǔ)原因。其二，基于自然資源的資源屬性。在國有自然資源非作為生產(chǎn)要素并不參與市場競爭的條件下，國家保障發(fā)揮國有自然資源的社會價值，確保社會公眾對國有自然資源的必要接近與合理利用。這是自然資源國家所有權(quán)社會化的重要表現(xiàn)。其三，基于自然資源的生態(tài)屬性。國家重視保存與發(fā)揮國有自然資源的生態(tài)價值，確?？沙掷m(xù)發(fā)展與生態(tài)利益惠及全民。這是自然資源國家所有權(quán)貫徹綠色原則的重要表現(xiàn)，也是自然資源生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的理論來源。

二、公平分享：自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使的公共目的約束

社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕[7]。我國在憲法中明確提出自然資源歸屬“國家所有，即全民所有”，依照社會主義本質(zhì)的理解，國家利用國有自然資源解放與發(fā)展生產(chǎn)力，既反對剝削與兩極分化，又強調(diào)公平分享與共同富裕。在合憲性視角下，自然資源國家所有權(quán)肩負著重要的公益使命，在權(quán)利性質(zhì)上具有公私融合性。與私人所有權(quán)不同，自然資源國家所有權(quán)在權(quán)利行使中受到極強的公共目的約束。在理論闡述中，應(yīng)重視憲法精神對自然資源具體制度設(shè)計的根本約束。我國是實行社會主義制度的國家，自然資源國家所有權(quán)應(yīng)是面向全民的、具有公共使命的所有權(quán)。另外，隨著綠色理念的勃興，自然資源國家所有權(quán)的綠色理念也應(yīng)被充分重視與挖掘。與私人所有權(quán)不同，憲法約束下自然資源國家所有權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能有其特點。從民法自身體系來看，這是民法內(nèi)在體系發(fā)生深刻變化后對民法外在體系產(chǎn)生的必然影響，也是自然資源國家所有權(quán)位處所有權(quán)社會化前沿的重要體現(xiàn)。

(一)憲法對自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使的公共目的約束

要讓憲法更有生命力，讓民法更具人民性，憲法上的價值理念必然在民法制度中得到充分彰顯。民法上的自然資源國家所有權(quán)制度必然承載憲法的價值理念，憲法上的自然資源國家所有轉(zhuǎn)化為民法上的自然資源國家所有權(quán)不可能滌除憲法的價值輻射。應(yīng)充分挖掘與釋放《憲法》中自然資源基本條款“國家所有，即全民所有”的價值意蘊與制度潛力，構(gòu)建與完善符合我國國情、具有中國特色的自然資源全民所有的法律實現(xiàn)機制。憲法對國有自然資源的規(guī)定蘊含著實現(xiàn)共同富裕與保障合理利用的理念，對民法上自然資源國家所有權(quán)的制度構(gòu)建與理論闡釋產(chǎn)生體系性的深刻影響，這具體體現(xiàn)在自然資源國家所有權(quán)權(quán)能的限制上。我國《民法典》第二百四十條明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。然而不同于私人所有權(quán)，自然資源國家所有權(quán)的占有、使用、收益和處分權(quán)能均有其特殊之處。

憲法對自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使的公共目的限制在于：其一，對占有權(quán)能的限制。一般私人所有權(quán)的占有權(quán)能是指，所有權(quán)人對于其不動產(chǎn)或動產(chǎn)進行實際管領(lǐng)和控制的能力[8]。自然資源國家所有權(quán)的占有權(quán)能也是在于對國有自然資源的實際管領(lǐng)與控制能力，而自然資源具有未可知性、空間性，國家對其管領(lǐng)與控制不限于實體，更在于觀念。自然資源國家所有權(quán)的占有權(quán)能一般須由所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體代為行使，而這些均應(yīng)視為所有權(quán)人國家代表全民行使。其二，對使用權(quán)能的限制。一般私人所有權(quán)的使用權(quán)能是指權(quán)利主體可依所有物的性能和用途，在不毀損所有物本體或變更其性質(zhì)的情況下對物加以利用，以滿足生活之需要的能力[8]。自然資源國家所有權(quán)的使用權(quán)能應(yīng)當服務(wù)于全民福祉，受到社會主義生產(chǎn)資料全民所有制、環(huán)境保護政策、國家總體規(guī)劃等廣泛約束。此外，國家對國有自然資源的使用權(quán)能，不能對抗普通民眾對自然資源的一般使用。國有自然資源使用權(quán)能的實現(xiàn)方式是以使用權(quán)能交由其他主體使用為常態(tài)，因此，國有自然資源所有權(quán)與使用權(quán)能的分離是實際普遍現(xiàn)象[9]。其三，對收益權(quán)能的限制。一般私人所有權(quán)的收益權(quán)能是指收取所有物之天然孳息和法定孳息的能力。自然資源國家所有權(quán)的收益權(quán)能所受到的限制在于，自然資源國家所有權(quán)應(yīng)當是概括意義上的財產(chǎn)所有權(quán)，即在民法制度中國家代表全民作為所有者保留對自然資源的控制利益與對參與市場競爭的自然資源收益的特定利益。故而，并非所有自然資源都適合進入市場競爭，同時自然資源國家所有權(quán)之存在也是為了全民利益的實現(xiàn)。全民利益實現(xiàn)是自然資源國家所有權(quán)行使的價值目標，參與市場競爭所獲得的自然資源收益應(yīng)以有效路徑實現(xiàn)全民公平分享。此外，“綠水青山就是金山銀山”，由于自然資本理念的引入，使得收益功能并非僅指向單純的經(jīng)濟利益，通過出讓一定期限的使用權(quán)進行生態(tài)恢復所獲得的生態(tài)恢復效果亦可被理解為一種收益。其四，對處分權(quán)能的限制。一般私人所有權(quán)的處分權(quán)能是指權(quán)利主體依法對物進行處置，從而決定物的命運的能力。處分權(quán)能包括事實上的處分和法律上的處分。國有自然資源是禁止流通物，在法律上并無處分的余地。國家事實上處分自然資源是可能的，但這需要受到限制[10]。自然資源是個體賴以生存的基本物質(zhì)保障，作為國家需保障自然資源必要、公平、可持續(xù)地提供給當代與后代的每個個體，對其處分必然要受到公法與政策的嚴格約束。最后，從權(quán)利行使與監(jiān)督機制來看，我國法律明文規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使自然資源國家所有權(quán)，應(yīng)當明確可以代表全民的仍然是我國最高權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會，國務(wù)院代表國家行使自然資源國家所有權(quán)是由全國人民代表大會通過立法授權(quán)的。政府機關(guān)行使國家所有權(quán)應(yīng)當依法對人大負責，受人大監(jiān)督。習近平總書記在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強調(diào)：“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。要在黨的領(lǐng)導下，不斷擴大人民有序政治參與，加強人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音?！盵11]全民所有自然資源由“全民所有”具化為“全民決策、全民分享、全民利用、全民監(jiān)督”的制度保障與實現(xiàn)機制，故而要堅持和完善通過人民代表大會制度行使國家權(quán)力，制定完善法律，監(jiān)督政府權(quán)力，特別是通過立法規(guī)定全民所有自然資源范圍，制定法律保障全民所有自然資源收益公平分配，強化和落實人大監(jiān)督職能，確保全民有權(quán)監(jiān)督政府行使所有權(quán)的行為。

憲法是國家的根本法，是其他法律的立法基礎(chǔ)。根據(jù)對所有自然資源的人民主權(quán)以及對自然資源的公共所有權(quán)，人民通過憲法已經(jīng)為國家規(guī)定了一種職責，由之制定政策、組織、管理和監(jiān)督，從而為人民實現(xiàn)最大福祉[12]338。在憲法精神指引下，對自然資源的法律調(diào)整需公法與私法協(xié)力完成，其中《民法典》是基本性法律。民法中的自然資源國家所有權(quán)制度，是憲法中社會主義生產(chǎn)資料所有制的直接落實，是適應(yīng)中國特色社會主義發(fā)展要求的具體體現(xiàn)。民法上的自然資源國家所有權(quán)制度必然承載憲法的價值理念，當前對自然資源國家所有權(quán)制度進行系統(tǒng)反思與科學闡釋，應(yīng)準確理解憲法對自然資源國家所有權(quán)制度的根本價值指引與實質(zhì)規(guī)制作用，有效防范自然資源國家所有權(quán)制度在具體實踐中出現(xiàn)的異化傾向，更好地促進社會公平，更加增進全民福祉，充分釋放自然資源“國家所有，即全民所有”的制度潛力。

(二)民法上自然資源國家所有權(quán)位處所有權(quán)社會化最前沿

所有權(quán)的社會化是近代民法發(fā)展中所有權(quán)制度的重要發(fā)展趨勢。所有權(quán)的社會化一般是指私人所有權(quán)的社會化，最早表現(xiàn)為對土地所有權(quán)的限制，核心在于強調(diào)私人所有權(quán)的行使應(yīng)當有利于公共福祉，須為增進社會共同需要而存在。蒲魯東批判了自然資源所有權(quán)的絕對化，“只要我們屬于無產(chǎn)階級，所有權(quán)就把我們?nèi)繌耐恋厣?、水上、空中和火中?qū)逐出來”[13]?；鶢柨伺辛送恋厮袡?quán)參照個人所有權(quán)進行制度設(shè)計的反社會傾向，“即使土地被分割，地球在某種程度上始終是人類公共財富，所有土地上的特別權(quán)利只有為了大眾的福祉服務(wù)而帶著大量保留而存在。這一觀念負載著關(guān)于土地所有權(quán)起源的黯淡回憶，并一再得以擊潰所有的人造藩籬”[14]。岡村司在其傳世名著《民法與社會主義》中批判了所有權(quán)并不是絕對的、排他的、永久的，考察并預(yù)判所有權(quán)發(fā)展歷史需經(jīng)歷財產(chǎn)公有制時期、個人所有制時期與將來的社會所有權(quán)[15]。追溯歷史，正因土地及其他自然資源負載重要社會功能，故而成為所有權(quán)社會化命題討論的原點。展望未來，所有權(quán)的社會化正契合自然資源國家所有權(quán)制度的科學建構(gòu)方向。在歷史發(fā)展潮流中，私人所有權(quán)況且講求社會化，本質(zhì)為全民利益服務(wù)的自然資源國家所有權(quán)自應(yīng)處于所有權(quán)社會化的最前沿[16]。在經(jīng)典作家看來，社會所有制是實現(xiàn)全民所有的最終極目標，社會主義國家所有制是社會所有制的過渡[17]。在現(xiàn)有社會發(fā)展條件下，社會主義國家全體人民的唯一代表就是國家，通過國家所有是實現(xiàn)全民所有的最理想選項，按照這樣的理論推演，全民所有權(quán)即國家所有權(quán)的發(fā)展趨勢就是不斷趨向社會化?；鶢柨嗽赋?，自然法中個人主義意義下的公法去國家化意味著解體和死亡，社會主義意義下的私法去國家化則意味著不自由和野蠻[18]30。公法務(wù)必要飄蕩著自然法自由王國的空氣，私法也必須浸透著社會主義的膏油[18]31。我國《民法典》第一條提出“適應(yīng)中國特色社會主義發(fā)展要求”，社會主義國家的國家所有權(quán)制度必須體現(xiàn)社會化。民法的體系分為內(nèi)在(部)體系與外在(部)體系[19]，民法的內(nèi)在體系主要表現(xiàn)在民法的精神、原則、理念，乃民法的“精氣神”；民法的外在體系主要表現(xiàn)在民法的概念、規(guī)則、制度，乃民法的“筋骨皮”。民法的內(nèi)在體系決定外在體系，外在體系反映內(nèi)在體系，內(nèi)在體系的變化直接影響外在體系的變化。憲法理念和國家政策對民法的影響首先透過民法的內(nèi)在體系進而影響外在體系，如貫徹新發(fā)展理念，我國《民法典》新增了綠色原則，進而《民法典》各編因應(yīng)《民法典》內(nèi)在體系變化產(chǎn)生一系列具體變化。從本質(zhì)上看，一國民法不是體制中立的，而是富有精神氣質(zhì)的，社會主義國家民法就必然更多承載社會主義元素。如果強調(diào)民法體制中立，這或限于交易法之中。而物權(quán)制度是一個國家經(jīng)濟社會基礎(chǔ)的基石，物權(quán)法從來都蘊含著深厚的意識形態(tài)色彩。任何強大的政治權(quán)力為了實現(xiàn)特定的政治目標都要創(chuàng)造特質(zhì)的法律命題，在這類法律命題之中必然承載著一定的政治理想。一般而言，取得斗爭勝利的社會力量會通過創(chuàng)造法律命題的方式來強制保護自身利益的規(guī)范實現(xiàn)。因而法律命題通?？偸菐в幸欢ㄕ紊实腫20]?！叭袼小睂儆谝粋€帶有政治目的的法律命題，在《民法典》的表達仍具政治意蘊。在我國，黨和國家以及各級政府都沒有自己的私利，以人民為中心的導向下，我國的國家所有權(quán)不同于資本主義國家的國家所有權(quán)。具體到自然資源國家所有權(quán)，僅有國家可代表全民保留對相關(guān)自然資源所有權(quán)的專有資格，作為自然資源國家所有權(quán)主體的國家是全民的人格化身，根本目的在于實現(xiàn)國有自然資源利益全體人民公平分享。并且，國有自然資源的利用也是面向全民的。在自然資源全民所有的民法實現(xiàn)路徑上，除了國家行使自然資源國家所有權(quán)以獲得經(jīng)濟利益的機制外，還必然存在著全民對國有自然資源直接利用的空間，此可被理解為自然資源國家所有權(quán)的社會化。

作為社會公共財產(chǎn)的自然資源，具有財產(chǎn)屬性、資源屬性與生態(tài)屬性。通過國家保障自然資源的經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值實質(zhì)由全民分享，是我國全民所有自然資源法律制度體系的根本出發(fā)點與落腳點。從經(jīng)濟價值的角度看，國有自然資源是國家財政收入的重要來源之一，國家代表全體人民控制作為生產(chǎn)資料的重要自然資源，通過自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制等實現(xiàn)自然資源財富再分配，繼而平衡國民收入，這是實現(xiàn)自然資源“全民所有”的有效路徑之一。從社會價值的角度看，確保國有自然資源對于全民的保障性利用，也是實現(xiàn)自然資源“全民所有”的有效路徑之一。從生態(tài)價值的角度看，保障全民對于國有自然資源的生態(tài)環(huán)境利益分享，同樣也是實現(xiàn)自然資源“全民所有”的有效路徑之一。質(zhì)言之，自然資源國家所有權(quán)面向全民、面向社會，廣泛受到公共目的約束，最終服務(wù)于全體人民的利益福祉。從民法外部看，這是政治意味、體制影響與公法約束的深刻表現(xiàn)；從民法內(nèi)部看，這是自然資源國家所有權(quán)位處所有權(quán)社會化最前沿的重要體現(xiàn)。

三、合憲性控制：自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使中管理權(quán)能的嵌入與夯實

《民法典》中，國家所有權(quán)與私人所有權(quán)只作了主體上的區(qū)別，未能就權(quán)能內(nèi)容、行使方式、所附義務(wù)等進行有效區(qū)別，這均需在理論層面進行廓清。自然資源國家所有權(quán)是一種超越私利而欲實現(xiàn)全體人民共同富裕的所有權(quán)類型，具有強烈的全民公益性，具有不同于私人所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容。那么，自然資源國家所有權(quán)的行使中除了占有、使用、收益、處分四種權(quán)能外，是否具有其他權(quán)能？私人所有權(quán)的權(quán)能一般是指占有、使用、收益、處分，然而這四個權(quán)能并非所有權(quán)權(quán)能的全部。所有權(quán)的權(quán)能列舉只是在難以概括所有權(quán)權(quán)能本質(zhì)下的一種類型化的表達路徑，而列舉權(quán)能后對所有權(quán)權(quán)能進行閉合理解等同于舍本求末。筆者認為，自然資源國家所有權(quán)是概括意義上的財產(chǎn)權(quán)，即國家代表全民成為重要自然資源的最終剩余權(quán)利人。換言之，國家代表全民掌握對重要自然資源終極支配的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當區(qū)分自然資源國家所有權(quán)的控制與收益，對國有自然資源的控制并不等同于對國有自然資源的收益，只是保留收益的專有資格。對自然資源國家所有權(quán)上的合憲性理解，應(yīng)是國家代表全民保留對重要自然資源的最終控制權(quán)與對參與市場競爭的國有自然資源的專有收益權(quán)。自然資源國家所有權(quán)的權(quán)能并不限于占有、使用、收益與處分，這四種權(quán)能僅是列舉。正因公私交融的終極支配權(quán)的實質(zhì)，自然資源國家所有權(quán)本身蘊含著管理權(quán)能。為維持與提升自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使的公益性，推進實現(xiàn)全體人民共同富裕的價值目標，自然資源國家所有權(quán)的管理權(quán)能應(yīng)得到嵌入與夯實，令自然資源國家所有權(quán)制度實踐更符合憲法自然資源“國家所有，即全民所有”的價值追求與理念精義。

(一)專有控制：自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)特征

我國民事法律對所有權(quán)的概念是采用一種“列舉主義”立法方式，《民法典》第二百四十條就規(guī)定“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。故而，一般認為所有權(quán)的權(quán)能是指占有、使用、收益、處分。然而除此之外，所有權(quán)應(yīng)還有其他權(quán)能。盡管這四種權(quán)能約定俗成并幾乎成為法學常識，可以簡明扼要也比較全面地概括所有權(quán)的內(nèi)容與作用，但這只是類型化的表達路徑，對所有權(quán)權(quán)能進行閉合理解則是緣木求魚。追溯到古羅馬法時代，所有權(quán)是所有者在法律與事實的可能范圍內(nèi)對所有物行使的最完全、最絕對的一種權(quán)利。抽象概括主義認為，所有權(quán)是一種一般的支配。所有人擁有對所有物的終極支配權(quán)，而其他財產(chǎn)權(quán)利人無論掌握怎樣的權(quán)能，但由于沒有掌握終極支配權(quán)，所以仍然無法成為真正的所有人[21]412。有學者總結(jié)，關(guān)于所有權(quán)概念的分析理論有法律分析結(jié)構(gòu)理論、權(quán)能理論與功能理論。其中，功能理論以英國法官麥克白的觀點為代表。麥克白法官在《法律的要素》一書中提出所有權(quán)的剩余權(quán)理論，他認為應(yīng)當定義所有者而非所有權(quán)，而所有者即是某物的最終的剩余權(quán)利人。不管從某物上分離出多少權(quán)利，也不管剩余的權(quán)利是多么無意義，這些剩余權(quán)的擁有者即為所有者，而所有者的權(quán)利即是所有權(quán)[22]。無獨有偶，在大陸法系國家，德國學說匯纂派的學者們試圖抽象定義“所有權(quán)”這一概念，最為人們所接受的是伯恩哈德·溫德沙伊德關(guān)于“所有權(quán)”的界定：所有權(quán)指的是某物歸某人所有，且于法有據(jù)。法律中對所有權(quán)的描述更加精確，用的是“right of ownership”而非“ownership”。依據(jù)法律，在某一物的諸多法律關(guān)系總體中，所有者的意思至關(guān)重要。從兩個方面來理解所有權(quán)：其一，所有者可以依照自身意志處分所有物；其二，未經(jīng)所有人允許，他人不得處分其物[23]。筆者認為，運用功能理論能較為準確地闡述自然資源國家所有權(quán)的應(yīng)有含義，為自然資源國家所有權(quán)的理解困境提供深刻洞見。

通過對自然資源國家所有權(quán)制度目的的分析考察可得出，自然資源國家所有權(quán)并不在于四項傳統(tǒng)權(quán)能的列舉，也不在全面支配或獨占支配的表述，關(guān)鍵在于權(quán)能分離狀態(tài)下對權(quán)利剩余的支配[21]407。自然資源國家所有權(quán)是概括意義上的財產(chǎn)權(quán)，即國家代表全民成為我國重要自然資源的最終剩余權(quán)利人。換言之，國家代表全民掌握對重要自然資源的終極支配權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當區(qū)分自然資源國家所有權(quán)的控制與收益的不同層面，對國有自然資源的控制并不等同于即時實現(xiàn)對國有自然資源的收益，只是保留收益的專有資格。在社會主義全民所有制約束下，如果說權(quán)利是一種資格，那么自然資源國家所有權(quán)即在于國家取得重要自然資源的特定專有資格，故而自然資源國家所有權(quán)的對世性不在于剝奪其他義務(wù)主體對國有自然資源的正當利用權(quán)利，而是禁止其他主體成為自然資源所有權(quán)人的可能；如果說權(quán)利是一種法律上之力，即由“特定利益”與“法律上之力”兩個因素構(gòu)成[24]，那么自然資源國家所有權(quán)就是在民法制度中確認國家代表全民保留對重要自然資源的控制利益與對參與市場競爭的國有自然資源收益的特定利益。自然資源國家所有權(quán)具有最終剩余權(quán)的特征，所謂“剩余”，既指向所有權(quán)權(quán)能分離后的“剩余權(quán)利”，也指向肩負社會公眾自由利用的“公共役權(quán)”外的“剩余權(quán)利”。對于國家而言，即便對傳統(tǒng)上被認為公產(chǎn)、公物的自然資源中，也享有優(yōu)越于一切個人用益的控制或管理意義上的“剩余權(quán)利”。從社會主義生產(chǎn)資料公有制根源上分析，重要自然資源歸國家所有的目的在于防止形成壟斷、防止人剝削人、防止個人非理性利用。全民是國家的基礎(chǔ)和主體，國家是全民的人格化身。只有代表全體人民利益的國家，才能對自然資源進行控制，才能正確處理全體人民對自然資源的長遠利益、整體利益問題。而在“國家所有”與“全民所有”的關(guān)系中，“國家所有”是“形”，“全民所有”是“實”，國家之專有是為全民利益所專有，在制度設(shè)計運行中要通過國家所有的“形”實現(xiàn)全民所有的“實”而非相反，應(yīng)有效防范自然資源“國家所有”異化為自然資源“政府所有”“部門所有”。

(二)公益維持：自然資源國家所有權(quán)管理權(quán)能的落實

為維持自然資源國家所有權(quán)行使的全民公益性，也即要求從形式意義的“國家所有”到實質(zhì)意義的“全民所有”需國家承擔相應(yīng)法律義務(wù)[25]。建立自然資源的國家所有權(quán)是為防止私人恣意侵奪自然資源，為此“國家所有”預(yù)設(shè)了責任、約束和國家保護義務(wù)[26]。一般私人所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項權(quán)能，主要體現(xiàn)著私法自治和物的財產(chǎn)屬性。法律一般對于其行使方式往往不加以干涉或較少干涉。而自然資源除了財產(chǎn)屬性外，還具有資源屬性和生態(tài)屬性，自然資源所有權(quán)權(quán)能相較而言更為豐富，常常包括保護、改善、管理等，而且法律對其行使往往施加較多限制[27]。自然資源國家所有權(quán)并不在于國家對自然資源享有四項傳統(tǒng)權(quán)能，而在于國家代表全民成為重要自然資源的最終剩余權(quán)利人，掌握對重要自然資源的終極支配權(quán)利。自然資源國家所有權(quán)具有公私交融性質(zhì)，在權(quán)利行使中承載公益目的。正因公私交融的終極支配權(quán)的實質(zhì)，自然資源國家所有權(quán)必然蘊含著管理權(quán)能。民法上的所有權(quán)是國家控制的一種符合邏輯的結(jié)果，但傳統(tǒng)民法上的私人所有權(quán)的概念本身并不必然提供憲法所蘊含的全民福祉與社會公正，不足以實現(xiàn)全體人民的最大利益。故而，要通過國家行使其對自然資源的控制，從而使其為了人民的最大繁榮而利用[12]337-338。換言之，為維持自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使的公益性，避免自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使完全遁入“私法”，自然資源國家所有權(quán)的管理權(quán)能必須得到夯實[28]。申言之，自然資源國家所有權(quán)管理權(quán)能的嵌入與落實是對自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使進行合憲性控制的需要，同時也構(gòu)成對自然資源國家所有權(quán)其他權(quán)能的約束。

自然資源國家所有權(quán)具有管理權(quán)能亦可在中央文件中得到證明，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上指出：“國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力?！盵29]筆者以為，針對全民所有自然資源資產(chǎn)，此為所有權(quán)人的內(nèi)部管理與外部監(jiān)督的區(qū)分，前者為本文所指的所有權(quán)人自身行使的管理權(quán)能，所有權(quán)人意義上的權(quán)利包含了對全民所有自然資源資產(chǎn)進行管理；后者強調(diào)的是人大及專門監(jiān)管機構(gòu)等對全民所有自然資源資產(chǎn)進行監(jiān)管。此外，國家行使監(jiān)管權(quán)的范圍不限于全民所有自然資源資產(chǎn)，而是國土范圍內(nèi)一切自然資源，即便農(nóng)村集體所有的自然資源也為國家統(tǒng)一管理的范圍。作為管理者的國家享有的監(jiān)管權(quán)是一種公權(quán)，直接來源于主權(quán)。此時的國家以政治國家的面貌呈現(xiàn)，監(jiān)管權(quán)更為強調(diào)國家基于資源安全、生態(tài)安全對國土范圍內(nèi)一切自然資源的管理。國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)涉及的是“權(quán)力”的思維，主要涉及公法制度，即通過“統(tǒng)一規(guī)劃——區(qū)分保護——公共管制”等路徑實現(xiàn)對國土范圍內(nèi)自然資源的監(jiān)管和治理。國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進行管理，需要通過代表與代理機制等實現(xiàn)。故而2022年中辦國辦印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點方案》提出“建立健全所有權(quán)管理體系”“研究探索不同資源種類的委托管理目標和工作重點”。當前，在自然資源全民所有的民法實現(xiàn)路徑上，要對自然資源國家所有權(quán)管理體系進行完善，應(yīng)在全過程人民民主理念下通過合憲性控制、行政法約束、民法所有權(quán)權(quán)能限制等對自然資源國家所有權(quán)制度運行施加全面監(jiān)督，夯實和維護全民作為國有自然資源所有權(quán)實質(zhì)主體的法律地位，切實保障國有自然資源利益實質(zhì)由全民分享，推動實現(xiàn)全體人民共同富裕。

不同于西方國家的國情與歷史，在我國，國家沒有所謂自身利益，一切國有自然資源皆為全民所有，不存在所謂“國有私物”“國有私產(chǎn)”。盡管國有公物與國有私物、公產(chǎn)與私產(chǎn)的區(qū)分理念有其邏輯價值，但“國有私物”“國有私產(chǎn)”的概念不符合我國國情和實際，不可照搬到我國。根據(jù)國有自然資源保值增值與社會公共利用分享的目標權(quán)重配比不同，可相對性地將國有自然資源劃分為國有經(jīng)營性自然資源與國有公益性自然資源，二者有不同價值取向及體系邏輯，但仍在自然資源國家所有權(quán)的總體框架之下。對于國有公益性自然資源，自然資源國家所有權(quán)的管理權(quán)能應(yīng)側(cè)重強調(diào)對全民所有自然資源的管理與保護，防止公益性自然資源過度參與市場競爭，注重合憲性控制自然資源國家所有權(quán)的處分權(quán)能，確保社會公眾對公益性自然資源的自由或廉價公平分享。對于國有經(jīng)營性自然資源，自然資源國家所有權(quán)的管理權(quán)能應(yīng)側(cè)重強調(diào)約束防止內(nèi)部人濫用行政許可與外部破壞導致全民所有自然資源資產(chǎn)流失，注重合憲性控制自然資源國家所有權(quán)的收益功能，確保國有自然資源經(jīng)濟利益充分有效實現(xiàn)全民分享。此外，應(yīng)類推適用民法上的善良管理人規(guī)則，在憲法自然資源“國家所有，即全民所有”的指引約束下，兼具私權(quán)性質(zhì)的自然資源國家所有權(quán)在促進經(jīng)營性自然資源價值最大化惠及全體民眾的同時，應(yīng)當盡可能確保其經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值處于一種價值共振、價值衍生的和諧狀態(tài)。

當前我國推進的具有“摸清家底”性質(zhì)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，即具有強烈的管理色彩。《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》規(guī)定，自然資源登記簿應(yīng)當記載“自然資源所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體、行使方式及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況”(1)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第9條第1款：自然資源登記簿應(yīng)當記載以下事項：(一)自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況；(二)自然資源所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體、行使方式及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況；(三)其他相關(guān)事項。，而相關(guān)行使方式及權(quán)利內(nèi)容就應(yīng)聯(lián)動自然資源國家所有權(quán)的管理權(quán)能予以明確記載，特別是在如國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等各類自然保護地優(yōu)先作為獨立登記單元劃定的登記簿上與普通登記單元內(nèi)的登記簿上所記載的行使方式與權(quán)利內(nèi)容作有效區(qū)分。國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等自然保護地的劃分與單獨登記，將高度約束保護地內(nèi)的經(jīng)營性自然資源的處分權(quán)能，呈現(xiàn)自然資源的整體保護。這一類獨立登記單元內(nèi)的國有自然資源將發(fā)揮其生態(tài)功能，注重保護與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。此外應(yīng)注意的是，在自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使中強調(diào)管理權(quán)能，旨在明晰所有權(quán)代表主體、所有權(quán)代理主體即政府機關(guān)的管理職能與服務(wù)定位，更應(yīng)防止以管理名義帶來的不予民便、不予民利，確保在自然資源國家所有權(quán)制度運行中通過國家所有的“形”實現(xiàn)全民所有的“實”。

結(jié)語

自然資源國家所有權(quán)不同于私人所有權(quán)，乃是一種超越私利而欲實現(xiàn)全體人民共同富裕的所有權(quán)類型。自然資源國家所有權(quán)制度構(gòu)建的目的是為充分有效實現(xiàn)全民利益，其行使的公益性面向是自然資源國家所有權(quán)與私人所有權(quán)權(quán)利行使的本質(zhì)區(qū)分。憲法上對國有自然資源的規(guī)定蘊含著實現(xiàn)共同富裕與保障合理利用的理念，對民法上自然資源國家所有權(quán)的制度構(gòu)建與理論闡釋產(chǎn)生體系性的深刻影響。國家代表全民作為所有者行使自然資源國家所有權(quán)的制度設(shè)計上，應(yīng)著力實現(xiàn)包括經(jīng)濟利益、社會利益、生態(tài)利益在內(nèi)的全民福祉最大化。自然資源國家所有權(quán)位處所有權(quán)社會化最前沿，為維持與提升自然資源國家所有權(quán)權(quán)利行使的公益性，推進實現(xiàn)全體人民共同富裕的價值目標，自然資源國家所有權(quán)的管理權(quán)能應(yīng)加以嵌入與夯實，從而令自然資源國家所有權(quán)制度實踐更符合憲法自然資源“國家所有，即全民所有”的價值追求與理念精義。